时间：2023-10-08 10:25:12
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关键词：高校学生；学生申诉制度；权利救济
中图分类号：D920.0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）19-0143-02
高校的和谐稳定至关重要，学生的合法权益和合理诉求应受到高度重视。《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）赋予学生申诉权，2005年9月开始实施的《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《管理规定》）进一步完善了学生申诉制度。首次对学生的权利和权利救济制度作了明确规定。高校学生申诉制度是维护学生合法权益的一项法定救济制度，是推进依法治教、依法治校的重要内容。因此剖析我国高校学生申诉制度的实施现状及存在的不足之处，并提出完善对策和建议，是当下高校学生管理工作的一项重要任务，具有一定的现实意义。
一、当前高校学生权益现状
高校学生作为一个特殊群体，既有与一般公民相同的法律权利，也有作为高校学生的特殊权利，保护高校学生权利的根本途径是完善权利救济体系。我国《教育法》、《管理规定》等高等教育法律、法规和规章赋予了学生广泛的权利，根据“有权利必有救济”的原则，需要为相对人设置一定的救济渠道。但是由于申诉处理流于形式、申诉宣传不到位、信息不对称、救济途径不通畅等原因，当高校违法侵犯学生的合法权益时，学生往往无法获得全面、及时、便捷、可预期的救济。而作为解决学生与高校之间法律纠纷的主要途径——申诉，却由于相关法律规定本身存在的缺陷，导致了学生申诉作为一项法定的非诉讼救济形式，在现实生活中陷入随意和经常无效的状态，效果不甚理想。
《管理规定》的一大亮点就是凸显了“以人为本”和依法治校的理念，充分体现了对高校学生合法权益的维护，其中尤为引人注目的内容是有关高校学生申诉制度的规定。这些规则和规定对于明确学生的主体地位，把学校管理的自由裁量权限定在一定范围之内，保护学生合法权益具有重大意义。
二、高校学生申诉制度的概念及特征
高校学生申诉制度是我国立法明确规定的一种高校学生权利救济制度，是学生维护自身合法权益的一项非诉讼性法律救济制度。《教育法》第42条第4项规定：“学生对学校给予的处分不服有权向有关部门提出申诉，对学校教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，有权提出申诉或者依法提讼。”处理学生与高校之间的法律纠纷有申诉、行政复议、行政诉讼等多种途径。与其他救济途径相比，高校学生申诉制度具有专门性、前置性、选择性的特征。
首先，高校学生申诉制度是专门处理学生与高校之间特定法律纠纷的制度，是公民的申诉权在教育领域的具体体现，是大学生这一特定人群所享有的申诉权的具体化。
其次，高校学生申请校内申诉是提出行政申诉的前置程序。校内申诉是行政申诉的必经程序。如果学生没有申请校内申诉而直接向省级教育行政部门提出行政申诉，相关部门将不予受理。
再次，高校学生可以选择申诉或诉讼作为救济途径。当发生高校、高校教职员工侵犯学生人身权、财产权等合法权益的事件时，学生可以提出申诉，也可以依法提讼。
三、高校学生申诉制度的主要内容及存在的问题
高校学生申诉制度是《教育法》确立的一项法定权利救济制度，为了更好地发挥该制度在维护学生权益方面的作用，教育部制定了《管理规定》，第一次用比较大的篇幅，对高校学生申诉制度的申诉范围、申诉处理机构的设置、申诉时效、申诉处理程序、申诉限制等内容作了规定。但在实际操作中，申诉制度并没有完全落实，实施的效果也不理想。其问题集中表现在：
1.申诉范围：权利面过窄
对比《教育法》第42条第4项、《管理规定》第5条第5项及《管理规定》第61条关于受理申诉范围的规定，不难发现《管理规定》在重申高校学生应享有的权利时与《教育法》规定的范围几乎一致，只是表述稍有不同。然而，《管理规定》对于高校学生申诉处理委员会受理申诉范围中规定只“受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉”，实际上是排除了根据此两法其他条文规定的学生受保护的人身权、财产权等其他合法权益。申诉受理范围的过于狭窄，显然不利于学生合法权益的维护。虽然《教育法》属于上位法，《管理规定》应与其保持一致，但申诉制度在实际操作中只是按《管理规定》实施。由于《管理规定》设定的受理申诉范围较窄，使《教育法》规定的申诉权利处于无法落实的境地。
2.申诉期限：时间过短
《管理规定》为校内申诉制度设置的5个工作日的申请期限偏短。与同为申诉制度的行政申诉相比，学生对学校申诉处理委员会的复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。校内申诉在前，行政申诉在后，而且校内申诉是行政申诉的必经程序。经过校内申诉的案件，申诉人已经进行了充分的准备，再进行行政申诉，相关证据材料已经比较齐全，这种情况下《管理规定》设置了15天的申请期限。而在第一次提出申诉时，申请人需要进行更多的准备工作，却只给了5天的申请期限，显然期限的规定过短，不利于学生保护自己的合法权益。
3.申诉程序：规定疏漏
【论文关键词】高校教师；法律救济；申诉；仲裁
高校教师作为当今社会重要的职业群体，其权利的保护与救济对于高等院校的发展和教育行业的法治进程而言都有着极其重要的作用和意义。然而随着教师合同聘用制的广泛施行，高校教师的权利保护越来越处于困境之中，其有效的救济途径已成为广大教师工作者极力思索和探讨的话题。因此，探求高校教师的法律救济问题无论是对于教师本身而言，还是对于高等教育的发展而言，其意义都是非常深远和广泛的。
一、高校教师法律救济的现状
作为一名普通的社会劳动者来讲，高校教师享有法律规定的一系列公民的基本权利。
而作为一名高等院校的教育工作者来讲，高校教师则拥有教育法律法规所赋予的权利。目前我国关于教师权益救济的立法规定主要表现在《中华人民共和国教师法》、《高等教育法》、《关于<中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见》、《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（2003）。不难看出，关于高校教师权益保护的法律法规固然不少，然而能真正有效落到实处，达到保护效果的却寥寥无几。
目前，我国关于高校教师的法律救济在很多方面都存在着或大或小的问题，给广大的高校教育工作者带来了不少的麻烦与不便。具体而言，包括救济范围模糊化、救济途径单一化、救济程序空泛化和救济效果浅显化，这些问题困扰着广大需要迫切法律救济的高校工作者们，同时也给高等教育的法治进程带来了不少的阻碍。
二、高等教师法律救济的途径
（一）教师申诉制度
“教师申诉制度是指教师在其合法权益受到侵害或对学校处理不服时，依法向主管的行政机关申诉理由，请求处理或重新处理的权利救济制度。”我国于1993年颁布《教师法》其第39条就教师申诉权利做出了原则性规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。”随后，原国家教委于1995年印发的《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》第8条也专门就教师申诉问题作了具体规定。
关于此项制度，虽然《教师法》和一些部门规章对教师申诉制度进行了具体化和细致化的规定，然而从实践效果来看，我国的教师申诉制度本身仍存在着诸多不完善之处：（1）申诉机构模糊化。该法并没有规定专门负责教师申诉的机构和人员，从而对申诉的处理容易造成相互推诿的现象，使得教师的权利得不到合理及时的保护。（2）程序规范随意化。申诉机构在处理教师申诉时适用的程序缺乏合理的法律规范，对于教师主体的申诉得不到迅速有效的处理，有碍纠纷的解决。（3）申诉执行空泛化。该法对于申诉决定的执行期限、被申诉人不执行时能否申请强制执行以及被申诉人如不执行申诉处理决定的法律后果并未有明确的规定，使得申诉制度难以发挥它应有的功能。
那么，我们该如何完善此项制度，具体来说，可分为以下几点：
1.规范教师申诉的专门机构
应在各级教育行政机关内设立专门的受理机构，例如申诉委员会，由其来独立负责处理高校教师的教育行政申诉案件。此外，还可在校内设立教师申诉委员会。校内申诉制度通过学校内部的部门对纠纷进行解决，能够及时纠正学校的错误行为和对教师不公正的处理，把学校与教师的纠纷化解在内部，从某种程度上来说减轻了教育行政部门的工作压力，将学校与教师双方的损失降到最低。
2.明确教师申诉的具体内容
教师申诉的内容规范模糊，对广大教师提请申诉带来了诸多不便。为此，应明确厘清教师的申诉内容，将教师与学校或其他教育机构及行政主管部门之间发生的行政纠纷和民事纠纷区分开来，以确保申诉内容的针对性，实现教师申诉的有效救济。
3.加强教师申诉的合法监督
对教师申诉过程中的合法监督，给教师充分行使申诉权利提供了有力的保障，有利于纠纷的客观处理。可确立教师申诉的公开制度，建立教师申诉的处理检查制度，也可指派专门人员对申诉机构的申诉处理行为进行合法性的专项调查。
教师申诉制度作为我国高校教师进行法律救济的主要途径，对高校教师的权益保障有着至关重要的作用。我们应大力加强此项制度的建设与完善，确保高校教师的申诉权利落到实处，使其纠纷得到有效的救济。
（二）教育仲裁制度
“教育仲裁是指学校、教师、学生将其在教育教学过程中发生的基于教育权利与义务关系所发生的法律纠纷提交给依法专门设置的教育仲裁机构，由其对双方的纠纷进行处理，并作出对双方具有约束力的裁决，从而解决教育纠纷的活动和制度。”“根据1995年原国家教委《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》中提出的教育仲裁制度和人事部2000年《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》中的相应规定，国家可以授权地方人民政府依法设立教育仲裁委员会，负责解决教育纠纷。”
教育仲裁制度作为解决教育纠纷的一种机制，具有与调解、诉讼不同的特点。具体说来，有以下几点：（1）准司法性。“由于教育仲裁委员会实行一次裁决制，当事人如不服，在法定期限内，属于人民法院受案范围的可以向人民法院起诉；而对学术纠纷等特殊教育法律纠纷实行一裁终局，裁决立即生效，当事人如不服不得再向法院起诉。”“当事人在裁决生效后，可以向法院申请强制执行。国家通过法院对仲裁协议的效力、仲裁程序的制定以及仲裁裁决的执行进行干预。”（2）专业性。“教育仲裁委员会的人员构成应该包括精通教育法的法律专家、教育专家和教育管理专家”，“其人员构成具有较强的专业性，在解决教育纠纷时更具有权威性，做出的裁决更容易得到纠纷双方的认可，也能更快、更有效地解决专业性较强的问题。”（3）公正性。教育行政仲裁具有一般仲裁的特性，仲裁员是处于中立的裁判者，能够不偏不倚地作出裁决。同时，教育行政仲裁机构虽是由政府设立的一个官方的仲裁机构，但与本级教育行政部门及学校不具有隶属关系，保证了“主持者的超脱”。在审理程序上大量汲取司法程序的要素，在审理方式采用对抗式，充分保障当事人申辩权和其他正当权利，以此来保证其独立性与公正性。
虽然教育仲裁制度是解决教师法律纠纷的良好措施，但由于其在我们国内尚未发展到十分发达的程度，因而还存在一些局限。故而，应采取一些改善的措施予以发展和完善。具体说来，可分为以下几个方面：
1.明确教育仲裁的范围
“从充分保护教师、学生合法权益的目的出发，教育仲裁不但要解决因教师、学生法定权益受侵害而引发的纠纷，还要解决尚未在法定范围内的教师、学生的正当权益受侵害而引起的纠纷，仅要考虑民事、行政纠纷，还要考虑到学术纠纷。”因此，应对教育仲裁的范围予以充分和明确的规定，从而使得教育仲裁得以充分发挥其在解决纠纷上的独有优势。
2.设立教育仲裁的立法保障
对于高校仲裁的特殊性，我国相关部门应制定一些特定的法律法规来予以规范和保护。比如，“可制定一套教育系统内部的教育仲裁法，并在已有相关教育法律法规中补充包括教育仲裁在内的救济体制；在《高等教育法》中明确高校与教师的法律关系内容和性质以及高校教师的法律地位，为纠纷的解决提供法理依据。”
1弱势群体在高等教育中受教育权保护
制度存在的问题分析
所谓弱势群体，是指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而导致其处于不利社会地位的人群或阶层。包括自然性弱势群体和制度性弱势群体两种类型，从受教育权的角度看，弱势群体通常指那些由于生理、经济或其他原因而在行使受教育权时处于不利境地的人群或阶层，主要包括：贫困家庭子女、流动农民工子女、少数民族、女性和残疾人，本文论及的主要是制度性原因造成的贫困家庭子女、流动农民工子女、少数民族。受教育权是指公民有从国家获得接受教育的机［2］会以及获得接受物质帮助的权利。该定义可以看出，国家对受教育权的实现有重要的保障作用。自1999年高校扩招以来，我国高等教育事业得到空前发展，人们接受高等教育机会增多，进入大众化发展的阶段。马丁·特罗（MartinTrow）的高等教育发展大众化理论说明，在大众化阶段，必然引起高等教育观念的变化，接受高等教育从少数出身好或天赋高或两者兼备人的特权成为具有一定资格的人的权利。一般认为，受教育权的内容包括受教育机会权、受教育条件权、获得公正评价权。
虽然我国的高等教育已经进入了大众化阶段，但高等教育，特别是优质高等教育依然是稀缺性资源。稀缺必然带来利益的纷争，也会导致某些群体的利益受损。弱势群体作为缺失竞争力的利益集团，必然在和其他利益集团的竞争中得不到有效的利益诉求，利益的实现和权利的救助就会受阻。这样对于整个高等教育系统的良性发展是非常不利的，甚至会造成恶性循环，影响社会的稳定和发展。特别是随着政府对弱势群体支助力度的加强，弱势群体接受高等教育的受教育权问题也越来越突出，主要包括以下几个方面：
第一，高等教育不公平问题导致受教育权保护制度效力过低
由于历史形成的发展差距，高等院校过于集少数大城市和沿海地区，出现了高等教育资源失衡现象，东西部之间、城乡之间、少数民族地区和非少数民族地区之间的教育不公平，造成学生在高中毕业率、大学入学率、就学学校的层次及类型、所学专业、就业层次等都存在很大的差距，这些教育不公平所导致的问题对弱势群体受教育权实质上是一种侵害；
第二，受教育权保护制度建构的缺失
首先，从立法上看，我国目前还没有专门针对支助弱势群体学生的法律，也没有专门的学生法，另外，《高等教育法》等法律的配套法律法规也没有具体落实等等；其次，在法律法规的实施方面，即使我们制定一些关于弱势学生支助的条款，但在具体的实施中，由于资金的限度以及操作程序的人为干预导致受教育权受到侵害；再次，在法律的救济方面，弱势群体的权利受到侵害时往往没有申述的条件，救济的途径对于弱势群体来说根本上无法实现；
第三，受教育权保护制度缺乏系统性
对高校学生的支助并不等于是对接受高等教育的弱势群体受教育权的保护。高等教育是以一定的知识积累为基础，高等教育中受教育权的取得与基础教育、中等教育的实现密切相关，且以它们为基础。弱势群体接受基础教育和中等教育的质量制约着高等教育中受教育权的实现。但恰恰相反，目前关于弱势群体接受高等教育中受教育权的保护大部分集中在对在校生的支助方面，虽然能够解决在校弱势群体的学费及生活费用问题，但依然没有能从根本上解决弱势群体的受教育权保护问题，另外，从就业方面看，弱势群体往往由于资金和家庭背景所致，在找工作中也是处于劣势的地位。综合来说，对弱势群体接受高等教育中受教育权的保护不能简单的考虑立法、执法、救济其中的一个因素；也不能仅仅考虑学校支助这一环节，我们要利用系统法学的观点，把对弱势群体接受高等教育中权利的保护放在社会大系统中考虑，才能真正实现对弱势群体受教育权的保护。
2系统法学视角下受教育权保护制度的
建构分析
系统法学源于系统论，系统论的核心思想是系统的整体性，即任何系统都是一个有机的整体，而不是各个部分机械的、简单的相加。系统论将作为整体的“系统”分解为“要素”，同时关注作为系统存在条件的“环境”，研究系统、要素和环境之间的整体性、关联性，等级结构性、动态平衡性、时序性等特征，探求系统的结构与系统功能之间的联系；系统法学理论认为，法律系统作为社会系统的功能子系统在运作上是自成一体的，它运用运作（交往）在二阶观察层次上通过自我参照和外部参照的区分范式一方面与环境相区分，形成自我闭合系统，另一方面保持着对环境的开放性。运作的自［3］成一体性以法律效力和平等原则为标志来表述。作为一种分析方法的系统法学，具有整体性、动态开放性、闭合性等特点。
2.1系统法学强调法律系统的整体性
系统法学的核心思想是系统的整体性，即任何系统都是一个有机的整体，而不是各个部分机械的、简单的相加。
首先，法律系统是由立法、执法、司法等要素组成的动态整体，组成法律系统的各个要素之间以一定的结构方式彼此联系、相互作用，最终共同决定了法律系统的功能。在高等教育阶段，要实现对弱势群体受教育权的保护，必须把立法、执法、司法放到一个系统内考虑，确实做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。在目前我国高等教育阶段，有必要加强学生法、少数民族教育法等法律的起草准备工作，确实做到对弱势群体受教育权的保护有法可依。
其次，对弱势群体的受教育权保护应该包括事前保障与权利救济。事前保障主要是体现在立法上，只有做到有法可依，才有了权利保护的前提，另一方面，“无救济即无权利”，要保证对弱势群体受教育权的保护，必须完善救济的途径，特别是要完善申诉的程序，只有把事前保障和权利救济结合起来了，才能保证公民更有效地实现受高等教权，从而进一步促进高等教育公平。最后，对机会权、条件权、公正评价权的保护也要形成一个体系。受教育机会权、受教育条件权、获得公正评价权三者有机组成了受教育权，前者是后者的前提，后者是前者必然的发展要求。只有每个阶段的相应权利均得到保障，才能使受育权得以充分、完整地实现。在目前我国的高等教育，特别是要注意把保证对机会权的平等享有作为保护受教育权的首要工作。
2.2系统法学强调法律系统闭合性
系统法学虽然承认法律系统与社会环境紧密联系，但也明确了环境对系统的功能只是影响而非决定，决定系统功能的是系统内部的要素和结构。也就是说，法律系统虽然生成于社会、存在于社会之中，但其一旦形成就具有了相对于环境的独立性、确定性特征，形成了一个自我发展的自适应系统。[4]换句话说，要实现法律系统运作自成一体，必须完善法律制度。同样，要保证对弱势群体受教育权的保护，就必须构建一个完整的法律规章制度体系，这是实现法律系统运作自成一体的首要条件。但目前我国对弱势群体保护的法律规章制度建设还存在种种问题。
首先，弱群体接受高等教育中受教育权的保度较少，且操作性不强。1980制定的《学位条例》，无论从立法技术还是法律内容来说，都非常不成熟，操作性也比较差。另外，有关弱势群体在接受高等教育中教育权的内容主要在《教育法》、《高等教育法》、《普通高等学校学生管理规定》中体现，对于受教育的机会权、条件权、获得公正评价权等方面，虽然有所涉及，但系统性和可操作性都不强。
其次，我国《教育法》、《高等教育法》配套实施办法也不系统，特别是关于权利救济的条款更加少。如在《学位条例》的二十条规定中，只有第二条规定了学位申请权，即“具有一定学术水平的公民，都可以按照本条例的规定申请相应的学位”，如果学位申请权受阻，在学位申请过程中出现问题，采取何种救济途径以及实现的方式都没有提及。
再次，针对经济困难学生的资助法案不够健全，实施力度不大，难以全面保护贫困生接受教育的权利，特别是还缺乏关于事前保障的法律法规。我国虽然自1987年颁布第一个有关助学贷款的《普通高等学校本专科学生每年实行贷款制度的办法》以来，陆续出台了一系列有关学生资助的法规条文，但多是以建议性的政策法规为主，缺少必要的法规制度。
最后，我国还没有专门针对少数民族的少数民族教育法，而在现实中，我国的少数民族大部分都是住在贫困地区，要实现对少数民族学生受教育的保护，很有必要制定一部专门的少数民族教育法。
2.3系统法学强调法律系统动态开放性系统法学强调系统的自我闭合性，并不是否认系统与环境的关联，实质上，系统法学强调系统在组织上是封闭的，而在物质及能量上是开放的。并且，只有通过自我塑成的组织方式即封闭性，系统才能保持与环境的接触，即保持开放性。系统法学将整个立法、执法、司法过程视为一个相互联系的整体，但执法和司法不仅仅是简单的服从立法，而是通过信息反馈方式反作用于立法，将法治过程视为一个自我调整、自我完善的自适应系统。在这个系统中,信息不是简单的单向流动，而是形成一个闭合环路，达到动态平衡。同时，法律系统作为社会大系统的一个成部分，与其系统环境中的各项因素密切联系，法律系统与社会环境之间也存在着信息交换。对弱势群体接受高等教育中受教育权的保护，除了法律制度的建设外，更多的是一种观念和资金支持，因此，在构建受教育权保护制度的时候，要特别注意与社会文化系统、经济系统的信息交流，获得文化观念的支撑和物质资源的支持。
3系统法学视角下弱势群体高等教育受
教育权保护制度重构建议
3.1以平等为原则，形成运作的自成一体的价值基础按照系统法学理论，平等原则是法律运作自成一体的标志。法定权利的实现会促进社会公平，同样，受教育权的实现会促进高等教育公平。在构建受教育权的保护体系中，要以平等为原则，形成运作自成一体的价值基础。具体做到受教育者主体人格和尊严平等、教育权利与义务平等和教育权力与责任的均衡、平等起点的教育机会平等、平等利用的教育机会平等、受教育过程中机会平等、获得学业成功的机会平等、对弱势群体进行补偿等等，高等教育阶段的平等并不是绝对意义上的平等，而应使所有人面对同样的评价标准和同样的被选拔机会。所以，高等教育领域的教育平等应该是保证平等利用的机会平等(能力本位或机会均衡)和受教育过程中的机会平等。
3.2完善法律制度，形成闭合的受教育权法律保护制度
按照系统法学理论，闭合的法律体系是实现法律系统运作自成一体的前提条件。因此，必须完善法律规章制度。首先，要制定专门针对弱势群体和少数民族学生的法律法规及实施办法；其次，要完善《高等教育法》、《教育法》等相关法律制度的配套实施办法；最后，要完善对在校生的资助制度，扩大资助的对象，简化资助申报的程序。
3.3形成一体化的保护制度
但是由于各种原因，我国公民受教育权的行使中还是存在一定的不足，因此对公民受教育权进行行政法保护就显得极为必要。本文通过分析我国公民受教育权行使中存在的问题，说明了对公民受教育权进行行政法保护的必要性，并从教育行政申诉制度、教育行政复议、行政诉讼制度等方面对公民受教育权行政法保护体系提出建议。
一、受教育权的概念与性质
受教育权是全体公民根据法律的规定平等享有的，国家通过各种措施予以保障的，接受各种形式教育的基本人权和公民权利。
从社会的发展来看, 受教育权关系到公民更好的工作生活和参加其他社会活动，受教育权的实现程度越来越影响着公民的生存发展。人对社会发展的适应及其主体性作用的发挥, 在很大程度上表现为人的受教育权的实现，确立受教育权在公民权益中的核心地位，构建公民受教育权的法律救济制度是社会发展的需要。
二、受教育权保护的国家义务
(一)受教育权的立法保护
首先，立法机关负有制定完善的受教育权法律的义务。国家相继通过并颁布了《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》和《未成年人保护法》等相关法律，初步构建了教育法律体系，使我国教育事业的发展和改革有法可依，也进一步推动了公民受教育权的实现和保障。
但有关受教育权的立法还存在很多不足，即规定不详细、针对性不强、没有具体的救济办法等等。这就需要国家加大立法，针对我国的具体国情和在受教育权保护中常出现的问题来制定具体详细的法律来完善我国的教育法制体系，保护公民的受教育权利。
(二)受教育权的行政保护
首先，国家行政机关对国家教育事务应当投入充足的资金，提供足够良好的师资力量，完善教育设施;其次，国家行政机关应当保证每个公民都有平等接受教育的机会;再次，国家行政机关应当保护那些弱势群体的受教育权利;最后，国家行政机关应当加大力度管理教育机构，监督其在接受学生、管理学生等方面的运作，防止其不合理录取学生等问题的出现。
(三)受教育权的司法保护
国家司法机关对受教育权的保护是行政救济的最后手段。司法机关通过对教育机构那些不合法的行政行为，对那些侵害公民收教育权的行为进行惩处，以此来保护公民的合法权益。
三、我国受教育权现行法律保障之不足
(一)受教育权立法保护存在漏洞
教育机构具有极大的自主性，在管理学生、招生等方面拥有一系列的自主权。这就使得教育机构再与公民之间出现矛盾提供了可乘之机。
而我国目前，有关受教育权保护的法律制度依然存在很多空白，受教育权作为公民享有的社会权利依然缺少完整、具体、系统的法律制度保障。
(二)受教育权是否有可诉性存在争议。
基于受教育权利在社会及对公民的重要性，及现今社会不断出现的公民与教育机构之间的法律纠纷，国家行政机关不应再否定其没有可诉性，而是应该履行其义务加大力度制定受教育权得到保护的具体的实施措施，把其规定在司法机构受理案件的范围之内。
(三)受教育权的不平等性仍然大量存在
在现在社会中，接受教育的不平等性有三个方面，并已长期存在。第一，公民在接受教育内容上的不平等。第二，公民在接受教育机会上的不平等。
四、受教育权行政法保护的途径
(一)受教育权申诉制度
教育申诉制度是一种非诉讼性的救济措施。《教育法》第42条规定，学生享有对学校给予的处理不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益提出申诉或者依法提起诉讼的权利。但是，这部法律对很多规定都很模糊。
因此，国家应加大对申诉制度进行详细和完备的规定，设定专门负责受理学生申诉的机构和人员，制定完备的申诉程序，设定专门的救济制度。
(二)受教育权的复议制度
行政诉讼法将受教育权纳入了复议范围。其第6条明确规定，“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”可以依照本法申请行政复议。
这为公民受教育权的保护提供了一个重要的救济途经。但因为很多学校拥有自治的权力，使得行政复议在运行中得不到具体的实践。
因此，国家应扩大行政复议的受理范围和审查范围，规定具有针对性的的具体规范，使得行政复议具有可操作性。
(三)教育行政诉讼制度
公民受教育权的平等性要求其权利在到侵害时法院能为其提供平等的救济。
规定具体的制度，在公民权利受到侵害时能适用具体的行政诉讼制度的条款，而不是游走与行政诉讼与民事诉讼之间无法确定，让公民的受教育权得到保护国家不仅在立法与执法方面保证权利的实现，而且应该在公民的受教育权受到侵害时为其提供平等的救济制度。
目前，在很多受教育权利的侵害实践中，公民在权利受到侵害提起诉讼时，其侵权案件不符合行政诉讼的要求，当他们在维护自己的权益进行司法诉讼时经常以不在受理范围的原因被驳回诉讼，使公民的侵害得不到应有的司法救济。公民的受教育权的基本权利关系着社会的进步与发展，理应被规定在可诉的范围之内。
[论文关键词]依法治教；校规备案审查；正当程序；法律保留
我国自二十世纪八十年代教育体制法治化改革以来，教育法律纠纷(特别是大学生维权诉讼)逐渐增多，这其中大多数是由于高校违法行使教育处罚权所致。哈耶克认为，正是由于法治保护私人公民以对抗行政机构侵入私域这种日益发展的取向，所以法治才在当下具有了如此重要的意义…。因而依法治教成为实现大学生权利“上游保护”的关键一环。
一、良法治教——加快高等教育立法进程
(一)我国高等教育法制现状
改革开放以后，随着社会经济建设的不断发展，我国高等教育法制建设取得了一定的成果。其中相关法律主要有：《中华人民共和国学位条例》(1981)、《中华人民共和国教师法》(1993)、《中华人民共和国教育法》(1995)、《中华人民共和国职业教育法》(1996)、《中华人民共和国高等教育法》(1998)、《中华人民共和国民办教育促进法》(2002)等。在法规层面上也陆续出台了《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》、《中华人民共和国义务教育法实施细则》、《普通高等学校学生管理规定》等。
这些法律法规的制定多半是以指导高等教育行政管理为出发点，其特征是对于大学生课以较多义务，且规定有着严格的处罚制度。而其所赋予大学生的权利却往往因为缺乏相应的救济制度而流于形式。《普通高等学校学生管理规定》第五章“奖励与处分”第五十条到第六十六条l6个条文中仅有2条是关于奖励，其余14个条文皆是规定处分。如此悬殊比例似乎可以在一定程度上反映出长期以来高校与大学生的行政管理法律关系尤为突出。在立法层面上强调教育行政权的配置，许多苛刻的校纪校规弱化了大学生权利；在实践层面上高校对大学生处罚权的恣意行使和维权救济途径的模糊化又使得大学生的权利保护状况更加堪忧。
(二)制定统一的《大学法》重构高教法律关系
从比较法的视野观察，法国《高等教育法》明确规定了大学校长必须依法管理学校，同时法国的教育司法制度相当健全，学生、学生家长和学校的纠纷可以通过教育系统内部的司法制度或教育系统外部的行政诉讼制度来解决。印度《大学法》规定大学内部各权力机构以及大学的实际首脑副校长都必须在法律赋予它(他)们的权力范围内履行职责。针对此种情形，在权利本位的理念下加快立法步伐是一条必由之路。
首先，制定我国统一的《大学法》。《大学法》主要规定各级各类学校在教育关系中的地位、作用及应承担的各种法律责任，明确高校的法律法规授权组织地位并列举其重要的教育行政权，调整学校与学生、学校与教师的权利义务关系，强化对高校的权利监督及学生的维权救济制度。同时，也有必要通过《大学法》赋予高校更多的学术自由权，促进学术权力与行政权力分离。
其次，相应修改并制定相关配套法规。前面介绍的相关高教法律法规时间跨度较大，为了适应新情况，理应对现有的法律渊源加以整理。比如将高校与大学生的行政法律关系纠纷明确纳入行政诉讼受案范围，将大学生法定权利进一步细化量化，明确其救济途径和相关部门的法律责任。通过统一的立该非、改、废以减少法律冲突，促进法制统一。
二、法律保留——健全校规备案审查制度
(一)校规校纪须遵循法律保留原则
从许多高校与大学生纠纷的现实案例来看，高等学校对于学生的处罚直接依据往往是校规校纪，而且多半以“通知”、“决定”、“意见”等形式表现。这种现象原因是这我国目前的教育立法只是对高校管理做出笼统的确定，而把具体规则留给教育行政机关或高校自行规定。我国《高等教育法》第41条赋予高校校长的第一项职权就是“制定具体规章制度”。原国家教委高校学生司1990年的《关于(普通高等学校学生管理规定)有关条文的说明》中指出，《普通高等学校学生管理规定》是高等学校学生管理的行政法现，不能也不可能规定得太具体，各地区高教部门和各高等学校可在此《规定》的原则下制定实施细则。由此各高校自行制定校规当属法律位阶中的“其他规范性文件范畴”。
所谓“法律保留原则”，是指对宪法关于公民基本权利的限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定。行政机关实施任何行政行为必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。作为法律法规授权组织的高校在教育行政权中的制定校规校纪等行政规范性文件的行为应当遵循和适用“法律保留原则”。
20世纪70年代德国联邦确立的“重要性理论”认为，只要涉及人民基本权利的重要事项，不论是干涉行政还是服务行政，必须由立法者以立法的方式而不能让行政权自行决定。虽然大学生权利保护中的重要事项的轮廓尚不够清晰，但是“重要性理论”至少提供了判断在学校行政领域中应有法律保留适用的思考方向。有台湾学者认为：“举凡教育内容、学习目的、修课目录、学生之地位等有关大学生学习自由之‘重要事项’，皆应以法律明文限制之，或有法律明确之授权。尤其是足以剥夺大学生学习自由之退学或开除学籍处分，更应以法律明定其事由、范围与效力，而不得仅以行政命令或各校之学则即予剥夺，此乃法律保留原则之基本要求也。”也有台湾学者提出：“至于影响学生权益甚巨之处置，不能再任由以行政规则订之。如人学、转学、学位之授予、退学、勒令退学等，宜划人法律保留的范围。对这些处置，学生除得寻内部申请途径外，亦得容许司法之救济。”
(二)校规校纪须接受权力机关备案审查
从高校校规校纪的运行状况来看，高校依据校规校纪对学生实施的某些教育处分，已经直接涉及到大学生受教育权剥夺。因而涉及类似烈度的教育处分，应当适用法律保留原则，由法律设定。而仅依靠高校的自觉自律无法实现这种理想的规制状态。
《中华人民共和国立法法》第五章“适用与备案”制度设计上并没有涉及到法律法规授权组织制定的规范性文件的适用与备案的问题。2005年修订后的《普通高等学校学生管理规定》第六十八条规定：“高等学校应当根据本规定制定或修改学校的学生管理规定，报主管教育行政部门备案(中央部属院校同时抄报所在地省级教育行政部门)，并及时向学生公布。省级教育行政部门根据本规定，指导、检查和督促本地区高等学校实施学生管理。”至此，校规校纪审查备案制度初步建立。
然而笔者认为，考虑到高等学校法律法规授权组织的法律性质，仅仅依靠主管教育行政部门的监督是不充分的，而应当在在制定“大学法”之基础上建立完善起校规校纪审查备案制度。具体设想是规定高校校规校纪的制定与修改须报归口管理的行政主管机关备案的同时亦要向与行政主管机关同级人大常委会备案。这样不仅强化了权力机关对于高校的直接监督，又可以在一定程度上避免了高校行政化倾向对于大学生权利保护之负面影响。
三、正当程序——严格处罚程序制度
正当程序原则源自英国法中的“自然公正”原则，并成为美国《联邦行政程序法》的基石。自然公正原则是英国非常古老的一个普通法原则。它包括两个最基本的程序原则：1．任何人不能成为与自己有关案件的法官(nomanshallbejⅡdgeinhisOWIIcases)。2．任何人的辩护必须被公平地听取原则(aman’Sdefensemustalwaysbefairlyheard)正当程序原则包括公平原则、公正原则以及参与原则，它强调行政相对人有知情权、申辩权、申请回避权以及要求举行听证权利等等。
司法实践中大学生维权诉讼胜诉率不高，但凡有胜诉的案例多半是高校在行政权行使中存在着严重程序性瑕疵的“硬伤”。中国大陆重实体轻程序的痼疾已深，相关法律法规中对于程序性规范比较笼统甚至于缺失，再加上长期以来对于高校行政主体地位的模糊认识，导致行政处罚法中的程序性规定在教育行政领域的适用乏力。
教师作为教育教学工作的直接承担者和实施者，其自身素质的高低直接关系到教育教学工作质量的好坏，也关系到青少年学生的健康成长，因此抓好教师继续教育工作尤为重要。教师进修培训权是教师提高业务技能和专业素养的重要途径，也是法律赋予教师的一项权利。目前，在我国教师进修培训的过程中，学校与教师之间存在进修培训权的纠纷，由于纠纷得不到有效解决，学校与教师关于进修培训权矛盾进一步激化，为此，教师应该运用法律武器去维护自己的权利，保障教师进修培训权利的实现。
一、学校与教师进修培训权纠纷的基本现状
《中华人民共和国教师法》在第二章教师的权利与义务第七条第六款中规定了教师享有参加进修或其他方式的培训的权利，又在第八条第六款中规定了教师有不断提高思想政治觉悟和教育教学水平的义务，也就是说教师参加进修培训既是权利又是义务。然而在我国教育实践中，学校未履行应尽的义务导致教师进修培训权受到损害，因为学校作为教师进修培训的主要义务主体，学校与教师之间具有行政属性的管理关系，使得学校在管理教师过程中有很大的自由裁量权，当这种自由裁量权缺乏监督与制约时，就会导致滥用而侵犯教师的合法权益，因而教师参加进修培训的权利往往得不到保障，严重影响了教师对该项权利的行使。［案例一］陈某是某中学二级教师，参加工作十多年来从没有参加过进修培训。1998年9月，学校有教师进修培训的机会，因此陈某提出了参加进修培训的请求，学校以没有人替他上课为理由，拒绝了他的请求。陈某认为校长是在故意和自己作对，因而与学校发生矛盾，陈某经常缺课。从该案例看，双方争议的核心在于能否参加进修培训的问题。校方认为，由于学校课程的设置，陈某需要按时上课，而且没有其他老师替他代课，所以陈某没有时间参加教师进修培训;陈某认为，工作这么长时间，没参加过进修培训，这次应该有权利申请参加进修培训。因此双方产生争执，各执一词。诸如此类教师进修培训权得不到保障的例子很多，在此不一一列举。在实践中教师参加进修培训的权利往往得不到保障，严重影响了教师对该项权利的行使，因此教师有必要拿起法律武器维护自己的权利。
二、现有阶段解决纠纷的主要法律途径及其存在的不足
教师要有权利意识，进修培训权是法律赋予教师的一项法定权利，教师只有主动行使自己的权利，参加进修培训，依法要求义务人履行法定义务，当权利受到损害时积极维护自身权利，法定权利才能转化为现实权利。我国现有阶段对教师进修培训权利受到侵害时的主要法律救济途径为教师申诉、教育行政复议和教育行政诉讼。
(一)教师申诉
教师申诉制度是指教师合法权益受到侵害时，依照法律、法规的规定，向主管的行政机关申诉理由，请求处理的制度。［1］231《中华人民共和国教师法》规定了教师享有参加进修或其他方式的培训的权利，也就是说教师进修培训权是法律赋予教师的一项基本权利，因此教师有权在其进修培训权受到侵犯时向教育行政部门提起申诉。从目前《教师法》、部门规章和地方性法规来看都确立了教师申诉制度，但是在实践中，当教师权益受到侵害时，教师向教育行政部门提起申诉并没有达到理想的效果，因为教师申诉制度仍然存在诸多的不完善，主要表现在:1．申诉受理部门不明确。《教师法》第三十九条规定，教师合法权益受到侵犯时可以向教育行政部门、同级人民政府或上级人民政府的有关部门提出申诉，规定中没有说明教育行政部门、同级人民政府或上级人民政府的有关部门具体是哪个部门，这说明教育行政部门和人民政府没有专门的教师申诉机构，因而也就没有专门审理人员。这表明我国教师申诉机构设置界限模糊，受理部门不明确，缺乏权力和威望，在这种情况下教师申诉会因部门推诿而被搁置拖延，导致纠纷难以得到及时有效解决，教师的进修培训权因而得不到及时保障，教师权益也就难免受到损害。2．申诉制度程序缺失。《教师法》虽然在教师申诉案件的管辖、程序、救济方面作了规定，但在教师申诉制度程序方面仍不完善，如说明理由、回避、听证等程序规范，尤为重要的是说明理由制度的缺失成为申诉处理程序的重大瑕疵，申诉部门对作出处理决定时所依据的客观事实与法律法规往往不作详尽说明，这就导致教师进修培训权受到侵害时教师提出申诉，申诉部门不能公正解决教师与学校之间的纠纷。3．申诉制度救济渠道封闭。《教师法》中只是规定了教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的、对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，然而《教师法》中并没有规定教师可以提出行政复议和行政诉讼。但在实践中，如果申诉机关对此案不受理、或者逾期没有答复、或者教师不服申诉处理，能否还有其他救济途径，这些在法律上没有明确规定。因此教师申诉复核在实践中形同虚设，难以取得积极的救济效果，教师进修培训权也就得不到有效保障。
(二)教育行政复议
教育行政复议制度是指教育管理相对人认为教育行政机关作出的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法请求行政复议机关对该行政行为进行审查，以保障其合法权益，行政复议机关依法定程序复查并作出决定的法律制度。教育行政复议是一项重要的救济制度，同时也是教育行政系统内部重要的监督和纠错机制，由于是利用教育行政体系上下级领导监督关系来解决纠纷，因而十分有利于复议决定的落实，再者行政复议不收取任何费用，对处于弱势群体地位的教师而言，无疑是最佳的救济途径。然而由于复议是上下级领导关系，行政复议存在一些不足之处，表现在:1．行政复议缺乏公开性。由于教育行政复议太过强调书面审查方式，忽略应有的公开性与透明度，因此当教师与学校发生进修培训权纠纷时教师没有办法享受到辩论、质证等权利，因而最终影响行政复议应有的权威性与公正性。2．行政复议缺乏独立性。我国教育行政复议机构是由教育行政机关直接控制，因此在机构的设置、人员的任免、财政补贴等等方面都受到教育行政机关的影响，在复议案件之时难免会受到上下级领导关系的影响，会出现教育行政部门作出具体行政行为之前，先报上级教育行政机关然后再做处理，因此当出现争议后再经复议显然意义不大，无法确保复议过程公正、独立，因此当学校与教师发生进修培训权纠纷，复议对于处于弱势地位的教师作用并不是很大。
(三)教育行政诉讼
教育行政诉讼制度是指教育行政管理相对人认为教育行政机关或教育法律、法规授权的组织的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院，请求予以法律救济，人民法院对教育行政机关或教育法律、法规授权的组织的具体行政行为的合法性进行审查，维护和监督行政职权的依法行使，矫正或者撤销违法侵权的具体行政行为，对行政相对人的合法权益给以保护的活动。［1］251与教师申诉、教育行政复议等其他教育行政救济制度相比，教育行政诉讼属于司法救济，前两者属于行政系统内部的救济，体现了行政的自我监督、自我纠正的性能，其以“在确保行政效能的前提下寻求公正”为价值追求，而教育行政诉讼体现了司法权对行政权的制约，属于外部监督，其以公正为首要价值。因此教育行政诉讼是对教育行政最为有力的监督，更由于法院的地位最为超脱，其对相对人的保护程度最高。此外，教育行政诉讼的法制化密度最高，其程序设置最为严格，其裁决最具权威性，教育行政诉讼是解决教育行政争议最重要的环节。［2］207－208教育行政诉讼是教育行政纠纷解决的最后保障，也是教育行政管理相对人合法权益保护的屏障。从我国现状来看，教育行政制度并没有发挥其真正的作用，主要由于:1．宪法诉讼制度的缺失。宪法诉讼是指以宪法为诉讼裁判依据的一种诉讼形式，即指司法机关在审判中使用宪法来作出判断。宪法诉讼制度是公民直接援引宪法中的权利条款保障自己权利的最终救济途径。由于宪法诉讼制度的缺失，宪法监督便失去了最强有力的手段，宪法中规定的公民基本权利受到侵害若运用部门法无法解决时公民将投诉无门。也就是说，当教师进修培训权受到侵害时，由于宪法诉讼制度的缺失导致教师诉讼无门。2．缺乏专门的审理机构。近年来我国教育事业飞速发展，教育行政纠纷日益繁多，但是现实却没有专门审理教育纠纷的相关机构，对于教育纠纷现在大多数也是由法院直接审理，然而法官对教育专业化缺乏深度认识，难免会导致差错影响案件的公正性。因此教育法庭的设立是教育发展的必然要求。
三、完善现有阶段的法律机制，保障教师进修培训权利的实现
由于我国现有阶段解决学校与教师进修培训权纠纷法律机制的不健全，在实践中难以发挥其应有的作用，因而亟待将法律机制规范与完善，使其具有更强的可操作性与现实有效性。本文在对现实中的各种救济途径存在的缺陷作出分析的基础上，结合我国现行法律规定，以期建立和完善学校与教师进修培训纠纷解决的法律机制。
(一)教师申诉制度的完善
1．设立处理教师申诉的专门部门。处理教师申诉案件应该设立专门受理部门，在各级教育行政机关内部设立专门的申诉委员会，申诉案件由申诉委员会的人员独立处理，各级政府和教育行政机关应该在组织和运行上确保申诉委员会发挥其应有的作用，切实保障教师权益免受侵害。2．教师申诉制度程序的完善。随着社会法制化的要求和案件日趋复杂，想要提高教师申诉案件处理的时效性，应该在原有立法基础上进一步完善申诉制度的程序:第一，教师认为学校的具体行为侵犯其进修培训权利，应该在学校作出具体行为之日起15个工作日内，向教育行政机关的申诉委员会提出申诉，教育行政机关申诉委员会在接到申诉之日起30个工作日内，作出复查结果并告知申诉人，申诉人因不可抗力因素导致逾期应向申诉委员会说明理由，请求申诉委员会许可。第二，申诉委员会对申诉初步审查决定是否受理，不管是否受理都应向申诉人送达通知书。第三，申诉委员会在处理案件时应利用说明理由、听证制度、回避制度等，并进一步明确这些程序的基本内容。3．教师申诉后救济渠道的完善。《教师法》中有教师申诉制度，这说明了立法者对教师权益的关注，同时也说明了教师申诉权利有其存在的必要。为了教师权益免受侵害，申诉不应该是唯一的和最终的救济途径，应该有完善的救济制度，正确把握申诉制度、行政复议、行政诉讼等关系，建立完善的教师申诉救济渠道，确保教师申诉权利落到实处。
(二)完善教育行政复议制度
1．教育行政复议应具有其独立性。由于我国行政复议机构直接受行政复议机关领导，因此在经费和人员安排上也受其制约，因此教育行政复议很难公正和公平。如果在行政复议机关设置行政复议委员会，使其承担案件的复议，并作出裁决，行政复议委员会由同级人大常委会规定组织机构、成员任期、身份保障等，使其保持独立性，行政复议委员会独立审理教育行政纠纷案件，无须请示行政机关，只有坚持独立和公正才可能树立行政复议的权威和公正。2．用尽内部救济原则。因为教育行政复议是上级对下级具体行政行为的审查和监督，因而是在行政系统内部进行，审理程序实行一级复议。但相对复议来说的诉讼是人民法院对行政机关所做具体行政行为的监督，审理程序实行两审终审和开庭审理。可以看出，行政复议是更为有效、快捷的解决途径，因而当教师权利受到侵犯时，把行政复议作为前置程序在教育行政系统内部使纠纷得到解决，比通过司法程序解决更为有效和全面。
一、当代大学生权利意识之现实状况
大学生在接受高等教育的过程中所应当享有的权利,与一般的社会成员所享有的权利相比,有其特殊性。随着我国教育体制的变革,高等教育的性质随之发生变化,其不再是一种国家的权力和责任,而是转变成一种消费,一种服务消费。大学生的角色也悄然发生了变化,大学生不再仅仅是一个被动的受教育者,而是这种服务消费关系中的消费者,即一种特殊的教育服务消费者。大学生的权益存在于教师的教与学生的学的双向关系之中,其核心目的是大学生这一权益主体自我素质的提升,以提高将来立足于社会,能为家庭、为社会创造财富的能力。对于刚刚走过转型期、人们尚未能够普遍熟稔地行使自身权利的我国社会来说,大学生作为一个尚未完全在生理上和心理上成熟的特殊群体,则更是在对待其所享有的该种特殊权益问题上存在诸多误区,而在现实生活中,也常有对大学生权益的忽视甚至侵害的非正常现象的存在。
1、大学生权益实现效果之现状
根据普遍反映的情况,目前,我国大学生权益得不到有效实现主要表现在如下几个方面:首先,教师数量不足导致不能满足日益扩张的招生规模的需要,师资缺乏导致教师的疲惫,教学质量不能得到保证;其次,部分大学的相关部门或相关教育管理人员在没有法律授权的情况下擅自搜查学生宿舍,或非法限制学生的人身自由等,对学生的财产权和人身权造成侵害;再次,有些大学为了争夺生源,进行虚假的招生宣传,严重侵害了大学生的利益;如此等等,不一而足。
2、大学生权利意识认知之现状
对权利意识的认知也即是否知道法律赋予了大学生哪些权利。在这个问题上,问卷调查显示,大学生的回答依次是选举权、受教育权、被选举权、人身自由权、民、消费者权益、言论自由权、申诉及诉讼权、监督权等等。其中大学生对于自由的追求热情很高,很多人认为给予充分的自由就是权利的实现。总体而言,迄今为止,权益观念应该说已经在大学生群体中深入人心。
3、大学生权利实现意识之现状
权利维护意识也即是否会努力促使自己的权利得以实现及为实现权利而采取的具体措施。许多学生基于功利主义的考量,会通过合适的途径努力争取自己的权益,如学校BBS上学生的利益诉求、建立大学生维权组织及网站等等。当然,也存在少数通过不合法途径争夺正当或者不正当利益的现象。
4、大学生权利救济意识之现状
权利救济意识是指在认为自己受到不公正待遇时,也即认为自己权益受到侵害时,是否会以及将通过何种途径捍卫自己的合法权益。当前的大学生大部分在观念上都有可能拿起法律的武器来捍卫自己的权利,也表明学生对法律救济有信心。但是,学生对于具体的救济办法,即到底是诉讼还是申诉,或者求助媒体等,学生不甚了解,这就导致学生一旦面临具体问题就可能退缩,害怕承受太大的压力。
总的说来,就目前的现状进行分析,高校大学生的权利意识状况还不足以使其充分、正当、有效地行使和享受自己的权利。虽然全社会的权利意识已经相较于改革开放初期有了明显的改善,大学生也对自己的利益和自由倾注了更多关心和重视,但他们往往还不能比较完整地知道自己应当享有哪些特别的权利;同时,大学生在对诸种权利的关心程度上也有所不同,表现出对生活自由权的过多重视,而对与学习、发展、消费有关的权利认识和重视程度都显得非常不足。
二、大学生权利意识现状之形成原因
现实生活中,公民常常感到个人在权利主张、权利实现和权利救济等各个方面的力量比较薄弱。在这种大背景之下,大学生的权利意识也受到了一定的影响。大学生虽然有了一定的权利意识,但由于许多学生对有关权利实现与维护的问题知之甚少,对法律途径信任度不高,因此最终将使权利意识所能发挥的实际效果大打折扣。显然,这与传统社会心理意识的持续惯性作用存在着相当密切的关系。随着社会主义市场经济的不断推进和政治民主化进程的加快,个人作为利益主体的地位和意识肯定会逐步得到提高。综观大学生的权利意识之现状,可分析出原因如下:
1、高校权利教育的缺陷及高校管理体制的不良影响
首先,我国中学教育阶段更多地注重学生的应试教育,权利意识培养不受重视,导致学生权利概念相当模糊,缺乏权利意识发展的良好基础。进入大学以后,虽然大学有开设《法律基础》课程,但法律基础所占的课时比例不大,尤其是经由2005年以来的“两课”改革,法律基础课与大学生思想品德修养课被合并为一门课,涉及法律基础的课程量仅占其中两章。这使得学生真正接触有关权利问题的讨论和实践活动都明显不够,就部分权利意识淡薄的学生来说,这使他们丧失了很好的培养机会;而就部分权利意识高涨的学生来说,也丧失了对其进行有效的教育与渗透的机会。
其次,我国《教育法》、《高等教育法》都明确规定了高校具有“依法自主办学”、“按照章程自主管理”和“对教育者进行学籍管理、实施奖励与处分”的权力。为此,各高校根据法律的授权和自身的需要设立了健全的决策部门、执行管理部门等各级管理机构,并制定了相应的规章制度,以达到维护正常的教学秩序和管理秩序的双重目的。然而,在实际工作中,高校往往一方面延续计划经济时代的思维为了树立管理上的威信,另一方面也为了维护自身利益,而对大学生滥用管理权力,以致侵犯学生合法权利。更有甚者,部分高校由于内部机制不够完善,导致针对不同学生的类似违纪行为,却因家庭、社会力量等因素的介入而处理结果很不一样,这都有可能造成学生对高校和法律失去信赖。
2、大学生权利义务平衡意识不强
权利和义务是相对的,一如马克思所说,没有无权利的义务,也没有无义务的权利。享有权利的同时必须负担对于国家、社会和他人的相应的义务,否则,权利失去合理限制,势将造成对他人权益的侵害。因此,权利和自由是有限度的,个人的意志自由或行为空间是有前提的。随着法律知识的普及,虽然大学生自我权益意识在整体上比较高,但是,相当一部分大学生对自己的权益的认识存在一定的偏差,他们往往更容易注意到自身权利是否得到实现,却难于看到在享有权利的同时是否已经切实履行了义务,有些学生甚至会采取偏激的维权手段,从而触犯法律。
3、现行法律、法规及学校规章不够完善
法律是界定权利界限的标尺,同时也是权利最有力的保障,因此权利的界定是否合理、权利救济的力度是否充分,显示着法律本身的完善程度。而有关大学生权益的法律完善与否,对大学生权利能否得到合理维护起着关键的作用,也深刻地影响着大学生权利意识的形成和发展。目前,我国《教育法》、《高等教育法》等教育法律法规对大学生的权利作了一些规定,但仍然不够具体和全面,现实中的许多争议和相关的司法实践尚未能找到明确的法律依据。并且,现行的教育法规更多侧重于对国家、教育行政机关、学校等机构间权责的划分和调控,而关于教育法律关系的重要主体学生与高校间的关系以及双方的地位则规定得较为简单,其内容也更多是为了约束和控制学生,对其权利的规定比较原则和抽象,程序性规范少,与其说是赋予大学生以权利,有时不如说是限制大学生的自由。这种立法状况,显然无法让大学生清晰地明了自己享有哪些权利,也无法让大学生在权利受到侵害时充分及时有效的获得正当救济,这对大学生权利意识的健康形成和发展显然是一个障碍。
三、大学生权利意识的引导思路
综上可见,当代大学生在权利意识上尚存误区,很难做到适中,或过于淡薄,或过于高涨,不论是“过”或“不及”,都不利于大学生权利的最终实现,当代大学生维权方式多样,但实际效果并不理想,便体现了这一点,因此亟待获得有效的引导。应当说,大学生的权利意识引导问题,不仅仅是高校工作的组成部分,还有赖于有关国家机关、家庭和个人等全社会各个方面的支持和配合。有鉴于此,我们提出,当代大学生权利意识引导工作可以考虑从以下几个方面展开。
1、权利教育与知识传授相结合
权利意识的增强与完善,对于改善整个社会的法治氛围,提高整个国家的政治思想水平都是至关重要的。我国教育理念从应试教育走向素质教育是一个巨大的进步,大学生权利意识教育理应成为素质教育体系中的重要组成部分。目前各高校均开设了《思想道德修养和法律基础》课程,教育者应当以此为契机,在承认并尊重学生的权利主体地位、学习和了解学生的权利内容的基础上,突出该课程在培养大学生正确的权利意识中的关键作用,让大学生了解自己的权利,认清权利实现的条件,明确权利维护的途径,也强调权利义务的一致性。
2、完善立法、依法治校与学生自我教育管理相结合
亚里士多德曾说过:“法治应包含两重含义:大家要实际服从已成立的法律,而大家所服从的法律又应该本身是完善的法律。”因此,完善教育法律法规,依法治校,让大学生权利意识的培育既有实实在在的立法内容,又有依法治校者的示范榜样,从而成为培育大学生正确的权利意识的可靠途径。同时,我们还应当充分尊重大学生权利主体的法律地位,在适当的范围内,尤其是在与大学生利益切身相关的领域内,引入大学生参与高校的民主管理,并建立行之有效的高校内部维权机制。通过这些途径,实现学生的自我教育、自我管理,从而引导大学生在感受最为真实的权利实践的过程之中树立正确的权利意识。
3、理论教育与实践教育相结合,开辟课外培育新途径
当代大学生思想活跃,崇尚自由,这也是我国社会时代精神的一种体现,在这种背景之下,严肃说教的教学效果显然比不上让大学生亲力亲为。因此,教师不仅要上好课,还要注重引导学生开展权利意识教育的实践教学活动,以此挖掘学生的潜力,充分发挥学生的主观能动性,如举办模拟法庭,设立法律咨询信箱,组织法律知识竞赛,设立维权网站等等。通过这些活动的开展,在理论上,让大学生明白,维护自己的权利,首先必须尊重法律,同时尊重他人的权利,并注重使用正当的、合法的途径;在实践中,要营造具有时代特征和学校特色的校园文化,从而实现对大学生权利意识的有效培养与正确引导。
论文关键词 少数民族女性 受教育权 法制因素
一、立法不够完善
尽管我国民族教育立法已有50多年的发展历程，但与目前法治中国的建设目标仍存在一定差距，甚至可以说我国的教育立法依然处于薄弱阶段。从整体来看，我国民族教育法律法规依然处于基础发展阶段，体系不健全，层级偏低；教育法律法规的废除、更改不及时，不能及时适应教育改革和发展的需要；不同教育法规、政策之间冲突、衔接不上，许多教育法律法规从内容到形式具有明显的照搬痕迹。截止目前，我国还没有一部系统的民族教育法，致使民族教育的发展还没有得到法律的充分保障，民族教育不能适应民族地区经济快速发展的需要。特别是在当前民族教育与全国教育的平均发展水平有较大差距的情况下，且这种差距在进一步拉大，民族教育立法滞后已成为制约我国民族教育事业发展的关键因素。 除了法律之外，具有地方特色，结合地方实际的行政法规的制定对于少数民族女性受教育权的保障作用也是极其重要的。目前有《黑龙江省民族教育条例》以及2013年10月1日起施行的《云南少数民族教育促进条例》等少量条例对少数民族教育的一些方面进行了规定，但具体涉及到当地少数民族女性受教育权的保护措施仍未出现。
大理白族自治州少数民族众多，虽然属于少数民族自治州，但与云南省其他少数地区相比，缺乏一部与之相适应的少数民族自治条例，更没有对少数民族女性受教育权进行规定。对如何从法律层面保护少数民族女性受教育权从较低层次到较高层次的发展、如何在非义务教育阶段对少数民族女性受教育权进行更深层次的保障等问题尚未有明确规定。现有的《大理白族自治州自治条例》内容上并未涉及到教育相关方面，其余方面的规定也显得应急性明显，缺乏针对本地区实际的立法规划和预测。内容上，照搬型太强，特别是保障少数民族女性受教育权方面缺乏法律救济途径和相应的程序法保护。在许多方面，社会对大理白族自治州少数民族教育、少数民族女性教育的特点和困难还了解得远远不够，对教育的支持也难以契合当地实际。这也导致了少数民族女性受教育权在法律和国家政策上存在缺陷和不足，成为制约大理白族自治州少数民族女性教育发展的一大重要原因。
二、执法不够到位
我国是一个传统文化强调德治的国家，法治意识相对薄弱，教育法律意识不强，执法水平不高，公民的法律意识也相对薄弱，在教育社会生活方面更是如此。通过调研，笔者发现对《义务教育法》、《教育法》等重要的法律绝大部分人也只停留在听过不知道其内容的层次上。教育行政管理也还主要依靠传统管理手段，习惯以领导意志办事，以文件办事，尚未形成教育违法严格依法追究，教育纠纷依法处理的法治氛围。这明显与十八届四中全会全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系的理想是相违背的，也与加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度不符合的。
从笔者的调查来看，71.6%的调查者认为执法不到位是影响大理白族自治州少数民族女性受教育权法治因素中的重要问题。可见，执法问题在大理白族自治州处于相当敏感的地位。在教育执法方面，有法不依、执法不严、违法不究的现象在现如今的大理白族自治州依旧存在。之所以会产生有法不依、违法不究的现象，与执法主体规定含糊、执法程度不清、执法队伍不健全、执法职责不落实有着天然的关系。虽然《教育法》对执法明确规定不作为也属于违法行为，但在实际执法工作中互相推诿，避开责任的现象依然大量存在，这与缺乏一支专门的执法队伍有关的。例如，在实际工作中，学校作为无执法权的单位，很多时候只能对流失学生进行家访动员，并尽力帮助一些有实际困难的学生。但对于相对偏远的少数民族地区来说，学校和村委会的“劝说”并不能够带来实际的效果，对法律重视程度不够、执法不到位以及缺乏专门执法队伍是目前少数民族地区女性受教育权保障工作面临的重大问题。
三、司法体制不够健全
深入贯彻落实党的十和十八届四中全会关于依法治国的战略部署，是推进法治中国建设的必然要求。深化司法体制改革是促进社会公平正义、增进人民福祉的重要举措。司法作为维护社会公平公正的最后一道防线，是保障宪法法律得以贯彻实施最重要最有效的手段。 在我国法治实践中，特别是司法实践中，还有这样一些现象对教育执法也会产生或多或少的影响。例如：人民参与司法程度不够、司法公开落实不到位、执行困难等问题。在教育司法实践中，地方观念相对固化，重政策轻法律，特别是大理白族自治州的偏远少数民族地区，公民法制意识相对淡薄，参与司法的程度较低，一旦发生受教育权被侵害或教育纠纷时便难以应对。另外，司法救济途径不完善，救济渠道不畅、责任不明、难以执行等问题也是造成少数民族女性受教育权得不到相应法律保障的重要原因。此外，政策的实施不透明、不公开，很多真正需要帮助的人得不到实际帮助，更得不到司法的救济，很多学校的教育自主权、自由裁量权在实际中也未完全受到法制原则的约束，情况令人堪忧。
四、公民法治意识相对淡薄
公民的法治意识、行为习惯以及社会对违法行为的负面回应都影响着公民权利的实现程度，公民法治意识的提升必将为法治中国的建设起到关键作用。公民法治意识淡薄必然导致其对宪法和法律的敬畏程度不够、守法程度不足，这不仅仅指普通公民，也包括一些政府部门和学校的校长和教师。地方一些部门依然存在着传统的“人治”观念，总是习惯于以关系办事，以权力大小区分办事效率，忽视法定程序，违纪违法。而且这种现象越往基层越是严重，特别是少数民族的一些山区地方，乡政府、村干部无视法纪，学校无视教育法律法规，依然存在随意剥夺学生的受教育权的现象。
对于大理白族自治州而言，白族妇女素有勤劳勇敢的传统，大部分家庭中女性通常掌管家里大小事务，因此，很多女性一般会选择以家庭为主，以丈夫、子女为主，通常容易忽略自己，没有足够重视自己受教育权的行使。在调查中，绝大多数受访者仅仅听过《义务教育法》，而对其他一些教育相关法律法规全然不知，更不用说其中所应该承担的权利和义务，对守法问题仅仅局限在不杀人不放火等最简单的层面。还有很多少数民族山区，很多人甚至对法律的权威不够信任，面对很多突如其来发生在教育中的纠纷和问题不知如何处理。因此，法制宣传力度和公民守法意识的培养在少数民族地区显得极其重要，这也是少数民族女性受教育权法律保障体系中的重要内容。
五、法律监督体系不够完善
变迁“特别权力关系”理论的演变，从根本上说是其背后法律价值博弈和变迁的结果。
(一)人权观念的复兴最初
奥托•迈耶在将“特别权力关系”理论引入行政法时，主要是基于两个基础:一是在特别权力关系中，行政主体与相对人存在依赖性非常强的相互关系，如行政机关与公务员、军队与军人、学校与学生、监狱与罪犯等关系都有这种属性;二是公共管理的目的优先于个人的权利和自由，即“相关人在一定程度上必须依照公共管理目的的需要而行事，而这总是意味着对现有自由的限制。”显然，其背后的法律价值首先考虑的是行政机关所谓的“公共管理目的”，在此种情形下，人只是行政机关的附属，是维持秩序的工具，毫无人性的尊严可言。二战后，浴火重生的人们通过反省二战期间种种涂炭生灵、践踏人权的行径，逐渐达成了法律要对人的基本权利给予充分的尊重与保护的共识，人权观念的复兴成为战后最为瞩目的政治思潮。传统的“特别权力关系”理论因其严重忽视“特别权力关系”内部行政相对人的基本人权，受到各界的激烈批判。基于人的主体性认识以及人权的普遍保障原理，任何人都享有作为人的尊严和基本权利，即使是罪犯、军人、公务员、学生等这些“特别权力关系”内部的相对人，也不应当受到法律的区别对待，对他们基本权利的剥夺和侵害，同样须受法律保留原则支配。“人”并非维持秩序的工具，亦非基于一般性的道德谴责即可剥夺其重大权益的对象，而是一种享有不受任意剥夺的权利与自由的主体，权利与人之主体性密切相关，任何涉及重要权利的高权行为均需接受公法规则约束和司法审查。应当说，二战后的法律价值观逐渐强调对人的基本权利和尊严给予尊重和保护。乌勒的“基础关系与管理关系”二分理论以及“重要性理论”均是对这种法律价值变迁的积极回应。
(二)“司法国”理念的兴起
传统的“特别权力关系”理论从其诞生至成熟，与极权思想、极权体制如影随行。二战后，随着民主法治思想的勃兴，民主政体的建立，在法制上建立“司法国”的浪潮席卷了德国法学界。所谓司法国的理论，是指一切行政权都必须臣服于司法权之下，法院对行政机关全部的行政行为都具有司法审查权，即便是传统的“特别权力关系”领域下的行政行为也概莫能外。然而，要司法权对所有行政行为进行审查和监督，非但在客观上不现实，法院也有越俎代庖之嫌。以教育行政关系为例，法院及法官根本没有精力对高等学校所有的管理行为的合法性进行审查;从专业及学术自由的角度来讲，他们也不具备审查高校教学事务及对学生的学术评价行为的资质和能力，反而会被世人诟病为，对“大学自治”“学术自由”精神的蛮横干涉和亵渎，是典型的吃力不讨好行为。基于此，乌勒的“基础关系与管理关系”二分理论及随后的“重要性理论”根据性质、重要程度将纷繁复杂的行政行为加以区分，将涉及当事人身份或基本权利的行政决定或行政处理，纳入法律保留原则支配以及司法审查的范畴，从一定意义上说，正是对建立“司法国”的理论浪潮的一种现实的、无奈的回应。
二、对我国高等教育行政法制建设的启示
就中国大陆而言，法律上及司法实务上没有明确确立“特别权力关系”理论，但其对我国行政法学理论和司法实践的影响却是有目共睹的。例如，在行政法理论上，通说认为行政行为可以划分为外部行政行为和内部行政行为，相应地将行政法律关系分为外部行政关系和内部行政关系;而高校与学生之间的法律关系一直以来都被视为内部行政关系，如《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》及教育部颁布的《普通高等学校学生管理规定》均把学校给予学生的纪律处分和学校对学生人身权、财产权的侵犯加以区分，对前者只赋予申诉权，排除司法救济。在实践中，《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定只有外部行政行为才具有可诉性(法律、法规规定的除外)，当高校与学生产生管理纠纷时，法院通常以其属于高校的内部管理行为而不予受理。此外，由于“办学自”“学术自由”等观念长期而深远的影响，高校实务界对法院介入高校学生事务管理也几乎是本能地抗拒。因此，在我国，支配高校与学生之间法律关系的理论虽无“特别权力关系”之名，却有“特别权力关系”之实。回顾“特别权力关系”理论的演进之路，虽然，对其改造和修正未能如各界所期望的那么彻底，那么完满，但我们仍然可以看到，一部“特别权力关系”理论的变迁史，本质上是作为个体的人与强大的国家机器(行政机关)博弈的历史，是权利与权力博弈的历史，也是司法权与行政权博弈的历史。深究“特别权力关系”理论的演变及其背后所彰显的法律价值的变迁，对处于不成熟状态下的中国高等教育行政法制建设同样有积极的借鉴意义。
(一)彰显维护人性尊严及保障基本权利之法律价值
人性尊严不可侵犯，乃人类固有之基本人权。基本权利系以人性尊严为基础，作为一个人生活所不可或缺的权利;而基本权利之保障可说是宪法制定的最终目的，不仅为宪法秩序中最重要构成部分，也被公认为实现公平正义的重要指标，基本权之存在要求国家各种权力乃至人民的社会行为皆须对基本权给予最大的尊重。高等教育的最根本的目的在于为国家培养“德、智、体、美”全面发展的高素质人才，这一本质属性决定了在高等教育行政法制建设中，更应该彰显维护人性尊严及保障人的基本权利之法律价值，真正树立“以学生为本”的管理及育人理念。而不应仅仅是将学生看作被管理的对象，以维护教学、生活秩序之名，轻易侵害甚至剥夺学生的基本权益，也应避免年轻学生因某一两次过失而被秩序维护者剥夺终生的前途。
(二)科学合理界定高校自主管理权
在我国现行的高等教育法制中，高校的自主管理权主要体现在两个层面。一是《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》所规定的教学自，如高等学校可以依法自主设置和调整学科、专业，组织实施相关教学活动(如制定教学计划、人才培养方案、指派教师、组织考试、选编教材等)，开展对外交流与合作，作为事业单位法人享有财产上的处置权等，其共同特点是主要涉及教学和学术范畴，且未对行政相对人(教师或学生)的权利作出直接处置;二是虽无法律明文规定，但属于不直接影响行政相对人的权利，是高校基于“大学自治”及“学术自由”的理念，纯粹对内部事务进行安排所衍生的权力。在传统认识下，除法律、法规在程序和救济上作出特别规定的重要事务(如学位授予)以外，其余行政管理的事务由高校自主决定。然而，在人性尊严之维护及基本权利之保障日益彰显，以及学生权利意识日益高涨之情势下，高校以“大学自治”“学术自由”为名而实施的上述诸多事务并不能截然归于排除司法审查的领域，而应根据事务的重要程度及其对学生合法权益的影响程度来确定是否应当给予充分的外部救济。在此，“重要性理论”不失为科学界定我国高校自主管理权可资借鉴的一种法律思维形态。
(三)厘清大学生享有的权利类型
在科学界定高校自主管理权的基础上，另一个重要的问题是对大学生的合法权益进行科学的划分，厘清大学生权利的类型，以便依据不同类型的法律关系及诉讼规则对大学生的合法权益给予切实的保护。按照我国现行的法律规定，大学生的合法权益从理论上可以分为受教育权、人身权、财产权以及政治权利。其中，受教育权主要包括获得学生资格权、学籍权、考试权、获得公正评价权、学历及学位获取权等;人身权主要包括名誉权、隐私权、婚育权;财产权包括债权、物权以及知识产权;政治权利主要包括选举权与被选举权、结社权、集会、游行、示威权等。上述权利，有些是作为大学生这一特殊身份所特有的权利，如受教育权;有些是作为公民所具有的基本权利，如人身权、财产权及政治权利。依据上述对大学生权利类型的划分，大学生权利损害无外乎受教育权受到侵害、人身权与财产权受到侵害、政治权利受到限制和剥夺三种类型。不同类型的侵权行为，其权利救济的方式、途径及法律适用不同，应当明确加以区分。在上述权利受到侵害的情形中，根据“特别权力关系”中的“重要性理论”，关系到大学生身份的权利及基本权利，如学生资格权、学历及学位获取权、学籍权、人身权以及政治权利等受到侵害，学生理应有权提起行政诉讼，寻求司法救济。而若财产权受到侵害，主要应通过民事救济途径解决。除上述侵害大学生基本权利的行为外，法律应当允许高校为维持正常的教学、生活及公共秩序，对学生权利和自由施加合理的限制。
(四)构建完善的高等教育行政救济制度
有权利即有救济，无救济便无权利实现之可能。尊重和维护学生人性之尊严，保障学生之基本权利，必须依赖完善的行政救济制度提供无死角的、完整的保护。1998年的田永诉北京科技大学案，拉开了我国法院司法审查高校自主管理行为的序幕。然而，十多年过去，我国在高等教育行政司法救济制度的建设上仍无根本意义上的进步，高校擅用自主管理权侵害学生尊严，损及学生基本权利的事件仍屡见不鲜，类似2014年底河南商丘学院“学生表白被开除事件”的现象屡屡见诸媒体。究其根源，高校行政主体地位之争议性，法院受案范围之不确定性，高校校内规章制度合法性审查的缺失，教育行政复议如同虚设等，是导致我国当前高等教育行政司法救济制度停滞不前的主要原因。为此，我们应吸收“特别权力关系”理论的合理内核，构建完善的高等教育行政救济制度。一是在立法上更加明确高校的行政主体地位;二是科学合理地界定高校自主管理权，确立法律保留原则，对涉及学生基本权益的事项纳入法律保留范畴;三是清理高校违宪、违法的校内规章制度，建立受教育权违宪审查制度;四是重构教育行政救济机制，遵循有权利必有救济、充分救济及权利救济途径渐进的原则，构建和完善渐进式、无缝式的学生合法权益保障行政救济机制，即教育申诉教育行政复议教育行政诉讼。只有这样，才能真正使学生的合法权益得到保护。
三、总结
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