时间：2023-10-10 15:58:42
导语：在城乡房屋规划法的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
根据**市人民政府办公室“关于认真做好市人大常委会城乡规划法执法检查准备工作的通知”（达市府办函〔xx年〕345号）文件精神，现将我市贯彻执行《中华人民共和国城乡规划法》以及城乡规划编制及审批情况、城市控详规划执行情况、城乡规委会建立及执行情况汇报如下：
一、认真宣传贯彻实施《城乡规划法》
㈠年初由万源市人民政府组织召开了由各乡镇党委书记、乡镇长、各相关部门主要负责人、全体规委会成员、规划和建设局中层以上干部及相关股室人员共300余人参加的《城乡规划法》培训及宣传动员大会。市委常委胡永芳同志作了重要讲话，对认真宣传贯彻实施《城乡规划法》做了详细的安排步署。同时市委、市人大、市政府、市政协等四大家领导分别做了重要讲话。市规划和建设党组书记局长郭明均同志、总工程师宋伟平同志、规划股长裴刚同志、监察大队长张思林同志分别就城乡规划的编制、执行和管理等方面进行了系统讲解。
㈡今年四月对《城乡规划法》进行了集中宣传。一是在太平镇城区主要街道及各建制镇悬挂长幅标语，共计100余幅；二是街头咨询宣传，由规划和建设局牵头，相关股室人员参加，邀请市法制局、市司法局参加在太平镇中心地段进行了街头集中咨询，散发宣传资料，宣传巡回宣传，共按街群众街头咨询3000余人次，散发宣传资料1.5万余份，出动力宣传车150余驾次。同时各建制镇也进行了各种形式宣传，做到经常性宣传，主要通过广播电视媒体及执法人员在日常管理中对广大市民及管理相对人散发资料及讲解等多种形式进行了广泛宣传，通过宣传，使《城乡规划法》家喻户晓，对广大市民的法律意识有了很大提高。
二、加强城乡规划编制和审批工作
㈠万源市原城市总体规划是1996年编制完成，并报四川省人民政府批准实施。xx年年，**市人民政府制定了《**市城镇体系规划》和**市“十一五”发展规划。万源市被明确定位为中等城市规模进行建设发展。为此，经四川省人民政府、**市人民政府（达市府函139号）和万源市人民政府（万源府函141号）文批准，决定修编万源市城镇体系规划及城市总体规划。xx年年6月，市人民政府委托重庆大学城市规划与设计研究院对万源市城市总体规划进行修编。xx年年3月完成万源市城市总体规划大纲修编。xx年年由万源市人民政府组织对“万源市总体规划纲要”和“城市总体规划成果”进行了两次评审并已通过，目前已报四川省人民政府批准。
㈡乡（镇）场镇规划编制情况：
一是现已完成8个建制镇、乡场镇的规划编制（官渡镇、白沙镇、青花镇、罗文镇、旧院镇、大竹镇、黄钟镇、铁矿乡、石塘乡）；
二是完成省级试点镇官渡镇和太平镇的总规修编和控制性详细规划；三是完成了对万源市太平镇坪长村、仙龙潭村，固军乡中河村、梨树乡池家坝村、白羊乡泉溪坝村等26个新农村建设示范村的村庄规划和村庄的建设和发展制定了蓝图；四是完成2个村庄（白沙镇郑家坝村、罗文镇严家坝村）的规划编制，并上报主管部门待审批；五是xx年年沙滩镇、草坝镇、河口镇、井溪乡、庙子乡、茶垭乡、石窝乡等7个乡（镇）与规划设计单位签订规划编制合同。
三、严格执行城市控详规划
㈠万源市中心城区太平镇是全市政治、经济、文化中心，过去该城区的房屋结构多为清代后期及民国时期修建木结构1至3层青瓦屋面房，少量的为建国后50至70年代修建砖木、砖混结构平房及两层楼青瓦屋面房。旧城改造掀起前（xx年年以前）除“明珠广场”，“万宝商场”2处初具规模外，其余各类旧房仅仅只是配合道路拓宽工程进行了零星改、扩建，1986年至xx年，旧房改造面积只有25万平方米，年平均不足1.5万平方米。xx年年4月，万源市委、市政府召开全市城乡建设工作专题会议，进行了认真分析研究，结合万源的实际，对万源城市的规划建设定位为：
围绕构建绿色万源、活力万源、红色万源、开放万源、和谐万源。把万源市建设成为联运秦巴的山水园林城市。并提出了：
“突出重点，连片开发，放宽政策，增强活力，拓宽渠道，多元筹资，加强领导，落实责任”的要求。同时在法律和政策的框架内制定并印发了《进一步加快城市建设步伐的决定》、《城镇房屋拆迁补偿安置实施细则》、《城镇拆迁补偿标准及被拆迁房屋认定规则》等一系列优惠政策，鼓励吸收市内外有经济实力和技术力量的单位、个人参与旧城改造，推动城市建设发展。xx年年7月，万源市人民政府委托重庆大学建筑规划学院编制完成了《万源市城区控制性详细规划》。xx年年编制完成了万源市河西新区的控制性详细规划。
根据**市“十一五”规划要求和我市经济社会的快速发展和区位优势的变化，原编制的城市总体规划已远远不能适应万源市城市规划建设的发展要求，为把我市建设成为中等城市规划目标，为此，万源市委、市政府决定对城市总规及详规进行修编，并经省人民政府90号批准同意修编，于xx年年9月委托重庆大学城市规划与设计研究院对万源市城市总体规划及控制性详细规划进行修编，目前总体规划修编纲要大纲已通过万源市级评审，正在报送省人民政府审批后执行。
㈡进一步加强规划管理，规范审查、审批的程序。《中华人民共和国城乡规划法》自xx年年1月1日开始实施后，我局严格按照城乡规划法和《四川省城市控制性详细规划管理办法》的规定认真对城市建设用地的土地利用，土地供应及使用性质、使用强度和道路、工程管线、公共配套设施及空间环境等进行严格控制和审批，严格按程序进行规划指标的调整和变更。对规划区内未编制控规的地块按程序报批和制定规划条件进行审批。
一是我局根据相关法律法规，并结合万源市实际，制定了《万源市城市规划管理实施办法》、《万源市城区危房加固、维修、改建须知》、《行政责任追究》和“一书两证”办事指南等规范性文件。
二是在规划的实施和执行过程中，城乡规划效能监察领导小组对所有在建项目和开发项目进行了全程监督，各项目建设单位能够严格执行规划所确定的建设项目，严格执行规划审批“一书两证”制度，实行一支笔审批制度，建设项目审批实行层层把关，分级负责，确保建设项目能严格按规划执行。
三是经审批后严格按程序进行现场定点放线，并监督建设项目严格按规划进行建设，在城市规划的管理执行上有效推行了有法可依、有章可循、有据可查的工作方法，大大增强了法律的严肃性，审批的公开性，办事的公正性，从制度上和监督的力度上来提高办事效率，预防腐败。
四是城建监察大队加大规划的执法监察力度，建设项目必须严格执行规划，不准超越红线，不准随意改变规划内容进行建设，城建监察大队即实行领导包片、中队包区、监察队员包项目，层层落实责任，加大巡查、监督、督查力度。
对发现的违法、违规建设，按法定程序进行严格查处。仅去年城建监察大队共查处违法违章建设150余起，违法占地面积5000余平方米，违法建筑面积35000余平方米，发出停工通知书112份，责令限期改正通知书37份，处罚决定书24份，拆除违法建设4起（其中强制拆除2户）建筑面积900余平方米。截止目前共处违章建设罚款31万元。通过严格执法，有效遏制了违法违章建设的势头，确保了我市城乡规划和建设的顺利实施。
四、建立健全城乡规委会，依法履行职能职责
关键词：行政规划；征收；行政程序；公众参与
中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）06-0115-02
一、“公众参与”与行政程序
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称新《条例》）颁布已经整整两年，然而其实施效果与公众之期待仍有较大差距：一方面，新《条例》较之前的《城市房屋拆迁管理条例》在规范行政程序和完善权利救济方面有了较大的进步；另一方面，新《条例》在司法实践中是否能够充分发挥保障公民权利的功能，还有待观察。本文以新《条例》第九条第二款为中心，从行政程序法角度探讨其在行政诉讼中适用的可行性与可能性。
“公众参与”作为行政程序法上“正当程序”的必要组成部分已成为常识[1]，我国的行政程序法律规范中的听证制度、信息公开制度等与公众参与相关的制度也日渐完善。但有些“公众参与”相关条款只是原则性宣示而缺乏具体操作步骤和追责机制，使得这些条款成为具文。具体到新《条例》，其第九条第二款明确把公众参与、专家论证作为制定详细规划的必要程序，更有利于规范决策和规划的制定，以及从源头上保障公众对房屋征收的知情权和参与权[2]。强调作出征收决定的具体程序的合法性来否定被征收人的主张，认可了整个具体行政行为的程序合法性。那么，本条款对于行政行为的程序控制在司法上到底有何作用便值得去探究。
二、对新《条例》第九条第二款的分析
首先，从行政立法的宗旨出发，《条例》第九条第二款属于规划控制条款，与旧《条例》相比，本条款意图构建对行政征收之前的行政规划的有效控制机制，正如王锡锌教授所言，“规划”才是规范征收保护私有财产的真正“源头”[3]。而且，规划在很大程度上决定征收范围，规划一旦确定则很难补救[4]。最初新《条例》的草案中并无此条款，本条款在草案第二稿中才出现，以凸显规制规划行为的重要性。从行政程序法的角度来说，本条规制的对象是行政规划，遵守行政程序在此显得尤为重要。从其他相关的法律规范角度来说，本条款对应《城乡规划法》第二十六条第一款，有上位法依据；同时，依据《政府信息公开条例》第十条和第十一条，对于行政规划的论证的相关信息也属于政府主动公开的信息范围，这也为《条例》第九条第二款的实施提供了可行的配套措施。在已经存在法律和行政法规规范的情况下，《条例》不作重复性规定而用概括语言进行设定程序性要求，正是为了强调行政规划中公众参与的重要性[5]。
其次，从新《条例》的整体角度来看，第九条作为第八条“公共利益”的延续，也存在着界定和限制公共利益的功能，第九条第二款是对征收决定的首层限制。从行政程序角度来讲，本条款也是房屋征收补偿的行政行为的程序起点。既然规划程序和之后的具体的征收决定程序属于同一章，那么本条也应当与之后的具体的程序规定一样，具有同等的程序约束力和司法适用性。
从以上两点，可以看出：在行政诉讼中，被征收人以征收人的征收前的规划行为程序违法为由请求法院撤销政府的征收决定从法律规定和立法精神上来讲是完全可行的，而且还能够发挥原告在行政诉讼举证方面的优势：行政机关必须有充足证据证明其征收前的行政规划行为符合法定程序，这能够对行政机关的行政规划行为和征收决定的决策起到有力的制约作用。另外，被征收人选择从行政规划家督主张行政机关程序违法，说明被征收人在维权的时候视角更为宽广，策略选择也更为理性。新《条例》将《城乡规划法》中的规划程序和房屋征收程序联系起来，显然是为原告主张被告违反行政程序提供了一个新理由。
然而，新《条例》第九条第二款在实践中也存在着被虚置的危险。本条使得抽象的行政规划与被征收人具体的权益产生联系。《城乡规划法》第二十六条属于抽象规定，在新《条例》出台前，原《城市房屋拆迁管理条例》第三条虽然规定：“城市房屋拆迁必须符合城市规划”，但并没有对行政规划的做出进行程序性限制，而《城乡规划法》第二十六条是否能够作为否定拆迁行为程序合法性的理由，则并无明确说法。新《条例》将征收和拆迁分离，并在征收程序中明确将公众参与和科学论证作为行政征收的合法性要件，以保证规划的科学性和民众的可接受性，正如有人认为，新《条例》第九条第二款的规定，意在防止“伪论证”的出现，而为达此目的需要建立论证司法审查制度[6]。那么，城乡规划材料，包括做出城乡规划材料的程序记录，都是行政诉讼中法院审查的对象。这实质上是司法权的扩张。而对行政规划的司法审查，其实质是对公共利益的限制。如果说新《条例》第八条关于公共利益的界定主要是针对行政机关，在行政诉讼中法院可以通过对第八条的复述而避免对“公共利益”做出具体的认定，那么，第九条第二款则表明：未经广泛征求社会意见并科学论证，以实现公共利益作为前提的行政规划是可撤销的。面对原告以具体的理由主张个案当中涉及的行政规划程序违法，法院很难简单否定。但如果一旦认定行政规划未经广泛征求意见和科学论证（或者论证不科学），则撤销的不仅仅是具体的征收决定，同时还要撤销全部或部分行政规划。这种风险是法院所不愿承受的，法院既不愿刺激行政机关，也不愿激被征收人。而且在诉讼中，适用本条款可能导致法院对抽象行政行为的审查，进而直接突破《行政诉讼法》的规定，如下图所示：
因此，在行政诉讼中法院要判断规划行为的程序合法性，首先要判断行政规划是具体行政行为还是抽象行政行为，但是对具体行政行为和抽象行政行为的区分应当在立案审查之时完成。此类案件特殊之处就在于，被征收人并非直接针对行政规划行为，作为征收决定上游行为的行政规划行为并不能在立案时予以定性。
三、结论
从法律和行政法规的立法原意出发，新《条例》第九条第二款本身应该是被征收人的杀手锏，它将行政程序对征收的规制回溯到征收的上游行为：行政规划。这一规定不仅为《城乡规划法》第二十六条在行政诉讼中的适用开辟了途径，同时也使得行政程序的规制彻底贯穿了国有土地上房屋征收和补偿的整个过程。但是，本条款的司法适用意味着法院将承担起更大的职责，也有可能导致法院对抽象行政行为的合法性审查，在《行政诉讼法》等相关法律修改之前，法院在实践中并不大可能从行政程序的角度来适用本条款，被征收人在行政诉讼中试图以该条款为依据申请法院撤销行政征收决定，应该会是徒劳的。
在新《条例》颁布后，政府在按照旧《条例》的思路，主张城乡规划与征收拆迁的绝对分离，则有狡辩之嫌。如果政府要避免在此处出现尴尬，要么严格遵守行政规划的法定程序，认真进行意见收集和科学论证，或者将规划草案提交同级人大或人大常委会，由权力机关通过，则可规避这类风险。从被征收人角度来说，新《条例》第九条第二款仍然应当作为其维权的重要依据之一。尽管在诉讼中，被征收人“釜底抽薪”的可能性不大，但如果政府在行政规划的制定方面真有程序瑕疵，则被征收人应当依据法律法规维权。本条真正落实，一要靠行政机关自身程序意识的增强，二要靠法院的通过行政诉讼进行监督。只有让行政机关意识到违反行政程序的风险，监督才能够起到实效。
参考文献：
〔1〕汤德宗.行政程序法论[M].台北：元照出版公司，2005.65.
〔2〕褚建好，等.国有土地上房屋征收与补偿实务指南[M].北京：中国政法大学出版社，2012.46.
〔3〕王锡锌.国有土地上房屋征收与补偿条例专家解读与法律适用[M].北京：中国法制出版社，2011.54.
〔4〕薛刚凌：国有土地上房屋征收与补偿条例理解与运用[M].北京：中国法制出版社，2011.53.
关键词：城乡规划；节能与环保理念；实践的运用
中图分类号：TU984文献标识码： A
在环境问题日益凸显的今天，“生态理念“越来越深入人心，尤其是近年来北京等地出现的PM2.5的雾霾污染，使得人们对节能和环保理念有了更加深刻的理解。
一、我国城乡规划在生态方面面临的主要问题
（一）大气污染情况严重
近年来，我们在新闻报道中看到了越来多的关于雾霾的报道，其中北京是受到污染最为严重的地区。通过一系列的调查研究我们知道，造成雾霾发生的主要原因是由于工业以及交通运输过程中所使用的燃烧材料所造成的，材料的燃烧使大量的硫氧化物、碳氧化物以及粉尘等排放到大气之中，造成了大气质量受到了非常严重的影响。针对我国大气污染的类型而言，其中主要可以划分为“煤烟型”的污染，在全国各大城乡中总的悬浮物的浓度达到了近310微克/立方米，浓度严重超标，给人们正常的生活带来了非常严重的影响。
（二）饮用水污染情况严重
现阶段，随着我国城镇化以及工业化进程的不断加快，修建了很多大型的工业类型的工厂，往往这些工厂的污水在未经处理过后就直接排放进了人们饮用的水体之中，从而使饮用水的环境遭到了非常严重的破坏。近年来，据有关调查资料显示，我国水体受到污染的情况正在逐年加剧，在监测的近1200多条河水中，有70%的水体受到了污染，在统计的140条城乡河段中，有134条河段受到了不同程度的污染。从而导致了全国水资源中有80%的河段不能用作饮用水的选择，这不但给人们的正常生活带来了非常严重的影响，也给国家造成了严重的经济损失。
二、我国城乡规划在基础设施建设方面存在的主要问题
（一）房屋建筑中未能体现出节能意识
针对我国在进行城乡规划的过程中，在对房屋进行建筑时，往往只重视房屋在外表以及结构上的功能，而常常忽略了对节能意识的体现。根据有关资料的统计结果显示，我国北方在对房屋进行建筑时，通过对管网系统、热源效率以及建筑物保温这几个方面进行改进之后，可以使进行采暖时的耗能节约至60%至70%。房屋建筑作为一种资金含量高且具有持久性价值的商品，因此要更加注重对节能意识的体现。
(二）管线布置没有合理性
现阶段，由于建筑资金采用了独立的核算制度，因此在每个部门进行城乡规划的过程中，并不能实现完全的统一，常常是先进行修路，然后再进行电、热以及排污等方面的建设，因此在每个城乡规划环节中所用的建筑材料无法进行统一的标准，往往会出现使用周期较短、管线滴漏等现象的发生，从而造成了年年都要进行修路挖沟的局面。
（三）道路设计不规范
在城乡规划过程中，针对道路在进行设计时，往往只是注重道路宽度的修筑，而对其他的一些配套设施的建设并未考虑在内。在对道路进行扩宽时，常常是把道路两旁原有的树木砍伐掉，但是在道路扩宽完成后，并没有及时对道路两旁的绿化情况进行重视，使得绿地覆盖率达不到有关文件中的要求；另外，道路的断面型式以及针对交通车辆具体的型号等方面缺少一定的考量，从而使道路规划设计不够规范。
三、如何将环保理念融入到城乡规划建设中
（一）对大气污染、水体污染进行控制和治理
依据有关城乡规划的资料以及发展的现状进行分析之后，并对其环境规划中的目标进行综合的计算，因而制定了一套较为完整的治理方案。针对大气污染的治理情况应该将现阶段能源结构以及交通协调各方面的状况作为对大气造成污染的首要因素，从而能对在对大气治理的过程中能够采取针对性的措施进行应对。目前，造成我国大气污染的主要是煤燃烧所形成的有害气体以及汽车尾气排放所形成的有害气体，因此可以断定对我国大气造成影响的主要因素是二氧化硫和总悬浮性性颗粒物。针对这两种污染物我们可以采取改进煤的燃烧方式的手段，从而提高煤在燃烧时的效率，并使用天然气太阳能、风能等一些清洁性能源进行代替，在冬季实行集中供暖的方式，从而在各个方面强化对大气污染的治理，进而达到降低大气污染物的最终目的。
针对水体污染而言，要对工业废水以及生活污水的排放标准进行制定，从而提高对中水的利用率，进而达到对水体污染控制和治理的目的。
（二）打造环保、生态化的城市建设
作为生态理念的城乡规划居住区，最突出的设计特点就是节能与生态并存，以”生态、绿色、环保“作为标志。首先，在材料的选择、建筑物的设计和绿色植物的搭配上，应尽量避免制不可再生资源与可再生资源的浪费；其次，在设计手法和设计的理念上，应充分体现出对生态环境的保护意识，坚持人与自然和谐共处的理念，实现可持续发展；最后，在对材料的选择上，要选用低污染和绿色建材的建筑材料，确保对人不会造成伤害。
生态理念的城乡规划居住区要具备合理的区住条件。生态理念的城乡规划居住区应该建设在生态环境比较好的区域，也为以后的建设提供了前提条件。第一，就是要做到远离污染源，城乡规划居住区不能建筑在污染的盛行风的下方，或是建筑在重度污染的河道的下游两边；第二，城乡规划居住区的建筑地点可以考虑建在已有的大型绿地上，按照“借景”的原则，将居住区布局在绿地的周围。
另外，充足的公共活动空间和完备的生活、娱乐配套设施也是生态理念城市规划居住区的一大特点。充足的活动空间和完善的设施是满足居民休息、娱乐、和保持健康等社会活动的基本需要。完备的生活配套设施应包括：物质、能量和信息能够快速的输入、输出，包括通讯系统、交通系统、供电供水系统、供暖系统等；社会保障系统则包括：邮政、银行等商业设施、医疗卫生和保安设施等；文化教育娱乐系统包括：娱乐设施和居民休息设施等。
四、如何将节能理念融入到城乡规划建设中
（一）构建新型的产业结构
在对新型产业进行发展的过程中，要依据现有的资源以及能源进行建设，从而开发出新型的材料和能源的建设，例如可以开发太阳能、风能以及生物能方面的能源，将废物进行充分的利用，从而减少碳的排放含量。
（二）充分体现房屋建筑中的节能意识
在对城乡进行规划的过程中，要强化对生态建筑的建设水平，积极推进资源节约型、环境友好型社会的建设。使得民用建筑以及工业建筑都能充分体现出节能的意识。例如可以采用蒸压假期混凝土砌块方式以及构建保温钢丝网架版等方式，对建筑材料体系建设进行构建。
结语：
在社会的不断发展下，各国都在努力寻找未来城乡规划的发展模式，节能、环保城乡类型的规划无疑将成为21世纪人类首选的理想发展模式。人类居住环境问题是城市可持续发展的重要一部分，而城乡规划居住区内的节能、环保设计又是人类居住环境中的重要部分，由此可见，只有发展节能、环保理念下的城乡规划居住区设计，才能从整体上提高我国的城乡规划的基础建设水平，才能降低房屋建筑开发过程中对资源的成本控制，从整体上提升城乡规划中对环境的保护力度，并为未来的可持续发展提供可靠的保障。
参考文献：
[1]仇保兴.狠抓落实,强化城乡规划的调控和监督――在全国城乡规划工作会议上的讲话摘要[J].小城镇建设,2002(10).
[2]建设部城乡规划司司长唐凯就认真贯彻《城乡规划法》答记者问[J].建筑监督检测与造价,2008(09).
[3]周剑云,戚冬瑾.从法的形式与实质层面认识和理解《城乡规划法》[J].北京规划建设,2008(02).
【关键词】农村；房屋登记；重要性
一、开展集体土地房屋登记的重要性
(一)开展集体土地房屋登记是维护物权的重要途径
根据我国《物权法》的规定,房屋物权的生效有三种途径:一是物权的设立、变更、转让和消灭,经房屋登记机构依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力。二是因合法建造的房屋,自事实行为成就时发生效力。三是因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的,自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。这三种途径,归根结底都必须进行登记,因此房屋登记制度是保护财产权利的最基本、最有效的法律制度。
(二)开展集体土地房屋登记既符合各级政府的要求,也符合广大农民群众的切身利益
一是上级有要求。2010年绍兴市政府出台的《关于开展绍兴市区集体土地房屋内农村房屋登记工作的指导意见》(绍政办发[2010]147号)提出了土地、建设部门要积极做好集体土地住房土地使用权和房屋产权的权属登记和发证工作,为开展农房抵押贷款奠定基础。2011年,浙江省五厅局联合发文《关于开展集体土地范围内房屋登记工作的指导意见》（浙建村[2011]89号）为全省范围内开展农房登记工作定下了基调和工作原则。绍政办发[2010]147号文件对绍兴市区农村房屋登记工作目标任务与实施步骤、职责分工与工作要求、组织领导等三个方面内容作了明确的规定。因此,切实加强农房登记工作,就是贯彻落实省市政府的有关工作部署。
二是群众迫切需要。改革开放30年以来,城乡面貌发生了巨大变化,农民对房地产权利认识也有了显著提高。但是,目前房屋登记工作主要是针对城市国有土地上开发建成的土地房屋进行登记。长期以来,集体土地的建设房屋仅限于宅基地登记,而没有进行房屋登记,农民辛辛苦苦建起的住房只满足了基本的居住需要,却没有充分发挥其权益的作用,严重影响和制约了农民财产性收入和创业的积极性、主动性。
三是外地有经验。浙江省一些市县如舟山、温州、丽水等地也开展了集体土地房屋登记工作,很大程度上拓宽了农民融资渠道,取得了一定的经验和做法,起到了较好的示范作用,同时也推动了集体土地经济的发展。
(三)开展集体土地房屋登记是落实科学发展观,实现城乡统筹,建设社会主义新农村的必然要求
党的十七届三中全会指出,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。将房屋登记制度扩大到农村,实行城乡统一管理模式,适应当前发展的阶段性特征和农村改革发展的新形势,有利于破除城乡二元结构,促进农村人口向城镇集中,实现城乡互动,人口互迁。农村房屋依法得到流转、处置,可解除农民的后顾之忧,引导他们向城市中心镇和集中社区集聚,推动村庄整合,促进城乡统筹。同时实施这项制度,还有利于形成城乡一体的房地产市场,发挥房地产资源优势和带动作用,这对于加强村镇规划建设,调整农村产业结构,实现农民增收,促进农村经济健康持续发展等都具有积极的推动作用。
二、当前农房登记工作中遇到的问题和困难
（一）农村集体土地房屋补证难度大
农村房屋的修建因自然条件、经济条件、历史原因等因素普遍存在建设前未经规划审批的情况。有的农民要求登记发证的房屋大都是在《城乡规划法》实施前所建，有的甚至是解放前所建，因年代久远没经规划审批。由于在《城乡规划法》实施前，农村房屋只要有宅基地使用证就可办理土地使用权证，不需要城乡规划许可证，如果按照新的《城乡规划法》及《房屋登记办法》的规定或要求，要求其补办城乡规划许可证难度较大。另外按照《房屋登记办法》要求，集体土地房屋登记是“先地后房”，农村房屋土地证发证率极低造成了可发房屋权证农房的基数不大。此外，农村房屋较城市房屋除了有居住功能外，还有一定的农业生产功能，如房屋旁搭建简易的猪圈或工具房等。建设的随意性与不规范为农村房屋的初始登记带来了较大的困难。
（二）农村集体土地房屋的面积测量和认定
对绍兴市越城区初步筛选无违章后的592户农户进屋测量，其中只有32户农户符合办证条件；140户因目测大面积超土地证面积或者户主本人和土地证上的名字不相符合而中止测量；8户因私下有买卖转让或因继承原因中止测量；4户因户主长期在外地无法办理农民在外打工多次上门都联系不上；5户户主放弃办理（因为测量面积少于土地证规定的建造面积而放弃办证，或者怕变成2套房放弃办证）；12户房屋有房产纠纷暂不办理；81户农户由于当时建造有误差等原因导致略微超出土地证规定面积（少于5平方米）；310户是面积大大超出土地证规定面积（超5-100平方米）。
我们看到面积超建问题是其中的关键，城市房屋管理中房屋的登记面积是结合规划部门批建面积和具有资质的测绘机构测绘的实际面积确定的。而农村房屋大多没有规划批准建房面积，在这种状况下，其面积登记能否通过测绘机构测绘确定，也需要周全考虑这个问题。由于农村房屋地基选址放样技术手段落后，房屋宅基地形状与批准证示意图不一致。而且农村宅基地上的房屋超建现象普遍。在进行初始登记时，房屋登记部门是否按照房屋实际建筑面积登记。若按实际建设面积登记，即变相承认了违规建房。若不予登记，又会造成登记行为不能反映房屋现状。
另外，市场化测量机构进入后，所需的测量费用由谁承担，全面测绘是否经济可行；缺乏一套科学规范的农村房屋测量标准，标准不统一和欠缺权威性极易导致产生大量的权属争议与矛盾。
（三）权利人主体身份认定问题
按照《土地管理法》的规定，农村建房用地即宅基地的取得是按照农村户籍身份无偿分得的，按照集体土地上房屋房随地走的原则，房管部门进行房屋登记时，同样也应按照宅基地使用证上记载的农村人口，颁发房屋产权证。但对于已将户口迁出本地的人口，能否作为房屋所有权人或者对已将户口迁出本地的人口，在其为农村集体经济组织成员时已建成的房屋，能否进行初始登记，房屋所有权人如何确定，还有，兄弟中有的为农村集体经济组织成员，有的已迁出，变为城镇人口，兄弟原合建房产，如何登记确定等。
（四）无手续房屋的登记
有些申请人的房屋年代久远，在初始登记时不能出具有效的证明文件，需要房屋登记部门合理处理。
（五）农户登记发证积极性不高
2012年年初，有市民向阳江市规划部门举报一违章建筑，规划局判明该违章建筑物处于城市道路规划红线图内，属于无法采取改正措施消除对城市规划实施影响的情形，因而致函城管执法局进行立案调查。经核实，该违章建筑早于2011年被城市管理行政执法支队行政执法人员在日常巡逻中发现，当时已经发出调查通知书和责令停止施工通知书，罚了款，并责令当事人张某到规划部门办理《建设工程规划许可证》。
目前该案仍在处理过程中。
争议
本案在调查取证和处理过程中，多次组织案件讨论会，都难以下结论。争议集中在：
1、对违章建筑物进行罚款后，再是否违反“一事不再罚”原则。
第一种意见认为，张某未取得规划部门的报建手续即擅自进行施工，整个施工过程属同一违法行为，应视为“一事”。根据行政处罚中“一事不再罚”原则，既然已经对张某作出过一次罚款的行政处罚，就不能再对其违章建筑进行。目前持这种观点的占多数。
第二种意见认为，城管执法支队发现张某未取得规划部门的报建手续即擅自进行施工后，曾多次责令其停止施工。但刘某对城管局的责令停止施工通知熟视无睹，继续进行施工。为此城管部门对其作出作出罚款的行政处罚，并责令当事人立即停止施工到相关部门补办手续。这一处罚决定应视为对一个违法行为处罚的终结。而张某缴纳罚款后并没有到相关部门补办手续，反而继续进行建设，应视为违法行为一直继续存在，当然可以采取实施。
笔者倾向于第二种意见，理由如下：
首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中对张某违法建筑限期自行拆除，具有法律依据。城管支队对其的第一次罚款是对其违建行为的处罚，并不是说，缴纳罚款之后你的建筑就合法了，还必须得去相关部门补办手续。当事人没有按照规定补办手续，其建筑物的违法事实应该说一直存在。如果说缴完罚款后违法建筑就合法了，这与法相悖，势必造成当事人误以为缴纳了罚款违章建筑就变成合法了，将会出现“以罚代管”的局面，以后难以收拾。
其次，《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”一事不再罚原则在《行政处罚法》中只规定了对同一违法行为不能给予两次或两次以上罚款的行政处罚。限期拆除的性质是否属于行政处罚，在理论界一直存在较大争议。《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确规定了警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照以及行政拘留等六类行政处罚措施，限期拆除并没有归为其中之一。国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法〔2000〕68号）作出的答复中明确提出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。既然国务院法制办的权威解释认为责令限期拆除不属于行政处罚，也就不存在“一事不再罚”的问题。
2、对违章建筑物进行罚款并责令补办手续是否就是对其进行合法化追认。
第一种意见认为，对违章建筑物进行罚款并责令补办手续就是对其进行合法化追认。
第二种意见认为，只有当事人补办了手续才算是对违章建筑物进行合法化追认。
笔者认为，补办手续后的违章建筑可转为合法，没有补办手续就仍然属于违章建筑。众所周知，法律没有赋予当事人对违章建筑物的房屋所有权。但作为该原则的例外，对于部分设计正规、结构合理的违章建筑，只要不影响整体规划，在责令当事人办理有关手续后，可以确认当事人的房屋所有权。对于历史遗留的违章建筑，按照法律的规定，也可以确认其房屋所有权，从而转化为合法的房地产。从行政管理法规来看，违章建筑只要补办相关合法手续的，违章建筑即可为合法建筑物，也就是说，违章建筑虽然本身是违反法律规定的，但不是绝对的。比如《城乡建设环境保护部关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》就有过类似规定，我认为仍然具有参考意义。
具体到在本案中，虽然当事人未取得《建设工程规划许可证》即擅自进行房屋施工，而被城管部门进行处罚，但当事人未按照处罚决定书的规定要求去补办规划许可手续，其违法建设行为不能以缴纳了罚款而终结。该建筑物也不能以被罚过款而成为合法建筑物，其违法行为处于连续状态，对城市规划的影响也同样处于连续状态。如今，根据市规划部门的认定，当事人的违章建筑属于不可采取改正措施消除对城市规划实施影响的情形，对其作出限期拆除的处理决定于理有据。
合法化追认的实现
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。该条款显然区分了不同情况，对违章建筑的处理方式包括：停止建设、限期拆除、予以没收和补办手续、并处罚款；
在具体适用时，应当根据不同情况，分别采取不同的方式：如果该建设工程处在正在建设过程之中，则应当根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令其停止建设；如果该建设工程已经完工，且严重影响城市规划，则应当作出限期拆除，或者予以没收的处理；如果该建设工程已经完工，虽然“影响城市规划，但尚可采取改正措施的，可作出补办手续，并处罚款的处理。
补办手续，是对违章建筑的事后确认，使之合法化；对经过处罚后可以补办手续的，由违章建筑的当事人到相关行政部门补办手续。
那么哪些违章建筑可以通过补办手续使之合法化呢？笔者认为，原城乡建设环境保护部于1988年颁布的《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》从违章建筑形成时间、所处地域、产生的影响三个方面提出了“三从宽三从严”的方针，对现在处置违章建筑仍有参考意义。
违章建筑物的性质转化应当严格遵循一些原则：其一、地域界限。凡影响近期规划或城市开发的重要地段的违章建筑，应从严处理，一般不能通过事后追认为合法建筑。其他规划开发地区则可以本着节约建筑成本的目的适当放宽处理。其二、影响市政重大项目的，如直接影响交通、消防、市政设施、房屋修缮施工、绿地、环保、防灾和邻里居住条件的违章建筑应从严处理，一般不能通过事后追认为合法建筑。其三、从宽处理须有限度。只要违章建筑的房屋建筑正规、结构合理，经过一定的申请审批程序，给予批评教育或适当罚款之后，可以补办手续，确认当事人的所有权，发给产权证件。从严处理的，坚决不予确认产权，需立即拆除的，应立即拆除；
参考文献：
[1]陈卫庆.违章建筑罚款后还能拆除吗[J].中华建设，2010年08期.
[2]违章建筑不能进行产权登记 补办手续后合法[N].辽沈晚报鞍山版.
近年来，我县将统筹城乡发展、推进新农村建设摆上重要位置，不断加大村镇规划建设力度，取得了一定成效。但是，一些乡镇和村违规建设、乱占耕地现象较为突出。为维护《中华人民共和国城乡规划法》的严肃性，严格落实村镇建设规划，推动新农村建设健康有序发展，现就有关问题通知如下：
一、充分认识加强村镇规划建设管理、整治农村建房秩序工作的重要性和紧迫性
一个时期以来，农村中乱占耕地、不按规划建房现象较为突出，违法建设逐步蔓延扩散，造成土地资源流失和浪费，损害了广大农民群众的根本利益和长远利益，阻碍了新农村建设有序健康发展。县直有关单位、各乡镇务必高度重视，充分认识加强村镇建设管理、整治农村建房秩序的重要性和紧迫性，采取果断措施，严格落实《中华人民共和国城乡规划法》，规范农村各项建设行为，从严整治无序建房、乱占耕地现象，确保各项建设规划有效实施，扭转村镇建设管理工作被动局面。
二、加强领导，建立健全村镇规划建设管理机制
依据《中华人民共和国城乡规划法》，乡镇人民政府是本辖区建设管理工作的责任主体，在县城市规划委员会指导下开展相关工作。各乡镇政府主要负责人是本辖区规划管理的第一责任人，对本辖区规划建设管理负领导责任，乡镇分管负责人负直接领导责任，乡镇规划建设管理所负责人是直接责任人。乡镇政府负责本辖区村庄规划区内的农民建房审批工作（需占用农用地建房除外）；组织编报各项建设规划；制定本乡镇各项建设工程的规划管理、定位放线、检查验收、违法追究等制度，确保镇、乡、村各项规划得到有效实施。
三、完善集镇总体规划，促进集镇经济发展
各乡镇要在今年内完成集镇总体规划修编工作。修编工作分四个阶段进行：
1、4月份为规划修编论证、合同签订阶段。各乡镇要召开群众代表会议、专家评议会议，充分论证规划修编的必要性，委托有资质的规划设计单位参加，签订规划修编合同。
2、5—6月份为基础资料收集阶段。认真收集本乡镇人口、经济和社会经济发展状况等基础资料，依据全县集镇体系规划，确定本乡镇在城市体系中的位置、规模、性质，合理预测社会经济发展趋势。
3、7—10月份为规划修编阶段。委托有资质的规划单位编制规划，规划方案要在公共场所公示，反复征求群众意见，形成高质量的建设规划文本。
4、11—12月份为规划评审审批阶段。各乡镇规划编制完成后，要申请县规划委员会进行评审，评审合格后报县政府批准实施。
有条件的乡镇在重大项目申报前要编制详细规划，县政府将以“以奖代补”的方式对完成好的乡镇给予支持。今后，无集镇建设规划的乡镇建设项目一律不予审批。
四、严格行政许可，确保新农村规划区内建设发证工作全覆盖
在城乡规划区内进行建设，必须按程序办理规划许可等手续。各乡镇、县直有关单位要畅通农民建房申报途径，对合法的农民建房给予批准发证，确保新农村规划区内农民建房发证工作全覆盖。
在乡、村庄规划区内进行建设，要办理《乡村建设规划许可证》。在县城市规划区及*镇、*镇等两个建制镇规划区内使用国有土地进行建设，要取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》；使用集体土地进行建设，要取得《建设工程规划许可证》。依据《城乡规划法》第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，还应当向县建设局申请核发选址意见书。
上述书证的办理，均由建设单位和个人提出申请，乡镇规划建设管理所受理，按程序上报审批。其中在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，其《乡村建设规划许可证》由乡镇政府审查颁发，并报县建设局备案；其它书证的办理，均由乡镇政府报县建设局核发。
非农业建设不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，按程序报县建设局核发《乡村建设规划许可证》。
建设单位或者个人在按上述规定取得《建设用地规划许可证》或《乡村建设规划许可证》后，方可申请办理用地审批手续。
凡未申请办理建设规划许可证件和土地使用权利证明的，房产部门一律不得颁发房屋产权证书。
五、进一步加大控制和查处违法建设的力度，整治农村建房秩序
乡镇人民政府是本辖区查处违法建设的主体，针对当前农村建房秩序混乱的实际情况，近期要开展一次维护农村建房秩序的专项治理行动，对本辖区各类违法建设进行全面清理整顿。凡在2007年确定的267个中心村和1160个居民点以外建房，一律拆除；在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
各乡镇及各有关部门要建立控制违法建设的长效机制，坚决杜绝在规划区外建设或在规划区内不遵循规划建设的行为。各部门、各单位要加强联动沟通，全力协作，做到及时发现，及时处理，把违法建设消灭在萌芽状态。纪检、监察、建设、国土等部门组成规划效能检查组，定期对各乡镇规划实施情况进行检查验收。
一、工作开展情况：
（一）违法建设整治工作成效显著
1、强化宣传，营造良好的政策舆论环境。为更好地加强城乡规划管理，杜绝违法违规建设，我办创新宣传形式和载体，有针对性地开展一系列的宣传教育活动。一是利用了电视台等媒体进行专题播报。在县电视台通过新闻和滚动条的形式对《县人民政府关于进一步加强城乡规划建设工作的通知》中的重点部分进行了为期一周的播报。二是开展了法律咨询活动。在县城的繁华地段、街道等地进定点开展法律咨询活动，广泛宣传与“征地拆迁”和“拆违”相关的法律。三是制作宣传标语和发放宣传资料。共制作固定性标语、横幅30余条，发放《土地管理法》、《城乡规划法》、《致群众朋友的一封信》等宣传资料共计4000余份。四是通过短信平台编发了一批“查违控违”宣传教育短信。
2、以明确职责为抓手、以强化巡查执法为手段，有效遏制住了违章建筑抢建态势。一是确定目标，分清职责。始终把查处违法建设工作摆上第一议事日程，坚持常议、常抓、常巡、常督。单位每周召开一次例会，专门听取一周以来违章建筑的巡查和整治情况，确定查处违法建设工作的目标要求。严格执行《县违章建筑动态巡查工作奖惩办法》，明确每一个执法人员在查处违法建设中的职责，充分调动其查处违法建设的积极性。二是强化责任，巡查不留盲区、死角。采取“定人、定岗、定路段、定片区、定责任”的包干责任机制，实行“执法中队长、执法人员岗位责任考核细则”，实施班子领导、执法中队、执法小组和执法队员“分片管理、逐级负责、责任到人、绩效挂钩”四级管理模式。进一步加大巡查力度和次数，每日将对责任范围区进行不低于2次“拉网式”巡查，一些车辆进不去的小道、小巷，一律采取步行的方式进行巡查，做到巡查不留盲区、死角。三是坚持依法查处。在查处违法建设过程中，对建筑物是否具备相关土地或规划批准手续需确认的，均能够及时报送土地或规划主管部门进行确认；经确认属违法建设的一律实施，全年共查处、制止违法建设170余宗（其中66宗制止在萌芽状态或自行拆除），占地面积12680余平方米，其中99宗150余次，占地面积7300余平方米、建筑面积8860余平方米。
3、加强监管，防止预留地、安置地违规建设。针对县城规划区预留地、安置地超层建设、批少建多情况严重，县人民政府对县城规划区内国有出让土地、安置地及其它建设用地建立承诺制度，建设业主必须与我办签定《城乡规划承诺书》，同时由我办加强监管。自今年9月中旬接管此项工作的三个月时间以来，我办共共查处温坊村新生预留地、梅福村金福花园北侧安置地、国际酒店后百罗口安置地、村桥背路预留地等10余处违规建设，共查处、制止超占地面积510余㎡，建筑面积12000㎡。
4、坚持疏堵结合方式，有序做好遗留违建的处理工作。
科学有序的推进了违建户补办手续工作。根据县政府第五、六批补办手续的抄告件，迅速组织工作人员开展核查、收费、办证等相关后续工作，全年完成了72宗违建户的手续补办工作。
（二）重点工程房屋征收监管工作顺利推进
1、培训拆迁工作人员。组织全体干部职工参加了房屋征收工作监管的培训，带领业务骨干赴兄弟县市学习拆迁安置经验。
2、重点工程拆迁工作有序推进。原温坊小学周边地块开发项目所涉房屋已全部拆除完毕，协助做好了城南大道及延伸段、东城大道延伸段、东环路、路、防洪堤二期、三期等重点工程。
二、工作存在的问题和困难
1、由于长期以来县城规划区概念比较模糊，界址不够明析，执法巡查存在一定的盲区。如：镇村、村边缘地带、村小组等。
2、县城规划区内出现一些在屋顶擅自乱搭乱建铁皮棚的行为及一些一夜之间能够成型的违法建筑，如：用水泥砖砌的厨房、车库、厕所、猪牛栏等，此类违法建设搭建速度快、隐蔽性强，巡查时难以发现和制止。
3、人员不足。控违拆违、征地拆迁工作中任务繁重，人员相对不足，特别是有丰富工作经验的、工作能力强的骨干非常缺少，影响了各项工作的开展。
4、执法难度较大，执法人员经常受到当事人的漫骂侮辱，甚至遭受人身攻击，人身安全无保障。如：今年在村毕家屋、古樟工业园内遭遇当事人的暴力抗法，致使我办多名工作人员受伤。
三、工作设想及下一步打算
1、进一步加强拆违控违工作。将此项工作进一步细化、责任化，杜绝新的违法建设行为的发生。重点整治严重影响规划的违法违规建筑，对不影响规划又不前来接受处理的违章建筑实行停水、停电等措施。对影响较大又不接受处理的违章建筑推出来作典型，实施强拆，做到拆除一片，教育一方。
2、加强学习，培养骨干力量。认真组织全体干部职工参加学习培训，坚持每周不少于一次的专题培训，重点对《城乡规划法》、《土地管理法》、《房屋征收与补偿条例》等法律、法规进行讲解，使其能够熟练掌握运用，形成业务知识学习、培训制度化、经常化。
衣食住行是人的最基本要求。在农村基本解决温饱问题之后,农民住房这一基本权利就突出地摆在我们面前。但是,我国法律对农村房屋所有权的取得、行使和保护没有明确的规定,只对农村村民宅基地的取得、行使相关权利有相应的限制性规定。例如,《土地管理法》第62条规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第44条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。《物权法》第152条规定,宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。该法第153条同时规定:宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。法律的严重缺位造成八亿农民住房这一基本权利得不到充分的保障,也更突出了我国长期以来存在的二元经济,乃至二元社会的深层次问题。
在我国城市化进程中,长期靠过度剥夺农业和农民来发展工业和城市。城市和农村两大经济系统被人为地割裂开,这就是所谓的二元经济结构,其发展的严重后果是导致我国的二元社会结构,即在一国之内人为地划分为城市和农村、市民和农民两个社会和阶层。其主要表现为:
1.工、农业产品价格“剪刀差”。从统购统销到实行合同订购,国家通过“剪刀差”从农民那里拿走6000-8000亿元。据专家测算,通过“剪刀差”、征地、农民工务工等方式,全国农民每年仍向城市做出大约2万亿元的贡献。
2.城乡收入差距。城乡居民之间存在较大的收入差距,并且这种收入差距不断加大,导致社会贫富分化加剧。1978年前我国城乡收入比是2.6!1,而到2003年,收入比却升至3.2：1。
3.1958年通过、至今仍有效的《户口登记条例》确定了“一国两策、城乡分治”的户籍管理制度,中国公民由此被分为“农业人口”和“非农业人口”,即从法律上将全国公民划分为两种身份和壁垒森严的两个世界。农村的孩子只有考上大学或参干才能合法地从一个世界(农业)转换到另一个世界(非农业),这造成了城市居民和农村居民在竞争起点上的不平等。
4.城市居民和农村居民在基本权利和社会福利方面的实际不平等。这些具体表现在:(1)农村居民在求学、就业、医疗卫生、社会保障和自由迁徙等基本权利方面和城市居民不平等;(2)农民在享受政府公共产品供给方面与城市居民有天壤之别;(3)农民和城市居民的社会负担不一样,城市居民对国家的责任主要是纳税,并且个人所得税有起征点,而农民的负担却多种多样,既有人力也有金钱负担,并且金钱方面的负担主要表现为“费”,这种乱摊派、乱收费是没有起征点的。(4)农民在土地产权、房屋所有权等问题上与城市居民享有的权利不平等。
在这种“以乡养城、城乡隔离”的体制下,涉及城市居民房屋所有权的法律、法规有《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市房屋权属登记管理办法》、《城市规划法》(2007年10月28日修改为《城乡规划法》)、《建筑法》等。城市居民不仅可以享有国有土地的使用权,还可以享有城市房屋所有权。而在农村,涉及农民房屋所有权的法律只有《宪法》、《民法通则》、《物权法》和《土地管理法》,农民在自己赖以生存的土地上,仅能享有一处宅基地的使用权,不能“合法”地享有其宅基地上房屋的所有权(即不能领有国家房屋登记机关统一颁发、全国通用的《房屋所有权证》)。
物权是个人独立自主的前提,任何法律人格都建立在完全的物权之上,没有独立自主的物权也就没有独立的法律人格。物权法的基本功能就在于保护个人对社会财富的拥有,其结果是激发个人对财富的不断追求,而个人对财富的增长又能促进整个社会财富的增长。个人财富的增长,也是一个人全面发展和个性解放的前提,在这个意义上,拥有财富的个人才是自由的。而只有自由的人才能更好地创造社会财富,才能享受幸福的生活。应该说,在个人的财富当中,占有较大比例的部分是以房屋不动产的形式表现出来的,在农村尤为如此,我国农民的全部积蓄几乎都用在建房上。而我国某些法律似乎仅保护少数人的物权,多数法律还在继续维护、确认城市和农村、非农业人口和农业人口这种不平等的现状,这是现行法律的最大缺陷。
二、农村房屋所有权方面的法律规定及其缺陷
虽然我国《宪法》第13条规定公民的合法的私有财产不受侵犯。但宪法本身并未对“合法”进行明确规定,而交由其他法律来界定。
《民法通则》第3条规定当事人在民事活动中的地位平等。第5条明确规定,公民、法人的合法的民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。该法第75条同时规定,公民的个人财产,包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。对于以上条文所提到的“合法”,《民法通则》本身依然没有做出具体的规定或解释,而又交由其他法律、法规来进一步落实。
《物权法》第2条规定,因物的归属和利用而产生的民事关系,适用本法。本法所称物,包括不动产和动产。《物权法》中涉及房屋所有权制度的主要条款包括该法第9条(不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外)和第30条(因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的,自事实行为成就时发生效力)。因此,根据《物权法》的以上规定,可以大胆推断:农村的房屋可能因为不属于“合法建造”或“未经登记”而不发生物权的效力。
从《宪法》到《民法通则》,再到最近才制定、实施的《物权法》,虽然法律一再强调公民在法律面前一律平等、公民的权利受法律的平等保护,但笔者认为至少在房屋所有权方面,城市居民和农村居民是显然不平等的。
从城市的房屋所有权制度的演变来看,在进行住房制度改革以前,我国在城镇实行国家统一分配的福利性分房制度(公有住房租用制度,即公有房居住者仅有使用权而没有其他的权利)。上世纪80年代末“房改”以后,由原来的公房制度逐渐过渡为现在的商品房制度,即房屋统一由开发商进行商业化开发,购房者(主要是城市居民)在自由竞争的房地产市场上购买房屋,取得房屋的所有权。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市房屋权属登记管理办法》、《城市规划法》、《建筑法》等法律、规章的规定,开发商在城市进行房地产开发必须取得《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《商品房销售(预售或现售)许可证》(简称“五证”)等合法手续才能将房屋向社会销售。而购房者在购买商品房、向国家缴交相关税费之后,凭购房合同及完税证明等手续便可向国家相关部门申领房屋产权证。所以,在城市购买商品房,只要符合法律规定的条件,是完全可以向不动产登记机关申请登记并取得不动产的权属证书。从法律意义上看,不动产权属证书是权利人享有该不动产物权(对于房屋而言是房屋所有权人依法对其所有的房屋享有的占有、使用、收益和处分的权利)的证明。实行商品房制度以后,在城市逐渐形成房地产市场。
对于农村居民而言,在现行的法律框架下,法律只是笼统地说“合法的财产受保护”,但怎样才让农民的房屋变成“合法”却没有法律规定。首先,《房地产管理法》和《房屋权属登记管理办法》都是“城市”的(《建筑法》虽未冠以“城市”,但该法第83条规定,抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动,不适用本法。新修订的、2008年1月1日生效的《城乡规划法》第41条第2款规定,在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法,由省、自治区、直辖市制定。这对农村住宅建设问题又留下令人费解的尾巴),没有一部全国统一适用的建设法、住宅法,农村的房屋当然会被不动产登记“拒之门外”。既然农村的房屋未经国家统一规划并进行权属登记,根据《物权法》及相关的房地产规定,是否农民的房屋都是“非法建筑”?八亿农民的房屋所有权被法律有意无意地遗忘!其次,房地产的原则是“地随房走”,在农村却变成“房随地走”,即农村只有宅基地方面的规定,却没有房屋方面的法律规定。并且现行的法律限制一户农民只能申请一块宅基地(与一个城市居民可以同时合法拥有多处房产形成鲜明对比),并且该宅基地只能在本村,这无疑将农民紧紧地捆绑在自己的土地上,失去了迁徙自由。再次,农民只能将其房屋转让给本经济组织的成员,并且一旦转让就不能再申请宅基地。而城市居民可以将其房屋转让、出租给任意人,并且转让后还可以再购买房屋。因此,从这点来看,农民的民事权利能力是受到限制的,我国的房地产市场只存在于城市,农村是没有房地产市场的。那么,农村是否需要房地产市场?农民能否属于住房消费者?限制农民的民事权利能力是否合理?其答案是不言自明的,住宅权是最基本的人权,农民和城市居民作为同一个国家的公民理应在法律面前人人平等。
三、对完善农民房屋所有权法律和保护农民利益的展望
我国《土地管理法》之所以规定农民只能以“户”为单位申请一处宅基地,并且农民的房屋只能在本村内转让,除了受到二元经济思想的影响之外,据说还是出于对耕地、农用地的保护———从而保证我国的粮食生产及粮食安全。但《土地管理法》有没有达到其预定的目标?虽然我国已实行堪称世界上最严厉的耕地保护法律,但1996年我国的耕地面积约为19.51亿亩,到2003年减少至18.51亿亩,至2006年又减少至18.27亿亩。所以禁止农民自由转让房屋、宅基地并不能达到保护耕地的预期目的。
另外,近一段时间来我国某些大城市房价居高不下,毗邻这些城市的农村和开发商联合进行房地产开发,由于土地的性质是集体的,因此无法办理正规的产权证(购房者只能领到乡、镇政府颁发的“产权证”或“荣誉村民证”)。但其房屋价格比市场价低一半,有的甚至只有市价的三分之一,所以这类建在集体土地上的房产还出现销售火爆的现象,这就是引人注目的“小产权房”问题。就此问题,建设部还曾在2007年6月18日通过新闻发言人的形式向社会“购买新建商品房风险的提示”,其中包括“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋。目前的法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发。不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售。目前,有些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设农民住宅楼,用于安置本集体经济组织成员,但在安置过程中,擅自扩大销售对象,以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售。非集体经济组织成员购买此类房屋,将无法办理房屋产权登记,合法权益难以得到保护。有些项目允诺办理的‘乡产权’、‘小产权’,均不符合法律规定,不受法律保护”等内容。所以,“小产权房”问题成为政府、农村集体组织、本地农民、开发商和外来购房者之间利益的多层次“博弈”。其实,“小产权房”问题也是市场和行政管制、农村和城市、法律和道德之间冲突的一种表现,也是农民争取合法房屋所有权、渴望开放农村房地产市场的一种正当回应。
《宪法》和相关法律规定农村的土地和宅基地归村集体所有,他们当然有权决定自己土地尤其是宅基地的用途。但一直以来,政府垄断土地的一级市场,政府以很低的价格从农民手中强行征收土地,然后以几十甚至几百倍的高价转让给开发商,“卖别人的地来给自己赚钱”。农民当然明白其中的潜在利益,希望能获得高额补偿。其结果是导致农民和政府在征地补偿过程中的对立情绪和冲突,也彰显了法律的不合理和不公平。因此,笔者认为,将来应重点从以下几方面来保护农村房屋所有权和农民利益。
1.打破城乡隔绝、地域界限和身份限制,构建全国统一、公平竞争和城乡和谐的大市场(包括房地产市场),通过市场机制,对城乡资本、人员、技术信息等市场要素进行公平、自由的流动。除了准许农民到城市自由择业、居住之外,还应允许城市居民到农村买房甚至投资,最终实现“把穷人留在城市(哪怕只住廉租屋),让富人住在农村(有条件的还可住别墅)”。这样,带动国家和民间资本对农村的投资,兴建幼儿园、中小学、医院等配套公共设施,改善农村的居住和投资环境,也使农民通过各种途径赚城里人的钱而走上富裕的道路,让农民充分享受现代化的成果和城市文明。通过城乡的双向交流,可以使城市的房价降下来,缓解交通堵塞;也可促使农村的经济加快发展,从而实现城乡统筹、和谐发展。
2.统一法制,使城乡居民的基本权利在法律上真正人人平等,让城乡居民处于公平竞争的同一起跑线上。在房屋所有权制度方面,应设立全国统一的不动产登记机关,对于符合法律规定条件的农村房产给予登记并颁证。那种认为农民的房屋不重要或其房产价值低而不给予登记的看法是毫无根据的,法律应重在疏导而不是堵塞。法律应预设适当的条件,只要农民的房屋符合法律规定的条件就能领到房屋产权证,引导农民向“规范建房、合理利用土地”的健康方向发展。
3.国家应加强对耕地的保护,因为我国是人口大国,耕地减少必然涉及到国家的粮食安全。但这样一个涉及国家经济安全的问题应由政府进行宏观调控,并且应依法进行。而不能全部由农村和农民来承担,更不能以保护粮食安全为由限制农民合法出售宅基地和荒地的使用权,甚至拒绝为农民办理房屋产权证。
第一条为塑造城区良好的建筑外立面景观，提升城市形象，防止擅自进行建筑外立面改造破坏城市景观的行为，加强建筑外立面改造管理，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国物权法》、《省城乡规划条例》、《省城乡环境综合治理条例》、《省建筑装饰装修管理办法》和《城市市容和环境卫生管理条例》等有关法律法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条本办法所称的建筑外立面改造，是指对建筑外立面使用装饰材料，进行装饰装修的活动。包括成片区外立面改造、整栋楼外立面改造和建筑物局部外立面改造。
第三条本办法适用于城区范围内的所有建筑外立面改造。
第四条建筑外立面改造应遵循安全、美观、节能、环保，符合片区风貌控制规划，与周边建筑环境相协调的原则。
第二章改造要求
第五条建筑外立面改造须符合《民用建筑设计通则》、《市城市风貌控制性规划》、《市城市规划管理技术规定》等规定，《市历史文化名城保护规划》确定的历史文物保护区还须符合文物保护专项保护规划的规定。
第六条建筑外立面改造有以下行为的一律不批：
（一）不符合该片区风貌控制规划，与周边环境极不协调的；
（二）增加建筑使用面积的；
（三）侵占公共空间的；
（四）改变建筑使用功能的；
（五）未经利害关系人同意，擅自超出申请人房屋所有权部位的；
（六）未经原设计单位同意，擅自改变建筑物的承重结构的；
（七）空调外机临街的；
（八）对临街阳台进行不符合城市规划改造的；
（九）外墙使用涂料的；
（十）损坏房屋原有节能设施、降低节能效果的。
第七条建筑外立面改造确需超出申请人房屋使用权、所有权部位时，须征得相关产权人的同意。
第三章规划管理
第八条对建筑外立面进行改造的，建设单位或个人应当向市城乡规划局申请改造设计方案审批。对经市政府确定实施成片区改造的项目，由组织实施单位向市城乡规划局提出申请；其余改造项目，由房屋产权人提出申请，特殊情况下，也可由房屋产权人委托房屋使用者提出申请。
第九条《市历史文化名城保护规划》确定保护的历史建筑进行外立面维修不得改变其原有风貌，其设计方案须征得市文物保护局同意。
第十条组织实施成片区建筑外立面改造的，组织实施单位应先编制街景改造设计方案报市城乡规划局审批后实施，涉及城市市容市貌的报市城管执法局审查，各单幢建筑不再单独办理规划审批手续。
第十一条建设单位或个人向市城乡规划局申请审批建筑外立面改造规划设计方案时，应提供下列材料：
（一）书面申请（受委托提出申请的，还应有委托书）；
（二）房屋所有权证及附图复印件（原件核对）；如果房屋属租赁的，还应附房屋租赁合同及房屋产权人同意改造的书面材料；
（三）改造前建筑外立面照片；
（四）有光彩工程的建筑外立面改造，需到市城管执法局递交恢复光彩工程的承诺书；
（五）其它相关材料。
第十二条经批准的建筑外立面改造设计方案不得擅自改变。确需变更的，须向市城乡规划局申请办理调整方案审批手续。
第十三条市城乡规划局在批准建筑外立面改造后应及时将相关批准资料抄送市住房城乡建设局和市城管执法局。
第四章建设管理
第十四条建筑外立面改造工程投资在30万元以上的，或涉及建筑物、构筑物结构安全或公共安全的，申请人应持市城乡规划局批准的建筑外立面改造方案到市住房城乡建设局办理《建筑工程施工许可证》及施工管理等手续。
第五章城市管理
第十五条建筑外立面中涉及户外广告、店招、店牌、空调外机、图形标志、霓虹灯等涉及城市市容市貌的，由市城管执法局负责审查。
第十六条需占用道路进行建筑外立面改造施工的，建设单位或个人应持经批准的建筑外立面改造设计方案等手续，到市城管执法局办理占道施工手续，建筑外立面改造过程中，施工现场必须符合城市管理相关规定。
第六章审批程序
第十七条对建筑外立面设计方案的审批按以下程序进行：
（一）申请人提出申请；
（二）市城乡规划局对方案进行审查；
（三）涉及光彩工程和市容市貌的，市城乡规划局书面征求市城管执法局意见；
（四）市城乡规划局在收到市城管执法局审查同意的书面意见后，审批建筑外立面改造方案。
（五）市城管执法局办理相关手续。
第七章竣工核实管理
第十八条建筑外立面改造完工后，申请人应向市城乡规划局申请规划核实。建筑外立面改造中涉及光彩工程和市容市貌的，由市城乡规划局组织市城管执法局进行规划核实。
第十九条投资在30万元以上的建筑外立面改造项目，在通过规划核实后，应向市住房城乡建设局申请竣工验收。
第二十条未经核实或核实未达到要求的，以及投资在30万元以上未经竣工验收或竣工验收未达到要求的，均不得投入使用，有关部门不得核发营业执照。
第八章法律责任
第二十一条建设单位或个人在建筑外立面改造方案批准六个月内未施工的，批准文件自动失效。
第二十二条对违反本规定未经批准或经批准但擅自改变设计方案实施改造的，由市城管执法局、市住房城乡建设局、市城乡规划局按照各自的职能依法查处。
第九章附则
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