时间：2023-09-25 17:40:25
导语：在农村集体经济高质量发展的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
一、重点工作开展情况
（一）土地确权“回头看”工作。柯城区应开展土地确权村行政数有150个，应颁发农村土地承包经营权证49406本。一方面督促各乡镇街道抓紧权证发放工作，应发尽发。截止目前，发证率95%以上的行政村有140个，占比93.33%；发证率90%以上的行政村有143个，占比95.33%；实际颁发了47496本农村土地承包经营权证，占比96.07%，部分村未发到农户手中的也在陆续颁发中。另一方面抓紧组织开展农村土地确权档案收集、整理、归档及数字化工作。
（二）消薄工作。一是制订《柯城区2019年“消薄攻坚作战图”》、《120个省定薄弱村消薄攻坚表》。二是积极配合省委巡视组和市扶贫领域交叉审计有关要求，积极提供村集体经济收入情况表等相关消薄资料，并对消薄审计发现的问题进行一一核对，提出修改意见。三是搜集整理消薄台账资料，迎接省厅关于开展十四届省委第五轮巡视发现问题整改情况“回头看”调研检查。四是完成151个薄弱村2019年光伏强村收益的划拨到村工作。截止目前，柯城区171个村总收入10万元且经营性收入5万元以上的村有167个，占比97.66%；其中经营性收入10万元以上的村有126个，占比73.68%。120个省定薄弱村中总收入10万元以上且经营性收入5万元以上的村数117个，完成率97.5%。
（三）村级财务管理。一是召开全区农村集体“三资”培训会。积极响应省厅有关财务规范化年活动要求，积极组织开展村级财务审计和农村集体“三资”培训工作，组织了各乡镇街道分管领导、农经员、中心会计、村报账员等共270余人召开农村集体“三资”管理培训班。此次培训专门邀请了省、市有关方面专家授课。二是开展农村集体经济组织登记证赋码工作。截止目前，柯城区已完成9个乡镇（街道）89个行政村的农村集体经济组织登记证赋码工作。三是积极开展减轻农民负担工作。结合农村“三资”管理检查，对减轻农民负担开展明察暗访，未发现有农民负担反弹现象。
（四）农民专业规范提升工作。根据省厅推进农民专业合作社高质量发展有关文件精神，我们一方面积极与市场监管、税务等部门联系，组织开展“空壳社”清理工作，目前为止已清理“空壳社”198家。另一方面积极开展农民专业合作社规范提升工作，今年上级对柯城农民专业合作社规范提升任务为21家。完成了省级和国家级示范性农民专业合作社申报与监测工作。组织开展2019年大学生从事现代农业补助申报工作，今年共有11名大学生申报。
（五）农村改革。一是农村土地集中流转。拟定了《柯城区关于关于完善农村土地承包经营权流转工作的意见》的草稿。积极组织各乡镇、村开展土地流转示范村等创建工作。二是九华乡宅基地和农房活权试点村。九华乡为全市率先探索宅基地“三权分置”改革的试点区块之一，以“三权分置”改革将非法“一户多宅”转换成村集体的合法资产。目前为止，借助中介机构开展家底排摸工作，已完成坞口村、妙源村、茶铺村共1120户农房测绘，完成这三个村房地资料收集共726户。妙源村409栋房屋的房屋外业测绘和丈量图制作；与159户农户签订了房屋回收协议。同时加班加点开展农房确权工作，进行相关资料收集、整理、公示、发证等工作。截止10月21日，已办理不动产权证书42本。三是农村集体产权制度改革。目前，柯城区已经初步完成农村集体产权平台搭建，出台《柯城区农村综合产权流转交易管理办法》，在柯城区农村资源交易平台已录入农村产权103个，资产总额达476万元。下步将依托农村集体产权平台，积极试点开展农村集体产权交易；同时还将以石梁镇张西村为试点，开展村级集体经济组织市场化运营改革试点，积极探索多种股份合作模式。四是农村股份制改革试点。已确定石梁镇为我区农村股份制改革试点乡镇。目前，石梁镇张西村村级运维公司已成立，一期整合项目资金1500万元，推行“公司运营+集体自营+农户植入”的“张西模式”，组建由村集体控股的股份制运营公司，以公司化的模式进行管理，运营团队由入股的专业团队担纲，员工由当地村民为主。五是乡贤回归落户试点。确立七里乡为乡贤回归落户试点乡镇。目前七里已召开专题会议，研究讨论制定乡贤回乡资格认定体系，同步开展乡贤资格认定相关条件调研工作。
二、下步计划。
（1）继续开展农村集体“三资”规范化管理工作。检查指导各乡镇、村做好农村集体“三资”规范化管理工作，继续组织开展村级财务审计工作，完成剩余4个乡镇的农村集体经济组织登记赋码工作。
（2）继续开展消除集体经济薄弱村工作。对标省、市“消薄”考核指标，全面完成各项消薄指标。并着手收集、整理2019年“消薄”台账资料。
关键词：城乡一体化；土地管理
城乡一体化建设的关键是解决好“三农”问题，而土地问题又是解决“三农”问题的核心。为了真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的战略目标，必须有序推进农村土地管理制度改革，充分盘活农村土地资源和资产，使农村土地由潜在的社会财富升华为统筹城乡发展。
一、农村土地问题的原因及寻求解决的途径
当前，与中国将近一半人口的农民利益息息相关的农村土地制度问题尚未完全解决，农民的土地和宅基地资产无法变成可以流动的资本，这既使继续务农的农村居民的利益受到损害，也给转向务工、务商的新城市居民安家立业增加了困难。
（一）农村单户经营规模小，经营所得少。虽然一些农民成为城市居民，但他们让出的土地再次被集体经济组织成员均分，土地规模经营依然小，土地零碎，流转价值低。可寻求的解决途径：通过稳定土地产权关系，消除产权的模糊性和不确定性，积极促进土地流转，使土地资源适当集中在具有生产优势的农民手中。
（二）土地经营模式呈现较强的封闭性。农民、土地、经济福利和政治权利被紧紧捆绑一起，集体外部人很难进入其中，土地资源配置效益低。可寻求的解决途径：开放土地经营模式，减轻甚至解除特殊福利、政治权利和身份对土地的依附，使土地作为生产资源进行市场最优配置并作为生活保障。
（三）农业技术水平低，农产品质低价低。青壮年农民普遍外出打工，留守的劳动力难以承担生产技术的任务。可寻求的解决途径：培养现代农业经营人才，加强农业技术服务，对农业生产者设立技术准入“门槛”。
（四）政府对农村基础设施、公共事业投入不足，农民人均产值低、拥有城市居民所没有的土地和宅基地作为生活保障。可寻求的解决途径：加大政府投入，完善小城镇基础设施，鼓励农民集中居住在小城镇，加快发展二、三产业。
二、城乡一体化建设中土地管理问题分析
（一）城乡一体化建设中土地开发整理后的土地质量低，没有实现真正意义上的“占补平衡”。《土地管理法》在确立占补平衡制度时，对补充耕地的质量要求作出了，明确规定：占补平衡必须由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。但是，不少开发整理项目为了使建设项目占用耕地能够得到及时的补充，以满足建设项目占用耕地审批的需要，对补充耕地的质量往往只停留在几个简单的数字上，项目质量不符合要求，开发出的耕地质量较差，很难形成一定的生产能力，甚至一边开发整理一边抛荒。这不仅没有实现真正意义上的“耕地占补平衡”，而且造成了资源的破坏和开发资金的浪费。
（二）城乡一体化建设中土地管理过程中以牺牲长远的整体利益来换取近期的局部利益。土地开发整理投资周期长、投资金额大，一些地方急功近利，追求当年开荒、当年收益而不顾被开发区域的小气候环境、土壤环境和土质水文环境，对后备资源的开发没有充分考虑生态环境的适应性。这边退耕还林，那边毁林开荒；这里退耕种草，那里毁果园开发的怪现象，或者在土地整理项目中只重视田块的方整，而忽视对河流、丘陵地等生态景观的规划，其结果是短期得益，随着时间的推移小区域环境的恶化将逐步显现，致使所开发的土地再一次荒芜。
（三）城乡一体化建设中土地管理专业队伍素质不高。土地开发与管理是一项复杂的系统工程，它涉及诸如：农业工程、林业工程、环境工程、机械土方工程、建筑工程、农田水利工程、道路桥梁工程、农业设施工程等众多分项工程，具有跨行业、多学科和多技术的特点。
（四）开发城乡一体化建设中土地管理的投资主体较为单一。对于土地开发整理，应当尊重市场经济规律。目前，政府的投资存土地开发整理工作中发挥了重要的导向作用，发挥了主渠道作用。政府的投资主要来源于包括新增建设用地土地有偿使用费、上地开垦费、农业重点发展基金等等。但是，单靠政府的力量，难以包揽土地开发整理所需的资金。
三、加强城乡一体化建设中土地管理工作的对策
（一）土地开发管理要适应经济结构调整和切实增加农民的收入为前提。土地开发整理要与当地农村经济的发展结合起来，与发展高效农业、生态农业、特色农业结合起来，与增加农民的收入结合起来，成为农村经济和农民收入的增长点。土地开发整理的指导思想、管理政策与规划设计上，要从增加和建造高质量耕地与农用地出发，立足干服务现代农业，服务农业规模经营，服务提高农业质量和综合经济效益，只有这样，土地开发整理才真正具有生命力。
（二）土地开发规划应充分考虑保护生态环境。土地开发规划要与土地利用总体规划、城乡建设规划、水利工程规划、林业规划、小流域治理规划结合起来。实行生态型土地开发整理，搞好必须的农田基本建设和基础设施建设，适应农业产业化、现代化的发展趋势，使其融合于现有农地与社区景观中，构成和谐的统一整体，做到既增加耕地，又不破坏环境。实现经济效益、资源、环境三者有机地统一。
（三）土地开发投资主体多元化，要体现公益性和有偿性。土地开发与管理是一项系统工程，除政府投资外，必须拓宽渠道。从社会各方面筹集资金，建立高效的、市场化的筹资机制。从投资主体多元化看，筹资机制的核心问题就是效益问题。各种经济组织、企业和个人参与土地整理，其根本原因就是土地整理的后续产业有非常好的效益和非常高的回报，因此，土地开发整理中社会性投资必须体现自愿和有偿的原则。在社会主义市场经济条件下，土地整理体现政府行为的性质，兼顾市场选择，要从中找到政府行为和市场选择的结合点。政府的目的是增地，企业的目的是增效，个人的目的是增收，尽管角度不同，出发点不一样，但都以土地为对象，这就是政府、企业和个人三者的结合点。要围绕这个结合点，建立良性机制，政府投资体现公益性，企业、个人投资体现有偿性。
（四）尽快建立土地管理专业技术队伍的资质准入制度。土地开发与管理是一项技术性较强的业务工作，要求从业者具备较高的综合业务素质。当前土地开发整理专业技术队伍多为新手，素质不高，而一支高素质的队伍是保证高质量、高效益进行土地开发整理工作的必要条件。加强土地开发整理规划设计队伍建设，通过业务培提高从业人员的整体素质。通过新技术应用培训，提高土地开发整理规划与管理的科学性与先进性。建立土地开发整理规划设计单位、监理单位、施工单位的资质认证和考评制度，对其从业人员也需进行执业资格认定。只有具备相关资质的机构和个人才能承接项目。另外，还需建立一支训练有素的工程质量监督、工程施工和管理队伍，以保障土地开发整理工作科学有序地发展。
（五）完善农村产权制度，提供发展的基础性保障
一是完善农村产权制度。土地和宅基地有偿收归国家所有，农民的土地使用权和宅基地使用权归属于个人，有效期不受时间限制，可依法自由交易。农民仅代表一种职业，与户口不再有直接关系。二是政府给予放弃土地的农民和集体以高出一般水平的经济补偿，并为农民提供就业、教育和医疗等方面的优厚待遇。三是政府出面调整农业用地，使每一块待出售土地都具有一定规模。四是对新的农业生产者设立技术准入“门槛”，加强农业科技服务。五是积极支持公共事业发展，提高公共服务和社会福利水平。六是完善小城镇规划建设制度，提高小城镇建设水平。七是加快发展二、三产业，提高农业对二、三产业的带动力。八是建立适应市场经济需要的新型小城镇行政管理机制。
（六）着力推进土地利用及耕地保护制度改革
以科学发展观为统领，以保护资源为目标，统筹城乡土地利用，确保耕地保有量和基本田保护面积达到国家规定指标，探索、建立和完善既有利于保护耕地，又有利于切实保障高效服务、保障科学发展的新机制。
首先，探索保障科学发展新机制。一是严格土地利用规划管理。加快新一轮土地利用总体规划修编，统筹安排建设用地的数量、空间和开发利用时序，合理配置土地资源。二是创新土地利用计划管理。严格执行年度用地计划，按照土地用途管制要求，探索城市规划区内土地利用规划确定的非建设用地只征不转的适用范围。积极开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩工作。三是推进农村集体建设用地流转。强化监督管理，改革完善集体土地收益分配监管制度和非公益性集体建设用地使用权的融资模式，推进农村集体建设用地以多种方式依法合规流转，切实维护土地所有者、使用者的合法杖益。四是切实提高节约集约用地水平。逐步细化经营性基础设施用地有偿使用措施，严格执行供地标准，强化节约集约用地考核评价。科学制定完善不同地区工业用地地价标准。引导农民集中居住，优化农村集体建设用地布局，创新农民进城后宅基地及其住房管理方式。五是编制国土规划。以此作为土地利用总体规划、主体功能区规划、城镇建设规划以及各项规划在国土资源利用和国土空间布局等方面的基本依据。严格实施国土规划、土地利用总体规划和城乡总体规划等，建立土地利用规划许可制度和重点地区土地利用规划滚动修改机制。
【关键词】新农村建设，经济建设，面临挑战，决策方案
一、引言
济的全面发展是建设社会主义新农村的重要物质保障，同时新农村的建设也可以促进经济的持续发展，这两者之间的关系是相辅相成的。笔者将会从社会主义新农村建设的角度出发，综合探讨与分析新农村建设过程中经济发展所存在的一些问题以及挑战，并根据这些问题想出了解决的对策和方案，同时探究了新农村未来的发展的趋势和方向。
二、社会主义新农村建设
1.如何理解社会主义新农村
社会主义新农村在上世纪中叶被提出，当时提出这个概念的主要目的是要解决吃饭问题。上世纪80年代初，我国主要的方向是要全面迈向小康社会，小康社会的概念就是在吃饱的同时还有精神的享受，此时建设社会主义新农村便成了实现小康社会的主要内容之一。本世纪提出来的建设社会主义新农村就是在全新的历史背景和指导理念下的一个综合性的农村变革的开始。纵观整个时代背景，我们提出建设新农村的理念，不仅是为了促进农村的发展的急切的需求，还是巩固和增强农业主要地位，保障按时实现全面小康终极目标的需求，既是新思路，也是老想法。新思路就在于进入了这个新世纪，有新的发展诉求，由于工业化的发展日益蓬勃，我们需要通过新农村建设，让农村有可持续发展的基础，是农村更好的融入和谐社会。
2.如何从经济学解读新农村
新农村的建设是社会主义性质的良好体现，社会主义最初的思想就是解放生产力，拒绝剥削，去除两极分化的情况，最后时限共同富裕。我们从最初的农业社会到今天的现代化的工业社会是每个国家都要走一遍的必经之路。我国从一开始的一无所有，所有收入只能依靠农业到后来一步步的开展工业化道路，不可不说，农民做出了巨大的贡献，但是随着发展越来越迅速，农村的土地、资产以及人才资源都在不断地流失，农村积累的一系列的矛盾也日益凸显，这已经对国民经济发展造成了一定的威胁，因此，中央政府提出合理分配国民收入，大力支持农业发展，城池支持农村的政策。建设社会主义新农村正好体现出了缩短城乡差距，实现共同富裕的观点。
新农村建设施小康社会全面创建，首先要解决的就是三农问题，这一知识我们在建设中所不可避免的问题，也是国际和党的关键性问题。农业是一国之基础，同样也是经济发展与国家发展的基础，农业的兴衰成败对国民经济的整体都有十分重要的影响。
新农村建设需要有科学技术是第一生产力的思想，他的发展需要依靠科学技术的进步与发展以及农民素养的提升，建设现代化的农业，就要有新的思想，以及新技术的全方位的应用，只有用心的科学技术培养来造成新型的高素质农民，让农民应用高科技技术，才能够更好地推进现代农业发展，促进生产力快速发展。
新农村的建设还需要国家的支持，国家增强对它的宏观调控，因为市场存在后滞性、盲目性等缺点与弱势，所以不能够简单的进行市场的调控，还应该增强政府宏观的调控，运用各种手段对国民经济进行调整和控制，现在我们已然具备了城市助力农村发展的条件。
三、新农村经济发展存在的主要问题
1.村村的设施不够完善，综合生产力低
当前很多农村的基础设施还十分落后，道路交通、水电供应水利条件都比较差，第一个是水利条件弱，不能防治灾害，大量的水利设施的投入不足，损害严重，设施老化。第二个是农田比例不够标准化，这使得总的生产力降低，难以形成较大的农业生产规模。三丰显得南部地区城镇规范的公路都十分破烂崎岖，有的甚至还是水泥路，这就导致农村的资源很难转变城经济发展，农村基础的薄弱严重阻碍了经济的发展。
2.集体经济比较薄弱，农村及组织运转日益艰难
近几年来，尤其是在农村税费改革之后，有很大一部分村级集体经济缺乏规范管理，经济几类日益缩水，而债务却日益增加，使得村级组织运转困难，这已经成为阻碍农村经济建设的主要问题之一。
3.农业结构不合理，导致经济效益低
近些年来，由于经济的发展农村的供求关系也适应的发生了一些转变，市场需求多样化，方向转向高质量产品，导致农村的结构越来越不合理。许多农民盲目的跟随转变，不考虑自身优势，使得种植风险增加，不利于农业的稳定与发展。
4.人才的缺乏，制约经济发展
任何经济的发展都离不开人，现在许多年轻人都想离开农村，去城市发展，这就使得农村人才严重缺失，农村只剩下老弱妇孺，使得其发展陷入困境。
四、如何解决新农村经济发展中的问题
1.加大投入，加强农村设施建设
政府出资建设农村基础设施建设，做好水电、水利、道路设施的建设与修缮，促进农村经济发展。
2.发展农村集体经济
在农村设立集体经济会社，每个人都有固定职位，并且做好选产于管理，保证集体经济的发展。
3.调整农业结构，实现经营产业化
产业结构的调整就是发展优势产业，去除劣势，不满目跟风，合适自己发展的才是最好的，推进产品的多样化和优质化，使得农业产业结构整体提高，为农民提供经济保障。
4.引进专业人才，为农村经济助力
农村专业人才的培养，应该鼓励年轻人来农村探索，政府可以出专项紫荆用来培养专业人才，前提是为农村经济发展出一份力，鼓励那些学业有成的的回想长夜，促进农村经济的发展。
五、结束语
农村的发展离不开经济的发展，新农村的建设更要重视新农村经济的建设。建设社会主义兴农村，我们只有解决了经济发展的问题才能够更上一层楼，为国民经济的发展做出贡献。
参考文献：
[1]孟建国.着力发展农村经济合作组织是现代农业发展的必由之路. [J].全国商情.2013（08）.
[2]冯之俊.循环经济导论.[M].北京出版社.2014.（07）.
[3]吴越，浅议循环经济与中国农业统筹发展.[J].中国农业科技导报.2013.
作者简介：
推进社会主义新农村建设，必须大力发展现代农业，围绕壮大特色产业，建设优势产业带，形成粮食、生猪、果蔬、花卉等优势产业，通过发展都市农业，培育壮大龙头企业，发展农业产业化经营，创新集体经济组织，发展壮大集体经济，不断拓宽农民增收致富渠道，为建设“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村创造有利条件，让城乡居民共享现代文明成果。都市农业的概念，产生于20世纪50年代末60年代初。最早由美国学者提出，通常表述为“都市农业区域”、“都市农业生产”。1977年艾伦·厄斯在《日本的农业模式》一书中明确提出了“都市农业”一词。都市农业就是利用都市中间或周边的农地，利用农民的生产经验，为都市生活提供一种全新的服务，为市民繁忙的生活提供休闲观光的景观、场所、体验环境，为喧嚣的都市增添几分清新、自然的田园色彩。
一、目前都市农业发展情况
（一）海外都市农业
1、日本的都市农业
到目前为止，日本已发展出3种主要的都市农业模式：（1）观光型农业，即设立菜、稻、果、树等田园，吸引游人参观体验，其实质是农业与旅游业的结合；（2）设施型农业，即在一定区域范围内运用现代科技与先进的农艺技术，建设现代化的农业设施，一年四季生产无公害农副产品；（3）特色型农业，即通过有实力的农业集团建设一些有特色的农副产品生产基地，并依托先进的科技进行深层次开发，形成在国际市场具有竞争能力的特色农业。
2、德国的都市农业
德国都市农业以市民农园为代表。每一市民农园的规模约有2公顷。大约50户市民组成一个集团，共同承租市民农园，每个承租人租地100平方米。租赁者要与政府签订为期25－30年的使用合同，自行决定如何经营，种花、植草、种菜或是栽树、养鱼，政府都不加干涉，但其产品却不能出售。目前，德国市民农园呈兴旺之势，承租者已超过80万人，其产品总产值占到全国农业总产值的三分之一。
（二）国内都市农业
1、台湾都市农业
台湾都市农业经过多年的发展积累了比较丰富的经验，经营模式也呈多元化发展，主要有以下几种运作较为成熟的模式。
（1）休闲农场。如飞牛农场，既欣赏秀丽的牧场景观，以可品尝自产牛奶、奶酪、牛肉，还可参加点天灯、搓汤圆、印T恤、做陶艺、摸泥鳅、挤牛奶、农耕收获挖地瓜等体验活动。
（2）教育农园。是利用农场环境和产业资源，将其改造成学校的户外教室，具备教学和体验活动之场所、教案和解说员。
（3）观光农园。是以名、特、优、新的农作物，以较好的设施和高科技含量，进行生产并以此吸引游人，向人们展示先进的生产技术和多姿多彩的产品。
（4）民俗民宿。有效利用自然环境、景观、特色产业和文化、民俗，让人们自然接触、自然认识和体验。
（5）亲水公园。是结合治河的水利工程，建成大面积以水为中心的休闲公园，如宜蔺县东三河公园，每年举行国际童玩节，吸引国内外儿童戏水、赏景，举行龙舟比赛。
2、北京都市农业
北京都市农业始于20世纪80年代，与海外都市农业相比起步较晚，但经过近20年的发展探索，已初具规模，呈现出类型多元化、功能系列化的特征。目前，北京都市农业分五个圈层：
这五个发展圈分别为：以景观农业和会展农业为主的城市农业发展圈，主要包括四个城区和部分城近郊区；以精品农业和休闲农业为主的近郊农业发展圈，主要包括六环路以内的城近郊区；以规模化的产品和加工农业为主的远郊平原农业发展圈，主要包括远郊平原及浅山区；以特色农业和生态农业为主的山区生态涵养发展圈，主要包括郊区北部、西部和西南部山区及与外埠基地横向联系的合作农业发展圈。
3、南京都市农业
目前该市旅游农业已初步形成了三个圈层的布局：一是近郊区，这一地区交通方便，主要开发建设以观赏游览、体验农业为主的农业公园、花卉、观赏园等项目，如江心洲农业休闲观光园；二是中郊区，主要发展观光休闲、农耕体验、农业教育旅游项目，如蔬菜科技园等；三是远郊区，以休闲疗养、农业文化体验、风景观光为主，如溧水无想寺森林公园、东屏湖度假区、六合石柱林及金牛湖度假区等。
4、成都都市农业
目前，成都的都市农业还在起步期，目前有名气的如五朵金花、龙泉桃花节、郫县农科村、两河森林公园、北湖公园等。但从目前来看存在政府投入大，经济收益不明显，尤其缺少整体联动、互动项目（游客参与项目）太少。
二、外环路外片区经济社会发展现状
（一）基本情况
龙潭街道外环路外，涉及建设、光明、新民、平丰四个社区和院东、高洪部分居民小组，属土地利用规划中的“198”范围（基本农田保护区域），距三环路龙潭立交5公里。该片区共有47个居民小组，有居民3021户，人口10481人，幅员面积11352.75亩。
农民以传统农业生产为主。主要种植粮食（水稻、小麦）、蔬菜和养殖家禽、渔业。20__年在区政府的扶持下，建设、新居光明、平丰、高洪、院东6个社区种植了黄金梨1200多亩，目前进入试产期。平丰已发展竹架大棚无公害蔬菜100多亩，取得较好效益。农民收入主要来源于种养殖收入和务工收入，20__年人均收入在4900元左右，低于三环路周边的农民平均收 入。
企业发展水平低。由于道路不畅，地理[！]位置偏僻，该片区的企业数量不多，规模小，经济效益和社会效益不明显。
社区集体经济薄弱。光明、新民、平丰、高洪4个社区20__年才脱贫。集体经济收入主要来源于集体堰塘、土地发包收入和企业协调管理费，缺少发展后劲。20__年社区集体可支配收入在15－20万元之间。
村民农耕意识较强。由于地方偏僻，社区干部和群众的观念较落后，小农意识比较强，思想阻力比较大。
（二）该片区发展都市农业的优势分析
外环路外片区，发展都市农业具有以下优势：
1、道路畅通，交通方便。该片区有外环路经过，据说外环路将在此处开设路口；双龙路和龙石路以及乡村路网相连，交通方便，满足游客通行。
2、距城区近，与其他景点相呼应。距离城区15公里，同时与北湖、熊猫基地、昭觉寺、动物园等景点相互呼应，相互补充。
3、地形起伏，基础较好。该片区地形起伏，有山、有水，污染小，空气清新、环境优美，加之有大量鱼塘、千亩黄金梨、无公害蔬菜作基础，适合都市农业发展。
4、该片区的村民长期从事农业生产，勤劳朴实、心地善良，热情好客，民风淳朴，安居乐业。
三、外环路外发展都市农业的建议
(一)统一思想，提高认识
全面落实科学发展观，坚持统筹城乡发展战略和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，以建设社会主义新农村统揽工作全局，着力打破城乡二元结构，勇于破解“三农”难题，大胆探索新形势下发展壮大集体经济和增加农民收入的新路子，为推进现代农业建设和近郊农村经济社会又快又好发展夯实基础。
（二）明确定位，整体打造
在发展目标的定位上，该片区都市农业要从处于西南大都市的市郊出发，努力建设成为成都美丽的后花园，既美化市郊环境和调节成都气候，又为市民提供一个休闲旅游场所，同时为社区集体经济发展和农民转移就业提供平台。
在功能定位上，应该强化人与自然和谐相处的观念，发展多功能的现代农业生产模式。在强化生态功能的基础上，进一步发挥丰富文化生活的功能，即发展绿色环保、休闲娱乐的新型生态农业、观光农业、休闲农业、体验农业和设施农业等。这些新型农业模式可以与成都的文化底蕴相辅相成，满足市民反璞归真的旅游心愿，为成都的人文景观旅游再添一道自然情趣和旅游美景。
要搞好该片区的都市农业，需要划分功能区，进行整体打造，各个项目之间遥相呼应，相辅相成，才能吸引游客、留住游客，并且产生百玩不烦的效果。
(三)科学规划，合理布局
政府根据该片区的实际情况，因地制宜，做好总体规划，进行功能定位，合理布局相关项目。必须高起点、高标准、高水平、建设，提高质量、限制数量，杜绝“遍地开花”，浪费资源。围绕发展都市农业，打破行政区划界限，形成具有特色和竞争优势的农业产业带。
1、观光农业区
观光农业以观赏农业景观为主。
风趣田园：打造“稻花香说丰年，听取蛙声一片”、“小桥、流水、人家”的胜境。划出一片区域，种植传统的水稻、玉米、小麦、红苕等，点缀一些小鱼塘（养殖一些特色水产如：野生鳝鱼、乌龟、青蛙等，享受捕鱼、捉龟、逮鳝、看蝌蚪之趣），再种植一片野菜（供市民采摘），设置风车、水车、纺织车、织布机、石臼、石磨等传统生产生活用具，供市民参观（忆苦思甜）。
生态果园：以现有的黄金梨基地为基础，间种一些枇杷、柿子、苹果、樱桃等，既观光休闲又预售（认养）果树。
精品菜园：以平丰无公害蔬菜基地为基础，扩大规模，种植生态无公害时令蔬菜，提供观光、采摘之乐。
2、休闲农业区
休闲度假农业以休闲娱乐为主。
柳荫垂钓：整合现有的鱼塘、水库，开发一片区域作为垂钓区，种上各种柳树，养殖多种鱼类，开展钓鱼、网鱼、捉鱼等娱乐项目，同时配以游泳池、水上娱乐等项目，如在水面上建立木屋（亭子），搞个吃在水上、住在水上，玩在水上项目。
现代农庄：打造集旅游、休闲度假、会议、娱乐等功能于一体的现代农庄，发展总部经济。
3、体验农业区
体验农业即游客参与生产劳作，体验农业生产的乐趣。
教育农园：设置草原、花卉、育苗、水生植物等，用生物种类多，活动内容丰富，吸引众多中小学生及家长。
市民农园：划出一小块地出租给市民，让市民自行决定如何经营，如种花、植草、种菜或是栽树、养鱼。
(四)市场运作，合作开发
政府负责总体规划，并进行基础设施建设，如道路、管网、水利设施等。引进市场主体与社区（以土地入股、保底分红）合作开发，同时进行劳动力转移。建议该片区成立一个股份合作社（股份有限公司），各社区成立分社（分公司）进行土地整理、土地流转和项目引进。深化农村集体经济产权制度改革，把集体经济组织拥有的经营性资产通过折算成苦干股份量化到集体经济成员，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，促进集体经济发展壮大，优化资源配置，增强集体经济组织的市场竞争力，防止集体资产流失，避免引发村民上访事件，进一步融洽干群关系，促进社会稳定。
(五)加大支持，提高水准
关键词：京郊；失地农民；就业
1 京郊失地农民就业困难的原因
失地农民之所以就业难，与其自身特点，就业的相关政策以及首都严峻的就业环境密切相关。
1.1 京郊失地农民自身竞争力差
据调查，京郊农民的平均受教育年限为9.6年，其中初中学历占主体，虽然完成义务教育，但是与全市平均受教育12年的教育水平相比还有差距。并且务农的选择主要是由于在学习和深造的问题上已没有太多的兴趣和动力，换言之，失地农民在能力和进取心方面对自己不是很有信心，加之在失去土地后由于缺乏职业技能，进而影响其失地后就业的的信心和动力。
农民原有的工作和生活方式等各个方面都是自己说了算，不受其他人的约束和管制，生活的比较自由大有“采菊东篱下悠然见南山”的闲适之感。但是，失去土地后，自己就要转变就角色，就要为别人打工，事事都要听从安排，服从命令，生活中方式从此将彻底改变，而且不是顺向改变，而是逆向发展。可想而知，农民对此的抵制情绪是不言而喻的。
1.2 相关的政策对于失地农民再就业的影响
农村集体经济组织不健全,农民集体土地的产权管理不到位。目前,我们所谓的农村集体经济组织的概念很抽象,既没有经合法登记的组织机构,又没有具体的法人治理结构；另一方面农民集体土地经营、管理者之间的地位不平等,致使农民的自身利益得不到有效保护。村民委员会、尤其是村民小组很难维护本组织内农民的土地权益。这是目前很多地方频频发生农民失地、失利和失岗的根本原因。
京郊地区的农民在最初的几年，其规模和数量政府给用人单位还可以适当安置，提供就业岗位。但失地农民的数量在短短几年内迅速增加，其增长速度已远远超过了为安置失地农民所提供的就业岗位的增加速度。现在的劳动力供给已经大于需求，而且供给量仍旧在不断地增大，这将导致的问题就是劳动力过剩，多余的劳动力将失去工作的机会，这也造成了失业问题的加剧。
1.3 首都严峻的就业环境对失地农民再就业的羁绊
随着近几年，对人口流动控制的松动以及首都这个经济发达，生活水平较高的地区，便成为外来人口的聚集地，而且这种情况在逐年加剧。北京地区适合失地农民的工作岗位，一直处于供大于求的状态下，而外来人口具备的就业技能及所能从事的工种大部分是低端的体力劳动，和失地农民的工作范畴大致相同。
虽然知识经济时代的到来，各种先进的传播手段，先后问世。使就业信息得到有效的传达，但这种优势的收益群体暂时还停留在有网络覆盖的城区内，对于城乡结合部而言，电脑还远不是京郊农民消费品，互联网远未深入千家万户。目前，虽然网络用户增长速度较快，但总量太少且覆盖率低，北京地区才达到8%的覆盖率。要真正达到就业信息的通畅，覆盖率还有待提高。
近些年，北京的生产型企业逐步趋向稳定，发展放缓，在有机构成方面逐年提高，资金趋密，导致就业弹性下降，对劳动力的需求也随之相对减少。而且，北京的产业布局越来越高级化，能够提供劳动密集型的就业岗位已十分有限，失地农民数量上升和就业岗位减少的弊端并存的事态下，京郊失地农民的就业问题也变得越加艰难。
2 京郊地区失地农民就业问题的几点建议
2.1 确立就业优先的政策目标，实施保护性就业措施
政府有责任在社会保障体系尚未完善、土地产权尚未明晰的情况下，通过明确政策导向，制定政策措施促使失地农民转移到非农产业或得到城市提供的非农就业机会。一方面，政府可以通过制定相关的保护政策，使在推进城市化进程中创造的大量就业机会，要作为回报、补偿，优先录用、安排因城市建设扩张而失去土地的农民。另一方面，政府要发挥财政资金转移支付的功能，建立失地农民就业保障金。保障金专项用于失地农民职业技术培训费用的补贴；用于奖励、补贴安排失地农民就业的工作单位；有偿扶持失地农民集体就业、个体经营；适当补助失地农民劳动就业工作经费开支。
2.2 积极鼓励失地农民自主创业和集体创业
积极鼓励失地农民自谋职业，自主创业。鼓励失地农民从事经商开店等活动，并在政策允许条件下对自主创业人员在资金、税收、场地、收费等方面予以扶持，以减少他们的创业风险，增强自主创业的信心。对农业生产方面有特长的农户，要发挥他们的种植、养殖技能，为他们积极创造条件到农业园区、异地、基地继续从事农业生产。 积极探索市场经济条件下集体创业的新路子。村集体经济组织的发展是失地农民就业的重要途径。国家征用土地时，应在规划区内留出一定数量土地返回给村集体，由村集体经济组织开发、经营，安置失地农民就业；在村民自愿的前提下，允许村集体利用征地补偿费作为发展基金，大力发展劳动密集型的行业和产业。同时，政府应制定扶持政策和创造条件，帮助这些集体企业快速成长。
2.3 加大职业培训的力度和规模，并完善职业培训体系
进一步健全完善劳动力培训体系，强化就业培训制度，增强失地农民的可持续就业能力。强化职业教育和职业培训是可持续地解决失地农民就业难题，解决失地农民发展权问题的重要手段。应在以下方面加强管理：
（1）要尽快健全对失地农民培训的信息采集机制、师资组织机制、专业培训机制、评价考核机制、反馈跟踪机制、资质认证机制等，由组织、人事、劳动、教育等部门共同参与实施，实实在在把失地农民和剩余劳动力的培训转移工作纳入政府工作的主要议题。
（2）各级政府要建立一个布局合理的人员培训网络，要根据不同年龄阶段和文化层次区别对待，培训内容要有针对性，以市场的需求和农民的需求来定培训项目，有的放矢地安排培训课程。
（3）采取政府补贴与农民合理分担培训费用的措施。就业培训费用政府可给予一定财政支持，或从土地征用款项和集体积累中按一定比例提取，有条件的地方可免费培训，也可采取由失地农民支付培训费，政府部门视具体情况按一定比例或按定额报销的方式。对经济特别困难人员，要免费转岗培训，至少让每一个失地劳动力掌握一门非农职业技能，提高就业竞争能力。
2.4 调整产业结构刺激经济发展，对能够吸收失地农民的中小企业政策扶持，尽量开发就业岗位
（1）加大对中小企业发展的扶持力度，尽可能多地吸纳京郊失地农民，同时促进自主创业机制的形成和完善。中小企业具有经营灵活、就业吸纳力强的特点，由于许多中小企业属于自主创业的结果，蕴涵较强的自主发展动力。中小企业的发展反映出企业主的创业和创新精神，对其他劳动者也发挥着容纳就业和示范创业的作用，有利于促进自主创业的扩展。为此，在经济发展中要统筹兼顾技术密集型产业和适度规模的劳动密集型产业的关系，对中小企业、私营经济发展给予更大的政策支持。例如，政府可以通过提供低息贷款等途径，采取资金援助和技术指导等多种手段，扶持中小企业的健康发展，鼓励和帮助失地农民自谋职业乃至创办新的中小企业。
（2）大力开发社区就业岗位，随着城乡一体化的加快，社区生活的规模和数量会逐渐增加，进而带动第三产业服务业的快速发展，与此同时提供相当数量的就业岗位，为失地农民提供一定的就业机会，还有就是把解决失地农民再就业问题同加强城市的绿化、环保、卫生、交通、便民服务等项事业结合起来，使之形成提供就业岗位与创造本地财富的新循环，推动京郊失地农民的就业。
（3）推进农村城镇化建设。城镇经济集中、繁荣，也是失地农民就近寻找新的就业门路的主要载体和根本支撑点。有关研究表明，城镇的劳动力就业成本，相对于城市而言比较低，大城市安排一名劳动力就业需要投入1.5万元，小城镇只需要0.4万元，减低了失地农民的就业门槛，能有效地实现农村人口非农化和就业非农化问题。因此，要加大对农村基础设施和服务体系的建设，给农村劳动者提供必要的科技、资金及信息服务，通过缩小城乡差别，使失地农民在小城镇获得理想的就业。
2.5 规范京郊的征地制度，并适当提高失地农民的补偿标准
从国外对失地农民问题的处理方法，不难看出，征地步伐要尽可能和就业岗位的提供速度同步，虽然现阶段二者已经产生步调不一，征地速度远超过了经济发展对劳动力的需求速度，政府出面规范征地过热的这种现象，降低失地农民增加的速度，缓解一部分失地农民的就业压力，间接解决京郊失地农民的就业。同时借鉴国外对于失地农民的优厚的补偿政策，尽可能的减少剪刀差产生的机会，在条件允许的前提下，尽量使被征土地的价格同其市场价值接近，保护失地农民的根本利益。增加失地农民重新寻找或创造就业机会的启动资金，加大成功就业的机率。
第一条为了巩固和加强农业在国民经济中的基础地位，深化农村改革，发展农业生产力，推进农业现代化，维护农民和农业生产经营组织的合法权益，增加农民收入，提高农民科学文化素质，促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展，实现全面建设小康社会的目标，制定本法。
第二条本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。
本法所称农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。
第三条国家把农业放在发展国民经济的首位。
农业和农村经济发展的基本目标是：建立适应发展社会主义市场经济要求的农村经济体制，不断解放和发展农村生产力，提高农业的整体素质和效益，确保农产品供应和质量，满足国民经济发展和人口增长、生活改善的需求，提高农民的收入和生活水平，促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，缩小城乡差别和区域差别，建设富裕、民主、文明的社会主义新农村，逐步实现农业和农村现代化。
第四条国家采取措施，保障农业更好地发挥在提供食物、工业原料和其他农产品，维护和改善生态环境，促进农村经济社会发展等多方面的作用。
第五条国家坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，振兴农村经济。
国家长期稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，发展社会化服务体系，壮大集体经济实力，引导农民走共同富裕的道路。
国家在农村坚持和完善以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。
第六条国家坚持科教兴农和农业可持续发展的方针。
国家采取措施加强农业和农村基础设施建设，调整、优化农业和农村经济结构，推进农业产业化经营，发展农业科技、教育事业，保护农业生态环境，促进农业机械化和信息化，提高农业综合生产能力。
第七条国家保护农民和农业生产经营组织的财产及其他合法权益不受侵犯。
各级人民政府及其有关部门应当采取措施增加农民收入，切实减轻农民负担。
第八条全社会应当高度重视农业，支持农业发展。
国家对发展农业和农村经济有显著成绩的单位和个人，给予奖励。
第九条各级人民政府对农业和农村经济发展工作统一负责，组织各有关部门和全社会做好发展农业和为发展农业服务的各项工作。
国务院农业行政主管部门主管全国农业和农村经济发展工作，国务院林业行政主管部门和其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的农业和农村经济发展工作。
县级以上地方人民政府各农业行政主管部门负责本行政区域内的种植业、畜牧业、渔业等农业和农村经济发展工作，林业行政主管部门负责本行政区域内的林业工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内有关的为农业生产经营服务的工作。
第二章农业生产经营体制
第十条国家实行农村土地承包经营制度，依法保障农村土地承包关系的长期稳定，保护农民对承包土地的使用权。
农村土地承包经营的方式、期限、发包方和承包方的权利义务、土地承包经营权的保护和流转等，适用《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》。
农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力。
第十一条国家鼓励农民在家庭承包经营的基础上自愿组成各类专业合作经济组织。
农民专业合作经济组织应当坚持为成员服务的宗旨，按照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则，依法在其章程规定的范围内开展农业生产经营和服务活动。
农民专业合作经济组织可以有多种形式，依法成立、依法登记。任何组织和个人不得侵犯农民专业合作经济组织的财产和经营自。
第十二条农民和农业生产经营组织可以自愿按照民主管理、按劳分配和按股分红相结合的原则，以资金、技术、实物等入股，依法兴办各类企业。
第十三条国家采取措施发展多种形式的农业产业化经营，鼓励和支持农民和农业生产经营组织发展生产、加工、销售一体化经营。
国家引导和支持从事农产品生产、加工、流通服务的企业、科研单位和其他组织，通过与农民或者农民专业合作经济组织订立合同或者建立各类企业等形式，形成收益共享、风险共担的利益共同体，推进农业产业化经营，带动农业发展。
第十四条农民和农业生产经营组织可以按照法律、行政法规成立各种农产品行业协会，为成员提供生产、营销、信息、技术、培训等服务，发挥协调和自律作用，提出农产品贸易救济措施的申请，维护成员和行业的利益。
第三章农业生产
第十五条县级以上人民政府根据国民经济和社会发展的中长期规划、农业和农村经济发展的基本目标和农业资源区划，制定农业发展规划。
省级以上人民政府农业行政主管部门根据农业发展规划，采取措施发挥区域优势，促进形成合理的农业生产区域布局，指导和协调农业和农村经济结构调整。
第十六条国家引导和支持农民和农业生产经营组织结合本地实际按照市场需求，调整和优化农业生产结构，协调发展种植业、林业、畜牧业和渔业，发展优质、高产、高效益的农业，提高农产品国际竞争力。
种植业以优化品种、提高质量、增加效益为中心，调整作物结构、品种结构和品质结构。
加强林业生态建设，实施天然林保护、退耕还林和防沙治沙工程，加强防护林体系建设，加速营造速生丰产林、工业原料林和薪炭林。
加强草原保护和建设，加快发展畜牧业，推广圈养和舍饲，改良畜禽品种，积极发展饲料工业和畜禽产品加工业。
渔业生产应当保护和合理利用渔业资源，调整捕捞结构，积极发展水产养殖业、远洋渔业和水产品加工业。
县级以上人民政府应当制定政策，安排资金，引导和支持农业结构调整。
第十七条各级人民政府应当采取措施，加强农业综合开发和农田水利、农业生态环境保护、乡村道路、农村能源和电网、农产品仓储和流通、渔港、草原围栏、动植物原种良种基地等农业和农村基础设施建设，改善农业生产条件，保护和提高农业综合生产能力。
第十八条国家扶持动植物品种的选育、生产、更新和良种的推广使用，鼓励品种选育和生产、经营相结合，实施种子工程和畜禽良种工程。国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立专项资金，用于扶持动植物良种的选育和推广工作。
第十九条各级人民政府和农业生产经营组织应当加强农田水利设施建设，建立健全农田水利设施的管理制度，节约用水，发展节水型农业，严格依法控制非农业建设占用灌溉水源，禁止任何组织和个人非法占用或者毁损农田水利设施。
国家对缺水地区发展节水型农业给予重点扶持。
第二十条国家鼓励和支持农民和农业生产经营组织使用先进、适用的农业机械，加强农业机械安全管理，提高农业机械化水平。
国家对农民和农业生产经营组织购买先进农业机械给予扶持。
第二十一条各级人民政府应当支持为农业服务的气象事业的发展，提高对气象灾害的监测和预报水平。
第二十二条国家采取措施提高农产品的质量，建立健全农产品质量标准体系和质量检验检测监督体系，按照有关技术规范、操作规程和质量卫生安全标准，组织农产品的生产经营，保障农产品质量安全。
第二十三条国家支持依法建立健全优质农产品认证和标志制度。
国家鼓励和扶持发展优质农产品生产。县级以上地方人民政府应当结合本地情况，按照国家有关规定采取措施，发展优质农产品生产。
符合国家规定标准的优质农产品可以依照法律或者行政法规的规定申请使用有关的标志。符合规定产地及生产规范要求的农产品可以依照有关法律或者行政法规的规定申请使用农产品地理标志。
第二十四条国家实行动植物防疫、检疫制度，健全动植物防疫、检疫体系，加强对动物疫病和植物病、虫、杂草、鼠害的监测、预警、防治，建立重大动物疫情和植物病虫害的快速扑灭机制，建设动物无规定疫病区，实施植物保护工程。
第二十五条农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料、种子、农业机械等可能危害人畜安全的农业生产资料的生产经营，依照相关法律、行政法规的规定实行登记或者许可制度。
各级人民政府应当建立健全农业生产资料的安全使用制度，农民和农业生产经营组织不得使用国家明令淘汰和禁止使用的农药、兽药、饲料添加剂等农业生产资料和其他禁止使用的产品。
农业生产资料的生产者、销售者应当对其生产、销售的产品的质量负责，禁止以次充好、以假充真、以不合格的产品冒充合格的产品；禁止生产和销售国家明令淘汰的农药、兽药、饲料添加剂、农业机械等农业生产资料。
第四章农产品流通与加工
第二十六条农产品的购销实行市场调节。国家对关系国计民生的重要农产品的购销活动实行必要的宏观调控，建立中央和地方分级储备调节制度，完善仓储运输体系，做到保证供应，稳定市场。
第二十七条国家逐步建立统一、开放、竞争、有序的农产品市场体系，制定农产品批发市场发展规划。对农村集体经济组织和农民专业合作经济组织建立农产品批发市场和农产品集贸市场，国家给予扶持。
县级以上人民政府工商行政管理部门和其他有关部门按照各自的职责，依法管理农产品批发市场，规范交易秩序，防止地方保护与不正当竞争。
第二十八条国家鼓励和支持发展多种形式的农产品流通活动。支持农民和农民专业合作经济组织按照国家有关规定从事农产品收购、批发、贮藏、运输、零售和中介活动。鼓励供销合作社和其他从事农产品购销的农业生产经营组织提供市场信息，开拓农产品流通渠道，为农产品销售服务。
县级以上人民政府应当采取措施，督促有关部门保障农产品运输畅通，降低农产品流通成本。有关行政管理部门应当简化手续，方便鲜活农产品的运输，除法律、行政法规另有规定外，不得扣押鲜活农产品的运输工具。
第二十九条国家支持发展农产品加工业和食品工业，增加农产品的附加值。县级以上人民政府应当制定农产品加工业和食品工业发展规划，引导农产品加工企业形成合理的区域布局和规模结构，扶持农民专业合作经济组织和乡镇企业从事农产品加工和综合开发利用。
国家建立健全农产品加工制品质量标准，完善检测手段，加强农产品加工过程中的质量安全管理和监督，保障食品安全。
第三十条国家鼓励发展农产品进出口贸易。
国家采取加强国际市场研究、提供信息和营销服务等措施，促进农产品出口。
为维护农产品产销秩序和公平贸易，建立农产品进口预警制度，当某些进口农产品已经或者可能对国内相关农产品的生产造成重大的不利影响时，国家可以采取必要的措施。
第五章粮食安全
第三十一条国家采取措施保护和提高粮食综合生产能力，稳步提高粮食生产水平，保障粮食安全。
国家建立耕地保护制度，对基本农田依法实行特殊保护。
第三十二条国家在政策、资金、技术等方面对粮食主产区给予重点扶持，建设稳定的商品粮生产基地，改善粮食收贮及加工设施，提高粮食主产区的粮食生产、加工水平和经济效益。
国家支持粮食主产区与主销区建立稳定的购销合作关系。
第三十三条在粮食的市场价格过低时，国务院可以决定对部分粮食品种实行保护价制度。保护价应当根据有利于保护农民利益、稳定粮食生产的原则确定。
农民按保护价制度出售粮食，国家委托的收购单位不得拒收。
县级以上人民政府应当组织财政、金融等部门以及国家委托的收购单位及时筹足粮食收购资金，任何部门、单位或者个人不得截留或者挪用。
第三十四条国家建立粮食安全预警制度，采取措施保障粮食供给。国务院应当制定粮食安全保障目标与粮食储备数量指标，并根据需要组织有关主管部门进行耕地、粮食库存情况的核查。
国家对粮食实行中央和地方分级储备调节制度，建设仓储运输体系。承担国家粮食储备任务的企业应当按照国家规定保证储备粮的数量和质量。
第三十五条国家建立粮食风险基金，用于支持粮食储备、稳定粮食市场和保护农民利益。
第三十六条国家提倡珍惜和节约粮食，并采取措施改善人民的食物营养结构。
第六章农业投入与支持保护
第三十七条国家建立和完善农业支持保护体系，采取财政投入、税收优惠、金融支持等措施，从资金投入、科研与技术推广、教育培训、农业生产资料供应、市场信息、质量标准、检验检疫、社会化服务以及灾害救助等方面扶持农民和农业生产经营组织发展农业生产，提高农民的收入水平。
在不与我国缔结或加入的有关国际条约相抵触的情况下，国家对农民实施收入支持政策，具体办法由国务院制定。
第三十八条国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。
各级人民政府在财政预算内安排的各项用于农业的资金应当主要用于：加强农业基础设施建设；支持农业结构调整，促进农业产业化经营；保护粮食综合生产能力，保障国家粮食安全；健全动植物检疫、防疫体系，加强动物疫病和植物病、虫、杂草、鼠害防治；建立健全农产品质量标准和检验检测监督体系、农产品市场及信息服务体系；支持农业科研教育、农业技术推广和农民培训；加强农业生态环境保护建设；扶持贫困地区发展；保障农民收入水平等。
县级以上各级财政用于种植业、林业、畜牧业、渔业、农田水利的农业基本建设投入应当统筹安排，协调增长。
国家为加快西部开发，增加对西部地区农业发展和生态环境保护的投入。
第三十九条县级以上人民政府每年财政预算内安排的各项用于农业的资金应当及时足额拨付。各级人民政府应当加强对国家各项农业资金分配、使用过程的监督管理，保证资金安全，提高资金的使用效率。
任何单位和个人不得截留、挪用用于农业的财政资金和信贷资金。审计机关应当依法加强对用于农业的财政和信贷等资金的审计监督。
第四十条国家运用税收、价格、信贷等手段，鼓励和引导农民和农业生产经营组织增加农业生产经营性投入和小型农田水利等基本建设投入。
国家鼓励和支持农民和农业生产经营组织在自愿的基础上依法采取多种形式，筹集农业资金。
第四十一条国家鼓励社会资金投向农业，鼓励企业事业单位、社会团体和个人捐资设立各种农业建设和农业科技、教育基金。
国家采取措施，促进农业扩大利用外资。
第四十二条各级人民政府应当鼓励和支持企业事业单位及其他各类经济组织开展农业信息服务。
县级以上人民政府农业行政主管部门及其他有关部门应当建立农业信息搜集、整理和制度，及时向农民和农业生产经营组织提供市场信息等服务。
第四十三条国家鼓励和扶持农用工业的发展。
国家采取税收、信贷等手段鼓励和扶持农业生产资料的生产和贸易，为农业生产稳定增长提供物质保障。
国家采取宏观调控措施，使化肥、农药、农用薄膜、农业机械和农用柴油等主要农业生产资料和农产品之间保持合理的比价。
第四十四条国家鼓励供销合作社、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、其他组织和个人发展多种形式的农业生产产前、产中、产后的社会化服务事业。县级以上人民政府及其各有关部门应当采取措施对农业社会化服务事业给予支持。
对跨地区从事农业社会化服务的，农业、工商管理、交通运输、公安等有关部门应当采取措施给予支持。
第四十五条国家建立健全农村金融体系，加强农村信用制度建设，加强农村金融监管。
有关金融机构应当采取措施增加信贷投入，改善农村金融服务，对农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供信贷支持。
农村信用合作社应当坚持为农业、农民和农村经济发展服务的宗旨，优先为当地农民的生产经营活动提供信贷服务。
国家通过贴息等措施，鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供贷款。
第四十六条国家建立和完善农业保险制度。
国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。
农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。
第四十七条各级人民政府应当采取措施，提高农业防御自然灾害的能力，做好防灾、抗灾和救灾工作，帮助灾民恢复生产，组织生产自救，开展社会互助互济；对没有基本生活保障的灾民给予救济和扶持。
第七章农业科技与农业教育
第四十八条国务院和省级人民政府应当制定农业科技、农业教育发展规划，发展农业科技、教育事业。
县级以上人民政府应当按照国家有关规定逐步增加农业科技经费和农业教育经费。
国家鼓励、吸引企业等社会力量增加农业科技投入，鼓励农民、农业生产经营组织、企业事业单位等依法举办农业科技、教育事业。
第四十九条国家保护植物新品种、农产品地理标志等知识产权，鼓励和引导农业科研、教育单位加强农业科学技术的基础研究和应用研究，传播和普及农业科学技术知识，加速科技成果转化与产业化，促进农业科学技术进步。
国务院有关部门应当组织农业重大关键技术的科技攻关。国家采取措施促进国际农业科技、教育合作与交流，鼓励引进国外先进技术。
第五十条国家扶持农业技术推广事业，建立政府扶持和市场引导相结合，有偿与无偿服务相结合，国家农业技术推广机构和社会力量相结合的农业技术推广体系，促使先进的农业技术尽快应用于农业生产。
第五十一条国家设立的农业技术推广机构应当以农业技术试验示范基地为依托，承担公共所需的关键性技术的推广和示范工作，为农民和农业生产经营组织提供公益性农业技术服务。
县级以上人民政府应当根据农业生产发展需要，稳定和加强农业技术推广队伍，保障农业技术推广机构的工作经费。
各级人民政府应当采取措施，按照国家规定保障和改善从事农业技术推广工作的专业科技人员的工作条件、工资待遇和生活条件，鼓励他们为农业服务。
第五十二条农业科研单位、有关学校、农业技术推广机构以及科技人员，根据农民和农业生产经营组织的需要，可以提供无偿服务，也可以通过技术转让、技术服务、技术承包、技术入股等形式，提供有偿服务，取得合法收益。农业科研单位、有关学校、农业技术推广机构以及科技人员应当提高服务水平，保证服务质量。
对农业科研单位、有关学校、农业技术推广机构举办的为农业服务的企业，国家在税收、信贷等方面给予优惠。
国家鼓励农民、农民专业合作经济组织、供销合作社、企业事业单位等参与农业技术推广工作。
第五十三条国家建立农业专业技术人员继续教育制度。县级以上人民政府农业行政主管部门会同教育、人事等有关部门制定农业专业技术人员继续教育计划，并组织实施。
第五十四条国家在农村依法实施义务教育，并保障义务教育经费。国家在农村举办的普通中小学校教职工工资由县级人民政府按照国家规定统一发放，校舍等教学设施的建设和维护经费由县级人民政府按照国家规定统一安排。
第五十五条国家发展农业职业教育。国务院有关部门按照国家职业资格证书制度的统一规定，开展农业行业的职业分类、职业技能鉴定工作，管理农业行业的职业资格证书。
第五十六条国家采取措施鼓励农民采用先进的农业技术，支持农民举办各种科技组织，开展农业实用技术培训、农民绿色证书培训和其他就业培训，提高农民的文化技术素质。
第八章农业资源与农业环境保护
第五十七条发展农业和农村经济必须合理利用和保护土地、水、森林、草原、野生动植物等自然资源，合理开发和利用水能、沼气、太阳能、风能等可再生能源和清洁能源，发展生态农业，保护和改善生态环境。
县级以上人民政府应当制定农业资源区划或者农业资源合理利用和保护的区划，建立农业资源监测制度。
第五十八条农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。
县级以上人民政府农业行政主管部门应当采取措施，支持农民和农业生产经营组织加强耕地质量建设，并对耕地质量进行定期监测。
第五十九条各级人民政府应当采取措施，加强小流域综合治理，预防和治理水土流失。从事可能引起水土流失的生产建设活动的单位和个人，必须采取预防措施，并负责治理因生产建设活动造成的水土流失。
各级人民政府应当采取措施，预防土地沙化，治理沙化土地。国务院和沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府应当按照法律规定制定防沙治沙规划，并组织实施。
第六十条国家实行全民义务植树制度。各级人民政府应当采取措施，组织群众植树造林，保护林地和林木，预防森林火灾，防治森林病虫害，制止滥伐、盗伐林木，提高森林覆盖率。
国家在天然林保护区域实行禁伐或者限伐制度，加强造林护林。
第六十一条有关地方人民政府，应当加强草原的保护、建设和管理，指导、组织农（牧）民和农（牧）业生产经营组织建设人工草场、饲草饲料基地和改良天然草原，实行以草定畜，控制载畜量，推行划区轮牧、休牧和禁牧制度，保护草原植被，防止草原退化沙化和盐渍化。
第六十二条禁止毁林毁草开垦、烧山开垦以及开垦国家禁止开垦的陡坡地，已经开垦的应当逐步退耕还林、还草。
禁止围湖造田以及围垦国家禁止围垦的湿地。已经围垦的，应当逐步退耕还湖、还湿地。
对在国务院批准规划范围内实施退耕的农民，应当按照国家规定予以补助。
第六十三条各级人民政府应当采取措施，依法执行捕捞限额和禁渔、休渔制度，增殖渔业资源，保护渔业水域生态环境。
国家引导、支持从事捕捞业的农（渔）民和农（渔）业生产经营组织从事水产养殖业或者其他职业，对根据当地人民政府统一规划转产转业的农（渔）民，应当按照国家规定予以补助。
第六十四条国家建立与农业生产有关的生物物种资源保护制度，保护生物多样性，对稀有、濒危、珍贵生物资源及其原生地实行重点保护。从境外引进生物物种资源应当依法进行登记或者审批，并采取相应安全控制措施。
农业转基因生物的研究、试验、生产、加工、经营及其他应用，必须依照国家规定严格实行各项安全控制措施。
第六十五条各级农业行政主管部门应当引导农民和农业生产经营组织采取生物措施或者使用高效低毒低残留农药、兽药，防治动植物病、虫、杂草、鼠害。
农产品采收后的秸秆及其他剩余物质应当综合利用，妥善处理，防止造成环境污染和生态破坏。
从事畜禽等动物规模养殖的单位和个人应当对粪便、废水及其他废弃物进行无害化处理或者综合利用，从事水产养殖的单位和个人应当合理投饵、施肥、使用药物，防止造成环境污染和生态破坏。
第六十六条县级以上人民政府应当采取措施，督促有关单位进行治理，防治废水、废气和固体废弃物对农业生态环境的污染。排放废水、废气和固体废弃物造成农业生态环境污染事故的，由环境保护行政主管部门或者农业行政主管部门依法调查处理；给农民和农业生产经营组织造成损失的，有关责任者应当依法赔偿。
第九章农民权益保护
第六十七条任何机关或者单位向农民或者农业生产经营组织收取行政、事业性费用必须依据法律、法规的规定。收费的项目、范围和标准应当公布。没有法律、法规依据的收费，农民和农业生产经营组织有权拒绝。
任何机关或者单位对农民或者农业生产经营组织进行罚款处罚必须依据法律、法规、规章的规定。没有法律、法规、规章依据的罚款，农民和农业生产经营组织有权拒绝。
任何机关或者单位不得以任何方式向农民或者农业生产经营组织进行摊派。除法律、法规另有规定外，任何机关或者单位以任何方式要求农民或者农业生产经营组织提供人力、财力、物力的，属于摊派。农民和农业生产经营组织有权拒绝任何方式的摊派。
第六十八条各级人民政府及其有关部门和所属单位不得以任何方式向农民或者农业生产经营组织集资。
没有法律、法规依据或者未经国务院批准，任何机关或者单位不得在农村进行任何形式的达标、升级、验收活动。
第六十九条农民和农业生产经营组织依照法律、行政法规的规定承担纳税义务。税务机关及代扣、代收税款的单位应当依法征税，不得违法摊派税款及以其他违法方法征税。
第七十条农村义务教育除按国务院规定收取的费用外，不得向农民和学生收取其他费用。禁止任何机关或者单位通过农村中小学校向农民收费。
第七十一条国家依法征用农民集体所有的土地，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿，任何单位和个人不得截留、挪用征地补偿费用。
第七十二条各级人民政府、农村集体经济组织或者村民委员会在农业和农村经济结构调整、农业产业化经营和土地承包经营权流转等过程中，不得侵犯农民的土地承包经营权，不得干涉农民自主安排的生产经营项目，不得强迫农民购买指定的生产资料或者按指定的渠道销售农产品。
第七十三条农村集体经济组织或者村民委员会为发展生产或者兴办公益事业，需要向其成员（村民）筹资筹劳的，应当经成员（村民）会议或者成员（村民）代表会议过半数通过后，方可进行。
农村集体经济组织或者村民委员会依照前款规定筹资筹劳的，不得超过省级以上人民政府规定的上限控制标准，禁止强行以资代劳。
农村集体经济组织和村民委员会对涉及农民利益的重要事项，应当向农民公开，并定期公布财务账目，接受农民的监督。
第七十四条任何单位和个人向农民或者农业生产经营组织提供生产、技术、信息、文化、保险等有偿服务，必须坚持自愿原则，不得强迫农民和农业生产经营组织接受服务。
第七十五条农产品收购单位在收购农产品时，不得压级压价，不得在支付的价款中扣缴任何费用。法律、行政法规规定代扣、代收税款的，依照法律、行政法规的规定办理。
农产品收购单位与农产品销售者因农产品的质量等级发生争议的，可以委托具有法定资质的农产品质量检验机构检验。
第七十六条农业生产资料使用者因生产资料质量问题遭受损失的，出售该生产资料的经营者应当予以赔偿，赔偿额包括购货价款、有关费用和可得利益损失。
第七十七条农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。
第七十八条违反法律规定，侵犯农民权益的，农民或者农业生产经营组织可以依法申请行政复议或者向人民法院提讼，有关人民政府及其有关部门或者人民法院应当依法受理。
人民法院和司法行政主管机关应当依照有关规定为农民提供法律援助。
第十章农村经济发展
第七十九条国家坚持城乡协调发展的方针，扶持农村第二、第三产业发展，调整和优化农村经济结构，增加农民收入，促进农村经济全面发展，逐步缩小城乡差别。
第八十条各级人民政府应当采取措施，发展乡镇企业，支持农业的发展，转移富余的农业劳动力。
国家完善乡镇企业发展的支持措施，引导乡镇企业优化结构，更新技术，提高素质。
第八十一条县级以上地方人民政府应当根据当地的经济发展水平、区位优势和资源条件，按照合理布局、科学规划、节约用地的原则，有重点地推进农村小城镇建设。
地方各级人民政府应当注重运用市场机制，完善相应政策，吸引农民和社会资金投资小城镇开发建设，发展第二、第三产业，引导乡镇企业相对集中发展。
第八十二条国家采取措施引导农村富余劳动力在城乡、地区间合理有序流动。地方各级人民政府依法保护进入城镇就业的农村劳动力的合法权益，不得设置不合理限制，已经设置的应当取消。
第八十三条国家逐步完善农村社会救济制度，保障农村五保户、贫困残疾农民、贫困老年农民和其他丧失劳动能力的农民的基本生活。
第八十四条国家鼓励、支持农民巩固和发展农村合作医疗和其他医疗保障形式，提高农民健康水平。
第八十五条国家扶持贫困地区改善经济发展条件，帮助进行经济开发。省级人民政府根据国家关于扶持贫困地区的总体目标和要求，制定扶贫开发规划，并组织实施。
各级人民政府应当坚持开发式扶贫方针，组织贫困地区的农民和农业生产经营组织合理使用扶贫资金，依*自身力量改变贫穷落后面貌，引导贫困地区的农民调整经济结构、开发当地资源。扶贫开发应当坚持与资源保护、生态建设相结合，促进贫困地区经济、社会的协调发展和全面进步。
第八十六条中央和省级财政应当把扶贫开发投入列入年度财政预算，并逐年增加，加大对贫困地区的财政转移支付和建设资金投入。
国家鼓励和扶持金融机构、其他企业事业单位和个人投入资金支持贫困地区开发建设。
禁止任何单位和个人截留、挪用扶贫资金。审计机关应当加强扶贫资金的审计监督。
第十一章执法监督
第八十七条县级以上人民政府应当采取措施逐步完善适应社会主义市场经济发展要求的农业行政管理体制。
县级以上人民政府农业行政主管部门和有关行政主管部门应当加强规划、指导、管理、协调、监督、服务职责，依法行政，公正执法。
县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平。
第八十八条县级以上人民政府农业行政主管部门及其执法人员履行执法监督检查职责时，有权采取下列措施：
（一）要求被检查单位或者个人说明情况，提供有关文件、证照、资料；
（二）责令被检查单位或者个人停止违反本法的行为，履行法定义务。
农业行政执法人员在履行监督检查职责时，应当向被检查单位或者个人出示行政执法证件，遵守执法程序。有关单位或者个人应当配合农业行政执法人员依法执行职务，不得拒绝和阻碍。
第八十九条农业行政主管部门与农业生产、经营单位必须在机构、人员、财务上彻底分离。农业行政主管部门及其工作人员不得参与和从事农业生产经营活动。
第十二章法律责任
第九十条违反本法规定，侵害农民和农业生产经营组织的土地承包经营权等财产权或者其他合法权益的，应当停止侵害，恢复原状；造成损失、损害的，依法承担赔偿责任。
国家工作人员利用职务便利或者以其他名义侵害农民和农业生产经营组织的合法权益的，应当赔偿损失，并由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。
第九十一条违反本法第十九条、第二十五条、第六十二条、第七十一条规定的，依照相关法律或者行政法规的规定予以处罚。
第九十二条有下列行为之一的，由上级主管机关责令限期归还被截留、挪用的资金，没收非法所得，并由上级主管机关或者所在单位给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反本法第三十三条第三款规定，截留、挪用粮食收购资金的；
（二）违反本法第三十九条第二款规定，截留、挪用用于农业的财政资金和信贷资金的；
（三）违反本法第八十六条第三款规定，截留、挪用扶贫资金的。
第九十三条违反本法第六十七条规定，向农民或者农业生产经营组织违法收费、罚款、摊派的，上级主管机关应当予以制止，并予公告；已经收取钱款或者已经使用人力、物力的，由上级主管机关责令限期归还已经收取的钱款或者折价偿还已经使用的人力、物力，并由上级主管机关或者所在单位给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第九十四条有下列行为之一的，由上级主管机关责令停止违法行为，并给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分，责令退还违法收取的集资款、税款或者费用：
（一）违反本法第六十八条规定，非法在农村进行集资、达标、升级、验收活动的；
（二）违反本法第六十九条规定，以违法方法向农民征税的；
（三）违反本法第七十条规定，通过农村中小学校向农民超额、超项目收费的。
第九十五条违反本法第七十三条第二款规定，强迫农民以资代劳的，由乡（镇）人民政府责令改正，并退还违法收取的资金。
第九十六条违反本法第七十四条规定，强迫农民和农业生产经营组织接受有偿服务的，由有关人民政府责令改正，并返还其违法收取的费用；情节严重的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分；造成农民和农业生产经营组织损失的，依法承担赔偿责任。
第九十七条县级以上人民政府农业行政主管部门的工作人员违反本法规定参与和从事农业生产经营活动的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十三章附则
内容提要透视我国农村土地制度变迁路径，近年来，土地资产的商品、资本属性日益凸显，土地流转的速度日渐加快，地产交易日趋活跃。然而，因对土地经济功能认识的不足，农地市场交易机制的短缺，土地市场化程度不高，非市场配置、非法交易活动频繁，交易成本极高，土地资源利用效率低下。规范农地交易行为并提升其市场化水平，刻不容缓。本文重点探讨制度缺失对农地市场发展的影响，并基于我国农地市场化发展的取向，提出农地市场政府规制方向。
关键词农村土地市场化制度缺失政府规制
我国农村土地市场由两部分构成：一是农村土地所有权市场(包括国家征用农村集体土地的所有权交易和不同村集体之间的土地转让)；二是农村土地使用权市场，包括一级土地使用权市场(集体土地使用权出让或出租市场)和二级土地使用权市场(土地使用者在不违反土地使用权出让、租赁契约的前提下将土地使用权转让或转租给第三者的交易关系)。当前农村土地市场处于起步阶段，发展很不成熟。目前，我国农业总体市场化程度为60％左右，然而，要素市场化水平低于农业总体市场化水平15—25个百分点。其中，农业要素中土地的市场化水平最低。综合判断，我国农业土地市场化程度不足10％，农业要素中土地的市场化水平最低，处于非市场化阶段。
一、农地市场的制度缺失
现行土地制度框架下，农地市场存在着诸多内、外生制度性约束，提高了农地交易的制度成本、经济成本和社会成本，降低了土地资源的配置效率。
(一)农地产权制度残缺，交易主体缺位
产权“是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利，它主要包括使用权、转让权和收益权。”现行农地产权关系模糊导致交易主体缺位。交易主体是指买卖双方，包括所有权主体和使用权主体。他们共同构成行为主体、责任主体和利益主体。现行集体产权制度最根本的缺陷就是村集体是虚拟的，集体财产缺乏人格化的产权主体。农村土地归农民集体所有，这在我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中，都有明确的规定。不过，在各种成文法律法规中，“对农村集体土地所有权所指既不明确，又相互矛盾”。各个法律具体规定的农村集体土地所有权主体分别有：①村农民集体，②乡(镇)农民集体，③农业集体经济内的农民集体。而且，各个法律又没有规定农民集体的组织形式是什么，这个“集体”无边界，“集体所有制内涵着一种矛盾和冲突”。残缺的农地产权制度，既模糊了土地所有者与使用者之间的关系、土地使用者之间的产权关系，也模糊了产权行为主体、责任主体和利益主体的关系。一方面，各级政府可以划拨和低偿征用集体的土地；另一方面，与国有土地相比，农村集体建设用地的使用主体和交易的限制较多。按照现行法律，农村集体建设用地使用主体是农村集体经济组织，村民和农村集体经济组织与其他单位和个人可以土地使用权入股、联营、共同兴办企业。
对于农村集体建设用地的其他交易，我国法律只规定对符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，由于破产、兼并等原因，集体建设用地可以转移，但对转移的接受主体并没有规定。这些限制的后果，一是将农村集体建设用地的交易权变得极为有限，模糊了农村集体建设用地的所有权和产权意义，使正常的市场机制很难在农村建设用地中发挥作用；二是造成了国有建设用地使用权与农村建设用地使用权的不平等，从而将建设用地市场分割为一个二元结构的市场，即国有土地使用权和集体建设用地市场。而现实情况是，受经济利益的驱动，集体建设用地的隐形交易虽然没有得到政府的承认，却一直在半公开状态下进行着。尤其在城乡结合部，由于两个市场边界的互连，在“含权量”较少的集体土地较低价格吸引下，一些不符合条件的主体经常越过边界进入集体建设用地市场，成为土地市场的“偷渡者”，或称为农地的“隐性市场化”现象。这种幕后交易破坏了土地市场的公平机制，产生了一系列问题，如建设用地的权源，集体土地资产的管理，新的土地使用主体的权益保障等问题，也为滋生腐败提供了温床。
再者，农民的土地经营权益仍然受到各级政府和集体的侵蚀，未成为市场主体。其土地处置权即让渡权受社区与所有制、行业的限制，农户之间的交易局限在本村、本小组，不能跨区域、跨所有制流转，不能给企业经营，交易量小。产权多元化与关系模糊实质上就是一种主体缺位。
(二)农地商品属性不明，交易客体非价值化
我国农村土地长期以来实行的是实物管理，否定土地是商品，具有价值。农地的商品和资产属性目前仍无法律认可，割裂了土地所有权、使用权价格与价值之间的联系。
首先是国家与集体之间的产权交割，交易主要以国家无偿划拨或低偿征用(象征性补贴)的方式完成。以《土地管理法》补偿标准论，我国征地补偿制度存在两个机制陷阱：①补偿标准本身是计划经济的“产值倍数法”，不仅没有反映市场经济条件下征用土地的实际用途的价值，而且赋予地方政府具体宗地产值和倍数的很大的自由裁定权，因此制度设计本身不公平；②制定具体补偿标准的行政主体是政府，而支付补偿费用的征地主体又是政府，鉴于中国土地市场的政府已经不是单一在征地市场中履行公共职能的政府，而是在征地市场中参与与民争利的经济人政府，因此，作为行政主体的政府充任市场主体的目的，就是要“以地生财”，实现土地资产利益的最大化，从而聚财实现任期政绩。政府对农村土地的权力，已变成了一种绝对权力，极大地损害了农民的利益。
土地作为最基本的要素资源，其一级市场由国家垄断，需经过征用为国有土地，才能进入二级市场。这种制度安排，造成了土地资源供给与需求脱节，价值规律难以发挥作用，地价扭曲。在农地交易中，或因地区利益驱动，或因估价工作滞后，表现为入市土地定价行为不规范，主观随意性大，缺乏基准地价的控制及宗地条件的评估，地价明显偏低，低偿甚至无偿交易比例高，哄抬现象时有发生，不能真实反映土地的供求关系，价格信息失真。客观地说，农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状况。这种交易价格或者确切地称之为补贴费用是在市场发育不充分的条件下产生和形成的，并不是市场主体在成熟的市场环境下自由竞争所形成的，在很大程度上是由政府各级主管部门研究制定的，带有极强的主观性、随意性，缺乏与国有土地市场价格相协调的农地市场基准地价和科学的农地评估制度，造成农地所有权价格被扭曲，价值不能完全实现。农村集体和农民多年投入的物化资本价值和土地增值被剥夺。这种无视土地价格和土地运动规律的非市场交易，其实是国家对农地产权的一种侵犯，违背了价值规律。而在国有土地出让中，协议价格所占比例较大，其实是属于行政性定价。这种协议价格不仅不能反映土地市场供求状况，违背了价格内在的客观性、真实性要求，反而提供了虚假信息，以致于不少地方为了争投资、争项目，常常搬出各种优惠政策，以低地价吸引投资，出现了“一元价”、“零地价”现象，不仅了价格的调节作用，也导致国有土地资源的大量流失。近年来，各地虽然实施了土地供应招标制，表面上看是由市场需求来决定土地的价格，但这是在土地供给极其有限的情况下形成的土地真实价格(表1)。
其次是集体与农户之间的纵向交易。土地集体垄断，供给缺乏弹性，必然伴随有绝对地租。地租以乡统筹、村提留的形式出现，其数量不是由土地的市场供求规律决定的，而是根据乡村工作的需要人为匡算。并随着乡村机构的膨胀和农村事业发展的攀比效应而不断提高。
再次是土地使用权的横向交易即农户之间的交易，也是非完整意义上的使用权交易，是排除“非农化”前提下的使用者之间的交易。我国土地制度以保护耕地为出发点，从承包经营年限、流转经营范围、用途管制、征用转用四大方面设立法律管制集体土地。在这个法律框架下，集体土地已基本不具备像国有土地产权那样的完整权责、权利、权能。因此，土地流转根本不可能满足城乡统筹改革的土地预期。政府受制于法律、法规，也不可能为土地流转提供一个均衡价格的竞争市场结构和理性的市场信息预报体系。在此约束条件下，引致不可预测的非市场因素不断大量产生、叠加、扩散，从而造成土地价格按照非市场因素自身的需求形成均衡价格，甚至是交易双方没有任何依据情况下口头讨价还价形成的。交易方式脱离了市场配置的轨道，无科学计价标准的、无历史参考价格的交易扭曲了农地承包权价值。调查表明，农地流转绝大多数发生在本村，半数以上的交易没有显化的市场价格。在转出的土地中，有87.6％的土地转包给本村的亲戚或其他村民，其中半数以上不收取任何报酬。在进行过土地转出的全部农户中，有50.9％的农户未收到流转价款，有33.6％的农户得到现金补偿，有14％的农户得到粮食补偿(图1)。现金补偿的中位数为133元／亩年，粮食补偿的中位数为691斤／亩年。如果以5％的资本回报率来计算，每年每亩133元的回报大致相当于2660元的资产现值。换句话说，目前中国17省农地的“沉睡资本”所显化出来的价值平均约为40000元／公顷。
(三)农地交易规则缺失
一是当前的法律规定没有给集体建设用地市场配置留下空间。虽然《宪法》规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，但《土地管理法》也同时规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；集体建设用地使用权转移只有在“破产、兼并等情形”下才能进行。1990年5月国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定了国有土地使用权出让和转让的有关程序和措施，但对集体土地使用权的流转，至今尚未有全国性或地方性法规出台。集体建设用地交易双方虽然是躲躲闪闪，交易却又屡禁不绝，暗地进行，形成错综复杂的集体土地交易“隐性市场”。这种无法可依、无章可循的格局，既限制了集体土地使用权流转，又为土地的私下流转提供了政策边缘。周其仁认为当前大多农地交易属于“法外活动(extralegalaction)”，即“未经法律许可、不受法律规制的活动”。
二是农用地登记制度不健全，引致过高的市场交易费用。土地登记的一项重要功能是确保土地交易的安全，维护当事人的合法权益。土地登记要求按照严格的法定程序，运用科学的技术手段对土地权属、位置、面积、用途、级别等事项在统一的地籍簿中加以记载，由于土地位置的固定性和土地在空间上的连带性，任何一宗土地的宗地图及其权属证书都必须以统一测量形成的地籍簿作为最基本的依据，而地籍簿、宗地图和宗地权属证书是进行土地资源管理和推行公共政策的基础资料。许多土地资源开发利用和环境保护公共政策的实施都要借助于土地登记形成的地籍资料。我国现行的农用地登记制度不完善，直接影响了土地资源开发利用、环境保护等方面公共政策的顺利实施。
三是土地监察执法不力。由于土地监察执法体制不完善，受到的制约太多，因而对土地违法行为的查处不力。再者，土地问题往往连着个别乡村干部越权批地等违法行为或少数国家工作人员的腐败，因此，有关部门有时对农地的“隐性市场化”不敢管，也不愿管。
(四)农地交易中介服务匮乏
虽然我国土地交易的中介组织已经有了很大发展，但总体上仍然相当匮乏，并显现出规模小、机制不活、市场意识差、职业素质低、经营管理弱等缺憾，没有一个自上而下、网络状、多功能、高质量的中介服务体系，为土地交易穿针引线、牵线搭桥，提供市场信息、价格和法律咨询等。要么是由市场主体自己漫无目的寻找转让对象，致使其理逐步过渡为非自觉性、非逻辑性、盲目性的非理，以高搜寻成本、高谈判成本和高履约成本完成交易过程或交易中断等现象，或者是由集体经济组织越俎代庖，它们既当“裁判员”，又当“运动员”，既是所有权主体，又是中介服务组织，免不了干涉交易主体的活动，侵蚀其利益，从而使这种中介组织失去应有的媒介功能与效率，影响土地交易的速度、规模和效益。
(五)市场与政府内生冲突
目前的土地市场是政府垄断下的市场，政府掌握和控制了农村集体土地的最终处分权，只有政府通过其机构可以改变农村集体土地所有者的归属，政府在对农村集体土地所有权的处分权能和使用权的转让上所进行的限制，已经远离法律意义的财产所有权基本权能的范围。
权力介入市场，造成了这样一种市场后果：各级政府既充当了土地供给者的角色(相对于土地需求方)，又充当了土地需求者的角色(相对于村集体和农民)。于是，土地租金的绝大部分被各级政府借助土地产权的残缺和虚化或是装进了自己的腰包，或是成为土地批租收入。这就类似于双轨制的模式。农民在市场上拿到的是按照国家牌价(按照使用权交易而不是按照所有权交易)出让的土地收益，而政府拿到的是土地按照市场供求出让得到的收益。无疑，市场价格要远远高于国家牌价，其价格差额就是所谓的“灰市加价”，灰市场由此产生。一些地方和部门携权力而入市场的行为，已造成了市场的机能紊乱并产生了严重的后遗症，扭曲了土地交易市场的自然发展轨迹，市场品质也由此裂变。经权力之手摸过顶的所谓市场主体，其对市场本身的破坏，对市场规则的践踏，已使市场不再成其为市场，而成为权力意志之下的玩偶。而这种破坏和践踏往往颠覆了市场的根基，使市场元气大伤。长此以往，当良币逐个被劣币驱逐，市场的完整性和优良品质就不复存在。
二、农地交易市场化改革的制度安排
(一)明晰产权边界，提高制度效率
产权的清晰界定和自由转让，以及制度的完善，可以降低交易成本，活跃市场交易，提高经济效率；有利于保障产权主体的权益，从而能够激励和约束产权相对人的非理性市场行为。
第一，集体土地所有权应享有完整的地权，即出让、转让、出租、入股、抵押等，强化集体经济组织对土地产权的行为能力。作为地方政府，应积极研究并制定适合本地实际的农村集体建设用地流转办法，以使相关法律具有可操作性。加快农村集体土地所有权的登记发证工作，强化农村集体建设用地流转的管理程序，以规范集体建设用地流转的条件、方式、期限、程序、收益分配机制以及管理措施等。这是增强农民与集体经济组织对土地所有权行为能力的关键。原则上应取消行政划拨土地，建立政府公益征地目录，建立政府征地补偿标准农民讨价还价机制，实行军事等极少数公益用地强制征收、市价补偿的国家征用制度。
第二，承包土地经营权应享有完整的地权，包括转包、转让、出租、入股、抵押、赠与、继承等。当前需要从政府行为、农民意识、市场机制等方面，解决浮出水面的困扰土地顺畅流转的承包土地经营权自由交易的突出矛盾，而最为紧迫的任务是完整界定农民承包土地经营权，拓展承包经营权的权责、权利、权能，实现承包经营权物权化。
第三，实行宅基地市场配置制度。国家赋予农民修建、拆除、转让、出租、抵押宅基地的权利。除生活特别困难的新增农户并经村民委员会讨论通过的情况实行划拨外，一律以市场配置；原有宅基地转让后不能再申请划拨宅基地。
第四，国家支持土地所有者或使用者以地招商、以地入股、以地生财。农业用地可以兴办农民专业合作社，包括农产品加工合作社、信用合作社、消费合作社等服务于农业项目；农业建设用地在产业政策下可以独资、合资、联营、入股方式直接参与房地产业、旅游业、服务业、乡镇工业、现代农业等。
第五，实现产权平等。一是实行国有、集体土地产权统一国民待遇，实现“同地、同权、同价”；二是实行各地集体土地统一政策。
(二)实现农地价值化管理，提高要素效率
1、修正扭曲的土地价格
价格是市场的精髓，资源配置的信号，它反映了资源的稀缺度。土地市场，其地域性、层次性十分明显，唯有合理的价格才能使不同层次及同一层次市场之间的关系协调化、比例化，并形成一个有机整体，从而优化土地资源配置和土地市场的运行。在农村，所有权的流动需要一个合理的地价，保障农民的生存与发展，保证土地所有者的合法权益，包括平等交易和受尊重的权利，征地补偿费不能同市场形成两个价位，影响未来收益，更不能“黑箱”操作。使用权的流转，如土地适度规模经营过程中，跨行政区的连片承包、转包，以土地联营为条件获得租金分成，股份合作制把土地的实物占有转变为价值占有，并且按股分红等，同等条件的土地理论上要求它价格一致，实际操作过程中地价客观上也必须一致，因此，须建立一个公平、公开、公正的价格机制，这是规范农地市场交易的重要前提。
总体上看，我国农地价格须遵循两个原则：一是分等定级估价。必须遵循先定级、再估价，先分区、再估价的技术路线，其程序为：农用地分等定级及价格区划农用地基准地价测算农用地宗地价格测算农用地估价成果分析、整理。二是依据市场来定价。农地货币计价的方法很多，如收益资本法、市场比较法、成本法、购买年限法、长期趋势法等。我国土地定价应真实反映土地市场的供求关系，在科学估价基础上，进入市场竞争，最终由市场成交实现土地价格。换言之，使土地价格如实反映其稀缺程度，是增强内生变量对价格有效反映的根本途径，是规范市场交易行为的关键。具体而言，流入城市土地一级市场的农地，应由政府按市场价格向农村集体经济组织购买；对国有企业的存量土地(主要是无偿或低价划拨的土地)收取完全市场价格的等量使用费，推动其进入市场流转，从而避免闲置和浪费；农户之间的土地流转价格应根据市场供求、土地资源稀缺程度等进行市场化定价。
2、实现土地使用权证券化
这是土地价值管理的一条新路径。由于土地的固定性、且不易分割与不可携带特点，其流动范围、速度、方式均受到限制。这就要求对土地流转方式进行创新。20世纪80年代以来，国际金融市场上出现了融资方式证券化趋势，土地证券化已成为一种世界性的发展潮流。土地证券化就是把承包土地或者承包土地所能得到的收益转变成为资本市场上可销售和可流通的金融产品的过程。有如下三个特点：一是土地是融资的载体。在土地证券化过程中融资载体是将土地承包权或者使用权作抵押，而不是以融资主体的所有资产、信用作为担保。二是承包权证券化主要是以抵押债券或者收益凭证的形式进行。这种收益凭证或者抵押债券可以在证券市场上流通(即背书转让)，以保证土地证券的流动性，体现其金融衍生品的特征。三是土地本身的质量和级差地租决定融资的风险。土地承包权证券化实现了证券本身与融资主体的信用等级分离。其信用等级取决于土地本身，而与融资者的风险程度没有关系。承包土地融资的主要类型有：申请抵押贷款；发行抵押债券和发行股票。
借鉴国外经验，我国可推行土地使用权证制度，走农地证券化道路。使用权的标的只是地表及地表的附属物。确定初始使用权后，给使用者颁发《土地使用权证》，以维护土地使用权的权威性、严肃性，确保使用者有较完整意义的使用权。使用权证在一级地产市场交易时(或承包时)一次性签发，作为土地交换的媒介以代替土地实物交易。一般以1亩为单位(类似于股票1元1股)，允许承包期内在二级市场上交易，土地使用者的权利义务关系随证券持有人(证券持有人交易时要在土地管理机构过户登记)进行流动。土地使用权证的所有者，又可将土地委托、租赁给农户经营，也可抵押、入股，实行使用权的二次分离。土地使用权证交易实行权属登记制度，对权属变更进行监督，按照“认地不认人，地证合一”的原则，只与最后登记在册的土地产权主体发生契约责任关系。事实上，土地使用权的交易变成了证券交易，相当于把土地变成了可分割、可流动、可携带的收藏财物，扩大了其流转范围。
一是抵押贷款。抵押贷款是一种间接的社会融资方式，就是以农户或者企业(含土地合作社、土地股份经营公司)所拥有的集体土地承包权或者长期使用权作为抵押向金融机构申请贷款。其实这种方式不属于土地证券化，但是，由于这种方式是以土地承包权作为载体向金融机构筹集资金，是不动产证券化的初始阶段。笔者将这种方式也划为土地承包权证券化的范畴。因为土地抵押贷款是土地其他证券化形式的基础，其他证券化形式都是通过土地抵押申请贷款而发展起来的。国际经验告诉我们，能否进行土地抵押贷款是发展农村资本市场增加农民贷款来源的关键因素。
二是发行抵押债券。抵押债券是土地证券化一种较为常见的方式，就是把土地能够获得的收益作为担保(抵押品)债券，然后把这些债券卖掉。抵押债券最典型的是地价指数债券。所谓地价指数债券，是把预定偿还额规定为：面额随着地价上升而上升。美国很早用这种方式对不动产进行证券化，日本也用这种方式处理有关废旧铁路用地。笔者建议将农户所拥有的土地承包权作为一种单独的财产来进行抵押发行债券，并作为担保(抵押品)债券，增强资本功能。
三是发行股票。这种方式就是成立土地股份公司，股份公司以土地作为资产上市融资。这是金融业向农村延伸的必然结果，也是土地证券化的高级形式。
土地承包权证券化意味着创造了一种能够带来与土地同样的经济性利益的金融资产，其实质就是为农业生产融通资金，这就很好地解决了土地资产流动性、收益性、融资性和财产性的问题。
(三)强化政府公共管理职能，提高行政效率
1、厘定政府与市场边界
需以定性和定量设定政府管理市场的边界和市场配置资源的边界。土地市场建设必然要求建立政府和市场合理分工的资源配置机制，市场的责任是提供平台，政府的职能是指导而不替代。充分发挥市场的调节功能，让市场调节土地的供给和需求，让市场成为控制农地交易数量的“总阀门”。凡是能通过市场机制来运作的，权力就不要插手；要完善制度和规范程序，实现运作全过程的公平、公正、公开，让权力插不上手；对违规者加大惩治力度，让权力不敢插手。以此制衡政府与土地资本的结盟，从而确保农地市场获得应该属于它们的市场权力、权利和份额。政府的监督和调控，主要指交易方式、信息披露、契约公平。就市场而言，必须全面引入竞争机制。
2、土地市场的政府规制取向
一是建立土地市场供需均衡制度。①建设用地供应总量控制制度。根据土地利用总体规划和当地各项建设的实际需要，对建设用地总供应量实行严格控制。各级土地行政主管部门要把盘活存量建设用地作为土地供应的重要来源，切实负起控制建设用地总量的职责。依照《土地管理法》，严格按土地利用总体规划、城市规划的要求，按《土地利用年度计划管理办法》、《建设用地审查报批办法》，规范建设用地审批。②城市建设用地集中供应制度。城市政府要统一控制新增建设用地供应，同一城市范围内的新增建设用地应由市土地行政主管部门统一征用、统一提供。市辖区及各类“园、区”的新增建设用地也必须纳入市政府统一的供应渠道。对原有存量建设用地，城市政府要积极试行土地收购储备，统一收购和回收土地，掌握调控土地市场的主动权。收回的土地由政府统一储备、统一开发，按市场需求统一供应。③城市土地储备制度。城市土地储备制度是指城市土地管理部门或机构对土地征购、整理、储备、供应和开发集中进行管理的制度。城市土地储备的运行应根据城市社会、经济、生态和环境可持续发展的整体利益和长远目标来运作。政府应将城郊结合部的土地纳入城市土地储备体系，在其尚未整理为建设用地时，应将这些土地视为同质化的土地，以便将来根据城市规划的需要、调控房地产周期的需要(主要是地价水平)，通过调节土地的供求量达到宏观调控地产市场的目的。目前，要把市地和农地结合地带作为重点监控区。任何农地转为市地必须经过政府征用的法定程序，由政府垄断供应土地资源的源头。具体办法可采取：对近期城市的空间拓展，政府可根据城市规划将集体土地成片地征为国有土地，作为城市土地储备。对中期城市规划区内的土地，有条件的可以先征用，然后租赁给农民在保持原用途的情况下充分利用，政府需要时随时收回。对中长期规划区内的土地，政府未做征用处理的，也应将之纳入城市土地储备计划，允许集体或农民个人在法律和城市规划许可的范围加以利用，并保护其权益。对于现在已经进入“市地”、但不符合城市规划的农村集体土地，予以清退，并依法对有关责任人员进行处罚；对符合城市规划要求的，应补齐有关手续，使之依法转为国有土地。把城郊结合部的集体农用地纳入城市土地储备体系，可以避免土地供给和用地结构安排的盲目性，从而可以有效地调控进入一级土地市场的土地供应数量、用途结构及布局，进而提高土地利用管理水平。
二是完善市场主体入市资质审查制度。为保证土地市场运作的有序性和主体之间公平竞争，设定统一的标准对入市主体进行资质审查十分迫切。资质审查是全面性的，除对用地需求进行审查外，更要重视土地使用权受让人的经营能力、土地使用方向及筹资能力等审查。否则会造成已批租或转让的土地由于资金不到位而造成土地闲置浪费。
三是加强农用地登记管理。①用具有物权公示意义的土地证书取代现有的土地承包合同，实现农民土地使用权的物权化。②统一土地登记机构，实行城乡土地登记的统一管理。世界上土地登记机关主要有三种类型：其一由司法机关负责登记；其二由专职机关负责登记；其三由土地、房屋行政管理部门负责登记。笔者认为，目前我国农用地登记制度的改革和完善，应当首先实现由政府土地管理部门的统一管理。我国政府的土地管理部门，已经对城市土地和农村大部分的建设用地实行了比较规范的土地登记，在此基础上由其负责包括农用地在内的城乡土地的统一登记管理是很自然的事。在土地管理部门对城乡土地建立起比较规范的地籍簿和地籍档案等基础资料、土地产权制度趋于规范的时候，可以再由司法部门来接管土地登记管理工作。③统一土地登记程序，向农民颁发统一的土地权属证书。④分步推进，在全国范围内建立具有统一法律效力的土地登记体系。
四是健全交易规则，规范市场行为。①加快法治建设步伐，完善相应法律法规，特别是细化某些原则性条款。例如，目前《农村土地承包法》中关于农地流转的条文大多是原则性规定，应具体细化；对允许土地调整的“特殊情形”应做出更具体的规定；建议制定《农村土地流转条例》、《土地使用权证券化细则》，关于集体土地产权出让、转让的方式、程序和管理办法的法规，以及土地使用权价值化、资产化管理条例等相关法规、条例，规范土地交易程序与手续，使众多交易从“地下”引到“地上”，渐趋明朗化、规范化，做到有法可依，有章可循。此外，要保持《农村土地承包法》与其他法律如《村民自治法》等的相互协调。强化执法监管力度，依法对越权批地、违法占地用地、乱搞开发区、随意圈地的行为，进行严肃查处。可在经济警察中设立土地警察，在法院里设立土地审判庭，依法审理和解决各种土地纠纷，防止和打击土地违法行为。根据国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和《关于加强国有土地资产管理的通知》有关文件精神，对于那些不实行公开交易的、交易不符合相关法规而互相串通压价的；对于土地交易机构工作人员在办理土地使用权交易过程中利用职权接受贿赂、、泄漏秘密、的，或擅自删除、修改、增加计算机信息系统中交易信息的，由其所在单位或监察部门给予行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。进一步完善土地监察管理体制，强化土地监察执法手段，维护土地市场的正常秩序。可以考虑建立土地监察执法的垂直管理体制，以减少来自“块块管理”的约束，并进一步探索土地管理执法机构的人事管理新体制。同时，要加强土地监察执法队伍建设，以确保土地监察执行人员有法必依，执法必严。②按照公平竞争原则，强化市场机制在配置土地资源中的作用，充分发挥中介组织、行业自律的作用，并建立公众参与机制，大力推行土地使用权的招标拍卖和挂牌交易，杜绝市场竞争中的偏袒、乱摊派等人为现象，防止暗箱操作。在土地供应上要一视同仁地对待境内外的用地者，为投资者创造公平的市场环境。加强地价管理，防止竞相压价的不公平竞争行为。严厉打击黑市交易，人为增加其交易费用，将其逐出隐形市场，避免投机、人为炒作等抬高价格的现象，保障产权安全和交易安全，保证土地市场的有序竞争。③按照透明度原则，建立公开、公平、公正的土地市场秩序，提高社会化服务水平。要向社会公开土地市场管理的法律和政策，提高法律法规及政策的透明度；拓宽市场信息渠道，公开土地交易信息、交易程序、收费标准，广泛采用招标、拍卖手段，实行挂牌公告方式交易，正确引导投资。
五是打造规范的交易中介组织，提高交易效率。中介组织是要素市场的伴生组织，是连接政府与市场主体、市场主体之间的媒介或桥梁，其成熟程度标志着市场的成熟程度。
从国外和我国部分地区的实践看，各种类型的农村市场中介组织，是克服小农户分散经营弱点、引导和保障农民进入市场的有效组织形式。但在我国土地市场的中介机制还处于待完善或缺位状态。尽管目前土地市场中介组织特别是土地估价机构迅速发展，但随着我国市场经济的发展，中介组织的制约越来越明显。为此，政府须着力培育和促进中介组织的发展。主要包括：①土地投资经营公司，专门从事进入市场的土地使用权的交易活动。②土地评估事务所，显化农村土地价值，确定土地价格，为土地流转提供合理的数量界限，以保证集体土地的保值和增值，从而遏制土地资产流失现象。农村土地评估而且相对于城市土地评估来说，面积更大，范围更广。因此，需走出传统下评估机构由政府垄断的困境，在加强行业管理的同时，使评估事务社会化、市场化。③土地融资公司，主要从事土地抵押业务和储蓄业务，对放弃土地使用权的农民给予低息或无息贷款，以便从事
二、三产业。④土地保险公司，从事土地投资、经营业务的保险活动，同时也给出让土地使用权的农民提供新职业的培训费、养老金；可以通过收受逾期抵押土地并将其出租、变卖等活动，来充当土地交易中介组织。⑤委托机构，主要是接受客户的要求为之买卖土地。⑥土地租赁公司，专门从事收购那些无力经营者的土地，转租或转卖给那些经营能力强的农户，促进土地的集中与规模经营。⑦土地证券公司，专门从事土地使用权交易的场所，这种公司可与土地经营公司合并在一起。⑧信息组织，一种专门为农地交易提供信息服务的机构。建立信息、土地登记公开查询制度，土地公开交易制度，基准地价定期公布和更新制度，完善信息服务体系，增加预期信息流量，及时公布和提供土地供求信息，收集、储存、土地交易行情及结果，提供有关土地政策法规、市场管理规则及土地利用投资方向咨询，从根本上改变信息不对称、双边垄断的市场格局，降低交易成本。
中国拥有70%的农村人口,这部分人群的卫生问题对我国卫生事业的全面发展有着重要影响。20世纪60～70年代,具有中国特色的三级预防保健网对农村卫生事业的发展做出了积极贡献。改革开放后,农村卫生服务体系的生存环境发生了变化,卫生事业的发展遇到了前所未有的挑战。因此,各地均就如何建立并完善适合农村经济体制和形势需要的卫生服务体系进行了积极研究和探索。
1.我国农村公共卫生服务发展历程
1.1建立期(1949年～1965年)1951年,第一届全国卫生会议提出了县设卫生院,区设卫生所,乡设卫生委员,村设卫生员的要求。县医院、卫生防疫站、妇幼保健所等县级卫生机构随之逐步建立,公社卫生院、中心卫生院及村卫生室(保健站)相继成立,以集体经济为依托的农村三级预防保健网初步形成。公社卫生院兼有提供基本医疗服务和初级卫生保健技术指导及乡村卫生行政管理的功能,成为三级预防保健网的基础。
1.2发展期(1965年～1979年)1965年,在同志“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的号召下,全国农村短期速成培训了一大批半农半医的农村卫生人员(“赤脚医生”),成为当时重要的农村初级卫生保健服务队伍。同时,合作医疗也得到较大发展。保健站、赤脚医生和合作医疗成为当时农村卫生工作的“三大法宝”。
1.3变革期(1979年～)1979年经济体制改革,农村实行“”,以集体经济为依托的农村三级预防保健网受到很大冲击。农村公共卫生服务一度极度薄弱甚至空白。20世纪80年代以后,针对农村卫生事业发展中的问题,各级政府纷纷研究制定了适应形势发展的卫生政策,积极进行各种卫生服务形式的探索和实践。
2农村公共卫生服务现状
2.1农村卫生服务模式
各地探索并尝试了多种形式的农村卫生服务模式,主要有下列几种。
(1)医防合一:医疗、预防及保健均由乡镇卫生院承担,同时承担同级政府部门委托的部分行政管理职能,经济独立核算。这种模式经费由政府全额或差额拨款,统筹利用乡镇卫生资源,减少了成本,大部分地区目前仍在沿用。但由于拨款不足,出于生存和发展的需要,乡镇卫生院往往重医轻防,重经济效益轻社会效益,已不能适应社会经济发展的需求。
(2)医防分设:将预防保健工作从卫生院分离出来,单独成立防保所或卫生服务中心(站),承担卫生保健、委托的卫生监督等任务。如江苏省的南通、扬州、宿迁等部分地区及昆山市即采用这种模式[1]由于有专门的机构、经费和人员,职能定位明确,经费专款专用,预防保健服务得到了保证。但独立的防保机构在组织协调社会各部门合作方面处于弱势,一些公共卫生中的社会性工作难以有效落实。
(3)依院设所,相对独立:这是对医防合一模式的改革,即“一套班子、两块牌子”。防保所在行政上和经济上接受卫生院管理,财政上实行定额补助,独立核算。承担辖区的预防保健和公共卫生服务工作。这种模式强化了防保工作,“以医养防”转化为“以医补防”,有利于促进医疗与防保协调发展。但医、防在一个院内,人员分工与利益分配的矛盾难以避免,防保工作的开展很大程度上取决与分管领导的重视程度。
(4)县乡垂直管理:由县卫生局或县级预防保健机构选定人员派驻乡卫生院,或在乡镇设立派出机构,长年从事乡、村防保工作,工作经费、工资报酬由卫生局拨付,形成上下垂直管理的卫生服务系统。据张子平调查,重庆市荣昌县、上海市崇明县、宁夏平罗县等采用这种模式[2],加强了上下联系,提高了预防保健工作效率。但由于条块分隔,在业务管理和部门间的统筹协调方面有难度。
(5)政府购买:这是由符合条件的公办或私营医疗机构提供预防保健服务,政府依据其卫生服务的考核情况实行购买服务。这种模式引入了市场竞争机制,有助于在农村有限的卫生资源下,促进农村卫生服务的高质量和广覆盖。目前,全国仅浙江省和江苏省通过此模式全面开展农村基本公共卫生服务[3]。
2.2农村卫生服务存在的问题
(1)投入不足:近几年政府对卫生投入的总量较以前有了较大的增长,但相对于整体经济的快速发展以及农村人群卫生保健需求的增加,仍显严重不足,公共卫生投入甚至有下降趋势。据有关统计,1998年政府对卫生事业投入587.2亿元,用于农村的92.5亿元,仅占15.9%;而卫生事业费中公共卫生的投入比例由1990年的19%下降到1995年的12%[4]。
(2)三级医疗预防保健网松散:经济体制改革后,农村卫生管理体制发生很大变革。市场经济的介入使三级保健网络间的协作关系变得松散和转为无序竞争,出现网底破裂(村卫生室解体)、网中不稳(乡镇卫生院改制)、龙头(县级医疗卫生机构)作用削弱的状况,防保工作难以落实。
(3)卫生资源配置和利用不平衡:市场经济环境下,经济发达地区,乡镇卫生院重复设置,设备闲置等浪费现象突出;而经济落后地区,乡镇卫生院发展相对滞后,人才匮乏,基础设施和医疗设备落后,不能满足农村人群的卫生服务需求。据卫生部有关数据,全国80%的医疗资源集中在大城市,其中30%又集中在大医院。而每年到大医院就诊的人群有80%左右是在基层医院即可解决的常见病、多发病。
(4)卫生服务重医轻防:由于政府投入不足,补偿机制不健全,乡镇卫生院不得不“以药补医”,“以医补防”,县级防保机构主要精力也用于开展有偿服务,医、防功能混乱。加上农村卫生服务缺乏有效的监督考核机制,疾病控制工作严重滑坡。
(5)农民缺乏基本医疗保障:随着农村集体经济的削弱,以集体公益金为基础的合作医疗受到冲击,农民医疗保健制度基本陷于瘫痪甚至瓦解。据第三次国家卫生服务调查,2003年,尚有79%的农村居民没有任何医疗保障,38.6%的农村居民因经济困难生病而未就诊,应住院而未住院的农村居民占75.4%[5]。
3建设农村公共卫生服务体系的思考和建议
3.1明确政府的公共卫生服务职责
实践证明,将卫生服务工作全面推向市场并不明智。各级政府应明确职责,加强领导,增加卫生经费投入,尤其要加大对贫困地区的扶持力度,以促进公平、提高效率为原则,严格按相关标准强化农村卫生基础建设和人力资源配置,健全农村卫生服务网络。
3.2实行多元化卫生服务,健全考核评估制度
依照“农村卫生机构要以公有制为主导,鼓励多种经济成份卫生机构的发展”的精神,有效利用农村有限的卫生资源,尝试将多种经济体制的卫生机构列为公共卫生服务提供者,实行政府购买,探索多元化的卫生服务形式。同时应健全卫生服务评估机制,统一规范,制定标准,严格落实考核评估制度,推动公共卫生服务的良性竞争。
3.3完善法制,建立资质认证和准入制度
针对我国卫生事业发展形势,应尽快完善相关法律体系,推行卫生服务的法制化管理。对农村卫生机构应建立和完善卫生服务机构资质认证制度,如建立专业人员、技术运用、大型设备、基础设施等卫生服务要素的准入标准,从制度上规范卫生服务机构的筹建、设备设置、质量控制和技术标准等,促进卫生绩效的提高。
3.4积极发展多种形式的农村医疗保障,健全农民医疗保障体系
结合各地的实际情况,积极探索新的农村医疗保障方式,如开展商业医疗保险、城乡统筹公费医疗、企业职工的基本医疗保险等,以充实农村医疗保障体系。对试点工作中暴露出的问题应及时调整并加以改进,通过多种途径解决农民的因病致贫、因病返贫问题。
[参考文献]
[1]谢云龙,金健宏,张殿,等.完善农村卫生服务体系,提高农民健康保障水平[J].中国农村卫生事业管理,2006,26(8):627.
[2]张子平,茆青松.现行乡镇防保体制改革模式的探讨[J].卫生经济研究,2002,19(12):21222.
[3]夏碧玉,汪建林.浙江省淳安县农村公共卫生服务试点工作的实践与体会[J].中国农村卫生事业管理,2006,26(7):16.
[4]贾莉英.我国政府对公共卫生投入的状况分析[J].卫生经济研究,2003,20(12):18219.
1区域分布分析
基于县级及以下资金实际落实情况各异且所占比例较小的实际，笔者仅从中央、省级及省级以下财政资金进行分析，农民自筹及投劳折资不作分析对象。
1.1投资结构分析根据表1，从全省投资结构看，中央、省级财政资金投资分别占55．05％、36．49％，省级以下财政占8．46％。从投资地域受益方面，各地州投资受益最大为黔东南州的11．36亿元，占20．24％，最小为六盘水市的2．12亿元（3．79％）。从各地区各种渠道投资所占比例看，中央财政资金所占比例最大地区为安顺市（58．51％），最低的为六盘水市（50．57％）；省级财政资金所占比例最大地区为黔南州（38．91％），最低为贵阳市（33．01％）；省级以下财政配套资金所占比例最大地区为贵阳市（16．03％），最低为黔西南州（4．41％）。
1.2统计数据分析根据表1，结合《贵州省统计年鉴（2012）》中贵州年末常用耕地面积数据推算各地区单位耕地面积投资收益情况，图1为单位面积耕地受益图，根据图1可以看出，单位耕地面积平均受益最高的是黔东南州（6360．13元／hm2），最低的是毕节市（1303．35元／hm2）。从高效节水灌溉面积看，新增高效节水灌溉面积2．906万hm2，占有效灌溉面积的9．70％。超出预期的5％。但从地区分布看，高效节水灌溉面积占总实施面积比例最高的是贵阳市（25．37％），最低的是遵义市（2．75％）。贵阳市各项指标占绝对优势，而六盘水、黔东南的相对属于传统、保守发展模式下。由图2灌溉比例变化图可以看出，从节水灌溉面积占耕面积的提升比例来看，最高的是黔东南（39．95％），最低的是六盘水（8．08％）；从节水灌溉面积占有效灌溉面积的提升比例来看，最高的是毕节（43．77％），最低的是铜仁（16．8％）。全省总体达到31．14％，远远超出预期的15％，但仍存在不均衡发展现象，如铜仁、六盘水只能是略达到预期（分别为16．80％、18．92％）而毕节、安顺则远远超出预期（分别为43．77％、38．52％）。从有效灌溉面积占耕地面积的提升比例指标方面来看，近几年小型农田水利建设完毕，规划建设任务中全省有效灌溉面积占耕地面积的比重将提高17．07％，超过预期要求10％～15％的考核标准，但仍存在极不均衡问题，主要体现在黔东南（39．95％）、黔南（25．54％）、贵阳（22．09％）等地水平较高，而毕节（8．13％）、六盘水（8．08％）水平相对较低方面。表2为高效节水灌溉工程统计表。其中低压管道灌溉、喷灌面积最大的均为是贵阳市（分别为0．357、0．114万hm2），最小的均为六盘水市（分别为0．357、0．003万hm2）；微灌面积最大的是铜仁市（0．127万hm2），最小的是黔东南州（0．002万hm2）。从高效节水中各种灌水模式的横向比较看，低压管道灌溉占高效节水灌溉面积最高的是贵阳市（12．28％），最低的是六盘水市（5．80％）；喷灌占高效节水灌溉面积最高的是贵阳市（3．91％），最低的亦为六盘水市（0．11％）；微灌则以铜仁最高、黔东南最低，分别为4．38％、0．08％。以上统计数据表明：小型农田水利建设由于工程状态、使用对象不同以及产权归属不同，治理效果差异较大。工程的建设是一个系统和全面的行为，必须完善相关制度，加强管理。
2建设优势分析
（1）近些年小型农田水利建设方案编制在贯彻落实《贵州省行业用水定额》（DB52／T725－2011）等地方标准以及国家、行业有关促进节水灌溉、提倡高效节水灌溉方面的规程规范情况总体较好。应加强节水灌溉方式适应性的评价工作，因地制宜的选择符合农业实际情况的节水灌溉方式。（2）各地区投资受益不均衡现象尤其是省级以下配套资金不均衡现象尤为突出。地、县级财政较好的地区资金匹配到位率高，而财政条件差的地区资金匹配无法保障。如：贵阳市财政条件相对较好，在总体投资收益不具优势的情况下各方面指标可观，但六盘水地区在总体资金受益、单位耕地面积投资等方面均劣势突出，相应的节水灌溉指标、高效节水灌溉指标等方面明显落后于其他地区。总体来讲，投资效率较高，效果较为明显。（3）近年来，国家对小型农田水利的高度重视，采取了较为有力的措施，把农田水利建设作为经济结构战略性调整的基础工作来抓，提供了良好的优惠条件和政策环境，不断加大专项资金扶持的力度，以及我国高速发展的社会经济环境，农户的重视程度也有所提高，积极主动参与等方面都为促进小型农田水利发展提供了有力的保障和良好的文化氛围［2］。
3劣势分析与对策
纵观贵州近年来小型农田水利发展及今后一段时间面临的形势，仍存在诸多不足。（1）建设规划前期调研工作不足，导致规划方案决策定位缺失，规划变动频繁。今后应加强建设规划工作的前期调研，紧密结合已有的各行业在不同时间尺度下的发展规划编制小型农田水利建设方案，最大限度减少实施过程中的方案变动。建设方案编制市场混乱，导致方案水平参差不齐。为保证高质量开展规划设计工作，降低设计方案的错误、变更等计划外程序，建设主管部门宜进一步规范市场管理尤其是设计单位的资质管理［3］。（2）经济发展导致农业的弱质性仍然较为明显。一方面，目前，贵州农村中从事农业生产的劳动者女性和中老年居多、年龄偏大、受教育年限偏低、文盲比例偏高；另一方面，农户家庭种植业纯收入与务工纯收入差距悬殊。单个劳动力的非农收入远超过农户整个家庭的种植业收入；最后，县乡政府和村委会增加农民收入的工作切入点均在努力提高农民的非农收入上。农业弱质性的凸显，一定程度上弱化了基层政府和农民对小型农田水利建设积极性和主动性［4］。（3）针对地区小型农田水利发展不均衡现象，水利主管部门应在今后的资金投入方面向地方财政条件相对较差的地区倾斜。自然条件相对比较恶劣的地区，对小型农田水利建设需求较大，但其建设成本较高，中央财政应加大对该类地区的支持力度，使其均衡发展。全面确保农业增产、农民增收和粮食安全，实现农村长期稳定［5］。（4）各级水行政主管部门应加强基层管理人员、设计单位的继续教育培训，以强化在今后建设规划、方案设计中的理念提升。搞好管理人员的业务培训，不断提高管理人员的业务水平。加强节水灌溉技术管理，提高节水灌溉效益［6］。
4建设与管理体制创新研究
小型农田水利工程主要指灌溉面积666．7hm2、除涝面积2000hm2、库容10万m3、渠道流量1m3／s以下的水利工程。具有辐射范围较窄，规模小，建设成本较低，但回报率较高等特点，主要包括大中型灌区的田间工程与小型灌区、小型灌溉片、小型排涝工程、小型泵站和包括雨水集蓄利用在内的小型水源工程等都属于其范畴［7］。按照美国经济学家奥斯特罗姆夫妇的观点，小型农田水利设施的物品分类如表3所示。由表3不难看出，小型农田水利具有两个显著的特征，一是产权的非排他性，即虽然是为特定范围的农民服务，但其效益并不仅仅是增加特定农户的收入，还同时承担着提供社会公共产品和服务的功能，对国家的粮食安全和农村经济社会的发展提供了重要的基础保障，具有广泛的社会公益性特征。二是效益享受的非竞争性，即“受益者的增加不会引起其他受益者所享受到的效益的减少”［8］。小型农田水利工程大多属于纯公共物品和准公共物品，政府应成为投资的主体。同时，在小型农田水利资金投入时，由于历史“欠账”太多，政府应加大投入，以政府为主导，投入渠道的多元化。一是增加财政投入，建立政府引导、民办公助的投资机制。二是调动农民投入，增加其对农田水利建设的积极性［9］。三是建立鼓励社会资金投入办水利的激励机制。完善现行的政府主导型、政府引导型、社会投入型、资产盘活型、农民自主型等5种资金投入方式。进一步明确产权，落实“明晰工程产权”政策，以农户自愿为基础，落实“自建、自有、自管和自用”的小型农田水利建设管理机制。根据工程性质不同，产权的归属主要为：国家所有或农村集体经济；农村集体经济组织、农民用水合作组织或农民专业合作；联户或单个农户；投资人投资，归投资人所有［10］。小型农田水利工程实行专业管理与群众管理相结合的管理体制。图3为小型农田水利工程治理路径示意图，可以看出小型农田水利工程的解决方式有市场化方式、收费（经营方式）、自组织方式、政府管理方式等；治理模式集中体现为：集权治理模式、合作治理模式、参与治理模式和私人治理模式；实现形式有：农户拍卖（个体），承包、租赁、拍卖（集体）、股份制，农民用水户协会（WUA）、村组织、股份合作制、合伙制，委托管理、直接管理等。小型农田水利建设与管理制度模式有以下几种：①现有集体农田水利设施使用权的承包（租赁）、拍卖经营；②农户独资兴建农田水利设施；③按照“谁投资，谁经营，谁受益”的原则引进业主兴建农田水利设施；④股份制集资兴建农田水利设施。综上所述，小型农田水利工程建设管理，应采取多种治理模式并存，并根据其不同类别的物品（经济）属性、工程、社会文化状况等方面综合考虑，选择相应的治理模式和多种实现方式有机组合，形成差异化与因地制宜的多模式并存的多元建设管理模式［11］。
5结语
购物车(0)