时间：2022-07-19 14:26:09
导语：在土地复垦条例的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
1月16日，云南省国土资源厅、中国建设银行云南省分行和云南省农村信用社联合社在昆明共同签署“云南省土地复垦费用监管合作协议”。此举标志着云南在全国率先推出了土地复垦费用联合监管机制。
云南地处低纬高原，地质环境复杂，生态环境脆弱，每年因矿产资源开采及交通、水利、能源建设等生产建设活动压占、损毁的土地达30万亩左右，如不及时复垦恢复利用，将造成土地资源浪费和生态恶化，对经济社会可持续发展和生态文明建设带来严重影响。为改变这一状况，云南省建立了土地复垦方案编报审查、土地复垦项目管理、土地复垦定期报告、土地复垦档案管理等制度，并将土地复垦监管纳入耕地保护责任目标和年度国土资源管理目标责任制考核，逐步建立和完善了土地复垦监管机制。同时，在云南省政府统一领导下，省国土资源厅与发展改革、工信、财政、交通、能源、水利、农业、环境保护、林业及金融等部门加强协同配合，形成齐抓共管的社会氛围，初步构建起云南省的土地复垦共同责任机制。
2011年国务院颁布施行《土地复垦条例》，2013年3月国土资源部颁布施行《土地复垦条例实施办法》，为认真落实好《条例》和《实施办法》要求，云南省国土资源厅和金融部门积极探索土地复垦费用监管新机制。根据《合作协议》，土地复垦义务人在土地复垦费用银行开设专门账户，由项目所在地县级国土资源管理部门、土地复垦义务人和银行三方签订土地复垦工作监管协议。根据协议，土地复垦义务人按照土地复垦方案确定的资金数额，在专门账户中足额预存土地复垦费用，遵循“土地复垦义务人所有，国土资源主管部门监管，专户储存专款使用”的原则管理使用。
为实现土地复垦费用监督管理信息化，围绕加强土地复垦资金监管的要求，云南省国土资源厅与建行云南省分行和云南省信用联社创新土地复垦资金监管模式，联合开发了“云南省土地复垦费用监管业务系统”，土地复垦费用监管系统借助省国土资源厅三级联网审批平台，通过查询、统计和预警等功能，满足各级国土资源部门对土地复垦费用监管的需要，实现全省土地复垦费用三级联网监管，推动土地复垦工作全面深入开展。充分发挥了国土资源部门、银行、复垦义务人三方的优势，并确保土地的有效利用和资金的合理使用。
（云 岭）
关键词：采煤塌陷地；复垦；投资机制
中图分类号：F832.48 文献标志码：A 文章编号：1673－291X(2008)03－0051－02
煤炭开采破坏土地的类型有三种：塌陷地、挖损地和占压地。在我国的煤炭开采生产中，造成的土地破坏以塌陷地为主，每万吨煤造成塌陷的土地面积为3～5亩。塌陷地是煤矿地下开采的一个突出的环境问题，它导致相应位置内的地面建筑、管道、铁路、公路和桥梁等设施变形以至破坏，大片土地陷落和裂缝，农田灌溉失效。塌陷地除部分土壤深厚，稍加平整可耕种外，50％的耕地都会大幅度减产绝产，需要恢复治理后才能重新使土地进入可利用状态。
一、问题的提出
我国正处于工业化快速发展的阶段，对能源的需求逐年快速增长。煤炭作为我国最重要的战略能源，由于其资源丰富，煤种齐全，分布范围广等特点，在我国的经济发展中具有举足轻重的地位。然而大规模的煤炭开采造成了大面积的土地塌陷、荒芜、返碱、退化等土地破坏现象，对矿区土地的开发利用也产生不利影响，特别是对平原地区的煤炭开采，造成地表面严重不均匀的土地塌陷，使得大片耕地失去耕种价值。
为改善生态环境，保护耕地，国家加大了土地复垦工作的力度。自1989年国务院颁布实施《土地复垦规定》后，采煤塌陷地复垦工作已逐渐引起各级政府、有关部门的重视，采煤塌陷地复垦取得了一些成效。《土地复垦条例》(草案)颁布后。土地复垦相关的立法工作将进一步深入。但是，塌陷地复垦的投资机制不完善，制约着复垦工作的顺利进行。
二、采煤塌陷地复垦投资机制现状分析
1、采煤塌陷地复垦资金缺乏
土地复垦的核心问题是资金问题，造成资金缺乏的原因有三：一是投资主体单一，目前资金主要来源于政府投资；二是采煤塌陷地复垦项目难度的加大；三是采煤塌陷地复垦任务重。
2、复垦后土地产权不清晰
煤矿企业从事地下采煤工作，待地表发现沉降后，这些国家征用后的塌陷地是归煤炭企业使用，还是归地方政府或农村集体经济组织使用，没有统一的规定。各利益主体之间土地产权不清、纠纷频繁，土地权属关系难以理顺，协调工作繁重，缺乏采煤塌陷地复垦的动力，造成生产建设单位履行土地复垦义务困难。
3、采煤塌陷地复垦投资激励机制不完善
煤矿土地复垦技术复杂，工程量大，需要雄厚的资金，而复垦后的土地经济效益相对非常之小，煤矿企业不愿意投资复垦。相应的复垦投资机制不完善，不能进行有效地激励，造成投资主体和复垦后土地经营方式单一。
4、采煤塌陷地复垦的政策法规不健全
到目前为止，国家尚没有出台一部完整的采煤塌陷地复垦投资法规，仅有的《土地管理法》、《矿产资源法》、《土地复垦条例》(草案)等的法律规定，还不能涉及具体的采煤塌陷地复垦投资问题，对确保采煤塌陷地复垦投资机制的形成以及良性运作的要求还相差甚远，各级国土资源部门执法依据不足，缺少相应的制度来规范。
三、完善煤炭塌陷地复垦投资机制的对策
1、完善复垦资金管理制度
为解决当前项目资金渠道不畅和到位迟缓的弊端，一方面，疏通资金拨付渠道，切实提高资金流速。对中央投资的项目，资金应当直接拨付给项目实施法人单位，考虑到财政监管，项目资金也可先由财政部直接拨付到省级财政部门，再由省级财政部门直接拨付给项目实施法人单位。国土资源管理部门做好项目实施监管与任务完成确认工作。对地方投资的项目，其资金由地方财政部门直接拨付给项目实施法人单位。根本的办法是，在改进老办法的基础上，联合相关部门制定一个专门的文件规定，统一规范、管理与监督项目资金，保障资金安全，提高资金效率。另一方面，应建立多元投融资渠道。积极探索以地入股、新增耕地使用权流转、政府贴息贷款、提供信用支持等途径，广泛吸纳社会资金和民间资金，逐步形成采煤塌陷地复垦的多元化投融资机制。
2、完善采煤塌陷地使用权制度
针对采煤塌陷地产权不明确，塌陷土地产权的非专一性和责权利的不对称性，搭便车行为，缺乏投资复垦的动力等问题，根据合理进行产权分割，则可以提高资源的利用效率的产权经济学理论，完善采煤塌陷地使用权制度，可增强产权安全性和可实施性。同时，完善塌陷及复垦采煤塌陷地合理利用的政策，并以法律的形式固定下来，使采煤塌陷地复垦投资者具有稳定的预期。建立塌陷及复垦的采煤塌陷地转让、出租、交换，形成社会多元化投资的机制，实现采煤塌陷地的可持续利用。
3、建立采煤塌陷地复垦市场体系
采煤塌陷地复垦是一项专业性、技术性很强的工作，只有专业化复垦公司按照土地总体规划的要求，制定详细的复垦专项规划及设计，采用先进设备和技术进行复垦，实现土地复垦集约化，才能降低复垦成本，提高复垦工程质量，避免各单位小规模的盲目复垦，粗放利用。组建专业化的土地复垦公司，各破坏土地单位可以通过支付复垦费的形式，将复垦任务交给土地复垦公司，由复垦公司统一复垦，使采煤塌陷地复垦社会化、市场化、企业化和专业化，以提高采煤塌陷地复垦的科学化水平和经济效益。同时，培育和发展统一、开放、竞争、有序的采煤塌陷地复垦市场体系，充分发挥市场机制对资源优化配置的基础作用。
4、完善相关政策法规
关键词：煤矿；土地复垦；探索
中图分类号：TU272.1文献标识码： A 文章编号：
土地复垦是对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。其主要目的是为了合理利用土地，改善生态环境。
一、西部山区土地复垦的现状
西部地区煤矿开采早在50年代初期就开始了，在早期的开采中，人们不注重环境的保护造成了大量的环境破坏。现在由于大规模生产建设活动的开展，更造成了对土地及环境的破坏，形成了现在的“旧账未还、新账又欠”的局面。就全国来讲80%以上的历史遗留废弃地未得到恢复利用，因生产建设活动，每年新增大量废弃地得不到及时复垦。仅煤炭开采破坏土地，每年仍以70万亩左右的速度递增，其中约60%是好耕地。在西部云贵高原山区，由于其特殊的地理地貌，使得该地区煤矿采用的都是井下作业的开采方式。这种开采方式压占了大量地表资源、造成了水环境以及空气的污染等问题，更严重者造成大量地表沉陷。这些问题给人们的生产生活带来了诸多不便。
1、煤矿土地复垦工作起步晚，基本处于瘫痪，复垦难以开展。2007年以来我国才正式要求煤矿生产单位必须编制《土地复垦方案》，开展土地复垦工作。《土地复垦方案》是煤矿业主办理相关手续的必备报件之一。依据规定煤矿业主们纷纷请有资质的单位编制了土地复垦方案，但其编制方案的目的仅仅是为了能顺利办理相关手续，而不是去了解方案的实际内容和如何开展土地复垦。对于各级部门提出开展土地复垦工作的要求置之不理、不管不问。
2、煤矿业主私下买卖煤矿情况严重，业主更换频繁，煤矿管理相对较难。一是国家从保护环境出发，从控制生产规模入手，要求生产规模达不到相应标准的煤矿必须关闭或整合。煤矿业主们为了保证自己的矿权，生产能力较小的各个煤矿之间进行了整合，由原来的3-5万吨整合为现在的15万吨甚至30万吨以上；二是一些经济基础比较薄弱又不愿意整合的煤矿只能转让其矿权，私下交易泛滥成为了该地区的一个普遍现象，各职能部门也无法对其进行控制，更不用说要求其开展土地复垦工作；三是“炒矿”之风的兴起。一些不法分子抓住了煤矿整合的机遇，收购了一些经济基础比较薄弱的煤矿，然后私下高价拍卖矿权，在其相关手续还未办理完备时，煤矿矿权又转入他人之手，即损害了一部分人的利益，也使得地方矿权管理处于混乱，造成土地复垦工作的难以开展。
3、复垦资金来源不足，复垦责人不明确，复垦的效益不显著。土地复垦资金来源不足是我国生产建设复垦的普遍现象之一，主要表现在以下几个方面：一是对于煤矿业主来说，开展土地复垦工作会占用大量的资金，造成资金周转困难而不愿意投入资金复垦；二是没有外来资金投入，因煤矿土地复垦周期性长，复垦地点零星分布，面积小复垦效益不明显；三是政府无力投入，西部地区大多县财政收入微薄，政府部门无力投资对已废弃土地进行复垦。
4、复垦技术监督体系不健全，监管难度大。煤矿土地复垦工
作是一个长期性、投入大的工程，由于煤矿私下买卖严重，业主不愿投资、地方财政收入低等多方面原因，使得投入在土地复垦中的工作经费相对较少、人员匮乏。再加上对我国来说土地复垦体系不健全，针对煤矿土地复垦没有专门的技术标准，在管理中没有可参照执行的法律体系，由于投入资金少、执法成本高，使得煤矿土地复垦管理相对混乱，造成了监管难度大，复垦难以实施的现状。
二、西部山区土地复垦存在的问题
在西部山区土地复垦工作中，除了具有全国煤矿土地复垦的存在的普遍问题外，还主要存在以下几个较特殊的问题：
1、政府及社会对于土地复垦工作认识不到位，重视程度不够。煤矿生产一直都是西部地区某些县的主要经济增长支柱，只有煤矿生产上去了，才会给地方带来较大的经济效益，对于地方政府来说总是把GDP的增长做为衡量经济是否增长的一个重要目标，忽视了环境保护。在我国一直以来都没有下发过要求生产建设单位开展土地复垦的文件，直至2011年3月总理才正式签署了针对生产建设单位进行土地复垦工作的土地条例，条例中明确规定了“谁破坏谁复垦”，要求生产单位必须把土地复垦工作提高到日常管理工作中来。虽然如此，对大多数政府及社会各阶层的人来说，也从未对土地复垦工作引起过重视。
2、编制的实施方案可操作性不强，上下级之间缺乏沟通平台，技术指导和支撑相对匮乏。最初编制土地复垦方案时，都处于摸索阶段，只能按固定的模式编制方案，编制出来的方案中项目设计方案较粗略且项目实施地块图件比例尺大多为1：5000或1：10000的小比例尺无法实施，可操作性不强，实施起来相对困难。造成了有些煤矿依据方案开展土地复垦工作时，处于无法实施的状态，严重影响了土地复垦工作的开展。这就要求加强各部门之间的相互沟通，同时在各级监管部门之间应建立一个交流平台，进行互通利弊，研究对策，给予技术力量的支持。
3、土地复垦费预存困难，复垦资金相对溃乏。为了加快土地复垦工作的开展，增强煤矿业主对土地复垦工作的重视力度，根据各矿编制的《土地复垦方案》，要求各煤矿业主预存土地复垦费，但在复垦费预存过程中，主要存在以下几点问题：一是预存土地复垦费后会造成资金周围困难，加重煤矿负担，使得煤矿业主不愿意预存相关土地复垦费；二是一些煤矿为了扩大自己的生产规模，不断地收购其他煤矿，却打着蒙骗的幌子谎称资金短缺，骗取政府支持，缓存土地复垦费，缓存时间到来时却不预存土地复垦费；三是土地复垦费的预存让业主们误认为是国土资源部门又在以其他方式收取相关费用，而不愿意预存。殊不知土地复垦费的预存是在其编制土地复垦方案时，早已明确在方案中的一项工作内容，而且规定了预存资金的金额。但方案编制出来以后，对业主们来说只是国家要求必须履行的一项手续，而没有人详细地去查阅方案的相关内容。尽管做了大量的解释，生产建设单位也给予理解，但在预存土地复垦费时，预存多少复垦费却成为了煤矿业主进行讨价还价的一个籍口。
4、土地复垦存在不确定因素。塌陷区土地复垦是煤矿土地复垦的重点之一。以山东济宁为例，据不完全统计，自上个世纪70年代以来，因采煤累计塌陷土地约40万亩，导致40万农民无地可种，同时，目前每年还要新增塌陷地4万亩左右。塌陷区土地复垦不是人力所能控制的，牵涉到很多的因素，在针对拟塌陷区的土地复垦这一方面，只能以其实际塌陷为复垦手段，无法预测其塌陷时间及破坏程度，塌陷的相对规律难以掌控。
第二条 本办法适用于本省行政区域内从事开采矿产资源、矿山排渣、电厂排灰、油田开发、烧制砖瓦等生产建设活动用地，以及淘金、挖沙、取土、地质勘探等各类临时使用土地的企业和个人。
第三条 土地复垦实行“谁破坏、谁复垦”的原则，凡造成土地破坏的企业和个人均必须履行土地复垦义务。
第四条 各级人民政府土地管理部门负责本行政区域内土地复垦的管理和监督检查工作。
各级计划管理部门负责土地复垦的综合协调工作；各有关行业管理部门负责本行业土地复垦规划的制定与实施。
第五条 土地复垦规划应根据自然条件和土地破坏程度，确定复垦用途。不能复垦为耕地的，宜林则林，宜牧则牧，宜渔则渔，也可报经当地县级以上人民政府批准，用于企业排矸、排灰、排渣的堆存场地。
第六条 挖损、塌陷土地的复垦应充分利用邻近企业的废弃物充填。企业排放废弃物应与土地复垦充填相结合。对利用废弃物进行土地复垦和在指定的复垦区倾例废弃物的，拥有废弃物一方和有复垦区一方均不得向对方收费。利用废弃物作为土地复垦充填物的，应征求当地环境保护部门的意见，防止造成新的污染。
第七条 开办砖瓦窑占用集体所有土地的，应与土地所有权单位签订土地复垦协议书，报县级人民政府土地管理部门备案；占用国有土地的，应与县级以上人民政府土地管理部门签订土地复垦协议书，报上一级人民政府土地管理部门备案。
第八条 砖瓦窑生产占用土地或挖地卖沙、卖土的，必须报经县级以上人民政府土地管理部门批准，并按每亩500元－1000元的标准收取土地复垦押金。复垦为耕地的，经验收合格后全部返还土地复垦押金。否则，没收土地复垦押金。
第九条 企业和个人因采矿造成集体所有土地塌陷、污染而绝产的，应给予遭受损失的单位一次性补偿或办理征地手续，并进行复垦利用；未造成绝产的，应逐年向遭受损失的单位支付土地损失补偿费，并负责复垦后交遭受损失的单位耕种。或按矿产物的年产量每吨提取0.2元－1元的整治费，交县级以上人民政府土地管理部门，专项用于被破坏土地的复垦和土地损失补偿。整治费的具体标准，由市、县人民政府土地管理部门会同财政、物价部门确定。
第十条 电力、冶金、煤炭、建材等企业占用耕地排灰、排渣的，必须按占用耕地的同等面积造地还田；占用非耕地排灰、排渣，复垦为耕地的，免征三年农业税和定购任务，并给予奖励。
第十一条 复垦后土地的所有权和使用权按以下原则确认：
（一）企业和个人破坏自己依法使用的国有土地，凡自行复垦的，土地使用权不变；
（二）企业和个人破坏外单位使用的国有土地，应将土地恢复到原用途，土地使用权不变；
（三）企业和个人破坏集体所有土地，必须限期恢复到原用途，土地的集体所有性质不变；
（四）企业（不含乡村的集体企业和私营企业）破坏集体所有土地无法恢复到原作用，集体同意放弃土地所有权的，由企业征用并复垦到可利用程度，土地所有权归国家所有。有建设项目计划的，按计划进行建设；无建设项目计划的，经县级以上人民政府批准，收回其土地使用权，交县级以上人民政府土地管理部门按照有关规定统筹安排使用。
第十二条 企业和个人破坏集体所有土地或其他单位使用的国有土地需支付的复垦费用，必须交由县级以上人民政府土地管理部门安排使用，专款专用，用于组织土地复垦。
第十三条 土地复垦费、土地补偿费和复垦押金的来源：
（一）基本建设过程中破坏土地的复垦费用和土地损失补偿费从基本建设投资中列支；
（二）生产过程中毁坏土地的土地损失补偿费列入或分期列入生产成本。复垦费用和复垦押金从企业更新改造资金和生产发展基金中列支；
（三）生产过程中被毁坏的土地，复垦后可以直接用于基本建设的，土地复垦费可列入该项基本建设投资；
（四）国有土地复垦后，能以其收益形成偿还能力的，复垦费用可用集资或向银行贷款的方式筹集。
第十四条 复垦为耕地的，覆盖土层平均厚度应在30厘米以上，并达到基本耕种条件。复垦后用于造林、种植果树、养鱼、植苇的，应达到相应的种植和养殖条件。具体标准由市、县人民政府土地管理部门制定。
第十五条 企业和个人破坏自己依法使用的国有土地并未按要求复垦的，由土地管理部门责令其限期复垦；逾期不复垦或复垦后连续两年不使用的，经县级以上人民政府批准收回其土地使用权，由土地管理部门统筹安排使用。
第十六条 有土地复垦任务但未按本办法规定进行复垦的，由土地管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上人民政府土地管理部门按每亩每年200元－1000元的标准处以罚款。在其提出新的建设用地申请时，土地管理部门不予受理。
第十七条 扰乱、阻碍土地复垦工作或破坏土地复垦工程设备的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
乍一看，国土资源部门作出的行政处罚决定并无不当，然而实际上并非如此。我国现有的土地管理法律、法规，对于临时用地规定了严格的适用范围。《土地管理法》第57条规定，“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。”《土地管理法实施条例》第27条规定，“抢险救灾等急需使用土地的可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续。”因此，从现有的法律法规来看，临时用地适用于三种情况：第一，建设项目施工；第二，地质勘查；第三，抢险救灾。
法律还规定，临时用地必须遵循严格的程序。第一，须经县级以上人民政府土地行政主管部门批准；第二，土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的土地使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过两年。临时使用土地期满后，应当将土地交还原土地使用者，占用耕地的，应在一年内恢复种植条件。
《土地管理法》第80条、《土地管理法实施条例》第35条、第43条和第44条，规定了违反“临时用地”有关规定的法律责任。第一，临时使用土地期满拒不归还的，或不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以每平方米10元以上30元以下罚款；第二，在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；第三，临时使用耕地，逾期不恢复种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处以耕地复垦费两倍以下罚款。
本案中，企业获批准使用的临时用地，应属于“建设项目施工”临时使用土地的情况。企业在获得批准后，在临时用地上建造了钢架结构厂房，属于“在临时用地上建造了永久性建筑物、构筑物”的土地违法行为。按照《土地管理法实施条例》第35条规定，当地土地行政主管部门应当责令其限期拆除。如果企业在法定的期限内仍未自行拆除，则由土地行政主管部门申请人民法院强制执行。违章建筑被拆除后，土地行政主管部门还应责令企业恢复耕种条件，一年内仍未恢复的，则应依照《土地管理法实施条例》第44条的规定处理，责令限期改正，可以处以耕地复垦费两倍以下罚款。
【关键词】煤矿开采；土地破坏；预测；统计分析
本文分析了矿井建设以及生产过程中因挖损、压占和塌陷等原因对矿区土地不可避免的造成损害。为有效减少因煤矿开采而生产的土地损毁现象，按照《土地复垦条例》（2011年国务院令592号），生产建设活动损毁的土地，按照“谁破坏、谁复垦”的原则由生产建设单位或者个人负责复垦，为此对土地破坏预测性分析是土地复垦工作的必须条件。
1 该煤矿煤层赋存形式与开采状况
1.1 煤层特征
本区可采煤层为K1煤层，赋存于二叠系上统龙潭组（P2l）第二段的砂泥岩中，含两层夹矸，呈层状产出，上分层煤层厚0.26～0.52m，中分层煤层厚0.24～0.28m，下分层煤层厚0.29～0.40m。煤层较稳定、大部可采。
1.2 煤矿开拓方式
矿井采用平硐+暗斜井开拓方式，设置有+1094.75m主平硐和+1198.88m回风平硐。
水平划分：矿井设置三个水平，即+1100m水平、+950m水平和+770m水平。其中：+1100m水平为上山开采，+950m水平和+770m水平为下山开采。
采区划分：每个水平划分为一个采区，矿井共划分三个采区。
1.3 矸石产量
矿井年排矸量约为12kt/a。
2 土地损毁环节及时序
2.1 土地损毁环节及时序分析
该煤矿对土地造成损坏的环节主要发生在煤矿建设期及生产期两个阶段。
煤矿建设期：在该煤矿投产需要建立的地面设施主要包括了主工业广场、排矸场、风井等；地面设施的修建会导致土地发生压占现象，区域内地形地貌和土地地表形态发生根本改变，土地失去原有功能，地面的破坏范围通过现场勘测及征地协议对其进行确定。
煤矿生产期：根据煤矿工艺流程，本项目生产过程中（生产期）可能造成的土地破坏主要表现为采煤塌陷破坏土地，出现的主要现象将是地表裂缝与地面沉陷，另外还有排放矸石等固体废弃物压占土地。
2.2 沉陷预测分析方法及参数
（1）预测方法
本方案中地表塌陷范围及程度的预测采用《开采规程》中的概率积分法，概率积分法事以正态分布函数为影响函数、用积分式表示地表下沉盆地的方法。同时采用与已损毁采空区影响程度调查相结合方法分析。
（2）预测模式
1）移动盆地走向主断面上的移动变形最大值
式中： -地表最大下沉值，mm；
-地表最大倾斜值，mm/m；
-地表最大曲率值，10-3/m；
-地表最大水平变形值，mm/m；
-地表最大水平移动值，mm；
-煤层法线采厚，m；
-下沉系数；
-煤层倾角，deg
-水平移动系数；
-主要影响半径，m。
2）地表移动盆地内任意点的变形预测
以过采空区倾斜主断面内下计算边界且与走向平行的方向为计算的横坐标，以过采空区走向主断面左计算边界且与倾斜方向平行的方向为计算的纵坐标，任意剖面（与煤层走向φ角）上任意点（x ， y）的移动和变形计算公式如下：
①地表下沉
②地表倾斜
③地表曲率
④地表水平移动
⑤地表水平变形
式中：D-开采煤层区域；其它符号意义同前。
（3）预测参数选择
3土地损毁分析和预测
3.1已损毁土地现状
（1）临时建设用地占用土地
本项目已建成地面设施包括：主工业广场一处，该广场压占面积共9026m2，包括采矿用地，有林地，其它草地等；风井工业广场一处，该广场占地3030m2，压占土地类型为旱地和有林地；废井一处（原潼仪煤矿二风井），没有压占土地。现状已破坏表土。
压占地土损毁程度分析标准：
根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地复垦条例》和《土地复垦方案编 制规程》，本方案是根据类似工程的土地破坏因素调查情况，参考各相关学科的实际经验数据，采用主导因素法进行评价及划分等级，具体标准见下表3：
根据以上所述，该煤矿工业广场区域和风井区域占用土地类型为压占，排土高度5-10m，边坡坡度15-40°，破坏程度均为重度破坏。
（2）采煤沉陷影响土地
该煤矿自从2008年后进行了一段时间的试生产，未进行正式开采。2012年联合试运转期间工作面采煤动用储量5.7kt。该部分已形成了采空区，目前已在地表形成沉陷区。具体分析见下图所示。
图1 该煤矿采煤影响沉陷现状下沉等值线图 图2 该煤矿采煤影响沉陷分阶段预测下沉等值线图（左为第一阶段，右为第二阶段）
3.2 拟损毁土地预测
对于该煤矿来说，建设期间产生的工业场地、生产生活设施将不再新增损毁土地。因此针对拟损毁土地预测主要为开采沉陷预测。
按照土地复垦原则，将矿山剩余服务年限7.5年划分为两个阶段（1～5年和6～7.5年），分别进行土地沉陷预测。具体分析结果如下所示。
3.3 土地破坏结果
（1）土地破坏等级划分标准
矿山土地损毁程度分析实际上是矿山开发活动引起的矿山土地质量变化程度的分析，因此本方案根据已损毁采空区实际情况及预测结果进行分析。
综合上述因素，本方案将水平变形值大小作为该煤矿地表沉陷土地破坏程度分级标准，具体见下表4。
各损毁程度分级分述如下：
轻度：地面有轻微的裂缝，但宽度和深度较小，分布密度较小，裂缝基本不在地表显现，不影响地表植物生长和耕地的耕种。主要分布在盘区或井田的外侧边缘。
中度：地表可能出现较为明显的缝，裂缝宽度100-300mm，裂缝深度较小，基本不影响植被生长和耕地耕种，在耕作过程中可以恢复。主要分布在煤柱或盘区的边缘地带，即下沉盆地的边缘部分，在盘区中央部分区域亦有分布。
重度：地面出现明显的裂缝，宽度大于300mm，裂缝深度较大，可能影响裂缝周边耕种和植被生长，有水土流失现象。地表水蓄积将产生影响。
【关键词】农村用地；开发整理
一、土地管理开发的相关要求
依据《土地管理法》的规范要求，国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划进行未利用地的开发。而相对的未确定土地使用权的那种土地可以用于从事种植业、畜牧业或者其他生产业的使用。土地主要是那些交通欠发达的荒山、荒地等，经过县级以上的政府批准之后，确定已将土地的使用权和承包的时限进行分配，在规定中已经直接将土地的经营范围以及使用者在土地上的规划要求直接显现了出来。
土地开发者在经营推动的使用权明确规定时限之后，政府不得收回开发者的土地使用权或者承包所有权，但开发者只能用于适用的经营范围之内，但在使用过程中必须以保护环境以及改善生态环境为主要的目的，防止水土流失或土壤沙化的情况发生。而且大多开发者都是针对其中的《土地管理法》合理利用土地使用权的，一般都是能开采成耕地就开采成耕地，其次再开发成其他的用地。
1.农用地的开发程序
对于已开发过国有的土地，从事农、林、牧、副、渔业方面的生产的单位或者个人，按照一定的法律程序进行生产作业。若在此基础上利用未开垦的土地，经法律批准后，禁止毁坏森林进行开发，损坏生态环境。其程序如下：
首先开发单位提出书面的申请，表明资金状况、开发能力、方案以及日后的用途。在经政府批准后，双方签订开发利用合同，并标注清双方的权利与义务。对于其中的土地利用情况，由开发单位以及土地的行政管理部门进行验收，凡符合开发标准的，发验证合格证书。在所有验证手续办理完成之后，建立土地的综合管理台账，这也便于为征收或减免税收提供依据。
若由于其他原因导致土地的转让变更等情况时，应依法向原有单位申请变更登记，填写相关的变更信息，全面的反映土地权属和利用情况，这样下一土地使用者使用时，同样具有法律效力。
2.农用地整理管理
农用地是指在一定的区域范围内，依据一定土地利用的规划标准，通过一定的经济实施，对田、水、路、林进行综合的整治，改善土地的利用结构，以提高土地的质量，增加耕地的面积。
一般来说，土地整理主要合一划分为农用地与非农用地两种。现阶段，我国的荒地大部分开发为农用地整理的形式，这些整理主要是综合整理与专项整理之分。其具体的内容主要是对土块的结构进行划分，合并那种零散的地块，平整土地面积，改良土壤，扩大土地的利用规模，来有效的利用耕地。
二、土地的复垦
土地复垦主要是针对生产建设中的土地的破坏的政治措施，使土壤能有效地恢复到可以利用的农用地状态。具体而言，土地复垦主要是针对的是矿区的土地遭到一定破坏的；地下水位下降，导致地表下沉的土地；废弃的土地或者工厂以及城市垃圾等对土地造成一定污染的地块。
1.土地复垦的管理
土地的复垦主要实行的是谁破坏，谁复垦的原则进行的，这也是惩罚破坏者的一种形式。土地的复垦的投入也被列入到基本的生产成本当中，在复垦后的土地得到当地政府的验收合格后再进行使用。这也映照了谁复垦，谁受益的政策，而且复垦者可以优先得到土地使用权。
复垦没有达到验收要求的，应缴纳复垦金，专项用于复垦的资金，由当地的政府部门进行复垦，若没有能力复垦也没有缴纳复垦资金的将要受到一定的处罚。企业或者个人对于以为内土地的受破坏而遭到损失的，应当支付一定的补偿费用，这项费用主要是耕地的损失费、林地的损失费以及其他土地的损失的总和。对于资金的多少，主要依据《土地复垦规定》做出一定的原则性控制，由破坏土地的企业或者个人按照规定的范畴，与被破坏土地的单位和个人进行协议解决，若协商未果，则交土地的行政部门做出决定，若双方不服，则可向人民法院提讼。
2.土地复垦管理制度
国家对土地的复垦管理主要有各级的人民政府土地的行政管理部门负责，并对本区域内的土地的使用进行监督与验收工作，并综合各级管理部门进行协调工作。
在土地的复垦管理的整体利用上，制定一定规划目标，以及指导方针政策，根据当地的经济发展需求，对自然以及土地破坏的状态进行预测，在整体的估算后，与复垦后的经济效益进行对比，使之符合经济合理发展需求的目标要求。不同的地区复垦的要求有不同的标准。在城区，复垦主要依照诚实的规划进行的，符合整体的城市形象标准，凡是发生在生产建设当中而破坏到土地的，土地的复垦应当符合整体的城市规划要求标准，若有复垦义务的企业应把土地的复垦纳入到本企业生产建设的目标当中，而且其可行性的目标控制主要是在其他的土地的复垦项目中有所体现，对于土地的复垦应涉及到工艺的要求，达到检验的标准，若企业未将土地复垦的义务进行规划，建设部门一经审查，应不予与批准。
凡有土地复垦义务的企业或者个人，应按照一定的规定履行复垦义务，这也是在县级及以上的部门批准的情况下进行的；若未履行义务，逾期并没有改正的，有必要缴纳一定的复垦资金，专项用于复垦的义务资金，对于骚扰、阻碍复垦工作实施，也可按照《治安管理条例》对其进行处以罚款。若情形严重的，当由公安机关依法执行，追究其刑事责任。
3.土地复垦的方式
在生产建设的过程中地区性破坏的土地，可以由企业或者个人自行复垦，也可以支出一部分资金，让其他单位或者个人进行承包复垦。企业的生产建设的过程中破坏的土地，可以由国家征用，也可以用集体留用。若企业的生产活动启用国家的土地，其使用权属和分配情况主要是由当地的土地的行政管理部门负责的。其他企业依照土地的复垦合同以及约定的条款来确定，这一部分费用可以由国家进行征用，也可以对其进行自行的补偿。在土地复垦之后，土地行政管理部门应按照土地验收标准进行实施，达到验收标准后并经行政主管部门验收合格后，方可交付使用。生产建设过程中在经复垦后属于依法进行变更的，必须进过国家正规的渠道进行办理。
4.土地复垦后的用途
被破坏的土地经过复垦后一般都优先进行农业的耕地用地，其他规划的农、林、牧、渔业生产的，依照国家的政策规定给以优惠，而且另一方面国家也鼓励单位或企业优先使用复垦的土地。
[关键词]土地复垦，投资估算，湖北省
中图分类号：TD88 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）30-0338-01
1.样本的选取与数据处理
本研究在样本选取上，遵循以下原则：（1）全域覆盖的原则，在各行政区域内选择具有代表性的土地复垦项目样本；（2）分门别类的原则，土地复垦项目类别多，各类型复垦措施不同，对土地复垦资金影响较大，因此所选样本应尽量涵盖不同的项目种类。
按常规，一般将收集的土地复垦项目的复垦投资费用值取平均值即可直接作为全省土地复垦投资平均水平，但是经对样本仔细分析，发现样本存在以下主要问题：
（1）采用的定额标准不一致
案例约85%采用财政部、国土资源部《土地开发整理项目预算定额标准（试行）》，15%采用《水土保持工程概算定额》，二者在取费费率标准上也不太一致，前者根据《土地开发整理项目预算编制暂行规定（试行）》来取费，后者则根据水利部或水利厅关于水土保持工程概算定额规定的标准取费。
2012年1月5日财政部、国土资源部对原《土地开发整理项目预算定额标准（试行）》进行了修订，重新印发了《土地开发整理项目预算定额标准》（2012年），因此2012年以后的土地复垦项目基本会按新的《土地开发整理项目预算定额标准》进行测算，我们收集的2008-2012年土地复垦样本也得按照新的《土地开发整理项目预算定额标准》进行修正，这样才会对今后湖北省土地复垦项目的复垦费用标准具有参考价值和指导作用。
（2）人工单价标准差异大
各案例对人工单价采用的标准不一，导致复垦费差异较大。即使同一地区，约60%样本采用财政部《土地开发整理项目预算编制暂行规定（试行）》人工费单价，30%则采用湖北省国土厅2010年规定的低丘岗地的人工费标准，10%样本则采用人力成本的市场价，使得样本复垦费概算资金不具有可比性。特别是采用财政部《土地开发整理项目预算编制暂行规定（试行）》的样本，其人工单价远远偏离市场价格，可能导致概算资金严重偏低，存在后期实施资金严重不足、复垦项目无法落实的风险。
（3）样本测算的时间点不同
收集的样本跨2008年-2012年5个年度，其间国内能源、材料价格、人工单价等都发生了很大变化，因此需要对样本统一测算时间点，使材料价格尽量统一，才能得出有可比性的土地复垦费用标准。
（4）土地复垦的工程施工费远较土地整理的低，其他费用取照财政部、国土资源部《土地开发整理项目预算定额标准》则欠合理。对土地复垦案例进行分析，发现91.67%的复垦样本复垦费用在500万以下，复垦费用超过1000万以上的样本仅占4.49%，其中复垦费用在200万以下的样本占到了82.69%，这说明土地复垦投资规模普遍不高。
2.测算结果及分析
对于人工单价，土地整理施工单位普遍反映近几年来劳动力成本不断上涨，2012年土整定额标准对人工单价规定过低，远低于市场实际价格，施工单位招劳力困难，工程难以顺利开展。为此本研究拟定了两个测算方案，即按定额规定的人工费单价（甲类工51.04元/工日，乙类工38.84元/工日）作为方案1，市场价（甲类工100元/工日，乙类工80元/工日）为方案2，分别对所有样本的复垦投资重新做了预算（保持样本复垦的工程量不变），得到样本新的复垦投资概算值，最后对生产类、建设类样本按不同类型区、不同复垦单元、不同复垦方向进行统计。
2.1 生产类复垦投资测算
通过对生产类复垦项目在不同人工单价水平下进行测算，我们从测算结果中分析得出：（1）从复垦方向看，土地复垦为费用从高到低的排序总体如下：耕地>坑塘>林地>草地；（2）从复垦单元看，复垦费用从高到低的排序总体如下：工业场地>露天采场>废石场>塌陷地>储矿场>尾矿库>取土场>施工道路>表土堆场>排土场。复垦为耕地方向，工业场地的费用最高，亩均投资额方案1、方案2分别为3.87万元、6.48万元，与其他复垦单元相比，其建筑物拆除和运输费用比较高；最低为表土堆场，因为其压占不破坏土层，复垦工序简单，亩均投资额方案1、方案2分别为0.33万元、0.37万元。（3）从类型区看，3种地形类型区总体上复垦费用差异并不明显，因此今后在复垦费用的征收上，不提倡分地形类型区差别征收。
2.2 建设类复垦投资
通过对建设类复垦项目在不同人工单价水平下进行测算，我们从测算结果中分析得出：（1）从复垦方向看，土地复垦为费用从高到低的排序总体如下：耕地>林地>园地>草地；（2）从复垦单元看，方案1复垦为耕地，土地复垦为费用从高到低的排序总体如下：弃土（渣）场>施工道路>施工场地>取土场；方案2复垦为耕地，土地复垦为费用从高到低的排序总体如下：施工道路>施工场地>弃土（渣）场>取土场，可以看出人工费对各复垦单元的复垦费影响较大。
对建设类复垦费用分析得出以下结论：（1）复垦费用从高到低排序：电站>铁路>公路>输变电工程>输油气管道，其中最高的是电站，亩均投资额方案1、方案2分别为2.7万元、5.08万元；亩均投资最低的是输油气管道，亩均投资额方案1、方案2分别为0.52万元、0.91万元。（2）从样本差异性分析，公路、铁路、输油气管道复垦费用的极差倍数在4-6倍以上；输油气管道复垦费用离差系数方案1、方案2分别达到1.7、1.52，原因在于大者将覆土、破坏沟渠等恢复工程计入复垦工程中，小者仅将覆土计入了主体工程。
3.结论
通过样本分析，可以看出同类型复垦费用样本差异较大。本研究认为提出一个适用于湖北省的复垦费用标准值不太符合各复垦项目的实际情况，如相关部门按平均标准收取复垦费用，可能造成一些项目复垦费收取过少，而另一些项目又收取过多，而项目复垦资金一般又是存储在各复垦责任人账户上，各项目资金并不能互相调剂使用。同时各项目复垦工程量、表土剥离方式（人工或机械）、表土运距、树种选择等影响因子复杂，样本差异大，难以得到复垦平均值对应的理想样本，而从平均值到真实样本的修正是困难的。鉴于以上理由，本研究建议按复垦方案所确定的复垦费用提留各项目复垦保证金，本研究提出的湖北省复垦费的平均标准仅供相关部门参考。
参考文献
[1] 国土资源部，发展改革委，财政部等.关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知[J].国土资源通讯，2006，（19）：7-8.
[2] 王立彬.国务院公布实施《土地复垦条例》1988年11月8日的《土地复垦规定》同时废止[J].国土资源通讯，2011，（5）：6-13.
一、关于建设用地审批的前提条件
各级人民政府要按照《土地管理法》的有关规定，积极做好土地利用总体规划的修编和审查报批工作。在修编的土地利用总体规划未正式审批和年度用地计划未正式下达之前，农用地转用和各类建设用地审批应以经过验收的土地利用总体规划为依据，统筹安排，确保重点，用地指标的预安排不得突破上报计划数的1／2，并在上报用地请示中出具本地年度用地计划的承诺。
各级人民政府要按照《土地管理法》和国土资源部《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》（国土资发〔1999〕39号）要求，认真落实占用耕地补偿制度。
二、关于建设用地审批的范围
在年度用地计划下达前，下列项目可按法定的权限和程序报批用地：①不属于“冻结”范围内的国家和省重点项目、经济适用住房项目（包括搬迁、移民、救灾等）。②投资拉动项目（国家确定的6个方面投资建设项目）。③城市规划区外建设项目（《条例》第二十三条规定的能源、交通、水利、矿山、军事设施等）。
三、关于建设用地审批的权限
建设占用土地为农用地的，按《土地管理法》第四十四条和第二十一条规定执行；涉及征用土地的，按《土地管理法》第四十五条规定执行。使用国有土地的建设用地，按《土地管理法》第五十三、五十四、五十五条规定执行。其中，划拨土地的，原则上由市、县人民政府批准；出让土地的，仍按原规定执行。企业改制中土地估价确认和资产处置方案仍按原国家土地管理局《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（第8号令）执行。改变用途的项目用地按《土地管理法》第五十六条规定执行。使用集体土地（主要指乡镇企业用地、公益事业用地和农村宅基地）的建设用地，按《土地管理法》第四十四、五十九、六十、六十一、六十二条的规定执行。临时用地，原则上由市、县土地管理部门按《土地管理法》第五十七条规定执行。收回国有土地可按《土地管理法》第五十八条规定执行，收回集体土地可按《土地管理法》第六十五条规定执行。
四、关于建设用地报批的程序
建设用地的报批程序严格按《条例》第二十、二十一、二十二、二十三条规定执行。
五、关于建设用地报件的要求
规划区内用地应按规定上报农用地转用方案、征用土地方案、补充耕地方案和建设项目用地呈报说明书；规划区外用地，除报上述三个方案和一个说明书外，还须上报供地方案。具体内容要符合国土资源部颁布的《建设用地审查报批管理办法》（第2号令）。
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