时间：2023-10-10 15:58:51
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「关 键 词行政程序，正当程序，程序违反，法律效果
一、违反程序规定的概念
违反程序规定之意义（以下简称程序违反）
首先需要界定的是本文所称之程序规范。除了指行政程序法中所规定者外，其它如宪法、法律、行政命令或行政规则，只要规定行政机关行使公权力或代表国家作成意思表示且对外发生一定之法律效果，于该过程中所须遵循之方式、步骤等，[1]皆属之。依此反观程序之违反则是行政机关未遵循法定方式或步骤而作成行政决定，在程序有所欠缺或具有瑕疵，即为程序违反。
广义的程序违反[2]包括：（1）误写、误算或其它类此之显然错误：如台湾“行政程序法”第101条第1项规定。（2）管辖之违反：指未经授权违背专属管辖权之规定或缺乏事务权限，如行政程序法第111条第6款之规定。（3）要式之违反：法律规定必须以一定方式作成，但行政机关未依此方式作成。如必须以书面作成之行政处分而以言词为之。（4）与人民参与无关之内部程序之违反：如行政程序法第158条第1项第3款，订定之命令应经其它机关核准而未核准者，属机关间或机关内部程序的违背。[3]
狭义的程序违反（正当行政程序之违反）：狭义的程序违反亦被称为是正当行政程序违反，乃行政程序法中有关程序违反最重要也最需要讨论的部分。正当行政程序违反涉及正当法律程序基本要素之违反。此部分将于其后详述之。
“行政程序法”之适用关系
“行政程序法”总则以及在其余各章行政行为，特别是行政处分、法规命令以及行政计划均有行政程序之规定，在适用上，以总则为原则，但在各个行政行为有例外之规定自从其例外之规定。须要厘清的是，其它法律对行政行为之作成亦有程序上之要求时，其与“行政程序法”间适用的关系为何？
“行政程序法”第3条第1项规定：“行政机关为行政行为时，除法律另有规定外，应依本法规定为之。”此规定除了表明本法原则上适用于“行政行为”外，更为其本身在适用上定位为行政程序之普通法。其意义在于行政程序法在程序保障规范体系中，属“最低限度之程序保障标准”，行政行为之作成至少须满足行政程序所规范之标准，即若其它法律规定之程序规范较行政程序法规定更严格更能保障人民之权益，自适用其它法律规定之程序，其它法律虽有程序规定，但其保障之程度较本法为劣者，则仍适用行政程序法之规定。至于在判断其它法律规定是否确实较本法严格，此时不得仅以个别法律之有无或特别专章规定之有无作为依据，应就该法律、专章之规定及其个别条文，整体综合检讨其程序保障之程度与本法相较，若本法程序保障程度仍较严格，则应解为仍有本法适用之余地。[4]
二、程序违反之类型及其法律效果
广义程序违反及其法律效果
（一）误写、误算或其它类此之显然错误
行政处分一章中规定，行政处分如有误写、误算或其它类此之显然错误者，处分机关得随时或依申请更正之。此为“行政程序法”第101条第1项所定。该条立法理由中指出：“行政处分中所具有之误写、误算或其它类此之显然错误，依行政法学之通说，并不构成行政处分之瑕疵，且相对人亦不得对此错误主张信赖保护，行政机关自得随时或依申请而为更正。”行政处分中所具有之“显然错误”，与行政处分瑕疵所导致的法律效果不同，此乃立法者之价值判断，事实上，其仍属程序瑕疵之一种，仅立法者认为于此情形，相对人无法对此错误主张信赖保护，处分机关得随时或依申请更正。[5]
行政处分之“更正”与“撤销”，在外观上虽然都是必须就行政处分有所变更，但是两者就行政处分本身而言，前者仅是改正明显之错误，并未影响行政处分原本之效力，故无信赖保护原则之适用；后者则是行政机关将已生效之违法行政处分予以废弃，使其失去效力，因此尚须考虑信赖保护之问题。[6]
“显然错误”，一方面可以自行政处分所记载之事项，依其文义可以明确得知行政机关所欲作成之正确决定；另一方面则是从相对人而言，若相对人从行政处分之内容，发现该处分有误，并且毫无困难地知悉行政机关原本所欲决定之主旨时，即属显然错误。此等错误之发生，并非行政机关于“意思形成”过程中所致，因此可使处分机关更正。“更正”需要注意的是，事后之变更，必须是使行政处分所记载之事项与行政处分外观上可得而知之“决定主旨”相一致，不能逾越此范围，否则属行政处分之撤销，而非更正。[7]
（二）管辖权或权限之违反
对于行政机关是否有权限的讨论，在行政处分之作成，学者多称为有管辖权，但在法规命令或行政规则之订定则称为有权限。事实上管辖权是指行政机关行使权限之范围，两者只是观察角度不同而已。“管辖”系就主观面观察，系指“行政主体或行政机关”依法有执行特定事项之权：“权限”是就客观面观察，是指管辖之标的。也就是说，管辖是指“管辖机关”管什么，着重在主观面的“管辖机关”。“权限”一词着重于客观面上，管辖机关“管什么”上。[8]
1.行政处分之作成。依“行政程序法”第11条第5项之规定：“管辖权非依法规不得设定或变更。”此即管辖恒定原则。行政机关所为之行为（特别是行政处分）必须在事务、地域及层级管辖中拥有管辖权，若违背管辖规定，该行政行为即有瑕疵，其结果依“行政程序法”第111条第6款及115条而有不同的法律效果。
“行政程序法”第111条：行政处分有下列各款情形之一者，无效。其中第6款规定“未经授权而违背法规有关专属管辖之规定或缺乏事务权限者”，因而在此情形下，该处分无效。第115条：行政处分违反土地管辖之规定者，除依第111条第6款规定而无效者外，有管辖权之机关如就该事件仍应为相同之处分时，原处分无须撤销。
将此二规定连同观察下之结果为：（注：参阅蔡茂寅、李建良、林明锵、周志宏：《行政程序法实用》，第39页。）
（1）违背土地管辖之管辖专属，该处分无效（第111条第6款）。
（2）违背非属专属管辖之土地管辖，有管辖权之机关如就该事件仍应为相同之处分时，该处分无须撤销（第115条）。
（3）违背非属专属管辖之土地管辖，但有管辖权之机关就该事件应为不同之处分时，该处分得予以撤销（第115条）。
（4）违背事务管辖规定，且属重大明显之瑕疵者，该处分无效（第111条第6、7款）。
（5）违背事务管辖规定，但不属重大明显之瑕疵者，该处分得予以撤销。
依德国立法例，欠缺权限之行为无效，仅限于违反土地专属管辖时所作成之处分。台湾“行政程序法”起草之初，亦如此规定。但其后却将“土地”二字去除，只规定专属管辖，又在其后加上缺乏事务管辖之权限，亦为无效。若从“行政程序法”第18条[9]观察，可以了解，欠缺事务管辖之权限，可经补正而生效，未经补正，该处分为违法而应予撤销，并非无效。因此，第111条第6款规定的“未经授权而违背法规有关专属管辖之规定”与第115条合并观察的结果，应将专属管辖解释为土地专属管辖方为正确，而有上述的结论产生。[10]
2.法规命令或行政规则之订定与。法规命令或行政规则须为授权法律所明定或属职权范围事项所得订定之机关与已订定或，否则将产生无权限之行为，而有无效或得撤销之原因。详细论之，有权限之机关未自行订定，交由下级机关拟订，惟时仍以该有权限之上级机关名义为之，应认为无瑕疵，但若有权限之上级机关不自行，而委由无权限之下级机关，则不应允许，[11]而使得该法规命令或行政规则无效或得撤销。
（三）要式之违反
法律规定行政行为必须以一定方式作成，而行政机关未依此方式作成，则该行政行为即违反程序。各个行政行为需要遵守之方式及未遵守时之法律效果为何，以下说明之。
1.行政处分。“行政程序法”第95条第1项规定，行政处分除法规另有要式规定外，得以书面、言词或其它方式为之。由此可知行政处分之作成，以方式自由为原则，除法规另有规定须具备特定形式，行政机关应依规定作成。行政处分之方式违反法律规定者，如应以证书方式作成而未给予证书，依“行政程序法”第111条第2款，行政处分无效。
另外，以书面以外方式所为之行政处分，若相对人或利害关系人有正当理由要求作成书面，处分机关不得拒绝（第95条第2项规定），若行政机关拒绝，此一申请属于程序行为，原则上当事人或利害关系人仅得对本案实体决定不服时一并声明（第174条参照）。
书面作成之行政处分，自须记载一定之事项，以表明其决定之内容及其它重要事项。就书面之行政处分应记载事项，“行政程序法”第96条第1项有详细规定，若应以书面作成之行政处分未依规定而为记载，其所涉及者系不能辨明处分机关或构成行政处分重大明显之瑕疵（如决定之主旨不明确），依“行政程序法”第111条第1款或第7款，行政处分无效。另外，对于第95条第2项经要求作成书面之行政处分，亦准用第96条第1项之规定而为记载（“行政程序法”第96条第2项参照）。
2.行政契约。“行政程序法”第139条规定，行政契约之缔结，应以书面为之。但法规另有其它方式之规定者，依其规定。此为行政契约要式性之规定，若行政机关未依法定方式作成书面，即构成行政契约一般无效事由（此系相对于行政契约因有别于私法契约所定之特别无效事由，“行政程序法”第141条第2项及第142条参照），依“行政程序法”第141条第1项，准用民法第73条，该行政契约为无效。
3.法规命令。“行政程序法”第157条第3项规定，法规命令之，应刊登于政府公报或新闻纸。若未依法定方式完成公告，该法规命令不生效力。应依法规命令之特性，须以一定方式，才能使人民知悉并加以遵行，故应依其方式。
（四）信息程序之违反
“行政程序法”第46条第1项规定：“当事人或利害关系人得向行政机关申请阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗。但以主张或维护其法律上利益有必要者为限。”
阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗，并非行政机关依职权所行之程序，而系由当事人申请。不过，此系属当事人程序权利（注：有关当事人之程序权利，参阅陈敏：《行政法总论》，自版，2003年1月三版，第760页以下。）之一种，行政机关除有法律所规定之情形外，不得予以拒绝（第46条第2项参照）。若行政机关无法定理由而拒绝当事人之申请，该行政程序之进行即具有瑕疵，而所为之行政决定亦具有程序瑕疵。[12]
有关阅览抄阅卷宗之决定，本属程序行为，行政机关若拒绝，亦可被认为系广义的程序违反。拒绝在性质上为行政处分，当事人或利害关系人自可对之声明不服，惟原则上必须仅得于对本案实体决定不服时一并声明（第174条参照）。
（五）与人民参与无关之内部程序之违反
如“行政程序法”第158条第1项第3款法规命令订定时，如应经其它机关核准而未经核准者，无效。此系属机关间或机关内部程序的违背，并未影响人民程序参与权。[13]
狭义的程序违反（正当行政程序之违反）及其法律效果
若要以程序保障基本权利，正当法律程序的基本要素至少要具备四个最低要求：[14]
1.告知（notice）义务。行政程序相对人与利害关系人有适时知悉与其利害攸关的行政决定及处置之权利。依告知的时点及作用分为三种情形：（1）预先告知；（2）事后告知以及；（3）救济途径之告知。[15]
2.听取意见（hearing）义务。行政机关在作成决定之前，应给予该人民表达意见与观点的机会。
3.公正作为（fair-act）义务。行政机关应以公平的方式处理人民所提出的意见，并作成公正决定。
4.说明理由（give reasons）义务。行政机关于斟酌人民全部陈述、调查事实及证据之后，应将其决定及理由告知当事人。
以下根据四个基本要素，对照台湾“行政程序法”上之规定，依法律规范的顺序，逐一讨论程序之类型及其违反之法律效果。[16]
（一）违反公正作为义务之效果
1.应回避而不回避
（1）类型。依“行政程序法”第32条及第33条之规定，[17]回避原因有三：因公务员职务利益与个人利益冲突之回避（第32条第1、2款）；避免预设立场或存有主见之回避（第32条第3、4款）；其它具体事实，足认其执行职务有偏颇之虞者（第33条第1项）。
回避之方式亦有三种：公务员“自行回避”（第32条）、由当事人“申请回避”（第33条第1项）及由公务员所属机关“命其回避”（第33条第5项）。
（2）法律效果。在实务上，行政机关与公务员经常忽略遵守回避制度，若是发生“应回避而未回避”情形而作成行政处分，[18]其法律效果如何？依第111条之规定，此情形尚非无效之事由，但有无回避对于终局行政决定确有“重大”之影响。由于回避制度乃在确保行政决定公正作成之目的，因此若按程序之进行，公务员之回避系在陈述意见（或听证举行）后始为之，鉴于陈述意见（或听证）对于行政处分之决定重要，应重新进行陈述意见或听证程序，始能治愈未及时回避之瑕疵；其未重新进行陈述意见或听证程序者，应与“自始未回避”为相同处理，此情况因其无从“及时补正”，应“推定”所为之终局处分为违法，而使法院得撤销之，此亦台湾地区目前实务[19]之见解。反之，公务员于陈述意见开始（或听证举行）前即已回避，应认其先前未回避对于终局处分不生实质影响，该程序违反之瑕疵，已因及时回避而治愈。
2.机关组成不合法
（1）类型。
“行政程序法”第114条乃有关瑕疵行政处分[20]之补正，其中第1项第4款规定“应参与行政处分作成之委员会已于事后作成决议”，此时违反程序之行政处分已因事后补正，而使瑕疵治愈。由此可知行政处分应由合法之机关成员作成，始为有效。机关组成不合法之情形有二：[21]依法应由合议作成之处分，未经合议程序。须注意者为，组织形态虽属合议制机关，但法律未规定行政处分之作成须经合议程序，此时若由首长单独决定而对外作成处分，其效力并无问题。合议机关组成不合法。例如表决违反可决人数之规定或未具法定身分者参与表决。
（2）法律效果
关于机关组成不合法之第一种情形，依第114条第1项第4款规定，得因“应参与行政处分作成之委员会已于事后作成决议”而补正。[22]如其未能及时补正，自应为得撤销之原因。第二种情形在行政实务上甚少出现，因合议机关在实际运作上通常以征询有无异议的方式通过，或虽有表决亦未详细记录参与表决者之姓名，不过就理论上而言，如影响意思形成，则应认为该决定违法，而得撤销。[23]
3.曾为片面接触
（1）类型。
“行政程序法”第47条第1项规定：“公务员在行政程序中，除基于职务上之必要外，不得与当事人或代表其利益之人为行政程序外之接触”。本条原则上适用于各个行政行为。[24]禁止程序外接触系为求行政程序之公平、透明，避免行政机关受到不当之干扰，造成行政偏颇，影响到相对人及利害关系人之权益。但是，如果接触确实有其职务上之必要，严格限制不得与当事人或代表其利益之人接触，亦可能造成执行职务之困难，因此本条第1项有例外规定。
但如公务员非基于职务上必要而接触，按本法第47条第2项规定，应将所有往来之书面文件附卷，并对其他当事人公开。如其接触非以书面为之者，按同条第3项规定，应作成书面记录，载明接触对象、时间、地点及内容。[25]由此可知，违反禁止程序外接触之瑕疵，仅须以书面附卷，并对其他当事人公开，即可予以补正。[26]如不为补正，而为得撤销之事由。
（二）违反听证及陈述意见之效果
“行政程序法”除第1章第10节（第54-66条）对听证程序之举办有一般性规定外，在各个行政行为对于是否举行听证亦有所要求。[27]至于陈述意见，仅于行政处分（第102-106条）以及法规命令（第154条）有其相关规定。对于上述二者，听证与陈述意见被合称为广义的听证权。
广义听证权之程序违反大致可分为三种：（1）预告程序有瑕疵；（2）未予陈述意见之机会或未举行听证；（3）有关程序进行时之程序违反。以下分别详述之。
1.预告程序有瑕疵
（1）类型。预告程序是指行政机关举行听证之前，应使当事人及利害关系人得以知悉并有适当的准备期间，或于作成行政处分之前应当告知相对人，使其于一定期限内陈述意见。
预告程序分为两种方式，一为通知，一为公告。关于听证之预告，见于“行政程序法”第55条（各式行政行为通用）及第156条（法规命令）。陈述意见之预告，则规定于第104条（行政处分）及第154条（法规命令）。
预告程序中行政机关造成的程序违反情形可能有未为预告（通知或公告）、预告之准备期间不适当、预告之内容错误等。
（2）法律效果
未为预告
行政机关违反第55条听证举行，或违反第104条陈述意见给予之预告程序，此情形既无从参与听证或为意见陈述，其效果应与未为听证程序（广义）相同（见下述2.）。
预告之准备期间不适当
听证程序（广义）之准备期间若不合理，将使当事人无法有效行使听证权。如有违反，除及时在听证开始前延长准备期间或及时延长陈述意见之期限外，应认为属不能补正之程序瑕疵，构成行政处分得撤销之原因。至于法规命令，依“行政程序法”第155条规定，系行政机关依职权举行听证，因此有无举行听证之必要，完全系于行政机关之裁量，是否有预告之准备期间不适当之问题，尚有疑义。
预告内容错误
若通知或公告之内容，系属于重要事项而发生错误情形时，在听证，如第55条第1项第2款有关当事人之记载以及第3、7款有关听证之期日及场所。在意见陈述，如第104条第2款有关作成不利处分之原因事实及法规依据、第3款得提出陈述书之意旨以及第4款提出陈述书之期限及不提出之效果。
在行政处分之作成，原则上行政机关对于上述事项应及时补正，使处分相对人得以适当行使听证权（广义），否则应认为系属不能补正之程序瑕疵，而构成得撤销之原因。
2.未举行听证或未给予陈述意见之机会。因听证与陈述意见对于行政决策之重要性，于程度上有别，其程序违反之效果，自应有所不同。
（1）未举行听证。在行政处分方面，行政机关依照法规明文规定，应举行听证而未举行者，无论法规是否规定“应依听证记录作成处分”者，皆属于“行政程序法”第111条第7款所谓“重大明显之瑕疵”而为无效。[28]
至于法规命令之订定，“行政程序法”第155条仅规定机关“得依职权举行听证”，未有如行政处分中第107条第1款所谓法规明文规定应举行听证之规定。是法规命令订定时，应听证而未听证之情形，不在立法者设想之列。[29]
（2）未给予陈述意见之机会。行政处分未给予当事人陈述意见之机会，“行政程序法”第114条第1项第3款规定：“应给予当事人陈述意见之机会已于事后给予者”而补正。但必须是对原违反程序所作成之实体决定不生影响，始得补正。其未及时补行陈述，或虽补行陈述而行政处分结果将应因而变更者，处分之相对人得诉请法院撤销原处分。[30]法规命令中未依第154条给予陈述意见之机会，其所订定之法规命令，则应与上述行政处分未给予当事人陈述意见之机会，而为相同之处理方式。[31]
（三）违反告知义务之效果
依“行政程序法”第43条规定：“行政机关为处分或其它行政行为，……并将其决定及理由告知当事人，”行政机关违反决定告知义务的情形约有三种：未为告知、告知内容不完全以及告知内容错误。
行政处分决定之告知，依第110条第1项规定：“书面之行政处分自送达相对人及已知之利害关系人起；书面以外之行政处分自以其它适当方法通知或使其知悉时起，依送达、通知或使知悉之内容对其发生效力。”由此可知，未为告知之行政处分根本无从生效。至于告知内容不完全或错误，则依告知之内容对相对人发生效力，亦即违反告知义务之程序违反，并不影响行政处分之成立，影响所及者为行政处分生效之时间与内容而已。
至于法规命令，“行政程序法”仅于第157条规定告知方式，须经践行程序，对于未经之效果并未规定。“中央法规标准法”第13条规定：“法规明定自公布或日施行者，自公布或之日起算至第三天起发生效力。”依法规命令之特性，若不经，如何能够达成使人民遵行之目的？对照前述仅影响特定人权益的行政处分，尚须经告知，并按其告知之内容对相对人发生效力，依“举轻明重”之法理，影响不特定多数人民权益之法规命令，更须经，且依之内容对大众发生效力。[32]
（四）违反说明理由义务之效果
第43条规定，行政机关应斟酌全部陈述与调查事实及证据之结果，依论理及经验法则判断事实之真伪，将理由告知当事人。[33]
第一条 为加强城市区饮食摊群摊点的管理，提高城市管理水平，优化城市环境，保障市民身体健康，根据有关法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市区、区、区、经济技术开发区（以下简称开发区）和纳入城市区管理的区域内饮食摊群摊点的规划布局和经营管理，适用本办法。
第三条本办法所称饮食摊群摊点，是指临时占用城市道路设置，按规定时间开市、闭市的饮食摊点、大排档等临时性饮食集中经营场所。
第四条 市城市管理局是本市饮食摊群摊点设置管理的行政主管部门（以下简称主管部门），负责对取得市、区规划部门规划许可范围内的城市区饮食摊群摊点的设置、监督管理和综合协调。各区城市管理部门、开发区城市发展局（经市城管局授权、委托）负责本辖区内饮食摊群摊点的布点、审批和监督管理。
街道办事处负责饮食摊群摊点的日常管理工作。
卫生及食品药品监督部门根据各自的职责分别负责饮食摊群摊点从业人员健康状况的监督管理、从业人员卫生知识培训、饮食摊群摊点餐饮服务许可证的审批和食品卫生的监督管理。
工商部门负责饮食摊点营业执照的办理及公平交易、经营秩序的监督管理。
规划、环保、公安、园林等有关部门按照各自职责，共同做好饮食摊群摊点的管理工作。
第二章 规划布局
第五条城市区饮食摊群摊点的设置应当统一规划、合理布局、科学选址，有利于维护市容和交通，方便群众生活。
第六条 城市区饮食摊群摊点的布点设置应遵循市区主干道、繁华窗口地段、居住小区和学校周边严禁设置，次干道严格控制，背街小巷或部分适宜路段规范设置的原则。
饮食摊群摊点集中经营场所设置后，城市区内各街道无固定门店的饮食经营户迁至到饮食摊群摊点集中经营场所内经营，城市区内其他街道严禁出现占道的饮食摊群摊点经营行为。
第七条 各区城市管理部门、开发区城市发展局会同规划、商务、卫生、食品药品监督、工商、环保、公安、园林等部门和街道办事处拟定各自辖区饮食摊群摊点布局设置方案，报主管部门批准后组织实施。
第八条 饮食摊群摊点经营户需办理《占道许可证》及相关证照。经营期限为一年，逾期需要重新办理。
第九条积极创造条件，引导饮食摊群摊点经营户逐步入店经营。
第三章 经营管理
第十条街道办事处根据主管部门批准的饮食摊群摊点布局方案，受理摊群摊点经营户的设置申请，初审后报辖区城市管理部门批准并组织实施。
取得设置许可的饮食摊群摊点经营户由区城管部门办理《占道许可证》，并凭《占道许可证》和《餐饮服务许可证》到工商部门办理营业执照后，方可取得合法经营资格。
第十一条各街道办事处要与取得合法资格的经营户签定经营协议书。
经营协议期限届满前30-60日，饮食摊群摊点经营户可以申请续签。符合本办法规定经营条件的，准予继续开办，并重新签订经营协议书；不符合本办法规定经营条件或者摊群摊点经营户逾期未申请续签的，期限届满时经营协议即告终止。饮食摊群摊点经营户申请续签经营协议，各街道办事处在期限届满前未作答复的，经营协议自动续期。
第十二条街道办事处设置摊群摊点应做到:
（一）有利于维护市容环境和道路交通秩序；
（二）具备上下水、储水、食具消毒等与饮食经营活动相适应的设施；
（三）设置标志牌，公示摊群摊点区域、开闭市时间、经营范围、管理制度、责任单位、责任人、投诉电话等；
（四）统一定点划线、悬挂证照，统一制式三围一顶防尘棚、工作服装、摊点操作台面，统一垃圾容器和污水桶；
（五）建立健全摊群摊点日常管理制度，有专职管理人员和卫生保洁人员；
（六）与经营户签订规范的经营协议书，明确双方的权利和义务，及时制止经营者影响市容环境的行为；
（七）遵守和宣传城市管理的有关规定。
第十三条饮食摊群摊点的指导性经营时间为：早市休市时间为8：30;夜市开市时间为18：00，休市时间为次日凌晨2：00。具体经营时间由各区城市管理部门会同街道办事处按照“区分情况，一点一定”的原则确定。
第十四条饮食摊群摊点经营户必须遵守下列规定:
（一）遵守国家有关法律法规，自觉履行包净化、包绿化、包亮化、包美化、包秩序的“门前五包”职责和创建义务，主动与街道办事处签订规范的协议书；
（二）持有《占道许可证》、《餐饮服务许可证》和《营业执照》，从业人员持有《健康证》；
（三）按照定点规范设置，物品摆放整齐，不乱搭乱拉棚布，不摆放摊外摊，不擅自转让摊位;
（四）不乱倒污水、乱扔垃圾，保持经营场所的整洁有序，做到人在地净、人走场清，摊内整洁卫生；
（五）提供的餐具必须消毒或使用一次性可降解餐具，数量满足日最大用量，且有相应的保洁措施，严禁现场洗刷；
（六）从事炸、烤、煎、炒等可能造成地面污染作业的，地面应铺设地板革等防污用品;
（七）控制噪声、油烟等对周边环境的污染；
（八）其他有关法律法规。
第十五条饮食摊群摊点为临时设施。因城市建设及其他重大事项需要取消的，由各区、开发区城市管理部门报主管部门批准，街道办事处组织实施。摊群摊点被取消的，经营者持有的《占道许可证》由各区、开发区城市管理部门负责撤回，并负责将摊群摊点取消情况及时告之相关部门。
第四章 监督与处罚
第十六条各街道办事处严格按照主管部门批准的方案设置饮食摊群摊点。对布局不合理的摊群摊点，市区城市管理部门可依照设置批准程序依法组织撤销或予以调整。
第十七条任何单位或个人未经批准擅自开设饮食摊群摊点的，由城市管理部门会同工商、卫生、食品药品监督、环保部门按照各自职责予以取缔，并依法给予处罚。
在城市的公共绿地、防护绿地、风景林地、行道树及干道绿化带内擅自开设饮食摊群摊点的，由园林部门按相关法律法规予以处罚。
饮食摊群摊点经营户乱倒垃圾的，由城市管理部门按相关法律法规予以处罚。
第十八条饮食摊群摊点经营者擅自超出摊位经营、提前或延长经营时间的，由各街道办事处予以批评教育和纠正。
第十九条饮食摊群摊点经营者未依法取得营业执照擅自经营的，由工商部门按相关法律法规予以处罚及取缔。
第二十条 饮食摊群摊点经营者未进行身体健康检查或出售过期变质腐烂食品从事经营的，由卫生或食品药品监督管理部门按照各自职能根据相关法律法规予以处罚。
第二十一条饮食摊群摊点产生油烟、噪音污染的，由环保部门按相关法律法规予以处罚。
第二十二条饮食摊群摊点搭建违法建筑的，由规划部门负责处罚。
第二十三条对饮食摊群摊点经营者同一行为受到执法部门两次及两次以上处罚的，取消其摊群摊点经营资格，撤回《占道许可证》。
第二十四条 行政相对人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第二十五条对经营者违反本办法的行为，有关执法部门依照各自的职责权限均有权查处时，实行谁先检查、谁处理的原则，但对同一违法行为不得重复处罚。
第二十六条行政执法人员在执行职务中、、、索贿受贿的，由纪检监察部门按有关规定处理；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
一、目标任务
大力宣传相关法律法规，切实提高群众对小产权房屋开发等违法建设行为的认识，严厉打击县城规划区内无房地产开发资质的单位或个人进行房地产开发行为和在集体土地上进行的小产权房屋开发等违法建设行为，进一步规范县城建设秩序，切实提升县城管理水平。
二、工作安排
专项行动从8月10日起至11月10日结束，分三个阶段进行：
第一阶段：宣传摸底阶段（8月10日至8月31日）。通过通告、新闻媒体和车辆巡回宣传等多种形式，广泛宣传有关法律法规及政策，全面提升群众对专项行动的知晓率。加大巡查力度，全面摸清城区小产权房屋开发等违法建筑的分布情况及施工进度，分类统计，并制定相应处罚措施。
第二阶段：集中整治阶段（9月1日至10月20日）。根据巡查摸底情况，对县城规划区内在建的无资质房地产开发行为和在集体土地上进行的小产权房屋开发等违法建筑责令其停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正并处以罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除；对拒不停工并继续修建的，依法实施。
第三阶段：总结巩固阶段（10月21日至11月10日）。各有关单位就各自工作开展情况进行总结，重点总结专项行动中的典型做法、存在问题和下一步工作措施，以书面形式报送县集中整治小产权房屋开发等违法建设专项行动领导小组办公室。县专项行动小组办公室要及时对全县工作开展情况进行汇总，报送领导小组审阅。
三、组织领导
成立县集中整治小产权房屋开发等违法建设专项行动领导小组，组成人员如下：
组长：县政府副县长
副组长：县住建局局长
县国土资源局局长
县旧城改造办主任
泾干镇镇长
成员：县纪委副书记、监察局局长
县公安局副局长
县双创办主任
县水利局副局长
县文体广电局局长
县环保局局长
县电力局局长
领导小组下设办公室，办公室设在县住建局，办公室主任由同志兼任，具体负责专项行动各项工作。
四、任务分工
（一）县住建局：负责严把规划审批关，对不具备房地产开发资质的单位和个人进行的房地产开发行为不予许可。对在城区集体土地上进行小产权房屋开发的项目坚决不予审批；对参与勘察、设计、监理的单位进行清理；对使用劣质材料，存在安全隐患的，通过城建网专栏进行曝光，不予办理产权产籍手续。同时，责令相关企业停止向小产权房屋建设工地提供商品混凝土、其它建材和施工设备。
（二）县国土资源局：负责宣传《土地管理法》等相关法律法规，使群众了解农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。严厉查处擅自改变土地用途进行违法建设的行为。
（三）县旧城改造办：负责明确近期的旧城改造范围，做好宣传，使群众提高对旧城改造的认识，避免重复建设。
（四）泾干镇：负责动员村组干部，加强对群众的宣传教育，让群众充分认识小产权房屋开发行为的危害性和违法性，并鼓励群众互相监督，发现违法行为及时举报。协助县住建局做好小产权房屋开发等违法建筑的专项整治工作。
（五）县环保局：负责查处违法建设工地夜间施工噪音扰民等问题。
（六）县监察局：负责对专项行动中出现的违规违纪工作人员，依情节轻重给予相应处分。
（七）县公安局：负责维护好违法建筑拆除的现场秩序。
（八）县水利局、电力局：负责对违法从事小产权房屋建设的工地断水断电。
（九）县文体广电局：在电视台开设专栏，跟踪报道对小产权房屋开发等违法建设行为的查处过程。
（十）县双创办：协调配合县环卫局查处违法建设工地材料乱堆，建筑垃圾乱倒等影响市容市貌的问题。
五、工作要求
（一）加强领导，落实责任。开展小产权房屋开发等违法建设专项整治是加强县城管理，规范县城建设秩序，提升县城品位的一项重要举措。各镇、各有关部门要高度重视，将此项工作列入重要议事日程，成立专门的组织机构，层层细化分解工作任务，夯实工作责任，确保专项整治行动各项工作顺利推进。
各位评委、朋友们：
大家好！我是去年新考录到____单位的公务员，走上国家公务员这一新的岗位，我非常感激能够拥有一个新平台，去奉献青春、报效祖国、建设家乡，实现自己的人生理想。最近，____市组织新录用公务员到系统学习锻炼，我有幸到____x区局跟班学习。在此期间，我接触到一些涉及社会各个方面的案件，对做好未来的工作有了很深的感触，今天我就和大家一起分享自己的体会。我演讲的题目是《做一名知法守法的公务员》。
党的十指出：“完善制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”工作是联系人民群众的重要渠道，也是为人民群众排忧解难，构建社会主义和谐社会的基础性工作。如今工作任务繁重，要和各种形形的人物打交道。在频繁接触多个案例后，我认为，作为一名公职人员，首先需要熟悉相关的政策、法律知识。
曾经有一个群众来上访反映政府不作为的问题。我们对他反映的问题就先行了解。原来他所在小区里面有人乱搭乱建，影响了小区居民的正常出行，反映到城管等部门却没有得到解决。再仔细一问，原来是因为他们小区既没有物业管理公司，也没有成立业主委员会，而按程序是需要以物业公司或业主委员会的名义，而不是个人名义，向相关执法部门申请认定为违章建筑后才可拆除，所以一直没有得到妥善处理。了解原委之后，我们劝说这位群众先回去和其他业主商量，组建业主委员会，然后再向相关部门申请认定、拆除违章建筑。在给这位群众详细说明了相关的政策法规和相关法律知识后，这位群众满意地离开了。
公职人员不但要学法，知法，更重要的是要守法。如果不依法办事，将会给个人，给社会带来巨大的伤害。
在上访的人群中，我也经常看见__x等几个年过半百的老人，他们为何会经常要出现在局门口？时间要倒回去9年前，当时，社保服务窗口的工作人员__x，在____等人不符合提前退休政策的情况下，蛊惑动员他们上交一笔不菲的资金，欺骗他们说这样就可以享受提前退休政策，提前领取养老金。____他们误以为真，在交给__x一笔不菲的社保金后，享受了几年提前退休享受养老金的日子。但好景不长，东窗事发，__x的行为被发现，并查实是违规为他们办理的退休金，最终__x锒铛入狱，____等人也至今仍然无法正常领取他们的养老金，于是成了上访户。
1、定期召开部门会议，集中进行业务知识学习，提升内在素质。
2、实行中队分工负责制，工作划分三条线，责任到人的同时互相协助，全面推进部门管理。
3、招聘城市管理协管员，扩充队伍力量，统一进行岗前培训，提升队伍综合执法能力。
1、大力整治户外广告。对柳冲路两厢的大型广告、门店招牌、落地灯箱、商业横幅等各种形式的户外广告牌匾进行了专项整治，共拆除广告牌97块、统一制定50块。同时严把户外广告牌匾审批关，从源头控制了私设、乱设不规范广告牌匾的行为，进一步规范了管理，有效的杜绝了乱设置户外广告现象的发生。
2、开展交通秩序整治：大力整治集镇道路车辆乱停乱放行为，对柳冲路、牛泸路道路停车实行统一管理，划定停车位，规范道路停车秩序；规范人行道，禁止人行道停车，交通秩序明显好转。
3、加强夜市摊点管理：制定夜市管理规定，对夜市的经营时间、卫生清洁等方面进行统一规范，并要求夜市经营者签订保证书，严格按规定经营，保证附近居民无事件发生。
4、开展环境卫生整治：推行道路清扫保洁市场化运作，将集镇保洁权交由戴氏家政管理，城管中队负责监督，加强日常巡查，发现问题及时联系解决。
5、规范店外经营管理：开展了店外经营治理集中整治行动，清理取缔违章占道经营摊点近30家，占道经营现象明显减少。
6、严厉打击私搭乱建行为：对各种违法占地、私搭乱建现象，做到早发现、早制止、早处理，不断加大巡查力度，扩大巡查范围，充分发挥社会监督作用，做到发现一处，拆除一处，累计拆除违章建筑面积达1600平方米。
7、开展专项行动，依法取缔南阳小区马路市场：经镇党委、政府综合考虑，周密部署，积极行动，自2015年5月24日起连续4次开展集中取缔行动，成效良好，彻底取缔，得到了周边人民群众的支持和拥护。
1、违法建筑拆除方面，因无拆违主体资格，执法有难度。
2、市容环境常态化管理机制需进一步完善，占道经营、环境卫生方面需进行常态化管理。
1、强化业务培训工作。一是加强执法人员和协管员相关法律法规的学习，不断提高执法人员依法行政的能力和本领。二是针对城市管理行政执法中的典型案例，认真进行剖析、分析违法的具体原因，以及处理的依据和程序，有效提高执法人员的业务能力和工作水平。
2、加强法规宣传，提高群众法制意识。结合实际，调配执法车辆，安排人员在主要街道、路段进行巡回宣传，发放相关资料，达到家喻户晓、人人皆知，进一步增强广大人民群众学法、守法的自觉性。
3、进一步完善户外广告管理、沿街店面审批制度，规范各项审批程序，实现管理与执法有机结合。对户外广告牌高起点、高标准要求，确保户外广告从严审批、规范设置、长效管理。
4、持续开展集镇主干道占道经营整治行动，一是严格取缔占用城市道路、通道、人行道及其他设施从事经营活动；二是要求沿街店面必须在店内归店经营，不得在店外占道摆卖、堆放销售商品，从事餐饮的经营户不得出店设桌、摆放炉灶、乱倒泔水。
5、进一步加大环境卫生管理力度，逐步改善集镇脏乱差现状：一是加大环卫投入，完善环卫设施，按标准配置垃圾箱，对破损的垃圾收集设施及时进行修复或更换；二是常态化环境卫生巡查机制，发现问题及时与环卫公司进行联系处理，发现一处，清理一处，不留死角。
6、持续进行夜市的规范和整治：进一步加大执法力度，从严整治夜市摊点，采取疏堵结合的管理方式，将南阳小区夜市予以规范，给小区居民营造规范有序、文明整洁的出行和居住环境。
（青海大学土木工程学院，西宁 810016）
（School of Civil Engineering，Qinghai University，Xining 810016，China）
摘要： 近年来我国建筑业发展迅速，西宁市城市化进程导致新建、改建、扩建、拆除工程随处可见，因而在施工阶段产生大量的建筑施工垃圾。如果对这些垃圾不进行有效分析和管理，产量加剧会更加严重，对环境污染也会更严重。本文针对西宁建筑施工垃圾管理现状，提出相对应的有效对策。
Abstract： China’s construction industry has developed rapidly in recent years， the urbanization process of Xining makes the projects of new construction， reconstruction， extension， demolition everywhere. So， a large number of construction waste is produced in the project phase. If the effective analysis and management are not carried out to the waste， the production aggravation will be more serious， and the pollution to the environment also will be more serious. Aimed at the management situation of construction waste in Xining， this paper puts forward the related effective strategies.
关键词 ： 建筑施工垃圾；产量分析与预测；西宁市；有效管理；对策研究
Key words： construction waste；analysis and prediction of yield；Xining City；effective management；strategy study
中图分类号：X799.1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）18-0038-03
作者简介：王宁（1993-），女，河北冀州人，青海大学土木工程学院本科大三在读。
0 引言
建筑业是典型的资源、能源消耗型工业[1]，同时也是巨大建筑垃圾产生源。随着中国工业化，城市化进展，建筑垃圾每年急剧增长。建筑垃圾分为建筑施工垃圾，建筑拆除垃圾和建筑装修垃圾。建筑施工垃圾是指建设单位、施工单位在新建、改建、扩建或拆除各类建的筑物、道路管网、园林绿化等以及居民修建、装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其他废弃物[2]。西宁市作为青海省的省会城市，顺应国家号召发展城市化建设，新建建筑规模越来越大，施工垃圾也逐年增加。这些施工垃圾如果管理不当，将会对生活和环境各个方面造成严重影响。据调查，十一五期间建筑施工垃圾产量为132.657万吨[3]，西宁市2012年建筑垃圾年产生量已达600万吨，则施工垃圾至少达到60万吨[4]。而且“十二五规划纲要”中明确指出：“大力发展符合绿色建筑要求的新兴建材及制品，支持建筑垃圾废弃物综合利用示范线的建设”。因此要根据西宁市建筑垃圾的实际及预测情况研究对其有效的管理对策。
1 建筑施工垃圾的产量分析与预测
1.1 国内
建筑业作为国民经济的支柱产业之一，虽然得到了突飞猛进的发展，但相应的在建筑物的建设施工过程中产生的建筑废弃物也空前增加。据有关部门调查，我国2013年施工建筑面积113亿多平方米[5]，以每万平方米建筑施工过程中产生建筑垃圾为500~600吨的标准计算，我国建筑施工垃圾以每年至少5.65亿吨增长，到2020年预计还新增建筑面积约600亿平方米[6]，新产生的建筑垃圾30亿吨[7]是天文数字。我国垃圾管理起步于20世纪80年代，城市化水平只有世界平均水平的40%[8]，现有的管理制度、政策、法律和法规都不够健全，绝大部分垃圾未经任何垃圾处理则进行简易填埋，造成严重环境污染。
1.2 国际
据统计，在世界多数国家，建筑施工垃圾约占城市垃圾总量的5%～10%。美国每年产生建筑施工垃圾约为3250万吨，经过分拣、加工转化，再生利用的约占到 70%，其余30%的建筑垃圾即约根据需要进行填埋。新加坡每年产生的建筑施工垃圾约为6万吨，98%的建筑垃圾都得到了处理，其中50%－60%的建筑垃圾实现了循环利用。日本国土面积小，资源相对匮乏，因此十分重视资源的再生利用，将建筑垃圾视为建筑副产品。日本的主导方针是尽可能不从施工现场排出建筑垃圾，要尽可能的就地重新利用，对重新利用有困难的按照有关规定适当予以处理。[9]而欧洲有着先进的垃圾管理技术的国家，如丹麦，爱沙尼亚，荷兰，在2008年，丹麦建筑垃圾约为10万吨，荷兰60万吨，但垃圾回收指标超过90%。在7年前两个国家建筑施工垃圾经处理后最只有0.1万吨和0.6万吨进行填埋。如今垃圾处理技术更是先进，值得学习。[10]
1.3 西宁市
西宁市为大美雪域高原青海的省会，但多年以来仍处于三线城市。城市发展前景十分广阔，但城市发展水平与内地城市还有一定差距。垃圾管理远远低于国家平均水平，更不用说与国外先进的管理制度与方法作比较。根据有关调查报告，可了解到西宁市建筑施工的垃圾逐年大幅度增长。据调查，而十一五期间建筑施工垃圾产量为132.657万吨，西宁市2012年建筑垃圾年产生量已达600万吨，则施工垃圾至少达到60万吨。现根据西宁市2002~2010施工垃圾产量，利用MATLAB与EXCEL找出预测公式[11]，以2012年60万吨的施工垃圾作为预测检验，预测西宁市2015年与2016年施工垃圾产量。（图1、图2）
根据数据拟合模型，拟合优度判定系数R2=0.9992，确定公式为四次多项式如下：
y=-0.0064x4+51.223x3-1.5E+5x2+2.1E+8x-1.0E+11
2 西宁市建筑施工垃圾的影响
2.1 提高工程项目成本
施工垃圾包括不可避免与可避免垃圾。不可避免垃圾产量接近项目设计中预算垃圾产量，其计划量与实际量相差不大，工程预算成本的浮动不大，对项目成本影响甚微。而可避免垃圾的产量受施工现场天气环境等一系列不确定因素影响，其产量增加将会直接影响工程项目成本。现今，项目施工垃圾大幅度上升的大多数为可避免垃圾，以至于工程项目成本在不可预测与很大风险的提高。
2.2 占用大量土地
西宁市的施工垃圾以固体非可燃性物质为主，在处理上不同于一般生活垃圾。据调查，西宁市的建筑垃圾达80%以上未处理就被转移到郊区堆放填埋，随着建筑垃圾的增加，垃圾堆放点也在增加，垃圾堆放场的面积也在逐渐扩大，据了解，每年1万吨建筑垃圾需占6.5亩地[12]。则西宁市2015年占地将达到774.61亩，2016年将达到923.52亩。照这样下去，不到20年，西宁市将会变为垃圾场。
2.3 影响市容市貌
建筑垃圾占用空间大，堆放无秩序，未能及时转移和处理的施工垃圾往往成为卫生死角，与西宁市夏都的形象极不协调，严重影响城市的美好形象。
2.4 污染环境
建筑施工垃圾易造成空气污染，水体污染，降低土壤质量，亦会影响施工人员的身体健康。
3 西宁市建筑施工垃圾管理现状
3.1 垃圾产量急剧增加
近几年，西宁市新建规模巨大，伴随每年产生至少60万吨的施工垃圾，应当加大对垃圾管理的重视，尽量从源头上减少建筑垃圾的产生，降低其对环境的影响。
3.2 缺乏对施工垃圾的循环利用
目前，西宁市还未出台有关建筑垃圾大量的施工垃圾产生，技术与措施落后的西宁，对大量的垃圾只做简单处理，就运到垃圾填埋场进行填埋。而西宁市至今只有四个填埋场，加之，垃圾处理不科学，使得垃圾急剧增加。
3.3 管理人员管理能力缺乏和工作人员的素质和较低
西宁施工现场的项目管理的专业水平和就业经验较内地相比相差甚远。而现场施工人员大部分为农民工，一小部分是有多年施工经验的低学历人员。他们节约资源意识薄弱，公家资源乱用，在现场作业时造成大量不必要的建材的浪费。
3.4 垃圾管理体系不健全
施工阶段垃圾产生过量不仅与现场的施工有关，而与整个管理系统有关，直接有关的是垃圾管理系统，该体系不健全。
4 西宁市施工现场的建筑垃圾管理对策
4.1 西宁市建筑施工垃圾管理的基本原则
①建筑施工垃圾的产生“减量化”。西宁市的建筑施工垃圾主要是由施工现场产生的，应该加大宣传和管理，从源头上引导建筑企业和施工单位使用新型建筑材料和建筑方式，同时合理进行利益、责任分配，这样是可以大大减少建筑垃圾的产生的。②建筑垃圾管理的“资源化”。建筑施工垃圾大部分是可再生利用的资源，是可以进行就地利用或重新处理加工使用的。由于西宁市技术的原因，其利用的成本还是比较高的，但是以长远的可持续的眼光来看，建筑垃圾的资源化和综合利用是一种趋势，最终可在经济效益和社会效益上取得双赢。③是建筑施工垃圾清运的“集约化”。建筑施工垃圾应当与生活垃圾一样，由政府负责清运和管理，清运费用由垃圾产生的单位承担。这样西宁市的建筑施工垃圾处理周期将大大缩短，成本大大降低。
4.2 西宁市建筑施工垃圾管理的具体对策
①制定鼓励建筑施工垃圾“减量化”相关法律法规、优惠政策和鼓励建筑垃圾再生利用补贴政策。一西宁市政府应制订相应的法律法规，鼓励企业减少垃圾产生，进行建筑垃圾的再生利用。而建筑公司和施工单位不仅要遵守相关法律法规，还要依据政府的法律法规制定属于自己垃圾管理体系的法规。二落实相关法律法规和政策。政府主导，鼓励建筑企业提高生产和管理水平和落实各项法律和政策；市场辅助，提供绿色节能建材和新技术；建筑公司、施工单位实施采用耐久性材料，优化施工方式和建筑设计。在源头减少建筑垃圾的产生和减少建筑垃圾对环境的污染。
②加强建筑施工阶段管理人员的管理水平和施工人员的素质。建筑施工垃圾的产生是在施工阶段产生的，因此管理和施工人员的工作绩效直接影响施工垃圾的产量。首先要增强管理人员专业的管理水平，具体体现在提高个性素质、专业技术等级、管理技能三方面，也要定期对管理人员进行绩效考评，保证因管理人员的疏忽而造成的垃圾产量最低。其次，要增强施工人员资源节约和再利用的意识，并落实在实际施工作业中。可定期开展节约资源宣传活动，实行工作奖励惩罚制度，加大管理人员对其工作的监督力度。
③建立健全建筑施工垃圾管理工作机制。建筑施工垃圾的管理，应当明确管理机制和管理部门的职责。明确西宁市市容局作为建筑垃圾的主管部门，建筑垃圾的清运、填埋、再生利用的政策制定。规划局负责建筑工地建筑垃圾的管理，对建筑企业产生垃圾量进行核准，对超过平均水平的予以一定的处罚。城管执法局、交管及公安部门应当按照以上各职能部门审批的事项加强执法，坚决打击各种违法行为。各部门也应增强联系，一起协调解决出现的问题。
④对建筑垃圾进行资源化。发达国家美国、日本和德国已经将建筑垃圾作为一种新的资源，以至发展成一个新兴的大产业。因此，西宁市也应加快建筑垃圾处理和利用的科研工作，建立完善的相关法律法规，禁止填埋可利用的和有毒建筑垃圾，规定建筑垃圾必须进行分类收集和存放，坚持走循环之路。建筑垃圾的回收和循环再利用不仅能够保护环境，降低对环境的影响，而且若采用科学管理和有效措施将其减量化和再利用，还可以节省大量的建设资金和资源。
5 实力运用
《西宁市城市建筑垃圾管理办法》已于2012年8月6日西宁市政府第8次常务会议审议通过，自2012年10月1日起施行，管理体系进一步完善。[13]2013年7月初，西宁市政府分别组织召开了建筑垃圾运输处置专项整治工作专题会议，成立了由城管、公安、建设、食品药品监督、农牧、环保、工商、区（县）政府组成的餐厨垃圾、建筑垃圾专项整治领导小组，统一领导和组织专项整治工作。市城管执法局牵头制定了工作方案，明确区（县）政府、市直相关部门的监管职责和工作任务，组织全市垃圾专项整治活动，协调各职能部门进行执法检查，有效推进专项整治工作的深入开展。查处违规拉运建筑垃圾车辆500台次，违规处置建筑垃圾案件50余起。整治工作累计处罚金额达25万元，对253家在建工地（含拆迁工地）监督覆盖率达100%，主城区在建工地出入口硬化、冲洗设备配备率达100%。各城区组建的夜巡队实行常态化巡查，市、区两级城管110，实行24小时值班制，实现了应急处置及时到位。措施得力，成效显著。[14]西宁市建筑施工垃圾的管理体系需以之为模范继续修正完善。
6 结语
西宁市建筑施工垃圾的管理，要从四方面着手：一要从垃圾产生的源头减量化，并建立和完善相关的法律法规和政策；二增强管理人员的管理水平与施工人员的素质，确保因人为因素造成的垃圾产量最低；三建立健全建筑施工垃圾的管理工作机制，加强各管理机制和部门的职能；四对建筑垃圾进行资源化，把建筑垃圾作为一种新能源利用。
参考文献：
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[2]西宁市城市建筑垃圾管理办法[J].西宁政报，2012（9）：10-12.
[3]龚志起，丁锐，陈柏昆，崔云华.西宁市建筑垃圾的特征分析[J].四川建筑科学研究，2012（1）：288-290.
[4]中国环保在线http：//hbzhan.com/news/detail/69040.html.
[5]国家统计局，2014年统计年鉴.
[6]杨敬帅，马晓霞.建筑垃圾的再生利用研究[J].现代商贸工业，2009（13）：304-305.
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[11]左浩坤，付双立.历史数据缺失下的建筑垃圾产量预测[J].环境与可持续发展，2012（05）：106-109.
[12]虞扬.孝感市城市建筑垃圾的管理现状及对策研究[J].四川水泥，2015（01）：278.
一、主要成绩
近年来，经过市人民政府不懈努力和相关部门的履职尽责，巴城市容和环境卫生发生了很大变化，城市环境更清洁、秩序更优良、城市品牌形象初步显现，基础设施和功能发挥日趋完善，有效维护和保障了巴城人民的生产生活秩序。
(一)政府高度重视。市区两级政府高度重视城市市容和环境卫生管理工作，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，各职能部门各司其职，各尽其责，齐抓共管，形成工作合力。市政府针对巴城实际，依据城市管理等相关法律法规，制定了《城市市容市貌管理实施办法》和《城市环境卫生管理实施办法》等规范性文件，并经市人大常委会通过颁布施行，使巴城市容和环境卫生管理更加有章可循。同时，把增强市民的城市意识、市民意识、法治意识作为加强市容和环境卫生管理的基础来抓，将市容和环境卫生管理相关法律法规纳入“五五”普法内容，采取单位组织学、重大节日集中宣传，组织巡展巡讲等形式，加大普法宣传力度，先后印发《环卫公约》、《城管知识问答》、《规范城市市容秩序的通告》等学习宣传资料。整合运用报纸、杂志、电台、电视台、互联网等媒体资源，开设“市容和环境卫生”专题栏目和节目，正反典型报道相结合，对影响市容和环境卫生管理的人和事予以公开暴光。大力开展市容和环境卫生知识进校园、进社区、进机关、进企业活动，开展“城管文明市民”和“城管文明之家”评选活动，开展爱国卫生运动，增强全民参与意识和文明意识，通过多形式、多层次的宣传引导，逐步形成了“巴城是我家，管理靠大家”的良好风尚。
(二)基础建设加快。按照巴城发展的需要，将巴城城区划分为重点管理区域、一般限制区域和开放便民区域，建立专业市场、临时市场，规划设置了卤菜、夜啤酒、小吃、小百货、水果、花卉、修配、仓储、娱乐等开放便民区，推进城市功能分区。千方百计开通城市公交，方便市民出行。去年以来，相继完成南坝、滨河堤基础工程和二环路五段建设，打造了钟鼓楼片区和南池北路两个商业步行街，回风大桥前期工程进展顺利。整治了小街小巷、并安装简易路灯，新建了一批公厕、垃圾中转站，启动了北门街、圣水巷整治工程，大力实施雨污管网改造等，使城市发展空间得到进一步拓展，城市综合承载能力和集聚服务效能大大提高。
(三)管理规范有序。市、区两级职能部门，切实履行法定职责，分级负责、分级管理，紧紧抓住市容和环境卫生的重点领域和关键部位，开展城市环境综合整治。认真落实“包绿化、包净化、包美化、包亮化、包秩序”为主要内容的“门前五包”责任制，积极探索生活垃圾袋装，定时巡街清收，封闭运输和无害化处理，园林绿化管养维护，灯杆广告位特许经营，合理设置机动车、非机动车泊位，座商归店、农贸归市、摊点归区，重点整治城市“牛皮癣”等城市管理的有效举措，初步形成了“人民城市人民建、人民管、人民爱”的良好氛围，多数市民表示满意。
二、主要问题
巴城市容和环境卫生管理工作虽取得了较大成绩。但仍存在一些问题和薄弱环节。主要表现在：
(一)部分人的城市意识不够高。巴城设地、立市的时间不长，农村进城人员多，素质参差不齐，受到一些旧生活习惯的影响和知识水平的限制，不习惯城市生活的方式，不熟悉、不遵守城市行业规则，甚至破坏城市规则，对城市化建设管理认识不足，支持力度不够，城市意识有待进一步提高。例如：乱扔乱倒，乱排乱涂，随地吐痰，一些较偏僻的街巷垃圾、杂物堆积、无人清扫，摆货出街，乱摆乱卖、车辆乱停乱放，损坏公共设施，绿化等现象仍较突出。
(二)功能不尽合理。在经济欠发达与城市规模快速扩张的地方，一般会导致管理向利益让步，规划向开发让路，环境向建设低头等无奈选择，使城市的公益设施、基础设施的规划设计和建设滞后，一些居民集中区、商业繁华区、大型公共活动场所、农贸集市、城市主干道和繁忙街口，服务设施严重不足，服务功能较差。例如：巴城停车场明显不足，红绿灯设置明显偏少，个别路段行车不畅，事故较多。公厕设置明显偏少和不尽合理等。
(三)管理力度不够。城市管理职责分散，责权分离，主体错位，重复管理，无人管理，交叉管理，表现明显，随着城市发展和法治步伐的加快，巴城市容和环境卫生管理的体制、机制有些不相适应，特别是城建管理、交通管理、卫生管理、环境保护等方面，体制不够顺、制度不够全、工作不够细、管理力度还待进一步加强。
三、几点建议
(一)加大宣传引导力度，增强城市意识。充分利用现代传媒和群众喜闻乐见的宣传手段和形式，进一步强化市容和环境卫生管理的法律法规和规章的宣传普及力度，强化法治意识，增强广大市民的市容和环境卫生管理的认同感，增强广大市民的城市归宿感，增强广大市民遵守、维护、参与市容和环境卫生管理的主动性、积极性和自觉性，使市容和环境卫生管理深入人心、深入民心，形成市容和环境卫生由全体市民共建、共有、共享的良好城市心态。
(二)加快基础设施建设，增强城市功能。将学校、专业性市场和公共活动场所的建设，机动车辆停车场建设和临时停靠车位的划定，红绿灯设置以及垃圾中转站、垃圾处理场、公厕、城市雨污管网等基础设施，与城市建设尤其是商业性开发建设同步规划、同步审批、同步建设，完善城市功能，明确城市功能分区，力争用1-3年时间，完善城区主干道、大型公共活动场所的公厕和交通红绿灯设置，加大雨污管网改造力度，实现雨污全部入网分流，年内完成巴人广场公厕建设和回风广场红绿灯设置，整治后河桥、柳津桥头交通秩序。
摘 要 当前我国正处于加快发展的王要战略机遇期，同时也是各种社会矛盾多发期。城市管理行政执法工作，面临的形势则更为复杂。本文就如何加强城市管理综合执法工作进行论述。
关键词 城市管理 行政执法 重要性
加强城市管理综合执法工作，需要在加快立法步伐，强化领导法律意识，明确执法主体的从属关系，加快实施行业执法综合管理，提高执法队伍整体素质，规范执法程序，积极开展建设法规知识的社会普及教育，加强行政执法活动的监督检查等方面落实。
一、城市管理行政执法工作存在的问题
（一）执法强制力弱
执法强制力是保障执法效能的关键条件，但是在执法工作中，并没有相应的强制手段作保证，这就造成一系列社会问题，如行政相对人不配合执法、机动车乱放、垃圾乱倒等，这些问题的存在严重影响了城市市容、市政。由于强制性保障的缺失，在执法过程中，执法人员往往不具有强制性，其只有管理而并没有执法的权力，若进行过度管理，则会出现一些暴力抗法和暴力执法的行为，这就在一定程度上阻碍了城管后期管理。
（二）执法方式单一
城市管理行政执法的根本目的在于实现城市和谐发展。在人们思想观念开放化的今天，尤其在构建人文城市的环境下，城市管理的方式应当适应于人们的要求，坚持人本管理的原则。但是现实中，城市管理行政执法方式相当单一，仅仅停留在“罚款”管理上，这就不免会使人产生抵触心理，从而起不到城市管理的目的。
（三）执法成效低下
执法成效低下是城市管理行政执法中存在的重要问题。行政执法是为了促进城市发展，维护人民利益，但是由于一些主客观的原因，造成此目标很难实现。其一，城市管理的范围较广，且内容较多，这就增加了行政执法的难度，影响了执法成效。其二，在执法过程中，一些执法人员受到被管理者的言语威胁，甚至是行为威胁，但是由于缺乏相应的安全保障制度或是措施，使得很多城管无法正常行使自身职能，这就影响了执法工作成效。
二、问题原因分析
（一）执法法制不健全
现阶段我国缺乏专门而独立的城管法律体系，有关的法律法规之间的冲突性较强，缺乏统一性，如一些地方政府从本地区利益出发，制定一些地方性法规，而受地域保护观念的影响，其中的一些法规与中央制定的法律具有一定冲突性；很多地区仅仅依靠地方性的法规作为执法依据，而没有国家正式法律的支持；一些法律仍旧停留在十几年前，如很多地方仍旧采用1992 年颁布的《城市绿化条例》进行绿化管理，这就与现代社会的经济发展要求不适应，进而影响了执法效能的发挥。
（二）执法模式滞后
市场经济的发展，必定要求城市管理行政执法模式与现代经济相适应，但是，很多地方仍旧坚持传统的管理模式，从而造成执法效力不高。其主要体现在：管理停留在“见面管理”上，信息滞后，管理被动；政府管理缺位，权责不明，多头管理；管理粗放，常利用运动式、突击式管理；缺乏相应的监督机制，造成事发后推诿责任。
（三）执法人员素质较低
执法实施的过程，归根结底是执法人员发挥其职能的过程，这就需要执法人员具备强硬的城市管理专业技能，但是，现阶段仍存在违规执法、暴力执法的行为，这集中反映出执法人员的整体素质较低，其主要体现在：执法专业性缺失，在执法过程中，仅仅认识到自己要执法，而并没有认识到如何执法；执法人员的职业素质较低，一些城管利用制度漏洞，采用“走后门”的方式进入城管队伍，还有一些城管在行政执法过程中，经受不住经济诱惑，往往出现、、暴力执法等行为。
三、解决问题的途径
（一）更新执法方式，坚持人本管理
在行政执法过程中，城管要改变原来单一的执法方式，从服务民众的角度出发，全面更新观念，转变行为，切实做到服务于城市发展和人民利益。其一，加强沟通。在执法过程中，要以教育和沟通方式为主，向被管理者宣传城市管理的相关法律法规和知识，在提升意识的基础上，实现民众与城管的协作，禁止采用强制性的暴力执法行为。其二，设置场所。针对一些无照经营的游商，在适当的地方设置专卖区、解，并规范其经营，这既能实现管理之目的，又保护了民众利益。
（二）加强执法监督，提升执法效力
一方面，加强内部监督，设置专门的监督管理机构，对执法者的行为进行监督，并制定相应的奖惩措施，根据执法人员的行为表现给予不同层次的奖励或是惩罚，以有效规范执法者行为。另一方面，充分运用网络公共平台、信箱等，调动社会群体参与到执法监督中，并公示典型现象，以此实现城市管理的有效性。
（三）提升人员素质，强化执法专业性
一支高素质的城管队伍是实现城市管理行政执法效能的关键因素，一方面，要加强执法人员的专业素质建设。通过教育、培训、学习等方式，促使执法人员掌握相关的专业知识、管理技能、法律法规；实行竞争上岗制，展开公开竞争、择优录用，以此提升执法人员的专业水平。另一方面，要加强心理和素质建设，增强城管的责任心，使城管树立为人民服务的思想，增强执法人员的正义感和抗压能力，保证公正执法、严格执法。
一、活动目的
搭建城市管理与市民群众密切联系的平台，让更多市民群众走进、了解、参与、支持和监督城市管理工作，不断提高市民群众的城市管理意识，营造形成“人民城市人民管、管好城市为人民”的良好氛围，共建文明、和谐、优美的新港城。
二、活动时间
2013年10月1日至11月5日
三、参与对象
参加“城管活动日”的对象为：城管系统全体职工和市民群众、服务对象、机关企事业单位职工、大专院校和中小学学生、城管志愿者、离退休人员、人大代表、政协委员、行风监督员等社会各届代表。
四、活动形式和内容
以“服务城市、服务市民、携手共创和谐、满意、品质城管”为主线，采取“请进来、走出去”的方法和“我看城管、我当城管、我评城管、我学城管”等内容和形式组织开展活动。
根据省住建厅统一安排，2013年10月26日为全省的“城管开放日”。开放日当天，各县、区城管局要采取必要的形式，举办广场咨询活动，将涉及城市管理的政策法规、行政许可、行政执法、数字城管、垃圾处理与分类等与群众生活密切相关的事项，多角度、多层次进行城市管理与市民群众交流互动。同时，邀请有关领导、政协委员、人大代表、行风监督员、志愿者代表、社区群众代表等参加，并组织新闻媒体进行宣传报道。
“城管开放日”活动具体安排：
（一）我看城管：开展“城管工作现场观摩”活动
组织社会各届人士代表参观市数字化城管监督指挥中心平台及投诉受理处置流程、道路保洁作业和生活垃圾处理流程、垃圾焚烧发电厂、市生活垃圾填埋场，观摩BRT一号线（快速公交）沿线景观改造出新、规范疏导点建设和管理、广告店招整治出新成果等，使社会各届人士代表亲身感受城市管理工作带来的显著变化。各县组织对县域城管工作的现场观摩。
（实施单位：各县区城管局、市数字化城管监督指挥中心、市城管行政执法支队、市生活垃圾填埋场管理中心、市广场管理办公室）
（二）我当城管：开展“一日体验城管执法”活动
组织社会各届人士代表和志愿者参与城管执法活动，亲身经历城管执法的日常工作，与执法人员一起对流动摊点、占道经营、违规经营者进行说服、劝告、纠正，见证城管工作的执法理念、执法程序、执法方式，了解并体验城管执法的真实情况，增进社会各界对城市管理工作了解和理解，促进市民对城市管理工作的支持与配合。
（实施单位：各县区城管局、市城管行政执法支队、市工程渣土处、市广场管理办公室）
（三）我评城管：开展“城市管理大家评”活动
结合2013年城管系统软环境建设评议工作，通过召开座谈会、发放宣传资料和征求意见表等多种形式，广泛开展“城市管理大家评”活动。组织行风监督员、服务对象、市民群众代表等，重点点评近年来城市管理、行政执法工作的薄弱环节和突出问题，并发动市民群众一起找问题、想办法、出对策。同时，根据市民提出的意见和建议，制定切实可行的整改方案，并将整改情况、效果及时反馈给参评人员。
（实施单位：各县区城管局、市局监察室、机关党委、市城管行政执法支队）
（四）我学城管。开展“城管知识大家学”活动
通过举办各类咨询活动、发放宣传资料、利用媒体相关栏目或版面宣传等形式，加大城管相关法律法规知识、执法依据、执法程序、行政审批和办件流程、服务宗旨等宣传，提高城管法律法规知识的社会普及率，增强市民遵守城市管理法律法规的自觉性，形成市民群众理解、支持城管的良好氛围。有条件的县区城管局和单位，可利用报纸、自办刊物、网络媒体等形式开展城市管理法律、法规知识竞赛活动，组织城市管理法律、法规知识培训讲座，增强市民群众城市管理法律、法规意识。
（实施单位：各县区城管局，市局法规处、审批处和人事教育处，市城管行政执法支队）
五、活动要求
（一）提高认识，明确责任。“城管开放日”活动是宣传城市管理工作，提高服务社会和服务群众水平，提升群众满意度的有效载体。要充分认识此次活动对改进机关作风、提升城管执法队伍形象和城管职工素质、推进城市管理工作的重要意义。要加强领导，明确责任，专人负责。要将此次活动和城管系统软环境建设活动、城市管理日常管理工作紧密结合。对活动中群众反映的突出问题要及时整改，及时反馈，以活动的实际成效取信于民。
（二）扩展形式，丰富载体。根据不同的活动内容，精心安排，周密部署，认真考虑各个工作环节，制定具体活动方案，并结合实际进一步创新形式和载体，丰富内容，增强活动的针对性和实效性，使广大群众在活动中能真正地感受到城管的服务理念和城市管理的成效，通过“城管开放日”活动，大力提升城管队伍形象，提高市民群众对城管工作的认可度。
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