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【关键词】流动人口 社会融入 心理调适 【中图分类号】C912.6 【文献标识码】A
近年来，随着城乡一体化进程的加快，农村剩余劳动力和失地农民快速向城市转移，并成为城市流动人口。他们渴望融入城市社会之中，成为城市的一员。为更好地推动城乡一体化发展，就必须探究城市流动人口对城市的态度、适应状况、留城意愿以及心理健康状况。
城乡一体化背景下流动人口社会融入现状
社会融入是指个体或群体相互渗透与融合的过程，人们通过分享经验，获得情感、态度等的认同，最终实现文化生活的有机整合。与城市居民相比，流动人口在多方面处于弱势地位，在社会融入过程中往往要依靠自身的力量，而且能否成功融入城市生活还要受多种因素的影响，如政策支持因素、子女教育问题等。另外，城市居民对待流动人口的态度对流动人口社会融入也有直接影响。
近年来，我国政府多次强调人人平等享有社会发展成果，享有圆梦机会，在推进城乡一体化进程中坚持以人为本理念，推动流动人口与社会的融合。但实际上，多数流动人口的社会融入面临困难，融入程度不高。从整体上看，流动人口群体的收入相对较低，多从事较为基础的工作，缺乏一定的生活和社会保障，在居住地的选择上通常与城市居民隔离，二者之间缺乏有效的互动与交流，进而容易出现心理层面的“二元社区”。尽管流动人口已经在城市生活很多年，但其面临的社会融入问题始终没有得到有效地解决，以至于“农民工”“外来人口”等词汇不绝于耳，对于流动人口而言，面临着“回乡难”“留城难”的两难境地。城乡一体化背景下，流动人口社会融入面临诸多困难，社会该做出哪些方面的努力来推动流动人口与城市居民的密切融合，值得我们深思。
流动人口在融入城市过程中容易出现一些心理问题
社会融入是流动人口在流动过程中无法避免的问题，流动人口在融入城市过程中很容易出现一些心理问题。从外延上讲，流动人口社会融入的心理问题包含在价值观、人格和社会适应能力等几个层面，流动人口携带不同的文化和思想，与现代都市文化相遇，对自身心理产生的影响，如果不能及时疏导便可能导致不良心理状况。城乡一体化背景下，一方面，人们之间的交流与互动增加，流动人口的流动性增强；另一方面，流动人口的心理问题表现形式也更为复杂，且表现为群体性问题，由于文化差异、社会歧视等导致的心理问题和不适应状态亟需社会疏导。
流动人口社会融入的心理问题有不同表现，如流动人口步入城市之初，城市与农村生活具有显著差异，因而存在很多的不适应，可能会产生一些心理问题，如紧张、焦虑、悲观等。再如，在与城市居民相处和融合的过程中出现一些心理问题，如自卑、孤单、怀旧等心理，甚至出现一些极端心理问题，仇视和报复等。如果流动人口社会融入时不能进行很好的心理调适，将会影响流动人口对城市的认同，反过来，也会阻碍城乡一体化进程。
流动人口社会融入心理问题产生的原因主要有以下方面：一是个体的思想和文化差异。流动人口与城市居民成长与生活的背景不同，尤其是一些少数民族地区的流动人口，差异更为明显，这种差异必然会影响两者的积极互动；二是社会环境支持因素。流动人口的社会融入离不开社会系统的支持，包括社会大众对流动人口的态度，国家政策的支持，大众媒体的正向引В城市社区为流动人口和城市居民交流互动创造的空间等。为此，城乡一体化背景下流动人口社会融入的心理调适应多方考虑，综合协调。
流动人口对城市的认同是一个循序渐进的过程，不仅要在心理上形成认同感，还要在情感上形成归属感
为进一步加速城乡一体化进程，实现城乡居民与农村居民的和谐发展，解决流动人口的心理问题是促进其融入城市的根本问题。因此，唯有调适和消解流动人口的心理问题，才能实现其对城市的心理适应。同时，流动人口对城市的认同是一个循序渐进的过程，行动上要求其应将城市的行为规范和生活方式内化，不仅要在心理上形成认同感，还要在情感上形成归属感，惟其如此，才能实现真正的社会融合；从城市居民角度而言，要积极接纳流动人口，避免对外来人口的歧视，主动向流动人口提供帮助，形成友爱、和谐的城市氛围。
首先，心理调适要以情感为基础。在城乡一体化背景下，流动人口社会融入的心理调适标准在于跨地域接触的过程中，个体在融入新社会过程中没有出现焦虑、紧张、失望、退缩等负面情绪，我们就可以说这一流动群体在融入社会中达到了心理适应。这种心理调适更多地强调个体层面参与社会活动的过程，而不涉及社会文化和结构的变迁，在这里谈到的心理调适与传统意义上的心理学概念还有所区别，在城乡一体化背景下，研究流动人口社会融入的心理调适更多地通过个体到城市中生活，通过城市生活和文化调适完成的心理适应。研究流动人口这一群体的心理调适，不仅要关注这一群体的物质维度还要关注制度与精神维度，特别这种心理调适要以感情作为基础。融入过程中一旦感情出现冲突就会直接导致文化冲突，最终会引起流动群体心理问题，不愿意融入到城市。由此，我们可以看出心理调适的重要作用，应通过科学合理的心理调适，恰当处理流动人口与城市群体之间的关系，并通过双向调适来推动流动人口的社会融入问题的解决。
其次，心理调适要完善相关机制建设。如何解决流动人口社会融入的心理调适问题，成为了很多心理专家学者关注的焦点，多数学者都非常赞同构建一套适合流动人口社会融入的心理调适机制。从构建结构上看，心理调适机制要包含预警机制、支撑机制、引导机制和疏导机制。预警机制构建的主要目的是对流动人口在社会融入过程中产生的心理问题及时进行预测预警，并提醒相关职能部门做好相关心理疏导工作准备。支撑机制的主要目的是尽可能地满足流动人口在社会融入过程中产生的现实需求，通过满足其现实需求为心理调适提供物质支撑。引导机制构建的主要目的是采取有效方式和多种途径来推动流动人口科学合理的在心理上主动适应城市生活。构建疏通机制的主要目的，是解决流动人口在社会化融入过程中遇到的各种心理问题，并通过采取积极主动措施来帮助流动人口解决心理适应问题，进而提升流动人口的心理素质，缓解流动人口面临城市融入过程中的心理压力。
最后，心理调适需要提升社会支持力度。流动人口大多是从农村涌入城市谋取生活的，从物质基础上看他们背井离乡不具备在城市马上立足的物质条件；从文化层次看他们文化程度相对较低，在城市中谋求工作岗位多是最底层的劳动工作；从心理调适看他们心理调适过程较慢，由于自身条件限制，从农村到城市谋取生活不仅需要极大勇气，而且到城市生活还需要面对很多问题，容易产生自卑心理。因此，在城乡一体化背景下流动人口社会融入的心理调适需要社会给予更大支持，才能够增强这部分流动人口的信心。一方面，要正视流动人口文化与城市文化之间的差异，城市人口管理部门要结合工作实际切实制定符合流动人口现实需求的工作方案。在调适的内容上包括政策宣传引导、社区工作调适和入户调适等。另一方面，要为流动人口融入城市生活提供良好的社会空间，不断提升流动人口文化素质，增强社会交往能力，进一步增强心理综合素质。
（作者单位：中国药科大学）
【参考文献】
关键词：江苏 公共服务与管理 一体化
为实现城乡公共服务与管理一体化，贯彻落实科学发展观，江苏省提出了一系列方针政策，如公共财政投入向农村倾斜，努力实现社会事业统筹规划，大力推进城市优质社会事业资源进入农村等，在付诸实践的过程中也取得了较大进步，同时也存在不少问题。
江苏省城乡公共服务与管理一体化现状
江苏省近年来着力实现城乡公共服务与管理一体化，在各方面都取得为人瞩目的成果，尤其体现在其医疗卫生一体化改革及社会保障的发展方面。
（一）医疗卫生体制一体化改革初见成效
医疗体制全面改革，城乡公共卫生事业发展迅速。第一，财政投入增加，城乡基层医疗服务系统进一步完善。江苏省针对群众“看病难、看病贵”问题，采取积极措施加以化解，取得一定成效；第二，城乡医疗资源放量增长，民办医疗机构发展迅速。截至2010年底，全省卫生机构总数13451个，城市社区卫生机构覆盖率达到95%，乡镇卫生院1219个，床位5.2万张，卫生技术人员5.8万人，乡村医生和卫生员6.2万人，农村三级卫生服务网络基本形成；第三，城乡惠民医疗形式多样，城乡资源共享，困难群众医疗问题得到缓解。江苏省惠民医院普遍实行“五免五减半”政策，人均诊疗费和住院费普通费用低30%左右。
（二）居民养老保障初步实现“老有所养”
农村五保户集中供养率达到65%，集中供养标准每人每年不低于2600元，分散供养每人每年不低于2000元。城乡低保标准分别提高9.3%和21.8%。80%的县建有示范性养老机构，建成57所示范性残疾人托养机构，全面开展新型农村社会养老保险制度建设，推进多种形式的养老服务，基本实现老有所养。
（三）城乡居民生活水平稳步上升
政府鼓励城乡居民增加财产性收入、经营性收入；同时健全“低保”标准增长机制，2012年江苏省农村最低保障标准最高可达515元。实施临时生活救助制度，对家庭人均收入高于当地低保标准、但低于低保标准2倍范围内的生活困难人群，以及因大重病或遭遇突发灾害导致基本生活困难的家庭，由政府实施临时生活救助，居民的生活水平明显提高。
（四）积极的扶持政策保障居民就业创业
加大就业服务和创业培训力度，激励广大群众自主创业，促进创业带动就业。零就业家庭高校毕业生由政府实行保底就业，保持零就业家庭当年动态清零。确保城镇规划区内符合条件的被征地农民享受城镇失业人员同等就业扶持政策。年内新增城镇就业85万人以上，下岗失业人员再就业25万人。城镇新增就业115万人，城镇零就业家庭连续28个月保持动态为零，高校毕业生就业率超过90%，新增农村劳动力转移31万人，返乡农民工基本实现就业。
总之，江苏按广覆盖、保基本、多层次、可持续的要求，构建社会保障安全网，社会保障体系不断完善，实现多层次全面覆盖，公共服务走上新台阶。
江苏省城乡公共服务与管理一体化过程中存在的问题
江苏城乡公共服务与管理一体化建设过程中存在诸多亟待解决的问题，其中包括公共服务机制不健全、社会资本参与不足、区域经济发展失衡等几个方面。
（一）公共服务管理机制不健全
管理力度不到位，基层医疗服务机构管理机制欠缺的问题尤为突出。调查显示约50%的城市居民认为应当提高医保报销额度，降低医疗费药费；在具体操作规范层面，有的医生工作态度不严谨，书写医嘱或药方不规范，字迹潦草，致使收费人员少收费或多收费；此外，不合理使用高额耗材，医生在手术或治疗过程中诱导病人选用一次性高额耗材的现象很常见，导致收费价格较高。对农民而言，往往越是在城市的医院、较大的医院报销比例就越低，农村医疗保险手续繁琐，时效性差，这正是新农合的困境。
社会保障方面，从表1可知，苏南、苏中、苏北分别有77.58%、67%、46.71%的农村居民表示城乡社会保障差距太大，而对苏南、苏中和苏北市民的调查结果显示，仍有分别为52.53%、56%和43.75%的人认为城乡社会保障差距太大，社会保障的城乡差距仍然是三地社会保障面临的严重问题。在苏南地区，虽然经济发展迅速，但由于社会保障机制不健全，社会弱势群体利益未能得到充分保护，他们未能与社会其他群体一样分享到同等的经济发展所带来的成果，生活仍旧十分艰辛；社会养老覆盖面不够广泛，部分未办理养老保险、养老金的群众，其子女面临较大生活压力，养老问题依然比较突出。
（二）城乡二元结构导致城乡发展失衡
城乡二元结构下城乡异体的公共服务供给机制，导致条块分割的状况相当严重，城乡差距较大，二元结构的转换至今仍存在困难，城乡二元结构的存在导致了江苏省城乡失衡局面，表现为城乡发展的“三个差距”。
1.城乡居民收入差距大。虽然江苏省农民人均纯收入已连续4年实现两位数增长，但农民人均纯收入增速依然低于城镇居民人均可支配收入增长速度，城乡居民收入差距仍在扩大，2007年为2.50∶1，到2010年达到了2.53∶1。同时医疗费用大幅度上升，高于同期农民人均收入增长的一倍以上，给农民看病造成了沉重负担。农民和城镇低收入者在面临大病时，无法承担医疗费用者绝非个别，收入的不平等转化为医疗费用负担的不平等，并进而转化为医疗卫生服务消费水平的不平等，这将会进一步影响农村医疗卫生事业和社会保障事业的发展。
2.城乡公共投入不平衡。长期存在的城乡财政二元分割体制导致江苏省公共投入城乡之间存在差距，具体体现在基础设施投资、公共服务支出、社会资本向城市倾斜，而农村公共投入严重不足等方面。长期以来，政府偏重于支持城市发展，而农民几乎只能依靠农村集体所有的资源和财产来谋求生存和发展。近年来，江苏出台一系列有利于农村公共服务发展的政策，但是农村公共服务财政投入依然不足，基层政府财政压力仍然很大，比如苏北在城乡公共投入上的差距就已经尤为明显。
3.城乡社会事业失衡发展。江苏省综合经济实力在全国一直处于前列，但江苏省当前经济发展不平衡，尤其是农村经济落后，已成为制约江苏省城乡公共服务与管理一体化建设的瓶颈。由于经济发展水平的差异，无论城市与农村之间，还是苏南与苏北之间，社会事业在资源配置、基础建设、人才配备上仍存在较大差距；网络技术支撑力度小，信息化不够；覆盖面没有达到村级机构；另外，市和各个市区层面的办理经费没落实到位，乡镇一级基本未纳入体制范围。这种种资源的缺乏及不合理配置现象，制约了江苏省社会事业，尤其是农村社会事业的发展。
（三）社会服务主体单一且缺乏多元化保障格局
政府在提供公共服务中扮演着雇主与担保人的双重角色，这样的“全能政府”不但要承担公共服务的全部责任，其提供服务的过程中还需要进行自我监督，因而其服务质量往往不能保证。且在农村地区，经济基础薄弱，单纯依靠政府财政提供农村公共服务，压力很大。随着社会的变革和发展，居民生活水平逐渐提高，收入水平也出现了较大差距，导致不同社会阶层的出现，相应的医疗服务需求在不断增加的同时也出现多样化。尽管这些医院的条件、设备、服务水平等都有了很大提高，但多样化的供给模式仍未真正形成。并且在利益驱动机制下，服务供给模式向中高档快速发展，医疗费用不断增加，而单一的公立医院占主导的供给模式却无法满足居民多样化的需求。政府财力有限，医疗市场准入机制不健全，门槛过高，导致医疗资源不足，公立医院缺乏有力竞争，故而很难促进医院节约成本、降低费用，提高服务质量和技术水平，这是目前医疗保障水平提高的一个瓶颈，也是整个社会保障发展困境的一个缩影。
（四）区域经济发展不均衡影响一体化进程
1.“苏南模式”弊端成为制约该地区城乡公共服务与管理一体化进程的瓶颈。在探索城乡一体化发展的初期，苏南地区利用经济发展的优势，依靠乡村工业和集体经济发展，走出了一条具有苏南特色的“以乡镇企业发展带动城乡一体化”的苏南模式，但是苏南模式的成果卓著，弊端也不少，苏南行政区经济行为方式制约城乡一体化的发展。乡村企业在农村当地乡村社区内投资建设，并招收当地农民工作，实际上形成了由一块块在乡镇政府主导下的社区经济组合模式。这种模式的成败与否，由封闭在社区内乡镇企业的兴衰起落决定，而乡镇企业的兴衰起落也势必同社区政府的决策思路和管理乡镇企业发展的机制密不可分。从长远来看，这种模式的发展必然使企业局限于某一个地区，不能形成规模，加深了苏南各个地区的分割，人为分割了各个乡镇；由于人口居住相对集中，资源相对匮乏，基础物资的价格也比苏中、苏北地区高上许多，这为苏南地区的基层群众增添了负担。公共服务价格是居民最关心的问题，而苏南地区价格往往高出其他地区数倍，而财富分配并不均匀，即使在富裕地区，人民生活条件还是有着一定差异，对于弱势群体来说，物价始终是牵动心头的大问题。
2.苏中缺乏符合当地特色的政策。苏中地区城乡之间、区域之间、阶层之间差距拉大的倾向比较严重，如果不能及时纠偏和调控，将严重影响经济社会的可持续发展。苏中公共服务的发展缺乏符合当地特色的配套政策。苏中地区作为苏南、苏北的连接带，地区发展往往带有某些苏南、苏北发展的影子，整体发展缺乏特色。虽然目前的政策在一定程度上促使了苏中公共服务的发展，可是如果没有适宜的政策出台，在公共服务发展到一定程度上必然会出现倒退现象，这会给苏中的发展带来不必要的损失，也会给城乡公共服务与管理一体化工作的推进带来隐忧。
3.苏北地区落后的文化与经济水平影响其公共服务与管理的一体化。苏北地域文化相对落后，劳动力素质相对不高，思想较为保守，缺乏保障城乡一体化建设的思想基础。据第六次人口普查数据，苏北地区的文盲率为6.92%，政府工作仍旧是重工轻农、重城轻乡；广大百姓的思想观念仍旧落后，他们依然囿于官本位的思想，不能为自身合法权益与政府积极对话；另一方面，苏北经济落后致使城乡一体化工作缺乏动力，经济落后致使公共服务资源不足，基础设施落后，阻碍了城乡公共服务与管理一体化的顺利开展，政府所提供的公共产品很难满足当地需求。
江苏省城乡公共服务与管理一体化的建议
（一）创新管理机制，实现“五个一体化”
从制度和机制上推进城乡一体化，统筹城乡就业制度，加快户籍制度改革，促进农村富余劳动力向城市有序流动；统筹城乡社会保障制度，建立覆盖城乡的养老保险、医疗保险制度等；统筹城乡劳动力培训制度，增强农民就业创业能力；加大农村教育事业和卫生事业投资力度，实现城乡教育卫生均衡发展，提高农村教育和卫生医疗服务水平。要从政策上推进城乡公共服务事业一体化，从实际出发，科学制订促进城乡公共服务与社会发展的政策措施，逐步实现城乡的教育、卫生、文化等基本公共服务均等化。
积极创新有利于城乡协调互动发展的体制机制，倡导“以人为本、服务至上”的政府理念，从管制型政府向服务型政府转变，以公民本位、社会本位为主导，服务公众和社会为核心职能，以高效为服务目标，公民的满意为宗旨。大力推动公共服务与管理一体化机制创新，科学划分公共服务范围，合理分工落实责任，统筹管理各职能部门，搭建城乡一体化服务机制，推动城乡公共服务与管理一体化健康、稳定发展。大力推动试点地区建设，创造更多机遇和提供更多便利，为试点的稳步推进提供更多的政策支持，以加快推进全省城乡公共服务与管理一体化建设进展，创建江苏城乡发展新局面。
（二）构建统一平台，整合城乡管理机构
就江苏省目前的公共服务建设现状来看，经济条件已经不再是阻碍其实现城乡公共服务一体化的主要因素，公共服务城乡一体化建设的主要障碍是其不合理的公共服务管理体制。不仅农村公共服务机构欠缺合理设置，而且城市也存在着设置混乱、职责权力相互交叉、政出多门、政策不统一等不合理现象，严重降低了公共服务建设的效率，使得政府对人民群众的服务落不到实处。
对此可分两步走，首先，按照大部门体制的思想，进一步优化政府组织结构，打通各个部门之间的内部协调通道，形成领导体制一体化，建立综合协调机构，为城乡公共服务与管理一体化提供统一的组织平台。形成城市工作、农村工作相互对接、良性互动的新格局，推进政府职能部门的功能向农村延伸。实现城乡基本公共服务制度的对接，设立专门的公共服务城乡一体化建设机构，整合城乡公共服务管理机构，合理调整部门职责，避免因职能交叉而导致责权不清、效率低下，实行城乡统筹，建立相互对应的服务与管理机构，在管理平台上做好准备；其次，政府应以科学发展观及构建社会主义和谐社会思想为指导，以城乡服务对象一体化，服务程序标准化，服务内容协调化为目标，借助平台优势，将城镇现有服务体系和经验向乡村推广和延伸，促进城乡社会资源共享。总之，政府在服务与管理的过程中应突破原有条块式的管理模式，整合各个相关职能部门的资源，打通各个部门之间的内部协调通道，根据以人为本、服务社区、服务群众的原则为农民提供高品质服务。
（三）培植第三部门体系，促进服务主体多元化
公共服务的供给主体主要有两种：政府和第三部门。政府代表着体制内的供给方式，而第三部门则是一种体制外供给方式。体制内的供给者和体制外的供给者需要通过各种方式相互合作，结成伙伴关系同时相互监督、协同发展。当前中国的第三部门大部分是体制内的，即具有官民二重性；而西方国家的第三部门基本都是体制外的，更有利于为社会提供更加便利的公共服务。
基于当前城乡经济发展失衡、公共服务水平差异突出的现状，城乡公共服务运行模式宏观上应采用“多元化”保障模式，即强调政府肩负的公共服务的主导责任，在健全的法律、法规规范下构建由政府主导，盈利组织、非盈利组织及社会成员个人共担责任的公共服务与管理模式，发挥第三部门的作用。首先，要强化第三部门的社会责任，最重要的就是政府要扩大第三部门自，使其运作更高效，让第三部门能更好地为社会提供公共服务，减轻政府压力，优化第三部门各项职能，建立“小政府、大社会”的新型社会。其次，要调动社会资源，扩大第三部门的覆盖范围，使其占据到各行各业，均衡分布到城乡的各个区域，尤其是要在农村大力发展第三部门，达到城乡第三部门服务一体化。最后，政府指导第三部门发展，必要时给予一定资金支持，并建立良好的监督体系。最终建立起“结构优化、布局合理”的第三部门体系，促使城乡公共服务与管理一体化承担主体多元化。
（四）尊重地方特色，统筹区域经济发展
江苏城乡公共服务与管理既存在城乡差异，也存在区域差别。苏南是江苏经济最发达的地区，城乡公共服务一体化已初具成效，苏北、苏中虽然也在工业、投资和消费等主要经济指标增幅上，超过全省平均水平，主要经济指标呈快速发展，为推进城乡公共服务与管理一体化增加了一定的后发优势，但是苏中和苏北城乡公共服务和管理一体化才刚刚起步。因而，苏中要保持经济增长势头，借助苏南的带动作用，搞活自己的特色经济，利用已经取得的成果，继续大力建设“金保工程”，推广城乡社会保障“一卡通”，带动城乡公共服务一体化；苏北则要取长补短，借鉴苏南城乡公共服务与管理一体化的经验，分阶段逐步推进城乡公共服务一体化进程。
与此同时，城乡协同发展也是不容忽视的一个环节，统筹城乡公共服务与管理一体化，建设新农村、发展新型农业和推动农民市民化尤为重要，即“三农”问题是核心问题，依然是现阶段城乡建设进程中的重点和难点。为促进江苏经济社会和谐持续发展，当继续加强产权制度及户籍制度的试点改革，积极创新有利于城乡协调互动发展的新体制，加快形成以工促农、以城带乡的长效机制，营造有利于发展新产业、壮大新组织、培育新农民、建设新农村的体制条件和政策环境，促进先进生产要素向农村流动、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播。
结论
江苏省在统筹城乡发展、加快实现城乡一体化发展战略下，采取了一系列措施，取得了令人瞩目的成就，但也面临着很多现实的困境和障碍。苏南、苏中、苏北三大区域的经济发展情况迥异，城乡社会经济水平悬殊，必须结合各地实际情况，开拓一条具有江苏各地区特点且符合科学发展观要求的发展路子，因地制宜，适时调整，全面统筹全省三个区域公共事业发展，兼顾城乡协调性，从管理机制、管理平台建设、第三部门体系建设、区域经济协调几个方面，分部门分阶段施行，形成区域之间、城乡之间优势互补、和谐共进的局面。
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[关键词]霍华德；田园城市；城乡一体化
[中图分类号] F291 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2013）12-0054-03
党的十报告把实现城乡一体化放在现代化建设的总体战略布局中进行统筹规划，提出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。城乡一体化，也是一个城市化过程中的世界性命题。英国学者埃比尼泽・霍华德提出的“田园城市”理论就是这方面的杰出代表，对于我们今天推进城乡一体化建设具有非常重要的借鉴意义。
一、霍华德与“田园城市”理论
霍华德出生于伦敦一户商人家庭。青年时移民美国，后来回到伦敦，成为一名议会记录员。其丰富的人生经历使他对许多社会问题有了独特的思考和认识。由于人口急剧膨胀，城市规模迅速扩张；由于缺乏合理的控制与规划，公共卫生、环境污染、失业和贫困等社会问题大量涌现，当时伦敦事实上已陷入一种社会抗议和规模性的混乱当中。
霍华德勾画出“田园城市”图景，给当时英国社会和人民打了一剂“强心针”。1898年，霍华德发表了后来成为名著的《明日：一条通向真正改革的和平道路》（1902年第二版时书名改为《明日的田园城市》）。书中阐述了人类生活的三种模式：“城市生活”、“乡村生活”和“城市――乡村一体生活”，它们犹如三块磁铁，吸附着人们的生存状态。惟有城乡一体化的生活，把“一切最生动活泼的城市生活的优点和美丽、愉快的乡村环境和谐地组合在一起”[1]，而迸发出新的希望与新的文明。霍华德提出：实现全社会美好生活的途径，是打破现有格局，在大都市之外建设自由合作的田园城市和田园城市群落。霍华德“田园城市”理论具有三个基本点：
首先，“田园城市”的主体，是“人”而不是“物”。人是城市的灵魂，一个城市的建设应以人为中心对城市面积、人口布局、居民社区等作出精良规划。城市应体现它应有的有利于人的生存和集聚的功能，城市应拥有足够的园林、绿地，以保证居民的生理和心理健康。霍华德为他的“田园城市”设立了一个象征性的“水晶宫”，其既是购物中心又是城市花园，距离最远的居民也不超过600码即548米――它不是单纯工程性的或片面技术效率性的，而是着眼于为人性发展和公共交往提供富有生气的公共空间，是一个极富吸引力的公共场所。
其次，“田园城市”的精髓，是城乡一体化。霍华德构想的“田园城市”是一种社会城市，也是一种城市簇群。它以乡村为背景，甚至乡村就是居民优美生活空间的一部分，人们可以步行到田园和农场。城市之间通过市际铁路连接，为人们提供广泛的经济和社会机会。“田园城市”的城乡一体化模式与今天一些现代城市中的“新城”和“卫星城”只有形式的连接而无本质的耦合，是城市与乡村的完美联姻和快乐结合。
再次，“田园城市”的本质，是规划和推行各项社会改革。土地问题是城市发展的基本问题，它既制约城市发展的空间，又决定了城市发展的规模与形态。霍华德认为，城乡之间最显著的差别在于土地租金不同。城市之所以比乡村租金昂贵，是因为大量人口赋予了土地巨大额外价值。霍华德尝试给出一个解决办法，在1898年提出要想达到一个理想社会，就要逐渐实现土地社区所有制，消灭土地私有制。“田园城市”构想意在通过一系列社会改革解决以土地问题为核心的城市过分集中、乡村加剧衰竭这样一种惯象。
二、霍华德“田园城市”理论的三重审辨
我们今天城市化所经历的路程，有些类似于英国100多年前所走过的道路。在霍华德那个时代所经历的“城市病”和“乡村病”，也是我们今天正在经历的。“田园城市”构想问世已逾100多年，但霍华德开出的解决城市问题的药方，对今天中国城乡一体化的发展，仍具有相当重要的借鉴价值。
审辨一：城乡一体化是一种臆想，还是一种逻辑？城镇化作为一种历史过程，不仅是一个城镇数量与规模扩大的过程，同时也是一种城镇结构和功能转变的过程。它一方面表现为人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式的演变；另一方面表现为城镇规模的扩大和城镇经济社会现代化和集约化程度的提高。而城乡一体化作为城镇化的后继结果，事实上是人类城市文明发展的必然逻辑，是城市发展的必然选择。从城市发展整个脉络看，城乡一体化是个漫长过程。
从城市生态上说，城市与乡村不仅应是一个物理的整体，还应是一种文化和精神层面的整体。因此城乡一体化既是城市发展的必然选择，也是城乡关系发展的一种逻辑结果，差异在于对这种“逻辑”认知自觉或滞后。
审辨二：城乡一体化是乡村城市化，还是城市乡村化？城乡一体化要实现的是一种内在平衡状态，即城市内部功能的平衡、乡村内部结构的平衡以及城市与乡村之间的平衡。这种平衡并不意味着城市要放慢甚至停下发展的脚步，降低水平去迁就乡村发展，而是要在提高乡村发展水平的基础上，达到城市和乡村高层次的融合。这种平衡将不降低或破坏，而是有助于城市和乡村的统一与和谐，使其成为财富和力量的源泉。因此城乡一体化既不是单纯的“乡村城市化”，也不是单纯的“城市乡村化”，而应是两者“愉快的结合”。
霍华德指出，把城乡一体化片面理解为乡村城市化或者城市乡村化，都是有失偏颇的。如果乡村都“城市化”了，形成一种“城市连绵区”，是很可怕的。用美国学者刘易斯・芒福德的话来说，这并不是一种新的城市形式，而是一种“反城市”。反之，如果城市都“乡村化”了，亦是很可怕的，从城市文明的角度看，这是一种倒退。
审辨三：城乡一体化是一种技术修补，还是一种社会改革？霍华德“田园城市”理论蕴含着深刻的社会改革思想，即塑造一种城乡一体的全新社会结构形态，用以取代城乡分离的旧的社会结构形态，通过城市功能的分散而不是城市规模的扩张，对人口进行合理的安排与有效的转移。
霍华德的“田园城市”理论是关乎经济社会发展全局的重大改革，只有伴随以有效的改革，才能实现真正意义上的“田园城市”。我国正处在从“生存型”社会向“发展型”社会过渡的历史阶段，主要任务由解决温饱转变为促进人的全面发展。因此推进城乡一体化，只有通过社会体制领域的创新变革，才能优化人的发展境遇，促进思想观念和文化层面的转变提升，并创造良性社会环境，为扩大人们参与政治、经济、社会、文化等领域的活动，提供基本的保障。
三、关于加快推进中国城乡一体化的几点思考
在现阶段，中国城乡一体化有这样几层突出的含义：其一，它是现代化和城市化发展的新阶段，是人类社会发展的必然结果；其二，城乡一体化是提高城市层级，增强城市综合竞争力和可持续发展的必然选择。因此中国在进一步推进城乡一体化过程中，需要注重解决好以下几个关键性问题：
（一）大胆借鉴发达国家城乡一体化的成功经验。英国的城市化始于18世纪60年代，与工业革命同步。城市化初期，英国出现农村地区发展滞后，人口过分向城市集中的现象，并由此引发交通拥堵、环境恶化等问题。霍华德正是针对这一社会现实，研究构想了“田园城市”的图景。他主张通过一系列社会改革，最终形成一个城乡一体化发展的社会城市。1899年霍华德组织成立了“田园城市协会”，宣传和实践他的主张；1909年“田园城市协会”更名为“田园城市和城镇规划协会”，旨在促进田园城市建设和城镇规划；1941年更名为“城乡规划协会”，并推动了英国《新城法》的出台。1946年至今英国建设了28座新城。尽管在实际操作中，“新城”没有形成霍华德所构想的“田园城市”簇群，但作为一项从大都市疏散人口和扩大就业岗位计划，新城取得了突出的成就。
中国正处于城市化乃至现代化的关键阶段，应吸取英国城市化初期盲目发展、无序增长的经验教训，制定完善的城市发展规划，同时借鉴英国在新城建设过程中形成的有益经验，结合不同地区经济发展的实际情况，有效推动城乡一体化的发展。
（二）把制度创新和政策引导作为城乡一体化重要保障。霍华德构想的田园城市，是通过以为核心的一系列社会改革作为实施途径的，它不是对细枝末节的修剪，而是对制度和体制的创新与变革。中国城乡一体化过程归根结底是制度创新的过程。城乡一体化不是把所有的乡村变为城市，实现空间上的“一体化”，而是通过制度层面、政策层面的统筹实现公民文化、公民心灵、生活习俗、公共服务、教育医疗等方面的一体化。由此，中国城乡一体化本质上是城乡二元结构形态下由政府主导的强制性制度创新。
在进一步推进城乡一体化过程中，要统筹规划城乡经济、社会发展，积极探索推进城乡一体化的有效政策，通过政策引导保证城乡一体化的发展。
（三）按照“世界城市”的目标，规划和推进中国的城乡一体化。“世界城市”是指那些在世界政治、经济、文化、社会等事务中产生重要影响的世界重镇，体现了人类城市文明的高层级形态。理想的“世界城市”必然是城乡一体化的城市，而非城乡分割型的城市。
霍华德构想的城乡一体化的“田园城市”，是一个环境友好的生态城市，也是一个以人为本的宜居城市，更是一个公平正义的和谐城市。而这正是“世界城市”的终极目的。按照“世界城市”建设的标准推进中国城乡一体化，不仅要按照“世界城市”的容貌和标准，高水平地建设社会主义新农村，更要注重大力改善农村基础设施，使农村居民与城市居民享受同等水平的基础设施和公共服务，才能站在城市发展的战略制高点上，高质量地推进城乡发展进程。
（四）尽快建立促进城乡一体化发展的公共财政体制。公共财政是推进城乡一体化的重要支撑力量。霍华德构想的“田园城市”，基于对财政的考量，深入探索了城市的公共财政体制。霍华德从土地问题、城市收入来源、城市财政支出以及经营管理等方面，都提出了具体的改革建议。由于长期的经济社会发展战略和社会经济资源配置的城市偏好、工业偏好，以及城乡分割的二元社会制度安排，我国形成了典型的城乡二元结构。
随着经济社会的快速发展，城乡二元结构成为我国“三农”问题的主要症结所在，也是农村现代化和城乡一体化发展的最大障碍。要探索建立促进城乡一体化发展的公共财政体制，建立公平覆盖城乡居民的公共财政制度，尽快建立适度倾斜于农村的税收制度，加大财政用于“三农”支出的投入力度，理顺财政管理体制，完善转移支付制度，这是推进城乡一体化发展的重要任务之一。
（五）把“人”放在城乡发展的中心，实现人的全面发展。霍华德构想的“田园城市”不仅提供了人类生存的必需条件，而且提供了人性成长和发展的公共空间。人们生活在“田园城市”可以享受新鲜空气、干净水源，也可以享受与大都市一样的就业、教育、医疗条件，还可以享受大家共同创造出来的社会福利，实现人的全面发展。推进城乡一体化，不仅要改善农村道路、水利、环境等硬件基础设施，注重教育、医疗、社会保障等软件的建设与发展，更要注重为人的全面发展提供现实条件。
实现城乡一体化，不仅要看新修了多少条路、增加了多少公交，还要看就业、教育、医疗、收入分配、社会保障等一系列涉及人民群众切身利益的问题得到了多大程度的解决，更要看人的综合素质、公民的幸福指数等是否得到了切实提升。推进城乡一体化，人是核心，是灵魂。道路宽广、环境优美、设施健全，都是为“人”服务的，最终落脚点是人真正意义上的“全面发展”。
（六）立足于现阶段实际，既不超越历史发展阶段，又不延宕发展时机，分阶段、按步骤稳步推进。中国的现代化事业起步较晚，各地区之间经济文化差异很大，发展极不平衡。城乡一体化建设不能一刀切，要贯彻“实事求是、一切从实际出发”的思想路线，根据不同地区发展状况，制定相应的发展节奏和发展计划，有步骤、分阶段推进。霍华德认为，一座城市就像一棵花、一株树或一个动物，它是有机的，应该在成长的每一阶段保持统一、和谐、完整。城乡一体化建设不仅要有整体规划，而且要根据社会发展最新状况，形成阶段性推进规划。
此外，中国城乡一体化发展要瞄准世界发达国家先进水平，利用后发优势，形成动态追赶、局部超越态势。推进城乡一体化绝不在于数字和指标的“好看”，而在于引导整个社会向着优质城市的方向更好、更快、更科学地发展。需要予以警示的是，推进城乡一体化发展须在谨防急躁冒进的同时，力戒形式主义和政绩竞赛。由于城市一体化是个系统工程，牵涉面广，工作量大，推进这项工程必须有前瞻意识，能科学预见未来发展可能出现的问题，把握未来发展趋势，未雨绸缪地解决好各种发展中面临的问题。当问题出现时，绝不能头痛医头，脚痛医脚，而要从根本处入手，从源头上解决问题。
参考文献：
一、苏州城乡一体化综合配套改革的经验
苏州以较小的城乡居民收入差距、较高的城乡文明程度、较完善的城乡公共服务保障体系，使城乡一体化水平居于全国领先地位。
构建以城乡一体化为宗旨的城乡利益协调机制。改革实践中，苏州市政府站在维护公平正义、促进社会和谐的高度，按照集约、智能、低碳、生态和可持续的发展要求，制定城乡一体的发展规划，通过建立城乡一体化综合配套改革领导小组以及跨部门综合办公室，改变“管城的不管乡、管乡的不管城”的二元管理体制，使土地利用、城镇布局、产业发展、生态建设等专项规划有机融合、协调一致。
健全以“三集中”为特征的城乡利益生成机制。目前，苏州建设用地占陆地面积已超过40%，从生态和宜居角度看，粗放式增量扩张的路子难以为继。为此，苏州通过工业向园区集中、土地向规模经营集中、居住向社区集中，即“三集中”，引导乡村工业和农业实现规模经营以获取规模效益，引导农民集中居住以节约土地资源，拓展发展空间。
形成以“三置换”为导向的城乡利益交换机制。在改革过程中，苏州积极引导农户把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及农村住房置换成股份合作社股权、城镇社会保障和社区住房，即“三置换”，并参照市场原则，形成利益交换机制。通过该机制，最大限度地使农民摆脱土地、农村住房、集体资产的牵A，提升农村资源的“动能”。
建立以服务均等化为内涵的城乡利益保障机制。目前，苏州已建立起城乡一体的交通、通信、供水、供电、污水和垃圾集中处理基础设施体系;已建立起集党员活动、就业社保、商贸超市、卫生计生、教育文体、综治警务、民政事务、环境保护等多种功能于一体的农村社区服务体系;已实现城乡低保、养老和医疗保险的“三大并轨”，成为“统筹城乡社会保障典型示范区”。
二、苏州城乡一体化发展所面临的问题
农村产权制度改革滞后。在上述所分析的“三集中”所涉及的产权中，除置换后的房屋产权完整外，土地承包经营权、集体资产所有权均表现为“权能”不足。这就使得农民手中的“股权证”，仅有表决权和分红权，不能抵押、担保和转让，没有“用脚投票”的权力，存在较大的“委托―”风险，无形中增加了行政成本，也使“集中”的效率难以得到充分发挥。
农村合作组织治理低效。截至2013年底，苏州共有各类农村合作组织4168家，持股农户比例超过96%，村均集体收入达到650万元。然而，调查显示，这些合作组织也存在着诸多的发展桎梏，如分红水平不高，分红收入占家庭收入比重太低，影响了合作社凝聚力;超过90%的合作社经营管理层与村“两委”有叠合，这种叠合虽在短期内可提升农村基层组织执行力，但从长期来看，并不利于合作社成长，导致治理结构虚置，形成新的“政社不分”，制约了城乡一体化的进程。
城镇社区管理不够健全。目前，苏州镇域常住人口规模一般在15万～30万之间，经济总量堪比内地县级市。虽然苏州正试点“区镇合一”，但其仅限于将开发区经济管理职能与镇的社会管理职能合并，并未真正突破“镇”建制束缚。另外，随着城镇化进程的加快，以失地农民为主的新型社区大量涌现，大量撤并村进驻同一社区。这一方面会导致新型社区自治与撤并前村民自治在衔接方面存在困难。另一方面也会导致原村集体财产在分割、继承、管理等方面出现较多的管理漏洞。
三、深化苏州城乡一体化发展的对策建议
建立产权交易市场，实现资源配置优化。明晰产权归属，顺畅产权交易，是确保农民权益，发展农业组织，推进城乡一体化发展的重要保障。对此，农民土地承包经营权和集体资产所有权要在“确权”的基础上，赋予其抵押和担保的权能，并在此基础上，可探索性地建立县级农村产权交易市场。这一方面主要是允许农村产权在村镇内部的有偿转让以及在资产市场上的有效交易，确保农民手中的土地及相关资产能够实现其应有的市场价值。另一方面，对于零碎的产权，可在健全保障的基础上促使农村产权适当集中，以此促进资源能够集聚在最有效率的使用者手中。通过建立农村产权交易市场，借助市场的力量，可以激活各农业合作组织完善内部治理结构，进而有效推进城乡一体化。
培育农业经营主体，发展现代农业经营模式。现代化的农业经营主体，是加快城乡一体化建设的主要推动力。这方面可借鉴荷兰农业合作社的发展经验，通过大力发展基于家庭农场的农业合作社来增强农业经营主体的自营能力。对此，可结合苏州实际，建议重点扶植和培育千亩规模以上的家庭农场，并适时出台《家庭农场法规》，为家庭农场经营提供相应良好的法制、税收、资金、装备等条件，并规定家庭农场承租经营期不宜少于10年，适时推动家庭农场之间的专业合作。同时，要理顺家庭农地与土地股份合作社的关系，即家庭农场主要负责农业生产日常管理，而合作社主要负责加工、技术和服务等，努力形成以承包经营权入股组成土地股份合作社和专业合作社，并通过聘请职业经理人，将土地（林地）招标给家庭农场耕种，努力探索现代农业经营模式的有效路径。
提高农民收入水平，加快城乡一体融合步伐。据统计，2013年苏州市农民人均收入为21569元，其中工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入和转移性收入占比分别为64.23%、21.16%、7.61%和7.0%。在此收入构成中，工资性收入主要由市场决定，一般而言，只能通过长期的教育投资慢慢转化为农民现实收入增长;对于家庭经营性收入，政府可通过采取加快城镇化步伐，拓宽农民经营内涵，提高种植、养殖平均经营规模等方式，多管齐下地实现经营性收入的快步增长;对于财产性收入，政府可通过政策规定和审计督查等方式，确保农民合作组织能将当年盈利的60%用于分红和返还社员，确实提升农民福祉。同时，为避免失地农民“上楼万事愁”，所有新型社区都应提供良好的基础教育、职业教育和公民素质教育等，以此构建社区终身教育体系，增强农民收入获得能力和现代社会适应能力，加快城乡融合。
实施政社分离，统筹协调村社组织自治关系。在推进新型城镇化过程中，农村人口会逐渐进入新型社区，但村集体的经济利益和原村民的自治组织在此过程中可能会依旧保留和存在。为改变这种“政社不分”的传统村社治理方式，在构建和推进新型社区时，特别要注意统筹社区自治与村民自治的关系。对此，可建议将原村自治组织改造为经济组织，而社区组织则维持其社会管理服务职能，目的在于实行政社分离的管理模式，给予村组织充分的经济自治权。在该模式的引导下，在不断提升村组织发展活力的同时，社区组织应为其提供多方面的服务保障，积极改进村组织的管理方式，带动和推进村组织的现代化进程。借助统筹村社组织发展关系的契机，在优化村社组织治理结构的同时，努力探索基层政府行政管理与群众自治有效衔接的多样实现形式。
关键词：城乡规划建设；存在的问题；改进策略
一、引言
随着近年来我国国民经济不断发展，为城市化进程迅猛发展提供了依据，城乡一体化是城市化的重要组成部分，但是我国城乡规划建设中存在许多问题，这些问题主要表现在软实力方面，相关部门有时候一味的注重城乡规划建设中的硬件问题，往往会忽视城乡规划建设的软实力，这些问题就在一定程度上影响城乡规划建设的进一步发展。通过对城乡规划建设存在的问题进行统筹的归纳和总结，期望在结合实际情况的前提下，提出改进策略，从而促进城乡的进一步发展。
二、城乡规划建设存在的问题
城乡一体化是我国现阶段社会发展的一项重要任务，只有良好的城乡规划建设才能有助于我国城乡规划建设的进一步发展。对于现阶段城乡规划建设存在的问题主要有以下几个方面：
首先：城乡规划建设没有“因地制宜”。对于我国现阶段的城乡规划建设存在的主要问题是，有些城乡规划建设没有遵照自身的基本特点，提出切实有效可行的解决方案，而是一味的照搬照抄，盲目的遵循其他的城乡规划建设的良好经验。虽然说，刚开始，在一定程度上取得了一定的成功，但是随着时间的推移，逐渐发现，随着设施的投资加大，相应的运营和维护成本逐渐升高，这样一来最终必将导致东西部的地域差异更加明显。
其次，城乡规划建设必须从全局出发，把所有主客观因素都考虑在内。城乡规划建设是一件关乎生计民生的大事，因此在城乡规划建设过程中必须统筹规划，以全局出发。对于我国目前的城乡规划建设工作过程中，存在着严重的全面性考虑欠缺的问题，只是一味的注重个别地区的片面性发展，虽然当时能见到效益，但是只是注重眼前的利益，对于长远的发展是远远不够的。城乡规划建设一味的强调城乡规划建设的唯一性，而忽略了长久的发展，导致多元化发展受到严重的限制。
再者，城乡规划建设没有遵循以“人”为本的基本要求。在一些城乡规划建设过程中，政府相关的人员在对城乡进行基本规划的过程中，由于进行民意调查太复杂，而且过程比较繁琐，因此就主观臆断，选择性的忽略民意调查的重要性，这样的城乡规划建设没有遵循以“人”为本的基本要求，从而导致城乡规划建设没有按照群众的需求实现，这样的结果就会导致城乡规划建设没有按照群众的意愿进行，无法对城乡居民生活质量全面提高，甚至造成怨声载道的局面。
最后，没有彻底的考虑基础设施的设施。随着近年来我国国民经济不断发展，为城市化进程迅猛发展提供了依据，城乡规划建设利益逐渐由单一化的利益向多元化的方向进行发展。但就现阶段而言，城乡规划建筑过程中，没有考虑基础设施的设置，只是一味的进行主题的建设，这样造成的局面就是城乡规划建设无法适应现代化的要求。因此我们必须以在考虑主体设施的同时，适当的考虑基础设施的设置。
三、城乡规划建设存在的问题的改进策略
我国现阶段的城乡规划建设的基本工作仍然处于非常初级的阶段，因此来说所面临的问题依然非常多。为了有效的提高城乡规划建设的效率，我们必须针对现阶段城乡规划建设存在的问题提出相应的策略。从而实现我国现阶段城乡规划建设快速的发展。
第一，坚持城乡规划建设“因地制宜”的基本原则。对于这一原则必须经过紧身的考虑和分析，必须基于某地区的城乡规划建设进行考量，而不是一味的照搬照抄，盲目的遵循其他的城乡规划建设的良好经验。这样虽然道理漫长，但是未来是非常光明的，这样经过一些比较繁琐的考察工作，得到的结果是此地区的城乡规划建设得以快速健全的发展。
第二，坚持以科学发展观为重要依据。科学发展观是我国现阶段的主要指导思想。在城乡规划建设中也是如此，我们不要知识一味的注重当前的利益，必须以长久的发展为最终的目的，因此来说必须以科学发展观为重要依据，对城乡规划建设进行统筹的安排分析，从而尽可能的适应科学发展管的要求。并且严格遵循可持续发展原则，对城乡资源进行科学配置，从而尽可能的促进城乡规划建设的以最有序、规范的姿态发展。
第三，城乡规划建设严格遵循以“人”为本的基本要求。在城乡规划建设过程中，政府相关的人员要自始至终坚持在对城乡进行基本规划的过程中，意识到民意调查的重要性，切实为人民服务。这样通过对娱乐设施、安全防护设施的设置就会最大程度的提高全民的生活质量。
最后，始终贯彻城乡规划建设过程中经济与文化的协调发展。使城乡建设有过去的单一化发展向现在的经济和文化共同发展的转变，这就需要在城乡规划建设的过程中不仅仅实现工业与相关产业的协同发展，这样提高城乡的经济竞争力，而且要注重城乡的文化建设，注重城乡的文化氛围建设。通过对城乡的经济和文化的建设，不仅能提高城乡规划的质量，而且提高了城乡的知名度和国际竞争力，使城乡规划建设逐渐向现代会、国际化的方向发展，从而提高城乡规划建设的品味。
四、结语
综上所述，我国现阶段的城乡规划建设的基本工作仍然处于非常初级的阶段，因此来说所面临的问题依然非常多。因此，对于城乡规划建设人员来说，是一个严峻的挑战，我们必须进行全面思考，“因地制宜”，针对不同城乡的基本特点进行分析，这样通过城乡规划建设问题的发现与解决，才能实现我国城乡规划建设快速的发展。相信，在不久的将来我国城乡规划建设必将走向国际化的道路。
参考文献：
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【关键词】一体化；城乡规划；问题；途径
城乡一体化要想更好更快的发展，就必须搞好科学规划。城乡规划一体化就是对城乡发展目标，性质和规模，总体布局，功能分区以及重点建筑和主要基础设施进行合理规划，展示城乡各个区域的发展前景，是城乡一体化发展的依据和方向。
1．我国城市发展的现状
1.1高度化
自改革开放以来，我国的城市建设就进入了快车道，各地的城市规模不断向外扩张，城市高度逐年提高。尤其是最近十几年，随着房地产业的飞速发展，我国的城市发展又进入了新一轮的，各地摩天大楼拔地而起，层出不穷。我国的城市建设好像进入了一个怪圈，如果那座城市没有高楼，那座城市的高度不哆，那座城市就没有达到现代化，我国的城市建设的现在化是以城市高度和高楼的数量来衡量的，这一点已引起了广大城市建设规划者的关注。
1.2人口化
计划生育控制住了中国人口的增长，却并没有控制住城市人口的增长，现在的中国拥有百万人口的城市比比皆是，政府为此乐此不疲，发展大城市必须有大的人口规模，只有城市人口达到一定的数量才能成为大城市。大量的农民工和外来工作人员涌入城市，使这些城市土地，环境，水资源难以承受，交通拥堵，社会稳定压力非常大。
2.城乡规划中存在的问题表现
2.1城乡规划的指导思想存在偏差
一些地方领导在城市建设上，重地上，轻地下，热衷于建大马路，大广场，大搞人造景观，假古董，造成很大破坏和浪费，而地下基础设施却欠帐很多，群众十分不满。
2.2城乡规划调控职能削弱
一些地方将市一级规划，管理权限下放到区县，有的政出多门，多头审批，开发区实行封闭运行，不接受当地规划部门的统一管理，这种状况严重削弱了城乡规划管理的调控职能，影响到城乡建设的有序协调发展。
2.3城乡管理体制不健全
此外，还存在土地开发征用问题，劳动力就业问题，基础设施建设问题，教育，医疗卫生，文化问题和环境问题等一系列的问题。
2.4规划监管机制不完善
尚未建立起规划行政层级监督制度，各级规划管理部门之间缺乏有机联系，规划公众参与制度，规划管理行政追究制度和行政纠错制度还不健全，群众举报制度没有真正发挥作用。
2.5城乡规划不科学，布局不合理
城乡规划受短期利益的驱动，缺乏长远发展计划，空间布局过于分散，“中心地”功能偏弱，工业的空间，产业和人口等集聚度很低。
2.6城市规划随意性
城市规划经常被改变，表现出了很强的随意性。究其原因有以下三个方面：第一，任何事物都是发展变化的，一成不变的事物是不存在的。第二，地方领导的更替。第三，利益驱使。首先来自地方的利益，地方政府为了寻求财力大多热衷于土地出让，这些都牵涉到城市的规划，其次是个人利益。
2.7城乡一体化过程中产业发展不平衡
政府更注重城市的产业调整，投资环境的改善和基础设施的建设，而忽视了乡镇的同步推进，以至于城乡经济发展水平，产业结构出现失衡。
2.8规划缺乏前瞻性
目前交通拥挤几乎成为每个城市的通病，这除了与中国汽车业的迅速发展分不开，还有一个很重要的原因就是在城市规划中缺乏前瞻仰性，特别是近几年来，由于私家车的普及率提高，城市中道路的数量和宽度远远不能满足需要，行路难的现象突出显现出来，在许多旧城区中，人口密度大，公共设施缺乏，户外活动空间有限，公众利益得不到有效的保障，严重影响了城市居住生活质量。
2.9缺乏对文化遗产的保护意识
任何一个城市，从形成到发展，都有一个长期的历史过程，伴随着这一过程的必定会有大量的文化遗迹，但是在现阶段的旧城改造过程中，蕴涵了深厚文化底蕴的大量的文物古迹，风景名胜历史文化街等遭到了严重的破坏。
3.解决对策
坚持以人为本的理念，因地制宜科学地，前瞻性地协调性地搞好城乡一体休规划。
（1）构建城乡一体的规划体制。将城乡分立，多头分设的规划部门统一于一个统筹城乡规划的部门之中，对城乡建设中涉及的土地利用，工业园区建设，城镇建设，城乡住宅建设，城乡道路建设，水面和绿地分布，生态环境等进行统一规划和空间布局。
（2）构建城乡一体的行政管理体制。把市政府有关部门的经济管理和公共服务职能由只管城市或城乡分割管理一律向农村延伸，实行统一管理，创造城乡一体的行政管理模式。
（3）构建城乡一体的土地制度。依法保障农民对土地承包的各项权利。鼓励和支持农民按照“依法，自愿，有偿”原则，采取出租，入股，质押，置换等各种方式，流转农村土地承包经营权，发展农业适度规模经营，改革征地制度，完善征地程序，及时给予农民合理补偿。
（4）构建城乡一体的劳动力市场体制。深化就业制度改革，实行统一的劳动力市场和平等就为珈快清理和取消对农民进城就业的歧视性政策，不合理限制和乱收费行为。促进农村富余劳动力的转移，健全农民进城就业的服务体系，建立适合进城就业农民的社会保险体系，加强对进城就业农民享有平等合法权益的保护。
（5）构建城乡基础设施一体体制。①加快城乡公路建设，构建城乡一体的公路交通体系。②深化水利体制改革，建立城乡一体的水资源管理体系，健全供水，防洪和生态环境保障体系，重点抓好江河防洪安全工程，微水节灌工程和人畜饮水工程建设。③加快城乡电网改造和建设，建立城乡一体的电网输送体系。
（6）构建城乡一体的社会保障体制。建立以养老保险，医疗保险和最低生活保障为主要的内容的农村社会保障制度，并与城市社会保障制度逐步接轨。
（7）加快构建城乡一体的户籍体制，城乡一体的生态环境体制，城乡一体的财政和税收制度，城乡一体的产业布局体制等的改革。
（8）制定规划须充分听取民意。鼓励公民参与规划是十分重要的，一是可以使市民了解和理解国家和政府正在做什么和需要做什么；二是可以避免城市规划中经常出现的错误和失策，三是市民对他们居住的环境和生活需求最了解，可以为城市规划提供新的点子和建议。
（9）在城乡规划中应密切关注文物保护问题。
4.结束语
当前我国城乡一体化规划发展中，面临的困难和问题还很多，但是机遇与挑战并存，在未来的进程中，要坚持城市反哺农村，工业支持农业，以城带乡，以工促农，城乡统筹规划发展，走可持续发展的城乡规划一体化的道路。 [科]
【参考文献】
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[关键字]城乡一体化 地籍数据库建设 宗地
[中图分类号] P273 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-3-4-2
地籍管理作为土地资源管理的基础模式，和城乡建设以及社会经济的发展是联系很紧密的，属于技术工作的范畴，包括服务、权利和责任。
当前地籍管理模式人为地分成两种管理：
一方面是城市的地籍管理，重点放在资产管理的方式上，以完成地籍调查、土地登记、变更调查统计为工作范围，对该地区的国有土地进行管理，包括城镇和独立工矿区范围管理。
另一方面是农村地籍管理，重点强调对资源管理，通过土地利用现状管理、土地使用管理和集体土地所有权状况管理来实现土地变更和数据统计。
1 城乡地籍一体化管理面临的问题
由于历史上的多种客观原因，造成多年来土地资源分类标准不统一，土地资源基础数据统计采用不同的口径，导致出现了很多矛盾，各种各样的土地和资源的规范化管理带来了负面影响，影响到国家宏观管理以及科学决策。另外，城镇与农村地籍管理模式也不同（图1）。
2 数据衔接的问题
在进行城市和农村的地籍数据统计的时候，必然会出现重叠的部分，也会产生遗漏的部分，如何在进行数据统计时能有效地处理不同精度的边缘郊区，不出现重叠或遗漏，这也是城乡一体化地籍数据库建设需要面临并去解决的问题。
随着城市化进程的加快，新的全国土地调查工作已经开展，在全面和统一管理的基础上，要充分利用城镇与农村以往土地分类和调查的结果，对两地的土地重新进行分类，满足土地分类协调制度的总体要求，使城乡一体化土地管理具备统一管理的基本条件，通过汇总数据和其它调查数据的结果，建立全国城乡统一的土地数据库，便于统一管理，可以使城市和农村土地管理实现多部门、多通道共享数据，，最大限度地发挥信息资源的优势，最大限度地发挥数据库的价值。
2.1 城乡一体化数据集成技术
应用城乡地籍数据集成力争去解决城市和农村地区在土地数据上的各种不同问题，把不同属性的城乡地籍数据从坐标系统、大小、类型、土地和组织的数据结构等在同一标准中体现，当然，还要对采用的这种技术与原有数据的有机结合进行研究，最终达到城市土地的不同属性和农村土地的地籍数据能在同一套数据管理模式中去进行操作。
在进行数据集成时，要有一个统一的数学基础。目前很多地区还在采用半个多世纪前的北京坐标系统进行地籍调查，已经远远不能满足实际需求，个别地区应用的是上世纪80年代西安坐标系，这些坐标系都是以所属地的城市为中心点的，而对于面积巨大的农村坐标系标的却很模糊。
城镇和农村地籍数据库的建立，必须在相同的投影方法及在相同尺度的空间数据下进行拼接，对于坐标系的邻近地区，可以采用不同的投影方法在相同的坐标系中进行转换。因此，城乡地籍一体化建设必须充分研究并着手解决投影以及坐标系的方法，最大限度的保证地籍数据库建设原始数据的统一性，以确保城市和农村地籍调查和土地利用现状调查在坐标系统上是一致的，同时还可以确保原有的效果，能与周边单位的数据进行结果整合。
2.2 统一地类
在2001年、2005年先后对土地进行分类的基础上，2007年的8月份，国土资源部又对土地使用分类作出重大调整，并颁布了分类标准对全国的土地部门进行指导，使城市和农村土地都使用新的统一的分类系统，做到统一管理。土地利用分类国家标准对土地进行了两个层次的体系分类。
土地利用分类标准的统一，避免各政府部门重复统计，解决了土地使用分类矛盾，控制了难以分析应用等问题，做到了科学划分土地利用类型，掌握真实的土地基础数据，对城市和农村实施统一的数据管理，对国民经济宏观管理和决策具有重要的意义。
2.3 统一数据组织结构
据最新的全国土地调查指导方法和城镇地籍数据库建设的标准和要求，通过大量的数据分析以及调查研究，并进行实地考察，笔者认为，应针对城市和农村的土地利用数据标准之间的差异，建立一套城乡地籍数据组织标准，融合两个概念：广义街坊和广义宗地，利用它们共同的性质，消除两者之间的误差。对城市和农村地界、边界、地形和其他图形数据、属性数据进行统一衔接，在不同规模的城市和农村地区建立标准的、统一的城乡地籍数据库。
第一种是广义街坊。就是为了方便管理，进行地籍调查的时候，按照人工表面特征明显进行划分，比如河流、道路或行政边界线等，最终人为的确定地籍的一个管理区。该管理区域包含了许多空地、宗地，一个管理区域成为一个街坊，都有自己唯一的编号。
而在农村，为了加强农村基层政权就建立一个自然村组织，可能包含若干个村民小组以及几个连续的成片土地建设，之后再按连续大片土地建立一个行政村，也可能按照成片的连续独立采矿区，成立一个行政村，还有的是按农村道路、自然水系（包括一些季节性水系）等建立一个自然行政村。
按照城乡一体化数据组织和处理的数据管理模式，一体化的城市和农村，社区和行政村的范围和目的以及采用的地籍数据管理的方法应该是一致的。也就是说他们就可以成为广义街坊，并且都有自己的编号。数据组织库的基本单位一般为广义街坊范围线的数据块组织库，在广义街坊内各种调查和评估的数据是一个普遍的区块范围，降低线形成的数据称为数据块。一般在单元库中的数据组织的基本块有很多，也就是多个广义街坊数据块。
第二种：广义宗地
宗地应该是封闭的，以同一所有制界限为主体，根据最小地块连成片的数量来确定宗地使用，以及宗地的所有权。图斑就是环斑类的边界，具有线性特性的所有权和行政边界线的特征，多是以多边形构成。
事实上，宗地与图斑在概念可以认为是相一致的。二者所属的地籍要素在土地所有权、土地面积、土地形态面积等方面有很多相同的属性，都是对这几项进行的描述，唯一不一样的重点是土地所有权的归属。对于宗地的图形来说，是从面到点再到线，有非常详细的图文介绍，同时也十分重视点的准确性。而图斑对地块的描述相比如宗地就比较粗糙。每个广义的宗地允许有广义地籍号，可以在图2中看到。
所以，无论是城镇地籍调查、土地利用调查，在广义宗地里都布满广义街坊，一个广义街坊可以包含多个村庄，一个村庄也可以包含多个广义街坊，可以同时满足城镇和农村地籍组织模式数据和调查数据。
2.4 多尺度数据融合
城乡地籍数据管理的集成是一个统一的管理，不管是在城市还是农村，都是大小不同的地籍数据管理的核心问题。
在城市和农村地区对统计数据的准确性，有一个很大的区别，考虑到不同的空间规模，覆盖的数据的连续性，可以创建不同层次的空间索引层，利用大小不同的数据空间索引层来实现这种管理。根据实际数据，用户可以选择不同的级别，如地籍管理水平的乡镇（街道）、居委会（村），然后创建空间索引层。打开不同规模的数据，以确定调查区域，然后找到相应的区域，按照既定的空间索引层，打开区域内的数据，以达到统一管理不同大规模的数据的要求。考虑实际需要，可以建立一个多层次的空间索引层，打开不同尺度的数据，根据描述对象的数据来确定最高水平，对空间索引层进行自动选择。
不同的线性特征要保证中小城市和农村地区势必边缘匹配，必然影响数据加工区、区域功能区的功能处理，数据处理总是基于对低精度的数据提升到高精度数据的原则，保留了大尺寸的空间数据，计算机逐渐综合的方式可能会显示为一个小规模的空间数据，大比例的标的在小比例的平面元素中可能就是一条线或窄面的情况，重叠部分就应按照大比例的数据来作为参照，删除小比例尺数据；该中心的交界处之间，将小比例尺地物调整到大比例尺地物中心。
3 关系数据库及空间数据引擎技术
传统的根据图形数据文件管理和大型商业数据库管理属性数据管理的混合数据模型依
然在新的土地地籍数据库建设时可以进行使用，在实际工作中，很多地方也正在应用这种传输完整的数据库管理模式，这也是关系型数据库里的一个完整的数据库管理集中管理模式，完整的数据库管理模式的经验对城乡一体化地籍数据库建设其中重要的作用。
GIS数据库建设特点是，空间数据和属性数据通过大型的商业关系数据库，采用二进制和面向对象技术，对数据库记录字段进行保存，为图形元素进行统一管理。利用空间数据引擎技术，对图形数据和属性数据进行存储，通过完整数据处理，使所有数据形成统一的用户管理，在安全性上得到保障，使基于国土的GIS实现共享管理。
4 宗地历史回溯及变更
在定义的情况下，本地数据发生了变化，关系模型生成一个新的存储放置于关系数据库中，它实际上是一个序列快照模型。在元组级模型中，每个元组在规定的时间，当另一个元组的属性更改时，它就会创建一个新的记录，标志着一个新元祖产生，经标记上时间的印记。在属性级别的模型中，每个元组在属性附加都有一个有效的时间标记，这些时间印记都很明显，为了处理这些时间印记，就可以采用一个可变长度的字段进行编程处理。
应当指出的是，在空间和时间上增加数据库操作可以采用传统的操作模式，可以在数据库中添加一个新的记录。对数据库进行删除、修改的时候，切记不能删除旧记录的内容，只修改消亡的老记录时间印记，然后添加一个新的记录，以确保历史信息的完整性。第一范式的关系模型结构要加以保留，也可以使用SQL语言查询操作。保存所有的历史记录的好处就是，在想快速还原历史的时候，在任何一个时间段都可以达到，地籍数据恢复提取，可以采用SQL 语句从宗地信息表中提取当时的宗地数据。
5 结语
由于城乡一体化地籍数据库建设是一个复杂的、大规模的工作，也不是短时间内就可以完成的基础性工作，笔者在本文中仅对城乡一体化数据库建设中的一些基本问题进行了分析和讨论。对于城乡一体化地籍管理模式、各种规模的数据集成、一般地籍管理模式这些涉及的都不多，还需要把这几项做为出发点进一步的研究，结合测绘管理与土地管理，建立以现代地籍管理系统建设为基础的城乡一体化地籍管理模式，建立一个科学的、标准的、具有潜力的地籍数据库是城乡一体化的必然趋势，也是社会发展的必然要求。进行城市和农村统一的土地信息管理和信息技术的整合，不仅仅是要整合地籍数据库，掌握现有的土地资源数量、质量的动态变化，维持目前的国土资源调查结果，还可以利用土地总体规划的决策和规范所提供的依据，实现土地资源的科学管理，做到符合国家政策的，全面落实维护、珍惜、合理利用土地和保护耕地的有力号召，使地籍管理成为管理城乡一体化土地资源的有效手段。
参考文献
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[2]李佑山.土地整理项目后期管护体系的建立[J].现代农业科.2008.238-239.
与会专家认为，全面推进农村综台改革，切实加大统筹城乡发展力度，巩固完善支农惠农政策，着力解决农村民生问题，是深化新阶段农村综合改革的重大任务。
一些专家指出，虽然农村改革发展进入新阶段，但新阶段农村改革仍面临突出的矛盾和问题。主要是：(1)城乡居民收入差距扩大的趋势没有根本改变：(2)二元经济社会结构没有根本改变，生产要素在城乡之闻的合理流动还面临许多体制性的障碍：(3)农村上层建筑方面的改革相对滞后，与经济基础不相适应的矛盾日益突出。农村基层行政管理体制不适应农村生产力发展的要求，乡镇政府职能转变远没有到位，社会管理和公共服务仍显薄弱，农村公共产品供给体制不适应基本公共服务均等化的要求。
一些专家提出，判断农村综合改革的措施是否有成效，要看“三农”发展迫切需要的各种资源是否从城市向农村流动，要看是否在建立并不断完善“城市支持农村、工业反哺农业”的体制和机制，要看是否在从制度上冲破城乡分割的二元制度，实质性推进城乡发展一体化。
对加大统筹城乡发展力度，有专家指出，除了城乡收入差距和消费水平差距外，城乡社会事业发展差距也很显著。当前，统筹城乡发展面临着很多挑战和困难，需要着力解决体制。这需要我们完善统筹城乡发展的体制和制度，探索逐步推进城乡社会保障一体化的路径，尽快完善农村综合改革的社会保障支撑，加快建立“城市支持农村、工业反哺农业”的体制机制，积极探索建立“城市支持农村、工业反哺农业”的社会机制。
与会专家普遍认为，在进入新阶段后，我国农村潜在的基本公共需求开始变成全面的现实要求。适应这个变化，为广大农民提供基本而有保障的公共产品，已成为新阶段统筹城乡发展的重大任务。这里包括保障农村公共服务重在加快体制机制建设，推进农村教育事业发展，全面推行新型农村合作医疗制度，全面落实农村最低生活保障，积极开展农村养老保险的试点，为农民工提供基本公共服务。
与会专家认为，由于确保基层政权运转是硬约束，促进经济发展是硬指标，县乡财政困难最突出地表现为农民提供基本而有保障的公共服务的薄弱财力。
有的专家指出，农村税费改革以来，尽管中央不断加大对县乡政府的转移支付力度，但县乡政府财力不足、运转困难的问题始终未能从根本上解决。如果不从根本上改变由县乡财政承担农村公共产品供给主要支出责任的局面，农村基本公共服务供给不足的矛盾将进一步突出。这要求政府加强农村基层政府提供基本公共服务的财力，并把提供均等化的基本公共服务作为转移支付的首要目标。
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