推进城乡一体化具体措施

时间：2023-10-11 10:17:21

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推进城乡一体化具体措施

第1篇

一、主要做法

（一）创新土地流转模式，促进土地向规模经营集中。成都、重庆把推进土地向规模经营集中作为加快城乡一体化发展的重要措施，有序地组织实施，取得了明显成效。

1、以土地流转机制创新为抓手，因地制宜推进规模经营。成都市以农村土地股份化改革为突破点，因地制宜，招法灵活，探索符合各地实际的土地流转新模式，推进了规模经营。邛崃市羊安镇20__年在汤营村推行了以“村企合一”为依托的农村土地股份合作。农户以土地承包经营权入股，村集体以土地整理新增的部分耕地入股，市兴农公司为新型集体经济组织投入100万元风险股金，成立汤营农业公司。汤营农业公司对入股土地每亩每年按800斤黄谷对入股农户进行保底，到年底还可分取红利。同时，农民也得到了“薪金收入”。20__年，村集体收入新增近20万元，农民人均纯收入由20__年的4320元增长到6303元。目前，羊安镇巳创办了类似“汤营公司”的12家农村新型集体经济组织，各种专业合作经济组织(协会)达到6个，全镇土地规模流转1.8万余亩。

温江区在农村土地规模经营中，实施了“两股一改”，即：农村集体资产股份化、农村集体土地股权化、集体经济股份制改造。将原村集体所有的经营性资产、集体土地所有权量化确权到个人，合作社将农民入股的土地采取出租方式，统一流转给企业经营。成都置信集团国色天香乐园项目是温江区土地流转的特色和亮点。这个项目以旅游休闲为主题，以房地产开发为依托，总规模6000亩。项目一期租用天乡路社区土地1000余亩，用于项目区绿化、景观用地，且不改变土地的农业用途，租期24年。土地流转金以每年每亩土地流转价格为当年1200斤大米的相应资金。项目不仅使农民有了稳定的租金、股金收入，更有效解决了当地80%以上农民的就业问题。20__年，社区集体经济收入由20__年的30万元增加到111.3万元，增长3.71倍；集体资产由16.58万元增加到3633万元，增长219倍。农民人均纯收入也有了大幅度提高。

2、以土地流转交易所为平台，健全完善土地流转服务机制。成都市、重庆市都建立了农村产权交易所，在区县设立分所，镇村设立信息点，形成了农村土地流转的市、区县、镇村三级服务平台。交易所设立了土地流转信息触摸屏、土地流转电子显示屏，充分利用互联网等现代信息载体土地流转信息，组织农村土地承包经营权挂牌出让。同时，还规范了土地流转合同，建立了专家咨询机制等，实现了农村土地流转的市场化运作。目前，成都、重庆已与全国50多家土地流转服务机构建立了固定的业务关系，与北京、上海、四川、贵州等省市的90多家企业达成投资发展意向。土地流转交易所作为土地流转的中介服务机构，为土地流转搭建了信息服务平台，使土地流转由原来自发无序流转、自上而下推动转变为有序流转、自下而上的运作，激发了土地流转的活力。

3、以各项优惠政策为激励手段，激发投资主体开展土地规模经营的积极性。一是鼓励农业产业化龙头企业开展土地规模经营。成片集中并在同一县域范围内从事土地规模经营开发，建立规模化、标准化原材料生产基地的，给予一次性奖励。二是鼓励业主在其获得使用权的土地上投资兴建农田水利基础设施，修建直接用于种养业生产和管理、服务的非永久性固定建筑物，其占地不视为建设用地，免相关手续和收费。三是农民专业合作经济组织从事种养业规模经营和农业基础设施建设，可纳入农业综合开发项目优先支持，享受与民营企业同等的优惠政策。

4、以农村金融机制改革为动力，突破规模经营的资金瓶颈。一是建立健全了农村产权流转担保机制。成都市建立了农村产权流转担保股份有限公司，由成都市现代农业发展有限公司发起，成都市现代农业物流公司、成都市小城镇投资有限公司、18家区县现代农业发展投资公司参股。担保公司对土地承包经营权、林权等流转、利用宅基地、农村房屋、新居工程等抵押融资进行担保。其中，以农村宅基地上建成的农户住房所有权作为反担保手段，已实施担保2198户，担保金额9381.2万元。二是建立了小额贷款公司和村镇银行。面对农村金融机构匮乏、农业贷款融资困难等问题，成都市积极探索金融机构改革新途径。富登小额贷款公司、邛崃国民村镇银行、彭州民生村镇银行、大邑交银兴民村镇银行相继成立，运作情况良好。他们通过银保合作银企合作、银政合作，积极拓展业务空间，缓解了农户和涉农企业资金难题。

（二）采取有效措施机制，引导农民向城镇集中。实施农民向城镇集中，是涉及农民切身利益的工程。不仅要解决好“人往哪里去”的问题，更要注重从保障农民安居乐业上提高质量和水平。成都市的具体措施是：

1、建立城乡一体化的户籍管理制度，保障农民长远利益。加快户籍

制度改革，实行城乡统一的户籍制度，是推动农民向城镇集中必须首先解决的问题。从20__年开始，成都市先后两次进行户籍制度改革。他们在实行一元化户籍制度的同时，按照推进城乡一体化要求，积极调整户口迁移政策。农民在中心城区、区(市)县城区、建制镇同一住房居住1年以上的,可在实际居住地办理常住户口。在此基础上，还全力解决农民迁往城镇后的就业、社保、医保和子女上学等问题，使附着在户口上的二元差别和利益关系逐步剥离，为促进农民向城镇转移创造了重要条件。2、建立跨区域转移安置机制，使农民放心大胆离土离乡。成都市在推进城乡一体化中，积极鼓励有条件的农民离土离乡、举家向城镇迁移，鼓励农民打破区域界限，跨区域向城镇集中。凡愿向城镇转移的农民，可选择跨区（市）县、乡镇，向市域范围内任何一个城镇迁移。进入城镇新型社区集中居住的农民，可依据宅基地及房屋置换城镇住房，置换面积人均35平方米，有条件的地方还可匹配一定面积商业用房。自愿放弃原宅基地自行到城镇购房入户的，给予一次性货币补偿，土地被正式征用时，再按征地补偿政策给予补差。自愿并永久放弃土地承包经营权的，还可申请再就业优惠证，享受失地无业农民再就业和社会保障优惠政策。目前，温江、双流、邛崃、金堂等地正在积极实行“两放弃、一退出”（放弃宅基地使用权、放弃土地承包经营权、退出集体经济组织）的跨区域转移政策，一些具有条件、愿意到城镇入户的农民过上了城里人的生活，享受与城镇居民同等待遇。

3、通过土地整理引导农民向农村新型社区集中。他们积极依托土地整理和拆院并院，引导农民向农村新型社区集中居住。一是改变传统的零星整理办法，实行以村为单位统一整理，成片实施土地整理和开发。二是农村新型社区建设中，采取统规统建和统规自建相结合方式，灵活进行。三是稳步推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点。四是创新了就业安置机制。建立以“图强公司”为代表的非营利性组织服务公司。公司以社区集体资产入股，为失地农民提供就业、维权等综合服务。农民自愿申请并通过公司培训，成为公司“员工”，按意愿推荐或派遣“员工”到企业上班，实现了农民上班有工资、失业有社保。目前，全市通过土地整理，共整合土地135．49万亩，启动农民新型社区近60个。

（三）创新产业促进机制，推进工业向园区集中。成都市按照产业空间布局“区位寻优”和“一区一片”的原则，将全市产业发展划分为“三个圈层”，并因地制宜发展产业特色突出的项目。主要措施是：

1、建立了工业集中发展引导机制。为了保证工业规划的执行，成都市相继出台了一系列配套政策，形成了工业集中发展政策引导机制。他们整合了5个产业推进办及商务局招商引资职能和资源，组建了投资促进委员会。负责重点产业重点项目招商引资促进工作的议事协调，避免了投资发展中的无序竞争，形成了招商引资的巨大合力。

2、实行“产业飞地”，有效破解发展中的土地制约。成都市各区(市)县区位条件、资源禀赋不尽一致，区域发展很不协调。他们突破行政区划界限，实现区域对口合作，联办工业集中发展区。锦江区和金堂县签订了一体化合作协议。他们采取“2+1”的合作模式，由锦江、金堂两地政府和九龙集团，合作三方共同组建九龙服装委员会。利益分配上“三方”利益共享。九龙集团通过投资，获得“九龙服装工业园”特许经营权，园区入驻企业缴纳的增值税、企业所得税地方留成部分，两地政府按3：7分成。在此基础上，两地又共建了农业产业园和农业示范带，建设1000亩锦金“新希望”农业基地项目，大力打造“现代农业飞地”工程。

3、保障地区利益均衡，激发非工业集中区的发展积极性。为搞好工业发展中地区利益分配，重点解决好不发展工业乡镇的招商引资积极性问题，成都市创新了引荐地与工业园区“三分”政策。按一定比例分配招商引资任务数、项目税收、社会固定资产投入，个别地区还按一定比例解决非工业集中区乡镇的农民就业。这一政策的实施，有效地调动了不发展工业乡镇招商引资的积极性，形成了全县上下联动招商的整体合力。成都市21个工业集中发展区从规划、建设到项目引进，实现集中度达到了59.9%，在全国首屈一指。其中，郫县创造了“三天引进一个项目”的工业发展速度。

4、应用直接融资方式筹集基础设施建设资金。在加快工业集中发展区建设中，郫县、新津县、大邑县等地积极引入bot融资方式，由私人机构筹资建设工业集中发展区基础设施，待园区建成后，通过给予投资企业特许经营授权等方式作为补偿，收到了很好的效果。大邑县、新津县采用bot方式筹集建设资金4000万元以上。郫县在现代工业港的建设中，仅有20__多万元是财政给予的启动资金，其余都通过市场配置资源、资源换取资金等办法筹集，成功实现了“小投入撬动市场大资金”的目标。

二、主要启示

主要有三点启示：

（一）组织领导力度大、系统性强。推进城乡一体化发展是一项复杂的系统工程，为深入推进城乡一体化发展，成都、重庆专门从各部门抽调人员，由市委办公厅牵头，成立了常设机构——统筹城乡一体化发展委员会（统筹委）。区（市）县设立了统筹办，负责城乡一体化发展的总体运作和综合协调。特别是20__年以来，成都市谋划并实施了“以推进城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、‘四位一体’科学发展”总体战略。他们坚持“大统筹、大集中”的理念，以实现“全域成都”和“三大圈层”特色产业布局为目标，以“三个集中”（即：工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中）为基本措施，深入推进城乡一体化发展。

（二）改革尝试思路宽、层面广。成都市推进城乡一体化、在多层次多领域开展探索实践，不仅经济社会发展取得巨大成就，而且初步建立起推进科学发展的体制机制。如：通过大力实施“三个集中”，以工业化推动城镇化，以工业化、城镇化推动农业现代化，形成了以工促农、以城带乡的长效机制；通过全面推进规范化服务型政府建设，从市到村初步形成了比较规范的政府服务体系和运行机制；通过推进行政管理体制改革，全面实施乡镇综合改革和村组管理体制改革，初步形成了城乡一体、高效规范的管理体制；通过积极稳妥地推进基层民主政治建设，形成了加强基层干部、有效管理的长效机制；通过大力实施城市经营，自上而下建立了政府引导、市场运作、社会参与的投资机制，形成了推进城乡快速发展的动力机制，等等。为推进科学发展提供了体制机制和制度保障。

（三）创新招法灵活多样、因地制宜。成都市在推进城乡一体化中，注重因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”。他们以地区区域范围、产业规模、经济基础为依据，科学划分 “三个圈层”，分别制定不同的发展目标和模式，在具备条件的地区大力推进实施“三个集中”，在暂不具备条件的地区实施“农业产业化”、“农

村发展环境建设”、“ 农村扶贫开发”三大工程。在这个大的思路框架下，他们积极鼓励各地区遵照规划、依据实际大胆开拓创新，灵活发展。形成了在整体发展中各具特色、风格各异的经验典型。如：锦江区、金堂县跨区域“飞地”合作，温江区、邛崃市各具特色的农村股份制改革，等等。三、对推进全区城乡一体化发展的几点建议

（一）加强对城乡一体化发展的领导和研究。区主要领导牵头建立区统筹委，深入研究探索统筹城乡一体化发展的各项战略措施，在土地制度、社会保障、政府职能转变、产权制度改革、户籍制度改革等方面先行先试，率先突破。

（二）成立__区农村土地流转交易所，搭建全区土地流转服务平台。建立农村土地交易的市场化、信息化、网络化服务体系，通过市场机制，公司运作，实现农村土地的资本运营。

第2篇

关健词：新型城镇化，一体化，主要做法

中图分类号：F292文献标识码： A

前言

城镇化通常是指人口向城镇聚集、城镇规模扩大以及由此引起一系列经济社会变化的过程。城镇化的实质是经济结构、社会结构和空间结构的变迁。工业能够推动农业的发展，是推力；城镇化能够拉动乡村的建设，是拉力；惠民制度能够帮助农民增收，是助力。三大力量相互作用，构成了促进城乡一体化的合力机制。文章还论述了城镇化的主要做法。

一、新型城镇化的概念

“新型城镇化”一词最早是伴随着党的十六大。新型工业化。战略提出，已有10余年。战略提出，主要是依托产业融合推动城乡一体化…。然而，中国百姓熟知新型城镇化是在党的十，特别是2012年中央经济工作会议首次正式提出。把生态文明理念和原则全面融入城镇化过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路及其将之确立为未来中国经济发展新的增长动力和扩大内需的重要手段之后，才越来越受到各行业和学界人士的关注。

新型城镇化是在城镇化概念的基础上进一步展开的，其在人口集聚、非农产业扩大、城镇空间扩张和城镇观念意识转化等方面与传统的城镇化概念并无显著差异。但实际上，在实现这种过程的内涵、目标、内容与方式上是有所区别的，因为各行业、领域的针对性和研究的侧重点不同。新型城镇化至今尚无统一和明确的定义。所谓的新型城镇化是以民生、可持续发展和质量为内涵，以追求平等、幸福、转型、绿色、健康和集约为核心目标，以实现区域统筹与协调一体、产业升级与低碳转型、生态文明和集约高效、制度改革和体制创新为重点内容的崭新的城镇化过程。推行新型城镇化是为了：(1)积极应对国内外政治、经济发展的新形势；(2)弥补长期以来高速城镇化带来的弊端和损失；(3)最大限度地将改革开放成果惠及广大人民；(4)促进未来中国城乡建设的可持续发展。

二、促进城乡一体化的合力机制

以工促农，发挥工业对农业的推力作用。随着改革的全面深化，我国到了工业反哺农业的发展阶段，工业成为促进城乡一体化、加快农业发展的推动力量。首先，工业能为农业注入资金。农业发展最缺的是资金，获得资金的一条重要渠道就是工业资金，工业资金可以通过工业税的转移、直接投资等方式流入农业领域，进而从资金上推动农业的发展。其次，工业能为农业提供技术。粗放型的增长方式是农业落后的一个重要原因，为了加快农业发展，必须解决农业发展的科学技术问题。工业一方面能生产大量的先进农业生产工具；另一方面可以向农业输入科学的管理和经营模式。先进的科学技术将为农业发展注入强大的推动力量。最后，工业特别是农产品加工业可以向农村转移。农产品加工业在农村安寨扎营，一方面可以为农民提供大量的就业岗位，吸引农民工返乡做贡献；另一方面可以形成农产品的需求市场，解除农民对农产品销售的后顾之忧，进而调动农民的农业生产积极性。工业正以其独特的优势反哺农业，成为促进农业发展和城乡一体化的巨大推动力。

以城带乡，发挥城镇化对乡村建设的拉力作用。在新一轮的农业改革中，农业领域必将释放出大量的剩余劳动力，大量的人口流向何处，城镇化的健康发展为剩余劳动力提供了栖息地。户籍制度的改革与城镇化建设的加强，一方面吸收了大量农业富余劳动力，卸下了新一轮农村建设的沉重包袱；另一方面与农村毗邻的中小城镇的建设将对新农村建设产生辐射力，加快农村的道路、网络、文化、教育等方面的质的提升。因此，完善城镇化健康发展体制机制将拉动农村建设的步伐，缩小城市和乡村之间的差距，成为促进农村建设和城乡一体化的强大拉力。

三、推进城镇化的主要做法

1.规划引领是城镇化发展的前提条件。江苏省早在改革开放之初就编制了第一轮城镇发展规划，以后又根据农村经济社会发展的实际，对镇村发展规划进行了多次调整。全省各省辖市根据城镇化发展实际，不断完善城市总体规划。各县（市）也依据城市总体规划，以提高集居率、提升城镇化程度为目标，编制了县域总体规划、镇村发展规划和村庄布局规划。

2.经济发展是城镇化发展的主要支柱。江苏省共有涉及工业、服务业、农业的各类企业超过 200万家，它们已经成为城镇发展的经济灵魂。与此同时，在县域各镇基本实现了“一镇一品”的特色产业，有效推动了中心镇的建设。共拥有服装城、食品城、建材市场、汽车市场、汽配城等遍布城乡的数千个专业市场。

3.非公经济是城镇化发展的强劲动力。城镇化发展的基础是工业、服务业等非农经济，而新时期推动江苏非农经济发展的最重要力量来自于民营、外资等非公经济。民资、外资的壮大既是长三角经济发展的新模式，也是城镇化的新模式。民资主体地位的确立，深化了城镇化的民间性、内生性，使城镇化有了自下而上的内在需求；外资的大量引入体现了城镇化的开放性、市场性，表明江苏具有吸取外部资源的区位优势，使城镇化有了由外而内的集聚能力。

4.制度创新是城镇化发展的必要保障。一是加快户籍制度改革步伐。以苏州为例，建立了以居住地登记户口为基本形式，以合法固定场所、具有稳定职业或生活来源为准入条件，城乡统一的新型户籍管理制度，促进人口自由迁移，加快人口向城镇集中、居住向社区集中。二是推进社保制度完善。按照“统筹城乡、全民保障”的总体思路，全面推进城乡社会保险制度并轨。

5.基础设施是城镇化发展的必要载体。一是大力推进交通建设。在构筑外部大交通格局的同时，大力加强镇村公路建设，全面完成了省、市、镇道路的改造，在全省形成了省、市、镇、村分级合理的全覆盖道路网络。二是生活污水处理量质并进，已基本形成城市生活污水处理系统、城乡生活污水处理系统和农村分散式生活污水处理系统“三位一体” 、统一规划、统一建设、统一运行、统一监管的城乡生活污水处理体系，城市和集镇生活污水基本实现了集中收集和达标排放。三是全面实施垃圾集中处理工程。形成了“组保洁、村收集、镇转运、市处理”的城乡生活垃圾一体化处理模式。四是高标准实施各项配套建设。按照城乡一体化的要求，加强集镇基础设施配套工作，集镇学校、医院、商场、农贸市场、文化娱乐场所等设施齐全，消防、环卫、通信、供水、供电、广电等设施配套，能够较好满足集镇居民的生产和生活需求。

6.着力打造低碳城镇化建筑

⑴要大力发展新能源和可再生能源。利用太阳能、风能、水能、地热能、生物质能等发电和供热。通过能源结构转型，用可再生能源为基础的新型能源体系来取代以化石能源为基础的传统能源体系，这是低碳发展路径的核心，也是从工业文明向生态文明过渡中的本性选择。

⑵要大力节能。能源总需求量的下降，可使化石能源的消费量大幅减少，从而减少二氧化碳排放。同时，也使得用可再生能源来替代化石能源的替代量减少，更有利于能源结构的转型推进低碳城市建设的具体措施有：着力打造城市的低碳生活方式；发展分布式可再生能源；促进产业的低碳化；低碳基础设施的城乡统筹和一体化。

第3篇

全面贯彻党的十、十八届三中、四中、五中全会、中央、省、市农村工作会议和系列重要讲话精神，紧紧围绕打造“一城三基地”、扮靓“陕西西大门”、建设“四个__”宏伟目标，按照“产业发展园区化、人口聚集社区化、基础设施便利化、公共服务均等化、人居环境生态化”的要求，以促进农业增效、农民增收为核心，以改善农村基础设施条件为抓手，以深化农村改革为动力，以全面提升农民素质为保障，着力抓好“优美小镇”和新农村建设工作，促进农村经济社会快速发展，为建设富裕、和谐、美丽、幸福新__奠定坚实基础。

1.彰显特色，打造“优美小镇”。突出各镇的特色和定位，学习借鉴成功经验，结合重点镇、示范镇及“门户镇”建设项目，着力打造规划科学、设施配套、功能完善、环境优美、特色鲜明的“优美小镇”。改造提升亭口、巨家、枣园、丁家、洪家、彭公、相公等7镇的街道、给排水、绿化亮化等设施条件，努力完善社会保障、基础教育、公共卫生、公共文化、公用设施等基本公共服务体系。

2.依托项目，建设新型农村社区。全面完成宇家山新型农村社区民居建设、给排水、道路硬化、绿化亮化等尾留工程，配合县扶农办抓好浅水塬扶贫产业园新型社区建设。

3.突出重点，推进新农村建设。全年建设新农村重点村10个，完成10个新农村重点村给排水、道路硬化、绿化亮化及村级组织活动场所、休闲健身广场等基础设施建设，打造“美丽乡村”10个。

把发展现代农业、改善农村条件、繁荣农村文化、促进农村经济社会各项事业快速发展作为全年工作的主要内容，全力推进城乡经济社会协调发展。

（一）科学编制各类规划

按照“规划先行、突出特色、典型示范、分步实施”的原则，结合县城建设总体规划、土地利用总体规划,制定和完善示范镇、村（社区）城乡一体化建设各类专项规划，形成完善城乡的规划体系。5个“门户镇”要严格按照新修订的《县城总体规划》、《__县城乡发展一体化战略规划__-2030）》等总规，进一步修订完善《“门户镇”建设规划》及各类详规，不断完善城镇建设规划体系。各镇（办）要将新农村重点村建设规划编制作为重点，结合村情民意，突出主导产业发展、基础设施建设、社会事业发展、生态环境保护等要素，以人为本、适当超前、突出特色，按照美丽乡村建设要求进行编制。要严格各类《规划》的管理和实施，坚持实行多规合一，确保一张蓝图绘到底，切实增强规划的连续性、权威性和严肃性。

（二）大力发展现代农业

按照“稳粮、优果、增菜、兴畜、提劳”的基本思路，大力发展现代农业，扶持发展苹果、核桃、畜牧养殖等农业主导产业，培育新型农业经营主体，建设现代农业园区，促进农业增产、增效，农民增收。一是确保粮食生产安全。继续实施粮食高产创建、测土配方项目，确保全县粮食总产量保持在5万吨以上。二是不断提高“两果”效益。积极实施“优果”工程，抓好果园“换代、提质、增效”工作。在抓好塬面果园建设的基础上，发展山地果园，年内新建苹果园1.3万亩，新建核桃示范园0.5万亩，发展油用牡丹示范园0.3万亩。积极推广“四项关键”技术，全年完成树形改造4.5万亩，间伐1.5万亩，强拉枝18万亩，巧施肥26万亩，无公害17.5万亩，果实套袋20亿只。三是稳步发展设施蔬菜。新增设施蔬菜面积1000亩，积极发展香菇食用菌产业，扩大生产规模。四是做大做强畜牧产业。引导发展以生猪养殖为主，羊养殖为突破，养鸡、獭兔、肉牛为补充的多种养殖新局面，力争生猪存栏达到3.5万头。开展养殖技术培训，加强重大动物疫病防控，确保防疫密度、挂标率、建档率常年保持在100%。五是努力提高劳务收入。加强农村富余劳动力技能培训，努力提升外出务工人员业务素质，发展劳务经济。全年外出务工人员稳定在4万人次以上，力争劳务收入突破10亿元大关。六是积极培育新型农业经营主体。稳步推进土地流转，扶持发展种植（养殖）大户、龙头企业、专业合作社等新型农业经营主体，新发展农民专业合作社20个、家庭农场10家、农业龙头企业2家、建成市级现代农业示范园区2个。

（三）狠抓农村基础设施建设

按照“设施齐全、功能完善、环境优美、服务均等”的工作要求，以完善示范镇、村（社区）道路、给排水、绿化亮化等基础设施为重点，扎实推进城乡一体化示范镇、村（社区）和新农村重点村建设，加快农村经济社会发展。

1.示范镇建设方面：亭口镇继续实施省级重点镇各类建设项目，不断提升城镇承载能力，打造县域经济副中心。巨家镇实施南大街综合改造、农贸市场建设和污水处理站建设等项目，完善城镇设施条件。枣园镇实施镇区立面改造、绿化亮化及民俗文化包装等项目，弘扬民俗文化，发展乡村旅游

。洪家镇实施马寨街道升等改造、给排水及绿化亮化等项目，将马寨街道打造为镇域经济发展副中心。相公镇实施镇区综合改造、污水处理厂建设及青龙山乡村生态旅游区建设等项目，着力建设县域北部经济重镇，扮靓“北大门”。昭仁街道办实施清风路拓宽硬化及人行道铺设，修建沧海文化广场，完成街道绿化、亮化，建好“县城后花园”。2.新型农村社区建设方面：全面完成宇家山新型农村社区民居建设、给排水、道路硬化、绿化亮化等尾留工程，力争年内群众搬迁入住。抓住异地移民搬迁机遇，抓好浅水塬扶贫产业园新型社区建设。

3.新农村建设方面：抓好沟泉村、浅水村、杨厂村、川丰村、四合村、田家村、十里铺村、公主村、孝村和龙头村等10个新农村重点村建设，新建村级组织活动场所3处、休闲健身广场7处，硬化村庄道路8.6公里、新修排水渠7.6公里，完成村庄绿化美化亮化。同时，按照美丽乡村建设标准，加大环境卫生整治力度，提升绿化亮化美化水平，挖掘传统文化底蕴，发展乡村旅游业，打造成为“美丽乡村”。

（四）加快构建城乡一体化公共服务体系

积极改善农村生产生活条件，保障群众要求最迫切的社会保障、基础教育、公共卫生、公共文化、公用设施等基本公共服务需求，加快建设覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的公共服务体系。进一步完善城乡劳动力就业失业登记、就业培训、就业介绍等一体化管理制度，落实各类扶持政策，大力支持回长大学生和返乡农民工创业。逐步完善城乡居民“3+2”（城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助、城乡居民大病二次报销）医疗保障制度，实现医疗保障全覆盖。建立健全以城乡低保、五保供养制度为基础，临时救助制度为补充，覆盖城乡、层次分明、相互衔接的新型社会救助体系。加强农村义务教育学校校舍和装备建设，建立和完善城乡教师定期轮岗交流制度，鼓励和引导优秀高校毕业生和骨干教师到农村学校任教，全面提升农村教育水平。加快农村广播电视基础设施建设，全面实施有线数字电视、广播电视“村村通”和广播电视节目无线覆盖工程，继续推进互联网络设施向农村延伸；广泛开展群众文化活动，实施文化惠民演出和政府购买公共文化服务工程，加强城乡体育建身设施建设，满足群众精神层次需求。合理配置卫生资源，形成以县医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村（社区）卫生室为网底的三级农村医疗卫生服务体系，保证农民群众享有与城镇居民同等便捷的医疗卫生服务。

（五）全面深化农村改革

严格按照县委改革办要求，扎实开展农村改革各项工作任务，不断优化农村发展条件，增强发展活力。一是支持各类金融组织向农村延伸网点和机构，支持发展村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构，扶持发展农村电子商务，增强农村经济发展活力。二是加强县级土地承包纠纷仲裁机构和镇级土地流转中心建设，完善农村土地承包经营权流转管理和服务，力争年内全面完成农村土地确权登记颁证工作。三是全面开展村级公益事业建设“一事一议”财政奖补工作，提高奖补标准，扩大奖补范围。四是以提高群众幸福感和满意度为目标，加强农村社会管理服务机制的创新，探索农村公共服务设施管护新机制。

1.强化组织领导。严格落实领导包抓、部门包建、企业包扶工作机制。各县级领导要率先垂范，带头深入包抓的镇（办）、村（社区），调研了解情况，检查工作进度，解决困难问题。县级有关部门要高度重视，确定专人负责，制定具体措施，尽力开展包扶。

第4篇

关键词：城乡体育；公共体育；一体化

中图分类号：G80-051文献标识码：A文章编号：1006-2076（2013）05-0011-06

长期以来，我国城乡群众体育如同经济一样，在城乡二元结构的环境中走着各自相对独立的发展之路。改革开放以来，我国城市体育的逐步市场化和社会化并没有当然地波及到农村，相反，城乡体育差距却越拉越大。农民作为社会弱势群体和体育作为不优先发展领域的现实地位是显著的。农村、农民，他们占有体育资源的机会和能力比较弱，体育利益相对更容易受到损坏。构建农村公共文化服务体系，推动实施农民的体育健身工程是建设社会主义新农村的重要举措。总书记在党的十七大中指出：“要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。国务院《全民健身计划（2011-2015）》中提到“促进城乡体育资源和公共体育服务均衡配置，逐步建成城乡一体化的全民健身公共服务体系。”十再次提出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，并明确指出着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。这清晰地表明了城乡一体化成为我国群众体育事业的发展方向。公共体育是城乡群众体育发展的重要基础，在新的历史时期和新的要求下重新审视新农村体育发展问题，认真思考和规划新农村体育建设，进一步激发农民参与体育的积极性，在城乡公共体育领域率先实现一体化发展是实现群众体育发展的先进理念。在城乡体育差序发展格局下，优化配置公共体育资源，使社会体育资源最大化为农村利用，使农村体育不再成为新农村建设以及和谐社会构建的一块“短板”，成为摆在体育工作者乃至全社会面前的课题。

1城乡公共体育一体化的必要性

1.1我国农村体育发展的困境使然

农村体育的“弱”、“缺”与“难”形成了农村体育发展中的瓶颈。首先是农村体育主体—农民的体育意识较弱。由于我国传统的农耕文明带给农村家庭惯性的思维方式与生活方式，使得对体育意识的“弱”呈现一定的文化沿袭性，同时又受到体力生产劳动方式的的影响；其次是农村体育设施、体育管理以及活动经费等的短缺。尽管十几年来，我国农村体育场地建设取得了显著成就，但体育场地设施数量少、质量不高、设备简陋，对于经济欠发达地区的农村来说，体育场地设施建设的资金缺口更大。就管理而言，国家行政对农村体育管理的主线是即国家体育总局、省（自治区、直辖市）、地（市）、县各级体育局中主管群众体育工作部门。但我国体育行政部门的人员编制只到县级，没有延伸到乡镇。基层乡镇是以文体局的设置进行体育的管理，文体局又多以行政职员任职，体育专业人员比例较低，平常注重抓典型和文艺骨干，以备上级的检查，以及特殊事件和节假日的演出。对群众体育的开展与管理较多的是停留在口头与计划中，对落实与实施持拖延态度，能推则推，能免则免。村干部本来是本村体育活动的最直接宣传者和组织者，但在实地考查中发现，很多行政村非但没有分管体育的干部，以往负责体育活动的村共青团、妇联、民兵组织等管理机构名存实亡。村落原有的“青年之家”、“文体活动室”等体育活动场所随着联产承包责任制的实行和村庄重组逐渐消失，计划经济体制下原有的村镇体育组织功能弱化，农村体育失去指令性的“统”的约束，农民体育活动缺少了抓手和依托，市场经济体制下的村落体育管理机构尚不健全或缺失，导致体育管理上的缺失。再次是由于农村地广人多、居住分散、根深蒂固的生活方式造成体育管理、宣传上的“难”，农村自发性体育组织缺失、经济发展水平的限制又加深了体育发展的“难”。农村体育的“弱”、“缺”与“难”导致农村体育环境的整体不良，进而使恶性循环加剧。

2公共体育服务是均衡城乡体育发展的标尺

公共服务通常是指政府满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总称。公共产品和公共服务是指为整个社会共同消费的产品和服务，其提供者主要是政府。公共体育服务是由公共部门或准公共部门共同提供的，具有非竞争性和非排他性的体育服务，它以满足社会成员的基本体育需求为目的，着眼于提高民众身体素质和生活质量，既给民众提供体育享受，也提供并保障社会生存与发展所必需的体育环境与条件的公共产品和服务行为的总称[1]。城乡公共体育服务均等化是公共服务均等化的重要组成部分，农村体育的开展作为政府通过公共服务实施的公共事业，其目的就是推进城乡居民在享受公共体育服务上的利益关系，其本身主要体现的就是一种公平正义的发展理念，体现公共服务分配的公平原则。实现城乡公共体育一体化，归根到底是在城乡居民之间合理配置公共体育资源，以提高社会总体的福利水平。因此，实现城乡公共体育一体化也涉及公平与效率的权衡问题，是城乡社会共同均衡发展的基本要求，实现这一目标也是从发展战略上指明农村体育的发展路径。目前我国城乡公共体育存在如下的矛盾和制约，因而推进城乡公共体育一体化之路显得尤为重要。

1.2.1现有的农村体育供给无法满足快速增长的公共体育需求

中国经济体制改革己经走过30年的历程，到目前基本实现了由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变。在这种情况下，私人产品供给日益丰富，私人需求在市场体系中可以得到极大满足。但与此同时，伴随着经济的快速增长，我国居民对教育、医疗、社会保障、体育等方面的公共需求也开始全面快速增长，现有的公共服务难以满足快速变化的需求，这些公共服务是市场经济体系中私有经济主体不愿生产或无力提供的。针对当前我国社会正面临着的经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的矛盾；公共需求的全面快速增长与公共服务不到位，基本公共产品短缺之间的矛盾和社会主义市场经济体制逐步建立完善对政府职能的新要求与政府职能转变缓慢之间的三大突出矛盾，农村社会表现得尤为突出。在原有的体育产品和服务供给短缺这个不争的事实面前，三大突出矛盾阻碍了经济社会的协调发展，制约着社会福利水平的提高，极大地削弱了农村体育的快速发展。

1.2.2城乡公共服务不均等加大城乡体育差距

随着社会主义市场经济体制的初步确立，市场机制自身的盲目性逐渐暴露，市场机制在增进效率的同时也产生新的问题，尤其是社会成员享有社会发展成果的差距程度。其中表现最为显著的是城乡差距、地区差距、行业差距和个人收入差距。广大社会成员对缓解收入差距、实施再分配的公共需求比以往任何时期都强烈。在这些差距中，城乡差距尤为突出，是矛盾的主要方面。城乡公共服务供给的严重失衡，政府将主要公共资源投放在城市[2]，使农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务，并由此导致他们最基本的生存权和发展权得不到保障，限制了农村人口素质的全面提高。因此，缩小城乡差距不仅是缩小城乡经济总量和收入水平的差距，重要的是逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距。公共服务是收入分配中最基本的公平对象，只有实现基本公共服务的最大公平，保证个人“基本能力”的平等，人人享有体育的权利才会真正落实，才能使人们真正享受追求自我价值实现的自由。

1.3城乡公共体育一体化是构建和谐社会和全民体育健身的必然要求

城乡体育发展一体化既是城镇体育与农村体育协调发展的动态过程，又是城乡体育发展的终极目标。表现为城镇体育和农村体育各方面体育资源与要素不断优化组合的演变过程[3]。由于我国经济发展和社会发展不够协调，特别是城乡发展不协调，城乡之间公共体育产品和公共体育服务等文化要素非均等化态势不断扩大，已经成为全民健身计划推进的障碍，更成为全面建设和谐社会、促进社会协调发展的制约因素。城乡公共体育一体化发展水平的主要衡量标准是城市与农村公共体育的发展情况、差异情况以及协调情况，如城乡公共体育制度（条例）数量、城乡居民人均体育消费额差异以及城乡健身路径（晨晚练点）数量等等。城乡公共体育一体化发展其实质就是一种过程，是以体育改革为动力，让城市居民与农民享有公平的待遇、完整的合法权益和平等的发展机会，努力实现城乡地位平等、互补互促、城乡融合、协调发展和共同繁荣的过程，它与和谐社会的建设目标以及内涵是一致的。其主要内容应该包括无形的体育方针政策、体育法律法规、体育意识的一体化等，更要包括有形的体育监测服务、体育活动组织、体育设施建设、体育组织建立、体育指导服务等一体化。如何从我国的基本国情和现阶段发展实际出发，统筹考虑满足基本体育的需要和兼顾多样化需求，需要对城乡公共体育一体化的理论和实践进行深入研究。

2城乡体育一体化发展的动因

2.1农民的体育需求是内在的动力

农民的体育需求是吸引农民参与体育活动的原动力，支配农民参与体育的动因有很多，健康的需要、时尚的追求、形体的塑造抑或情感的宣泄、美的享受等等。不论是何种外在影响，都必须转换成农民内在的体育需求，这样才能将其真正吸纳到体育健身活动中来。因此需求代表了强烈的自主性和主动性。资料表明，当代农民对体育活动内容的需要不断丰富，从心理上不再满足于传统的体育项目如拔河、踩高跷、舞龙狮等，城里人玩的乡下人同样充满渴望。羽毛球、乒乓球、篮球、足球、游泳等普及型体育项目在逐渐进入农村家庭，包括舍宾（sharping）、瑜伽等以快乐、健康、安全塑型、塑美为目的的健身健美体育易被广大的女性农民所接纳；把体育活动与自然景观和人文景观有机融合的景观体育也以其消遣、陶冶心境等作用吸引着众多的农民；包括U型滑板、滑沙、冲浪、陆上帆板、悬挂滑翔、悬崖跳水、动力伞、自行车、摩托车等以新奇、刺激、冒险、另类为卖点，为青春释放激情、为生命展示活力的极限体育，成为撩拨农村青少年心理的巨大诱惑；以运动的轻松、和谐、时尚、品位为卖点，帮助参与者善度余暇，提高生活质量的体育休闲项目在农村这片土地上也有着潜在的成长空间。况且这些项目大多设在城郊，处在城乡的结合部，在方便城市居民参与的同时，也给农村居民提供观赏的便利，让农民产生亲身体验的冲动。

2.2经济迅速发展是外在的推动力

国内外历史事实证明，公共体育的繁荣，是建立在经济发展这一物质基础之上的。经济的发展是城乡一体化的客观要求和重要衡量指标，同时也是公共体育一体化的根本推动力。改革开放以来，农村经济发展不断迈上新台阶，我国农村居民人均纯收入从改革开放初期1978年的133.57元，提高到2007年的4 140元，增加了十几倍，农村居民人均消费水平提高了4.4倍。2004-2011年每年增速都超过6%，实现“八连快”，8年累计增收4 355元，平均每年增收近550元，年均增速达到8.6%[4]。居民消费结构由改革开放初期的以吃穿为主的温饱型，逐步转为以住行为主的发展型、享受型。部分农村地区已接近或达到小康水平。从农村经济的发展途径来看，农村经济迅速发展主要有两种途径：一种是来自于城市经济发展的带动。即大量不再从事第一产业的农村人口离开农村涌向城市，从事第二、三产业，获得更多的经济收入；另一种是来源于乡村在本区域内的市场开拓。即利用广大农村大量富余劳动力，发展农业多种经营，发展市场流通，发展乡镇企业，集中力量搞经济建设，促进农村居民经济收入的增加。农民可支配收入的增加，赋予农民更多的可支配时间，追求更高的生活质量是必然的结果，选择体育这种健康的生活方式也就成为可能，在精神层面上为城乡一体化打破观念坚冰迈出坚实的一步；另一方面，随着国家惠农政策的出台，特别是国家发展领域的放开、投资身份的打破，一些城镇居民陆续下乡开发资源、治山治水，许多农村群众务工经商，在自己的这片热土上大展宏图，城乡联动、工农互补的趋势越来越明显。其结果是，在乡镇企业蓬勃发展，尤其是民营经济带动农村经济发展的同时，拆除了城镇与农村发展的“围墙”，为各类市场主体投资置业提供了广阔舞台，城乡经济的融合促进了城乡文化体育的交流，为体育一体化疏通了宽敞渠道，促进了城乡一体化格局的形成。经济发展的背后也映射出以工支农、以农促工的城乡联合的影子。如经济富足的每个乡村几乎都与大中城市有着经济方面的联系、合作关系。

2.3乡村旅游加快了城乡社会体育的交流

随着社会的发展以及人们生活观念的转变，回归自然，塑造健康、绿色的生命旋律成为当今人们追逐的目标。近几年，乡村旅游、农家乐等活动不断为城里人所认可，据统计，目前中国乡村旅游景区（点）每年接待游客超过3亿人次，旅游收入超过400亿元人民币[5]。乡村的绿色食品、清新空气、自然风光换来的不仅仅是大把的金钱，更有意义的是农民更多地了解城市人的生活方式，加深认识生活的本质。城镇居民旅游需求与乡村旅游资源的对接，促进了城乡文化的交流。乡村旅游作为一种休闲生活，是将生命置身于大自然中，使人们体验生命的自由与活力，从规约的工作中解放出来，令肢体得到尽情的舒展，这何尝不是休闲体育的哲学内涵。杰弗瑞·戈比认为：休闲是从文化环境和物质环境的外在压力中解脱出来的一种相对自由的生活，它使个体能够以自己所喜爱的、本能地感到有价值的方式，在内心之爱驱使下行动[6]。城里人给农村带去丰富生活的同时，也带去先进的生活理念，这种城乡交往并非哪一项硬件设施所能做到的，而是情感互动的结果。市民的体育行为成为对农村体育的范式促进，带动农民积极参与体育，有利于推动农村体育的开展。

3城乡体育一体化发展的障碍

3.1传统观念和农民文化制约了一体化的发展

首先，作为地方经济社会发展的主要决策者和组织者，少数领导干部没有充分认识推进城乡公共体育一体化对经济、社会发展的意义，把主要精力放在招商引资、企业改革、结构调整等能带来直接经济效益的工作上，而对于社会体育工作重视不够；其次，作为实施城乡一体化的主体，一些群众思想僵化、消极，人为地在农村与城镇之间划上界限，片面扩大城乡体育的异质性，给推进城乡体育融合制造鸿沟；另外，农村社会长期处在自然经济的发展之中，在漫长的历史发展道路中形成了独特的农民文化，形成了浓厚的乡土色彩和封闭、守旧、安于现状等传统农民文化特征。在城乡二元社会结构的基本格局下，其生产方式决定了农民的认知方式、思维方式、价值观念和生活方式[7]。农民们能够接受带来直接经济效益或物质财富的事物，但对接受主要是精神层面体育就非常困难，形成了一体化软性的缺陷。

3.2农村现存的条件阻碍了一体化的进程

城乡分割的政策体制在计划经济时期对我国经济社会的快速发展的确起到极大的推动作用。但随着社会的不断发展，这种体制强化了城乡社会经济的二元结构，造成城乡政策的差异，种种有形的无形的“门槛”，阻碍了农村经济的发展以及城乡协调共进，由此导致的城乡居民收入差距过大。国家发改委在其官方网站公布的《中国居民收入分配年度报告2006》称：“1998年之后，一直是城镇居民人均收入实际增长率快于农村居民，这种状况至今未改变。”二元化社会经济结构带来的城乡居民经济收入落差，必然导致农村体育发展条件受限；其次，由于我国呈现金字塔型不合理的社会阶层结构，社会的辅助比例过高，农村的社会保障体系不健全，农民的未来基本生活保障预期不确定，城市能够做到的事情在农村就会很难，这种困难是刚性的，使我国农村群众体育缺乏经济强有力的支持，必然缺少发展后劲，在很大程度上制约着我国农村群众体育的纵深发展。

城乡体育一体化建设必须依托相当程度的体育资源的流动优化组合和空间上的相对集聚。在现实的经济社会发展中，受体制、利益分配及各种其他复杂因素的制约，农村体育资源跨行政界流动性仍太低，上至县区之间，下至村与村之间，都在不同程度上形成自我封闭的区域单元，并力求自我建设和完善，这在一定程度上阻碍了农村体育的发展；由于历史发展的原因，城乡之间体育资源的配置形成巨大的不均衡，并由此导致的体育方方面面的差距难以在短时间内达成相对的平衡，使得体育资源流动平台很难确立，形成一体化建设的巨大障碍。

3.3市场竞争扩大了城乡体育发展差距

中国市场取向的经济体制改革是从农村起步的，实行农业生产承包责任制后，农民恢复了生产经营自，从而极大地调动了农民的生产积极性、主动性和创造性。生产效率的提高使得农民有了更多的自由支配时间，每年的12-2月份、7-8月份较为清闲，有所谓“一个月过年、三个月种田、八个月休闲”之说[8]；再者是由于当时农产品在总体上还处于卖方市场阶段，加上国家大幅度提高农产品价格，农民经济收入一度增加迅速，因而改革伊始阶段，农民在物质生活得到提高的基础上，体育活动比较活跃，市场机制对缓解城乡居民体育的差距起了促进作用。随着市场经济的深入，农民经济意识和行为不断加强，片面的经济发展观也因此给农村自觉的群众体育带来影响，城乡体育差距也随之逐渐拉开并逐步加大。社会体育虽然被视为我国的一项公共事业，但在资源调配上往往由于资金不足等原因而只能有重点地发放，缺口部分由各地根据财政状况配置。这就将体育问题转嫁到区域经济的发展上，与市场经济紧密连接。市场经济是一种优胜劣汰的市场竞争机制，它在本质上是扶强不扶弱，它从不给弱者雪中送炭，却总是给强者锦上添花，因而由于区域市场竞争会加剧强弱两者之间在体育资源分配差距上的“马太效应”，同时影响到公共体育资源分配的均等化，宏观调控会局部失灵。处于二元经济中的现代城市是明显的强者，而以落后农业生产力为基础的农村便是真正的弱者。缺乏经济支持的农村体育“贫血”问题突出，农村体育的弱者地位在市场竞争机制的作用下会更明显[9]。

4推进城乡体育一体化的建议

4.1提升农民的体育价值观念

体育价值观念是社会个体以自我为中心对体育存在的评价的总和，是人们对体育这一社会现象的价值取向。有什么样的价值观便有什么样的体育行为，也就会产生什么样的体育。一体化建设的主要障碍在农村，其主要原因虽然与客观落后的经济水平和设施条件有直接关系，但农民对体育价值的认同是第一位的。我们经常会看到这样的现象，同一地区或相同经济收入的家庭成员，其参与体育的状况不尽相同甚至截然相反。现实生活中，收入不高却热衷于健身活动，视体育为快乐的体验者大有人在。体育价值观念具有鲜明的时空不等值的特点，不仅处在同一时空的人们对同一体育现象的评价和取向会不相同，即使同一社会个体，在不同时期对同一体育现象的评价和取向也不会一致[6]。认清这一问题就会给我们下一步的工作提供有力的启示。体育设施以及外在的管理等为体育行为的发生创造条件，相对于自身的需要只是外因。任何外在因素决定说都是将人看成机械化了的被动接受的客体。基于此，发展农村体育，首要的问题是运用公共体育资源激发他们的体育兴趣，提升农民的体育认知能力和水平，有效促进体育价值观的转变。具体措施可以采取通过教育培训提高城乡政府工作人员的体育公共服务意识；充分发挥城乡体育健身指导站、点社会体育指导员的宣传引导作用；广泛利用电视、广播、网站、宣传车、墙报、宣传册、体育表演活动等城乡社会群体喜闻乐见的媒介进行体育宣传；积极组织农民工参与城市社区体育锻炼的现场观摩活动。当然这种转变不是一蹴而就的，需要多方面长时间的培育，甚至需要几代人的共同努力。

4.2创建农村与城市体育对接和融合的条件

农村的经济支撑能力在新农村体育建设中具有基础性作用，提高农民的经济收入是城乡公共体育一体化建设的重要问题。农村经济水平既是农民参与体育的动力因素，更是农村体育持续性发展的条件和保障，同时又是城乡体育对接与融合的基础平台，这个平台是创建城乡体育协调发展的良好环境。当前我国城乡体育的差距过大，如果按照一体化要求对城乡体育资源均等化供给，势必造成一方资源闲置浪费而另一方难以满足要求的状况。尽快缩小基础差距，也就是重点提高农村的经济水平和公共基础设施是城乡公共体育一体化建设的重中之重。农村经济上不去，农民生活在温饱线上，体育建设只能是停留在口头上的呼吁。再者，从我国农村体育落后的明显标志缺少体育经费、缺少器械、缺乏体育指导等，即缺乏促进体育发展的条件和环境来看，都是体育建设经费不足所导致。因此，促进农民增收也是体育一体化建设的必要手段，是城乡体育进一步融通的桥梁。另外，国内关于基本公共服务均等化的一项研究认为：中国基本公共服务供给不足且配置失衡，难以满足人民群众日益增长的公共需求变化[10]。一个重要原因是缺乏可靠稳定的制度保障。为此，应该加快基本公共服务均等化的法治体系建设，并提出了制定《基本公共服务均等化法》的立法建议。因此可以借鉴这一思想，研究并制定《城乡公共体育服务均等化发展条例》或《城乡公共体育服务一体化发展条例》等，从而确立城市与农村体育公共服务一体化发展的法律地位，规定相应的城乡体育公共服务一体化发展的资金投入、组织结构、场地设施、体育活动、体育指导、体质监测、文化宣传等相关条款。

4.3强化政府服务职能，合理引入市场机制

市场经济条件下政府在公共体育服务职能的定位依然适合于城乡统筹之中。从战略角度看，实现城乡公共体育一体化发展的关键在于政府机构及工作人员的城乡一体化。首先应明确不同层级政府的职责划分，强化省、市政府的统筹城乡体育发展的职能，城乡公共体育一体化在空间意义上具有国家层面、省、市、县以及小城镇、行政村多个层面，国家层面越过省级政府直接对城乡体育进行统筹，重心偏高，效果欠佳，同样县级政府层面统筹城乡公共体育一体化发展，重心略低，不能解决富县与穷县体育不均衡发展问题，因此需明确划分各级政府的职责，调动省级政府、市级政府的积极性，把强化省市政府统筹一体化发展的职能作为改革重点。按照城乡体育统筹发展的要求，实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变，推进依法行政，建设“服务型政府”。其次要推动公共体育服务方式创新。改革传统的公共体育服务提供方式，不能仅局限于常规的行政手段，要对重要公共体育产品、重大公共体育服务项目和活动，扩大服务范围，提高服务质量，增强服务效益；创新服务方式和手段，努力推动公共体育服务职能向社区和农村延伸；调整国民收入分配格局和财政支出结构，加大财政资金倾斜力度，统筹城乡体育事业诸方面的发展；发挥市场基础性作用，统筹城乡体育资源配置[11]，促进体育公共资源在城乡之间均衡配置[12]。一体化初期，应建立适当向农村倾斜的政策，巩固和完善强农惠农政策，配套奖励各地农村体育工程建设；鼓励农村成立体育社团，并给予一定的经费支持，形成典型并逐步扩展。再者就是农村体育不能唱独角戏，应与文艺联合、与旅游联姻，举办各种形式的比赛以推进体育建设，疏通城乡体育融合的通道。

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第5篇

目前，我国各级政府的财政职能划分还不够明确，面临事权与财权不对等的问题，并在各级政府间出现了“事权层层下放、财权和财力层层上收”的现象［2］。这使得县乡基层政府面临着自身的财政能力无法承担为农村提供公共服务的重任的困境。我国的公共财政体系受计划经济体制的影响较大，暂时还未能形成城乡一体化的公共财政体系。在公共服务资金筹集体制上，城市和农村存在很大差异的。我国城市的基本公共服务资金几乎完全由政府提供，但农村仍然运行的是制度内与制度外筹资并存的模式［3］。农村供给通过“一事一议”方式筹资的比例依然很大。我国自2006年取消农业税后，县乡政府的制度内收入进一步缩减，县乡政府一度陷入财政困境。县乡政府政府只能借助于制度外资金来保证经济运行，甚至在一定时间段内出现了乱收费、乱罚款等现象。虽然这种现象由于近年来国家对农村发展的大力扶持已有所改善，但尚未从根本上解决县乡财政短缺的问题。我国在中央财政支农专项资金使用上，存在环节重复、资金分散的问题，并且在资金管理上甚至出现存在扣留、挪用的现象，致使支农专项资金的投入与使用效率低下。转移支付制度是平衡城乡间公共产品差异、促进社会公平、实现城乡公共产品统筹供给的有效途径，但目前我国转移支付制度并没有很好地发挥财政平衡功能［3］。

2国外城乡基本公共服务均等化实践

2．1国外推行的各种有效的基本公共服务均等化政策在国外，各国依据本国国情制定了众多有效的推进基本公共服务均等化的政策。美国的政策实践主要致力于基本公共服务内容。在教育、医疗、养老等基本公共服务均等化方面采用了多种补助相结合的模式。水平补助、基数补助、保证税基等补助模式各有特色并相互补充。同时，美国对广大农村地区实施免税和减税优惠政策。德国致力于保障全体享受相同生活条件的权利，并在全国范围内落实统一的生活标准;同时，德国设有财政均等化项目，富裕州缴纳累进税后通过财政均等化项目向弱势州提供一定的资金补贴［4］。加拿大为保障国内基本公共服务均等化实行了强有力的财政转移支付政策。联邦政府对财政收入低的省份实行有效的财政转移支付，具体措施如下:取全国税收收入水平居2～6位的省份的均值作为全国的财政补助标准，依据此标准对财政水平较低的省份或地区给予补助，补助数额=(全国的财政补助标准－该地区的财政水平)*该地区的人口数［5］。另外，加拿大在全国范围内实施统一的基本公共服务标准。这两大政策能够保障省域间财政支出能力的相对均等和省域之间资源的流动性，促进各区域发展机会的均等。在日本，中央直接对47个都、道、府、县和3300个左右的市、町、村的收入和支出进行分配。同时，为提高公共服务供给的效率，日本实行公共服务的民间委托和民营化，并在2006年颁布了《关于引入竞争改革公共服务的法律》［6］。这些政策确保了日本地区间财力分配的横向均衡，并提高了基本公共服务的质量和效率。这些政策在各国实现城乡公共服务均等化的过程中都发挥了较大作用，并且取得了较好的成效。

2．2采用多元化的基本公共服务供给模式国外农村地区的公共服务供给模式各具特色，但从供给主体方面分析，主要存在如下两种模式。一是在经济和社会发展较快、市场经济体系完备的欧美等发达国家，地方政府和基层社会组织有着长期自治的经验和能力，因此逐步形成了由政府、企业和社会组织多方协同提供农村公共服务的供给模式［7］。例如，在美国国防领域的公共服务主要由联邦政府提供，而其他类的农村公共服务主要由各州政府和社会组织共同提供。美国的部分农村医院便是由社会慈善组织筹建的。二是在经济发达但地方政府自治能力不强的日本、韩国等国家，以中央政府为主导、各级农村合作组织实施的农村公共服务供给模式［7］。在日本，农村的公共服务主要是由政府和农协组织提供的。中央政府对农业的高度支持和保护是日本农村能享有均等化公共服务的重要保障。

2．3重视城乡公共教育资源的均等化配置在美国，农村与城市的义务教育体系由联邦政府进行统一管辖，农村义务教育已经覆盖全国。美国建立有较为完备的财政转移支付制度，用于消除各州之间以及城乡之间教育不均衡的状况。教育支出经费主要来自公民的财产税，并形成了以州级政府为主，联邦政府、州级政府和学区共同承担义务教育经费的义务教育供给模式。为确保城乡能享有均等化的义务教育，日本颁布了《偏远地区教育振兴法》、《孤岛振兴》等法律法规保障农村教育的发展，并建立了城乡一体化的义务教育财政体制，由中央、都道府县和市町村三级政府共同承担农村义务教育经费［8］。韩国在教育资源分配侧重于对农村发展的支持和保护，推行“先农村后城市”的基础教育政策。农村的义务教育经费主要来自于政府，而大中城市的教育经费多来自于地方政府与私人。

2．4重视城乡之间公共基础设施的均等化20世纪90年代中期起，日本政府每年拨款约10亿日元用于补贴农业基础设施等农业生产建设，援助农村兴建水利、整治土地、修造公路等［9］。日本城乡基础设施水平差别不大，农村居民享受着与城镇居民一样的水、电、气、空调等基础设施。美国农村基础设施由政府和社会组织共同提供，在农村地区建有非常发达的社会化服务体系。美国在城市与郊区之间，建有良好的市内公共交通体系，将城乡经济紧密相连，随着其他基础设施的进一步完善，越来越多的富裕居民从城市中心迁往郊区。在欧盟，城乡一体化融合已经完成，建成了现代化的农村基础设施网络。大部分村镇均修建有高等级公路与通达的高速公路网络密切连接，水利工程、集中供水、污水处理、垃圾处理、农村用电、道路和土地改良等设施完备。这得益于欧盟框架下，发达地区对落后地区、富裕的成员国对较贫穷成员国发展基础设施和服务的共同扶持政策。

2．5确保农村公共服务的财政投入为保证农村基本公共服务的持续性，各国均倾向于加大农村公共服务事业的资金投入。美国在农村地区实施税收优惠和财政补贴。农民税种较少且纳税额较低，总体而言减免力度比较大。美国每年约有1/4的农民免交所得税，有约一半的农民仅按最低税率交税，并且农村地区在生产、储备、出口、休耕等环节均有一定的财政补贴［7］。日本的农业补贴所涉及的范围非常广泛，对水利建设、基础设施、农业生产资料购置和农地整治等方面均有财政补贴。同时，日本还为农民提供低息贷款。日本城乡基础设施水平差别不大也主要缘于政府对农村建设的巨大投入和完善的财政转移支付制度，这些举措保证了全国各地方政府都能为本地居民提供最低限度的公共服务。法国在政府预算中专门设立了农村发展整治基金，专门用于治理和改善农村环境。并且法国会给予购买农业机械及配件的农民一定的财政补贴。2013年底，欧盟各成员批准未来共同农业政策改革方案，预计2014－2020年再投入4083亿欧元，约占欧盟同期总预算的38%。这些连续性扶植政策把改善基础设施和提供基本公共服务作为其中两大重点［9］。

2．6完善的基本公共服务均等化的监督管理国外很多国家建立有完善的基本公共服务均等化绩效评估机制，以确保公共服务均等化取得实效。早在1999年，英国联邦政府已运用现代信息技术构建了跨部门的网络化信息系统，并将对基本公共服务的绩效评估与部门的日常管理相结合。英联邦政府对基本公共服务实施绩效评估20a来，基本公共服务均等化的效率和质量有了显着的提高。美国国家绩效评价委员会提出以公民意愿为导向对基本公共服务进行绩效评估，并逐步形成了多元化主体的评估体系。1998年，美国专门颁布规定，要求所有政府公共服务部门都必须要做绩效报告，并要求向各方反馈绩效评估结果［10］。这些绩效评估报告在一定程度上推动了公共部门工作效率的提高和基本公共服务质量的改善。澳大利亚的基本公共服务绩效评估主体由政府内部评估机构、政府外部评估机构和国家公民三部分组成。在基本公共服务绩效评估环节引入公民参与，不仅引导公共部门更加注重公民的基本公共服务诉求和基本公共服务的质量，而且能够确保基本公共服务与公民的意愿相一致［11］。

3我国实现公共服务均等化的建议

与欧美及日本等发达国家相比，我国基本公共服务的均等化水平明显偏低。我国应自觉地吸取他国实现基本公共服务均等化的理念和经验，并积极摸索适合我国特点的推进基本公共服务均等化路径。

3．1创建多元化的城乡公共服务供给模式我国作为人口大国，基本公共服务的需求与日俱增，单纯依靠政府供给，很难在短期内实现城乡基本公共服务均等化。我国可以借鉴别国所采用的多元化公共服务供给模式，拓宽公共服务的供给渠道。我国的市场经济体制正在逐步完善，实现公共服务市场化供给是可行的且必然的。因此，我国应该吸引各种非政府组织加入到公共服务供给中来，建立以政府供给为主体，多方参与的多元化供给模式［12］。可以在我国广大农村地区开展政府购买公共服务的试点工作，通过购买合的方式将公共服务的供给承包给其他社会主体，从而提高公共服务的效率和质量。但是必须依据各种基本公共服务的特点选择适合的供给主体。例如义务教育、公共安全、公共卫生等纯民生公共服务必须由政府作为供给主体，而例如公共基础设施、供水供电等不易造成垄断或拥挤的准公共服务产品可以引入社会组织作为其供给主体。

3．2深化公共财政体制改革，实现城乡一体化财政在促进城乡公共服务均等化进程中处于举足轻重的位置。我国应借鉴美国、日本、欧盟等国家，为确保农村公共服务的持续性和城乡公共服务的均等化，必须加快推进地方公共财政体制改革。首先，我国必须纠正之前在提供公共服务上对城乡的差别化对待，尽快改变城乡财政投入失衡的局面。这就要求我国必须调整财政支出结构，把提高农村基本公共服务水平作为重中之重［13］，确保农村公共服务事业的财政投入。其次，必须明确各级财政在提供各类公共服务中的职责和作用。消除中央财政和地方财政在推进城乡公共服务均等化进程中“缺位”和“越级”的现象，并将各级财政在公共服务事业中的职责逐步纳入法制化管理的范畴。与此同时，我国应该建立完善的转移支付制度。在美国、日本、韩国的国，国家财政的转移支付对实现城乡公共服务的均等化具有强大的推动作用。我国可以通过法律的形式开规范我国的财政转移支付制度体系;在此基础上我国应当增大对县乡财政的一般性转移支付比例;另外，必须规范并加强对专项转移支付资金的管理，加大对农村基础公共设施、道路交通、河流改造、医疗条件等方面的专项转移支付比例，缩小城乡公共服务差距［13］。

3．3加强政府公共服务信息化体系建设英国的政府信息化网路建设对本国实现基本公共服务均等化做出了卓越的贡献，这值得深处城乡公共服务非均等化的中国学习和借鉴。政府城乡一体化的信息化建设既可以促进政府自身行政能力的提升，又可以稳步推进城乡基本公共服务提供均等化的进程，实现公平与效率双赢的局面［14］。首先，我国应该建立公开与合作的公共服务信息化体系，致力于推动政府与民众、上级政府与下级政府以及不同地区政府之间的信息交流与合作;其次，政府具有向社会公众提供公共信息的责任，且政府具有获取社会各方面信息的能力，政府可以通过信息化建设达到公各类信息上传下达的目的，民众可以通过政府信息化平台享受到公共信息服务;另外我国应致力于建立完善人民公共服务信息获取机制，充分宣传中央级地方政府所出台的关于基本公共服务的政策，确保广大民众能够及时获取政府的基本公共服务信息，有助于加深民众对政府政策的理解与支持。

3．4改善城乡基本公共服务的绩效评估体系英国和美国基本公共服务均等化的实现离不开两国在公共服务事业中有效的绩效评价。因此，我国可以借鉴他国的成功经验，把城乡基本公共服务均等化纳入各级政府的政绩考核指标体系，建立城乡基本公共服务均等化的问责制。我国各级政府必须坚持以城乡居民满意度作为衡量公共服务供给水平的根本标准，探索科学的绩效评估方法。同时，可以效仿澳大利亚，在绩效评估中引入公民参与机制，建立全方位、协调互补的考评体系，监测和评估城乡基本公共服务一体化的全进程，将城乡基本服务均等化程度作为党政领导干部绩效考核的重要依据。另外，各级政府还应建立激励与约束并存的引导调节机制，确保城乡基本公共服务均等化的稳步推进。

4结束语

第6篇

关键词：土地制度、土地流转、改革

改革开放以来，实行极大地促进农业和农村经济的发展。但伴随经济发展和社会形势改变，家庭承包带来的种种问题和弊端逐步暴露出来，成为制约农村经济现代化发展的瓶颈，对现行土地制度进行改革已迫在眉睫。

一、我国现行农村土地制度存在的主要问题

（一）所有权的界定不明晰且产权残缺

现行土地制度明确规定：农村土地实行集体所有制。农村土地所有权属于集体，但实践中却无法行使，且土地权益受到多方侵蚀和侵占。由于土地产权的不完善和不清晰，在我国土地征用补偿制度和标准方面存在严重的漏洞和缺陷。各地政府通过土地征用的方式，以全民所有制侵犯农村土地集体所有权和业已通过合同方式确定的农民土地合法承包经营权；甚至使用行政权力进行侵占。而且长期以GDP 作为政绩考核的主要指标，造成一些地方政府在相当长的时间内通过土地财政来获得财政资金和城市化建设快速发展，政府占用农村集体土地的情况不断发生。由于我国相关法律体系不完善，土地征用过程中广大农民土地权益不能得到保障，成为地方社会矛盾主要导火索，甚至屡有土地拆迁补偿导致的“流血事件”，影响了我国安定和谐的社会秩序。

（二）土地经营方式分散

我国数量庞大的农民长期依附于土地进行经营，土地经营分散化、零碎化严重，。而家庭承包经营责任制延续了经营分散化的特点。根据我国农业普查资料，我国目前农户总数为19308.8万户，而经营的耕地面积只有13003.92万公顷，平均每户经营耕地只有0.67公顷，而且其中30.35%的农户户均耕地在0.2公顷以下，户均不到1公顷的占总户数的53.04%，户均3.4公顷以上耕地不足0.5%。农村是新增人口的重灾区，生态环境恶化导致的耕地流失；城市化进程导致的耕地被侵占，尽管中央政府几次出台政策允许和鼓励土地流转，但在目前看来流转的土地数量和范围比例还很低，农村土地的细碎化情况并未得到明显缓解。蔬菜种植、瓜果生产等因不能实现规模经济，而使农民增收、农村富裕受到很大制约。

（三）兼业劳动广泛存在

受两千多年小农经济的影响，兼业劳动成为我国农村长期存在的典型经济特征。一块土地上往往存在多种农作物，且农产品大部分用于自给自足，缺乏市场交易的动力，兼业化阻碍了农业生产的专业化和现代化发展，成为农村市场经济进一步发展扩大的绊脚石。从市场交易费用角度来看，兼业化减少了市场交易的产品种类、频率、地域范围等，从而较好地节约了交易费用，但农户所生产农产品商品化程度低，不能体现不同农产品生产上的比较优势，制约和影响农业专业化分工和发展。第二、三产业的发展吸引大量农村人才和资金，造成农村农业劳动力数量减少、质量下降。持续农业资源流失和农业投入不足，对我国的粮食生产造成极大冲击。

（四）土地流转受限

我国农民长期依附于土地进行经营，土地利用效率低，经济效益差。土地作为生产要素不能以资本形式参与生产。究其原因生产要素优化配置的前提条件要求生产要素能够自由流动。而在我国，土地这一生产要素的流转受其属性和中国传统思想影响而显得非常复杂。农民不能没有土地这一思想根深蒂固。而我国目前“二元化”的城乡社会保障体系，使得农业人口即使从事非农业生产，但其社会保障却仍然被牢牢地束缚在土地上。现阶段对农民来说，其应得到社会保障仍然是以土地为核心。在缺乏完善的社会保障制度的情况下，农民能依赖的社会保障仍然是具有长期承包经营权的土地。而现行的土地流转没有以市场为主导，仍然以政府为推手，个别地方甚至出现强迫农民出让土地经营权。这一做法威胁到了农民土地生产收入和保障，当然遭到农民的抵制和反对，是造成我国很多地区土地流转工作不能顺利进行的关键制约因素。

二、我国各地农村土地制度改革尝试和探索的成功经验

针对我国土地制度历史遗留所造成的漏洞和缺陷，解决当前农村土地制度存在的问题，各地充分发挥主观能动性，在农村土地制度改革方面比较成功的模式主要有以下几种：

（一）“成都模式”

2003年开始，四川成都市顺利进行土地整理、拆院并院、确权登记、建立产权交易市场等尝试和探索，紧密围绕着“明晰产权，完善权能，促进流转，管好用途”的目标逐步推广和展开进行。成都农地制度改革以土地整理和拆院并院为契机，创造性的探索农村土地股份制改革，推进土地流转和建设用地指标置换，促进和实现土地规模经营和农民集中居住。成都市农村土地制度改革取得了明显成效：一是明确了农民拥有的财产权利，使其能够成为自主选择是否以及如何转让土地的有关权利，为促进土地和劳动力等要素在城乡间转移流动创造了条件；二是确立对农民地权保护，推动了土地流转，提高了土地规模化经营；三是搭建了土地交易平台，为土地要素流动奠定了基础。

（二）“嘉兴模式”

浙江嘉兴对宅基地流转进行了卓有成效的探索，实行的“两分两换”方案。就是把农民的宅基地和承包地分开，建设农村新居和土地流转分开，可用所原来农民手中的农村宅基地置换城镇房产，以手中土地承包经营权置换社会保障。这一探索和改革的具体措施包括：首先，在条件成熟乡镇村进行以宅基地换钱、换房、换地方的试点。也就是在农民自愿有偿的基础上鼓励和引导农民放弃宅基地，并由政府财政为购买商品房提供额度补贴、以新型农村社区置换搬迁安置房、置换商业经营用房等多种置换形式。其次，进行以承包地换取社会保障的试点探索。具体讲，就是在坚持国家土地承包政策一贯性、稳定土地家庭承包经营制度的基础上，保持农用地用途不变、农用地量与质不变，以农民原来所获得土地承包经营权置换股权、置换农民的社会保障，以最大程度流转土地承包经营权，推进规模经营，转变落后的农业生产方式。通过“两分两换”，一方面使在城镇已就业且有社会保障的“农民工”能够落户城镇、转变为真正的城镇居民；另一方面，通过这种宅基地的有偿置换及土地流转，扩大了农村耕地面积，积极有效探索了农村宅基地有偿使用。“嘉兴模式”通过这种宅基地置换和土地流转有益探索，在推进农业生产规模的集约化经营和发展农民进一步集中居住的同时，也有利于推动广大农民实现向市民的真正转变，以此实现“以城带乡、以工促农、城乡一体”的协调发展，也为缩小城乡差距、推动我国城镇化发展探索出一条切实可行的道路。

（三）“苏州模式”

江苏省苏州市进行农村土地制度改革的具体措施是以“三置换+三集中+三合作+三统筹”。“三置换”是经过一定的合法程序和市场化运作，农户把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房分别置换成股份合作社股权、城镇社会保障和社区住房。“三集中”是指所有城乡工业企业向规划的村镇工业园区集中，所有的农业用地向规模经营集中，所有的农民居住向新型社区集中。“三合作”是指农民社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作三种合作制形式，确保了在城乡一体化发展过程中农民群体整体稳定。“三统筹”是统筹城乡产业发展规划、统筹城乡社会保障、统筹城乡就业机制，使苏州的城乡一体化发展呈现出可持续性。“苏州模式”注重解决城乡经济发展水平之间的差距，稳定顺利实现了农村城镇化改造，确保了农民利益，解决了政府主导、农民参与的问题，完成土地在城乡间的流转，城市获得了发展空间，而农民获得了经济利益，促进了城乡之间和谐发展。

三、我国农村土地制度改革的对策建议

目前我国现行农村土地制度业已严重制约了我国经济发展，并暴露出诸多问题。借鉴国内一些地区的成功模式，我国土地制度的调整与改革应从以下方面进行改革，统筹兼顾，探索建立符合中国经济发展水平和需要的土地制度。

（一）赋予农民完整而有法律保障的合法土地使用权

我国土地问题的核心是有保障的所有权、使用权。只有进一步确认并保护农民对土地的承包经营权，才能够解决目前诸多制约因素和矛盾。在农村土地集体所有这一前提下，明晰产权主体需要强化使用权，使农民利益得到长期而有效的保障。在“稳定所有权、完善承包权、放活经营权”的前提下，对集体土地所有权、农民土地使用权、农民土地承包经营权进行确权，并给予登记颁证。稳定而有保障的承包经营权对扩大土地投资，实施集约经营、推进土地流转、提高资源配置和实现集约经营，都将起到极大作用。一是使土地承包权稳定化。修改《土地管理法》的有关规定，以法律形式确认和维护农民的土地承包权。二是修改《土地管理法》中农户宅基地及其房屋的规定。原农村只有宅基使用证，而房屋没有所有权证是不完善的财产权，核发相关产权证书，允许市场交易、置换和进行银行抵押。三是将集体所有的建设用地予以股权化。允许村集体组织在国家许可的情况下，通过土地市场交易、置换非农建设用地，以发展农村集体经济。

（二）健全土地流转机制与市场

建立完善的土地流转机制，培育统一、开放、竞争、有序的土地产权交易市场，推动农地流转的市场化进程。因地制宜实施多种土地流转模式，建立有序的农地流转市场，可通过“招拍挂”等竞标方式来进行确定流转对象和确定流转价格。首先，在继续确认土地承包经营制度的基础上，进一步完善和规范现存口头协议、官方行为等形式的土地流转，才能顺利实施土地流转市场化改革。十七届三中全会开始许可农民转让原承包为期30年的土地经营权，可以采取包括转包、出租、互换、转让、股份合作等多种具体形式，以实现土地规模效益，建立以市场化价格为核心的健康有序土地流转市场。其次，市场是资源优化配置的有效手段和必经之路，在基于土地合法转让、明晰界定产权基础上，充分发挥市场机制的调节作用。土地流转市场形成和完善能够让农民或其人在自愿基础上，主导成为配置土地资源的交易主体，真正实现合作共赢。

（三）强化农地使用权的排他性

破除农地所有权对使用权的显性或隐性控制，限制政府利用行政权力对土地的任意处置。征地作为国家的强制性权利，应严格限制于“公共利益需要”。必须遵守“征地按市价补偿”的基本原则，尤其是给农民以足够的土地征用补偿，以保障被征地农民的利益。党的十报告提出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。由此可以看出农村土地流转新动向：一是在政府供应土地模式上，增加农民在土地增值收益中分配的比重，甚至有消息称，提高土地补偿标准可能是现行标准的10倍以上；二是农民出售土地获得溢价收益，由地方政府以税收的获取，以增加地方政府的积极性和实力。要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，并提出通过明确地界定公共利益来缩小强制征地的范围。同时，要完善征地补偿机制，合理确定征地补偿标准，逐步转向市价补偿，使农民同样享受市场化和城镇化的收益。

（四）农村土地制度改革需要政策支持

我国目前土地制度改革必须在有效规避风险的基础上，进一步深入探索农村社保体系完善、金融支持等相关制度改革。推进我国农村土地制度改革，必须做好：一是推进城乡社会保障一体化进程，为土地流转解除后顾之忧；二是推进农村金融体制改革，为农业土地经营和土地流转提供资金保障；三是继续加大政府对农村教育的政策支持和资金投入；四是加强农村基层的民主建设；五是防止非农资本侵害农民利益。全国统一土地市场的逐步建立，农村的融资渠道会逐渐增多，在这些资本参与农村建设的过程当中，要防止这些资本与民争利、剥削农民。

我国农村土地制度改革的整体思路是在确定农民土地使用权的基础上，多措并举，积极建立土地流转机制和市场，保障和扩大农民的生存权和发展权，将农村土地制度改革引向市场化之路。

参考文献

[1]陈俊梁.城乡一体化发展的“苏州模式”研究[J].理论参考，2010（12）.

[2]刘晓飞.对改革农村土地制度的思考[J].重庆科技学院学报，2011（11）.

[3]韦加庆.国外土地制度变革对我国的启示[J].河北农业科学，2010（06）.

第7篇

在社会极速发展的过程中，城市生态环境问题已成为城市可持续发展的严峻挑战，城市化建设被日益突显的“城市病”所困扰。

对于绿色生态城市建设发展之路的走向和探寻，本刊记者对话济源市人民政府副市长孔庆贺，力求在济源市的生态城市建设中找寻城市与自然的平衡点，助力当下城市建设的健康发展。

健康大视野：作为全国比较年轻的地级市，济源市是如何在最短的跑道上历练出了有目共睹的发展成就？是什么魅力让民众将济源市作为休闲、休心的首选？

孔庆贺：依托深厚的历史文化和人文文化，济源市虽然作出了一些成绩，但走在新型生态城市建设的路上，我们还在不断学习和探索。

目前，济源市的城乡一体化实现程度达到了78.96%，居河南省第二，城乡居民收入比缩小到了2.19：1；工业基础较好，拥有钢铁、铅锌、能源、化工、装备制造等特色优势产业；区位优势明显，是晋煤外运的重要通道，也是豫西北、晋东南的重要交通枢纽；地处中原经济区沿黄生态涵养带和太行生态区，是中原经济区生态体系中的重要一环；市管镇（街道）“一竿子插到底”的特殊体制，减少了中间环节，便于工作的落实……

立足这些特色和优势，济源市提出了打造中原经济区“四区三基地”的目标：强化“市域济源”的发展理念，进一步提升城乡一体化的层次和水平，打造城乡一体化先行区；坚持做强做优传统产业、做大做强新兴产业，打造新型有色、装备制造、能源基地；加强与山西晋城、运城和焦作等周边省市的交流合作，构建“洛（阳）三（门峡）济（源）”经济隆起带，打造沿边开放合作示范区；加大生态建设力度，打造南太行、沿黄生态屏障区；在更广领域、更深层次推进改革创新，打造改革创新试验区。一座新兴的、充满活力的灵秀之城正在中原大地上迅速崛起。或商或工、或游或居，济源市以其大气、秀气和灵气吸引了全国各地的企业、游客。

健康大视野：人与城市是密不可分的共同体，那么，在生态城市建设中，济源市政府是如何将民众融入其中？并让民众主动参与到城建、环保及公共维护等城市建设中？

孔庆贺：城市建设包括道路的改造与提升、城市的绿化与亮化、服务设施的完善等多个方面的内容。现阶段，我市城市建设的主要任务是城中村改造和新型社区建设。为确保城市建设的顺利推进，我们在工作思路和方式上不断革新，让百姓主动参与：“惠民保障”是推进城市建设的根本动因，城市建设涉及千家万户的根本利益，在利益调整的过程中，要在不违背政策的前提下，让老百姓的利益最大化；政策先行是城市建设顺利推进的前提，例如在城中村改造中，我们推行了以“公开拆迁政策、公开评估结果、公开拆迁结果、请群众监督”为核心内容的拆迁工作机制，走出一条“政策先行”之路；强化宣传是破解城市建设难题的保障，做好群众的思想工作，得到群众的理解和支持才能确保城市建设项目的顺利推进，我们充分利用报纸、电视等宣传平台强化宣传造势，组织街道办事处人员深入群众讲政策、讲道理，确保政策入心、实惠入户。

为促进百姓参与到生态城市建设中，我们先后开展了卫生城市创建和文明城市创建工作，成立了专门的创建办公室负责策划宣传、组织活动，倡导城市公众做生态城市积极的消费者：在家庭层面，倡导大家节约能源，选购环保产品；在社区层面，倡导大家积极参加环保公益活动，争创文明社区、卫生社区、健康社区；在社会层面，倡导大家关心本市的环境状况，自觉配合城市管理部门实行的垃圾分拣化等措施，勇于对在公共场所的非环保行为如在广场和公园里乱扔废弃物的行为进行监督和制止，主动向政府有关部门及新闻媒体反映身边的噪声、排污等环境问题，为生态城市建设建言献策。

健康大视野：在生态城市建设与发展中，济源市碰到的阻力和难点是什么？目前还有哪些问题需待解决？

孔庆贺：城市建设中，我们主要面临着两大难题：一是发展难，包括征地难、融资难、土地指标取得难、招商难；二是责任大，政府承担的责任越来越大，关注物价、解决就业、治理环境、建设保障性住房等，这些都是需要政府予以妥善解决的。

我市城市建设、发展虽然取得一些成绩，但是要突破城区扩张、服务完善等问题，还面临着一些不容忽视的阻力和难题。首先，城市建设观念与生态城市、宜居宜游城市的要求还不相适应，规划的引领作用和城市建设对经济社会发展的促进作用还需要进一步发挥，尽管我们按照观光休闲新型社区的标准对城市建设进行了统一要求，但部分群众在思想认识上还达不到要求。其次，城市规划趋向于功能性，缺乏游、娱性。我市提出了“市域济源”的城市发展思路和“景城一体”的旅游发展思路，城市规划还需要更大限度的融入旅游元素，真正实现“城是一处景，景是一座城”的目标。三是城市管理体制还有待理顺。城市管理是一项综合性的管理工作，涉及的部门众多。城建、国土、规划、工商、公安、卫生、环保等部门及各指挥机构，部门合作有待加强。最后，基础设施投入还需要进一步加大，城市游乐设施、服务设施等还满足不了居民的生活需要。这些，我们将通过不断的努力，逐步破解发展过程中的难题，推进城市建设发展。

健康大视野：工业化创造了供给，城市化创造了需求。在工业化和现代化的社会进程中，自然环境的保护和发展责任更显艰巨，那么，济源市生态城市建设的下一步实际目标和具体措施是什么？

孔庆贺：生态城市创建工作是改善我市人居环境、提高城市品位、促进经济转型升级的重要举措，已经被列入全市十二五规划之中。我市生态城市建设的目标任务是：通过开展生态市创建工作，促进我市生态资源得到有效保护和合理利用，生态环境质量评价指数在全省名列前茅，健全完善保障我市生态安全的系统格局，进一步规范自然保护区建设，生态修复面积大幅增加，全市生态环境质量明显改善，力争2014年底实现省级生态市创建目标。

下一步，我们主要实施九个方面的主要工作推进生态城市建设。一是修编《济源市生态市建设规划》，市直有关部门和各镇（街道）的区域规划要根据《济源市生态市建设规划》进行编制。二是按照时间节点计划，全面推进国家级生态镇和市级以上生态村建设。三是强化部门合作，稳步推进大气环境、水环境、重金属和危险废物环境等方面的综合整治工作。四是加快推进生态农业、生态效益型工业建设，积极推行清洁生产，发展循环经济和低碳经济。五是建设协调和谐的人居环境，推进城市绿色创建工作，构建科学合理的主体功能区。六是支持高成长性和传统优势产业发展，强化企业环境综合整治，全面推进节能减排，推动产业结构转型升级。七是合理开发利用林业资源、矿产资源及水资源，构建保护和开发和谐共赢的资源利用模式。八是修编、落实《济源市生态功能区划》，实施重点流域生态修复，强化生态环境保护。九是积极培育生态文化，创作和演出一批弘扬生态文化的优秀文艺作品，积极推行文明单位、村镇、景区建设和绿色低碳消费模式。

健康大视野：济源市旅游资源十分丰富，同时也是旅游大市，对于全国旅游发展中存在一定程度的景区过剩问题，济源市是如何平衡的？

孔庆贺：依托南太行旅游带、大黄河旅游带的资源优势和我市厚重的文化底蕴，近几年，济源市旅游走出了一条“市域全景”的发展之路，打造出王屋山、五龙口、小浪底、九里沟、小沟背、黄河三峡及济渎庙等七个精品景区，形成了“二龙戏珠”的发展格局，大山和大水，自然和人文相得益彰，互为补充。为确保景区开发建设的质量，我们强化几个作用：一是强化政府的主导作用，始终坚持“规划是前提，保护是核心、管理是关键”的工作思路，认真贯彻“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”的指导方针，严格控制景区开发的门槛，宁可不开发，也不滥开发。二是强化规划的引领作用，要求各景区高标准编制景区总体规划及区域性详细规划，并严格按照规划，强化建设管理工作，防止破坏性建设、低水平重复开发和“城市化”“商业化”“人工化”倾向。三是强化行业的监督管理作用，旅游、环保、林业、质监等部门联合行动，建立起监督、仲裁、评估、预警机制，对旅游景区开发建设进行监督管理，确保保护与开发的和谐统一。同时，要求利用门票收入，反哺风景资源。

健康大视野：发端于济源市的《愚公移山》故事广为人知，其“指通豫南，达于汉阴”之豪语犹在耳畔，济源市是如何在人文建设时将愚公移山精神融入其中的？

第8篇

一、回顾及基本概况

开展城乡社区卫生服务，在我市已经历了?个年头，前进的步伐在波折中风雨兼程，尤其是近几年来，社区卫生服务工作取得了一定的成效。一是主城区社区卫生服务网络已基本形成。目前，主城区已有社区卫生服务中心?个，社区卫生服务站?个。二是社区卫生服务人才队伍初步建立。全市从事社区卫生服务工作人员?人，其中卫生技术人员?人。三是社区卫生机构履行公共卫生和基本医疗服务功能初见成效。针对老年人、慢性病患者、低保贫困人群和流动人口等群体提供方便、廉价的医疗服务，受到群众欢迎。社区卫生服务机构作为公共卫生和基本医疗网络的网底作用正在显现，在防治手??病、“?奶粉事件”工作中发挥了很大作用。

在取得成绩的同时，我们也清醒地看到，我市社区卫生服务工作与上级的要求和广大人民群众的期望相比还有较大差距。主要表现在，群众对社区卫生服务机构的信任度和利用率不高；社区卫生服务机构重医轻防、以药补医、以医养防现象比较突出，预防保健功能弱化，公益性质没有充分体现；社区卫生服务机构的公共卫生和基本医疗网底功能尚未充分发挥；没有形成“大病”到医院，“小病”在社区，康复回社区的分级医疗的有序服务格局。导致以上问题的主要原因，一是对社区卫生服务在政策、机制、体制、投入等方面缺乏有效支持和引导。二是社区卫生服务人才队伍基础薄弱，设施设备简陋，服务水平难以取得群众信任。三是社区卫生服务机构作为居民健康的“守门人”制度没有建立起来，与综合医院、专科医院之间的双向转诊不畅。四是管理不规范，一体化管理未得到充分执行。五是宣传教育不够，群众就医观念有待改变。

二、思路与措施

在加紧社区卫生服务机构建设和充实内涵的同时，应该争取政策上有效倾斜，在人、财、物方面得到保障，营造社区卫生服务的强大氛围。

11年我们要根据《我市关于加快发展城乡社区卫生服务的实施意见》、《我市城乡社区卫生服务机构设置规划》，结合实际，紧紧围绕社区卫生服务的公益性质，确保社区卫生服务的公平性和可及性，缓解群众看病难、看病贵问题，着力推进体制和机制的创新。主要思路与措施：

（一）拓宽政策领域，加紧落实有关配套措施

通过由相关部门参加的政府协作机制，依托我市社区卫生服务领导小组，拓宽政策领域，加大财政投入，落实社区卫生服务机构的用房和器械设施，尽快开展社区卫生服务机构定编定岗工作。

（二）整合管理资源，提高管理效率

落实社区卫生服务机构的综合服务功能，包括公共卫生和基本医疗，现在公共卫生管理在疾控监督科，社区卫生服务管理在医政科，二者内容交叉，这样分头管理不利于提高效率，对社区卫生服务工作的指导难以发挥系统性作用，因此整合管理资源很有必要。

（三）以创建市标准化社区卫生服务中心为契机，以点带面，加紧内涵建设。根据市局统一安排，我市？个社区卫生服务中心建设已例入明年的卫生为民办实事项目，因此我们要以创建市标准化建设为源动力，把标准化建设和落实2011年卫生实事项目相结合，深化社区卫生服务工作内涵，以今年的创建单位装修等问题为教训，明年创建工作应宜早安排，早落实措施，抓紧建设，胜利完成创建工作。同时，以标准化单位为标榜，以合并后的卫生院转型为社区卫生服务站为抓手，支持和鼓励其他单位也积极开展社区卫生服务。深化社区卫生服务工作运行机制改革，社区卫生服务中心对服务站实行一体化管理，实行药物、业务、制度的统一管理，条件成熟的全面实行财务管理、药品进购、人员调配、工资发放、业务指导、制度建设等“六统一”管理；巩固完善社区责任医生制度，着力使服务模式由坐等病人向主动服务、上门服务为主要方式。

第9篇

为了贯彻落实《省人民政府办公厅关于加快县城建设的意见》精神，提升我市县城整体实力和水平，促进县域经济发展，经市政府同意，现就加快我市县城建设提出如下实施意见。

一、目标任务

到2012年，全市县区城镇人口超过160万人。其中，城区城镇人口达到53万人，神木、靖边县城镇人口达到18万人以上；府谷、横山、定边和绥德县城人口达到10万人以上。全市县城建成区面积达到198.8平方公里，其中城区建成区面积达到55平方公里；神木、靖边达到23平方公里以上；府谷、横山、定边、绥德和米脂县城建成区面积达到9平方公里以上。县城主要市政基础设施和公共服务设施达到全省县城平均水平以上。全市所有县城建成省级卫生县城。

到2015年，全市县区城镇人口超过205万人。其中，城,区城市人口达到85万人；神木、靖边县城城镇人口达到23万人以上；府谷、横山、定边和绥德县城城镇人口达到12万人以上。全市县城建成区面积达到244.7平方公里。其中，城区建成区面积达到85平方公里以上；神木、靖边县城建成区面积达到35平方公里以上；府谷、横山、定边、绥德和米脂县城建成区面积达到11平方公里以上。城区创建成国家园林城市、文明城市、环保模范城市和卫生城市。县城市政基础设施和公共服务设施水平明显提高，城镇面貌显著改观，综合承载力和辐射带动力进一步增强，基本达到《省县城建设标准(试行)》规定要求。

二、加强规划，科学指导县城建设

各县区在编制县城各类规划时，要依据城市总体规划，统筹安排县城空间发展次序，突出规划的科学性和超前性。基础条件较好的县城，要拓宽思路，按照设区市的标准进行规划。用地紧张的县城，要推广紧凑节地的发展模式，提高城区紧凑度。具有发展潜力的县城，要适度建设新区，拉大城区骨架。同时，加大规划实施和监管力度。市规划局要随时对县城总体规划执行情况进行跟踪分析，并报市政府定期进行评估，及时修编不适应发展需要的县城总体规划。神木、定边、靖边、横山、米脂要尽快完善城市总体规划修编工作；府谷、吴堡、绥德要加快城市总体规划修编工作，并要在2011年6月底前完成；佳县、清涧和子洲县要尽早启动城市总体规划修编工作。

三、利用市场机制，多渠道筹集建设资金

利用市场机制，多渠道筹集资金是解决县城建设资金短缺问题的根本途径。各县区要积极鼓励和支持民间投资进入可以实行市场化运作的基础产业、基础设施、市政工程和其他公共服务领域。

基础设施及社会事业。加大市政道路、排水、绿化等非盈利性基础设施的财政支持力度，鼓励民间资本以独资、控股、参股、合资、合作、联营、项目融资等方式，通过业主招标、招股等方法，参与城市供水、供气、供热、污水垃圾处理、城市公交和园林绿化等经营性城市基础设施建设；参与经济适用房、公共租赁房等政策性住房和旧城改造、城区平房改造等建设；兴办各类医院、社区卫生服务机构、疗养院、门诊部、诊所等医疗服务机构和中小学校、幼儿园、职业教育等教育培训机构；兴办养老护理、残疾人康复、托养服务等各类社会福利机构；投资广告、演艺、影视制作等活动；建设博物馆、图书馆、文化馆、电影院等文化设施；建设旅游景区和各类体育场馆及健身设施。

金融等现代服务业。鼓励民间投资参与城市合作金融机构等金融机构的改组改制；发起或参与设立地方商业银行、贷款公司等金融机构以及各类金融中介服务机构。鼓励民间资本投资连锁经营、电子商务等新型流通业；投资现代物流、共同配送物流网络；投资软件业和信息服务业。

国有企业改革。加快国有企业改组改制步伐，引导支持民营企业通过参股、控股、资产收购等形式，参与国有企业的改制改组，支持民间资本以合资合作方式设立混合所有制企业，进一步降低国有控股企业国有资本金比例。

要在拓宽民间投资领域和范围的同时，进一步拓宽民间投资的融资渠道。

建立和完善民间投资金融服务体系。各类金融机构要设立中小民营企业服务的专营机构，大力发展小额贷款公司等中介金融机构，积极探索组建科技银行、社区银行等专业性金融机构，拓宽民营企业信贷供给渠道。大力发展为民间投资服务的融资性担保机构，创新信贷担保方式，支持民间投资通过股权出质、动产抵押、知识产权质押等方式融资。制定相应的贷款政策和管理办法，确保民营企业贷款增速不低于其他投资主体贷款增速。进一步发挥保险、信托、期货、融资租赁等机构作用，拓宽民营企业融资渠道。

创新融资方式。积极推广建设-转让(BT)、建设-经营-转让(BOT)、转让-经营-转让(TOT)等新型投融资模式，促进民间投资与政府投资项目有效对接。同时，大力发展股权投资，组建一批综合性和专业性投资公司，设立一批创业投资企业，发展一批产业投资基金，为民营企业提供资本支持，促进民营企业发展壮大。

拓宽直接融资渠道。鼓励和支持民营企业通过境外上市融资，支持上市公司再融资，不断扩大股票融资规模。支持民营企业利用企业债、公司债券、短期融资券、中期票据等方式融资，扩大债权融资规模。同时，积极培育和发展产权交易市场。探索非上市公司股份转让的有效途径。引导和鼓励民营企业利用产权交易市场进行融资，开展跨地区、跨行业兼并重组，整合资本。

要发挥财政资金引导作用，积极引进境内外战略投资者和风险投资机构，加快设立创业投资引导资金、股权投资基金。争取在“十二五”末，初步形成县城建设市场化、资金筹措多元化、资源利用商品化的发展模式，有效缓解县城建设资金不足的问题。

四、落实财税优惠政策，支持县城建设

因县城建设实施拆迁的，对被拆迁人按照国家有关城镇房屋拆迁管理办法规定的标准取得的拆迁补偿款收入，免征个人所得税。对拆迁居民因拆迁重新购置住房的，对购房成交价格中相当于拆迁补偿款的部分免征契税。因国家建设需要依法征用、收回的房产，免征土地增值税。市政街道、广场、绿化地带等公共用地，免缴城镇土地使用税。财政拨付经费的事业单位自用地，免缴城镇土地使用税。

五、搞好用地改革，确保建设用地

各县区要充分利用第二次土地利用总体规划修编的机遇，将县城规划区内土地规划为建设预留地，把国家重点建设项目、规划区工业以及城镇基础设施、民生用地、生态用地全部纳入土地利用总体规划，在土地利用年度计划中优先安排、重点倾斜。对县城建设用地实行统一征收和储备，高度垄断土地一级市场，为县城发展储备建设用地。

按照“统筹安排、突出重点、优化结构、节约集约、保障民生、统筹城乡”的原则，合理确定县城土地利用年度计划，重点保证县城发展、民生工程、低碳环保产业等建设用地；切实加大民生领域建设用地供应及计划指标的安排，重点向县城医疗卫生、教育等民生领域倾斜，确保保障性住房、棚户区改造和自住性中小套型商品房建设用地不低于住房用地供应总量的70％。统筹安排城乡用地，适度控制城市建设用地规模，合理安排小城镇建设用地。

坚持统筹城乡发展，严格执行耕地保护、节约用地制度，严控城乡建设用地总规模；以优化用地结构、节约集约用地、保护资源、保障权益为重点，推动城乡建设用地增减挂钩试点工作有效开展。要通过三年时间，探索出有本县区特色农村集体建设用地改革的基本思路，尽快建立城乡统筹土地管理制度和办法，健全土地管理和耕地保护的长效机制，促进农村用地结构的优化和管理体制的建立。

六、提高县城建设水平，改善人居环境

“十二五”期间，各县区要以完善城市功能、提高城市品位、改善群众生活条件为导向，加快城市基础设施建设，改善优化城市人居环境。

加快和完善县城路网建设。以提高城市路网密度和人均指标为支点，加快主要道路建设，逐步形成合理、便捷、通畅的城市道路交通网络；保证公共交通优先发展，推进优质服务、换乘方便、准点快捷的城乡一体化公共客运交通体系建设。城区要下大力气搞好城市主干道建设；神木、绥德、米脂要大力推进县城过境道路建设；府谷、横山、吴堡、清涧、子洲要着力完善县城路网体系；靖边、定边、佳县要加快城区道路改造步伐；榆横、榆神工业区要进一步完善园区路网、对外联系通道建设。力争到2015年前，实现城市干道系统机动车平均时速达到40公里以上。同时，各县区还要加强停车场设施建设，逐步缓解城市停车难问题。

加快城市美化建设。城区美化方面，要开辟城市中心绿地,努力提高绿化水平，形成点、线、面和乔、灌、花、草有机结合的城市绿地系统。城区要进一步提升绿化理念，完善绿化体系，加快公厕建设和巷道、城中村改造进程；神木、府谷和横山、绥德要加快旧城区改造和县城周边绿化建设；米脂、清涧在加快县城周边绿化建设的同时，要下功夫整治城区环境；靖边、定边、子洲要在加快县城广场建设的同时，有效推进城区绿化实施进程；榆横、榆神工业区要在狠抓园区建成道路绿化工作的同时，加快园区环卫工人休息场所和公厕建设。高速路、铁路出入口和重要河流沿线美化方面，神木、府谷、横山、靖边、定边、绥德、米脂、佳县、吴堡、子洲要搞好境内高速公路出入口和沿线周边的美化建设，神木、靖边、米脂、吴堡、清涧、子洲要着力推进境内铁路出入口和沿线周边的绿化美化建设；佳县、吴堡也要注重黄河沿线尤其是县城段环境治理和绿化美化建设。争取到2015年前，有3-5个县城达到省级园林城市标准。

加快教育卫生等民生服务设施建设。以教育、文化、卫生等为代表的城市民生设施是城市基本功能的重要组成部分，是推进城市良性发展的内在动力。榆阳、府谷、靖边要加快城区中小学、多厅制星级影院等工程建设；神木、横山、定边、绥德、米脂、吴堡、子洲要加快县级图书馆、文化馆、博物馆等工程建设；佳县、清涧要加快中医院和县医院搬迁等工程建设；榆横、榆神工业区要加快园区小学、行政服务等配套设施建设。

加快污水垃圾处理能力建设。污水处理设施方面，城区、榆横工业区和神木、横山、靖边、米脂、佳县、吴堡、清涧、子洲要进一步加快污水收集管网建设和改造工程；府谷、绥德要全面实现城区雨污分流；定边和榆神工业区要加快污水处理厂扩容和园区污水处理设施建设。垃圾处理设施方面，城区要进一步完善垃圾分类收集及运输，适时启动垃圾处理场扩建工程；神木、府谷等县要加快垃圾中转站等垃圾收集设施建设和完善工作，城区和靖边、定边还要加快城区粪便无害化处理设施建设；榆横、榆神工业区要在尽快建成垃圾处理场的同时，加快建筑垃圾处理及排渣场设施建设。

加快县城供水、供气和供热设施建设。供水方面，要加强水源地保护，强化现有供水管网日常检测、维护和改造，保障城市供水安全。各县区要在加大辖区水源地保护力度的同时，神木、府谷要加快新区供水设施建设，横山、靖边等要进一步完善城市供水设施，加快供水管网改造步伐，努力提高自来水普及率。供气方面，城区、神木、府谷、横山、靖边、定边、米脂、子洲等县已具备燃气供应条件，要确保燃气普及率达到80%以上；绥德、清涧等未具备燃气供应条件的，要在用气指标不足问题上狠下功夫，加快燃气输配管网的规划和建设，确保“十二五”末，实现所有县城气化目标。供热方面，城区集中供热关乎民生冷暖，各县区要在加快既有公共建筑和居民住宅门窗、墙体的节能改造和采暖系统技术改造，提高建筑保温隔热性能和采暖热能利用效率，降低建筑能耗的同时，加大城区热源及配套管网建设力度。城区、神木、府谷和榆横、榆神工业区等要进一步增强热力供应，扩大热网覆盖面，提高城区集中供热率；横山、靖边、定边、绥德、米脂、佳县、吴堡、清涧、子洲要加快启动城区集中供热设施建设，力争到2015年前城区集中供热率达到50%以上。

大力推进住房建设。随着县城建设加快推进，住房供应问题将日益凸出，预计到2015年，全市需新建各类住房58.6万套(户)，其中保障性住房8.8万套(户)。各县区要从以人为本的高度出发，坚持经济、适用、美观的原则，合理规划住房布局，体现地域特征和地方特色，努力构建多形式、多层次、多渠道的住房供应体系，满足人民群众基本住房需求，确保居住水平和居住质量显著提高。保障性住房建设方面，要紧紧抓住国家大力支持保障性住房建设的有利时机，加大中省资金争取力度，克服困难，挤出一定财力，加快以廉租住房为主的保障性住房建设，切实保障县城中低收入家庭，特别是低收入家庭基本、合理的住房需求。商品住房建设方面，要在确保地质安全的前提下，充分利用山地、荒地等非耕地，开发建设低密度、低容积率、环境优美、交通便利的居住小区，积极推进节约、生态、宜居居住区建设。要创新设计理念，提升建筑品位，大力引进和推广绿色、生态、可持续建筑，着力推进节能省地型住宅建设。物业管理方面，到2015年全市要新增物业管理面积584万平方米。各县区要充分发挥政府社会管理和公共服务职能，建立规范诚信和谐的物业管理市场，全面提升小区物业管理水平，创造安全舒适的居住环境，为人民群众提供质价相符的物业服务。

七、推进工业集中区及水源建设，打造产业发展平台

各县区要把推进工业集中区建设与县城扩容、拉大城市骨架紧密结合，加快麻黄梁、清水、庙沟门等24个工业集中区建设，要对现有布局散、规模小、水平低、资源消耗大、污染源多的工业园区进行有效整合，切实转变发展方式，合理配置资源，保护生态环境，努力构建循环经济产业链，实现经济效益、社会效益和生态效益“三效”合一。同时，在统筹谋划县城工业集中区建设规模、产业聚集方向的基础上，科学有序引导农村非农企业特别是加工制造业向县城工业集中区聚集，将工业集中区建成新型城区，使其成为县城发展的重要支撑。据预测，到2015年，全市城市扩容后生活及工业用水需求量将达到14.2亿立方米。各县区要根据本县区城市和工业园区发展需要，进一步深挖潜力，增强供水能力，适时启动新的水源地及配套设施建设，确保城市和工业园区发展供水需要。

八、进一步落实相关政策，增强人口聚集能力

市级有关部门要按照市委、市政府《关于加快城镇化步伐的若干意见》、市政府《关于大力推进有条件的农村居民进城落户的若干意见》等文件精神和省上有关加快县城建设的配套政策要求，结合我市实际，加大政策落实执行力度，积极有序推进有条件的农村居民进城落户。按照“5000人以下的乡镇必须撤并，万人以下的原则上都要撤并”的原则，加大撤乡并镇工作力度，争取“十二五”期间撤并乡镇达到34个以上；进一步消除制度障碍，积极稳妥地促进进城落户农民在就业、住房、教育、医疗等方面享有与现有城镇居民同等的待遇，增强县城的凝聚力和吸引力。全面落实中省市在促进就业和再就业等方面的各项优惠政策，使人们进得来、留得住、过得好。

九、扩大扩权强县成效，增强县城发展活力

省上确定我市神木县和靖边县为扩权试点县，并在政策上予以倾斜支持。经过三年多的发展，神木、靖边在全国和西北地区百强县中的位次明显上升。为进一步扩大成效，壮大县域经济，拟再选择两个基础较好、对全局影响较大、经过三五年能实现较大发展的县进行扩权强县试点，经过综合分析，确定参照现有扩权强县政策，对府谷、绥德县进行重点培养，赋予县级政府享有与神木、靖边扩权县同等的经济事务管理权限和自行审批或管理事项，增加县级政府对县城建设发展的自和内在动力。

十、完善配套政策，形成加快县城建设的合力

为了实现“十二五”县城建设目标，加大推进力度，夯实推进责任，市委、市政府将把加快县城建设工作纳入对各县区及市级有关部门的目标责任考核，作为“社会发展”部分的一项重要指标。市住建局、建规局、国土局、财政局、发改委、人社局、水务局、中小企业局、交通局、教育局、卫生局、文广局、体育局、金融办等有关部门要按照各自职责，加快制定出台支持县城建设的配套政策。

市住建局是加快县城建设的牵头部门，负责县城建设的综合协调、建设指导、监督检查、年度考核等工作。要加快制定完善县城管理和住宅小区物业管理的具体指导政策、进城落户农民住房保障申请审核程序暂行办法；牵头研究制定集镇房屋供给、县域工商企业按工业用地建设企业内农民工经济适用住房办法；按照《省县城建设标准(试行)》的总体要求，提出我市年度县城建设考核的目标任务。

市建规局要加强对县城建设规划、设计方面的工作指导和技术支持；加快制定保障县城总体规划顺利实施和有效监管的具体措施；进一步完善城乡建设规划，分批次、分轻重缓急制定出城镇建设规划。

市国土局要加快制定举家进城落户农民退出宅基地承包地实施办法、城乡建设用地增减挂钩相关办法和保障城镇化、工业化发展及基础设施建设等项目用地的具体措施。

市财政局要加快制定市县两级政府支持城镇化建设和贫困县财政转移支付的配套政策；牵头制定关于财税支持县域经济发展意见、关于乡镇进行集镇开发的税费优惠政策。

市发改委要在项目安排和审批上向县城建设方面倾斜，加大中省资金争取力度，指导各县区做好县城基础设施项目资金争取工作。

市人社局要加快制定进城落户农民职业技能培训、提升自主创业就业能力的相关政策和农民进城落户缴纳社会保险实施办法；牵头制定进城落户农民保留农民户籍与待遇的过渡政策。

市金融办要加快制定鼓励和引导民间投资、社会融资参与县域城镇化建设的相关政策；牵头制定关于金融支持县域经济发展实施意见。

市水务局要加快制定水资源保护具体措施和县城供水及工业集中区供水的实施意见。

市中小企业局要加快制定进一步促进中小企业发展的实施意见。

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