时间：2023-10-12 16:11:28
导语：在公共事业管理的市场化的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
施工企业如何在激烈的市场竞争中获得生存并有很好的发展，主要依赖于优化现场管理，因为现场管理是我们企业生产经营活动的基础。对于建筑企业来说，每天都离不开现场管理。因为现场管理是企业整体管理工作中的核心部分。从企业宏观发展角度来看，现场管理的水平直接关系到施工企业的生产经营，是施工企业生产经营建设的综合表现，也代表了这个企业的管理水平。因此，施工企业应该外抓市场，内抓现场，用现场保市场，用市场促现场。并且要不断的优化现场管理。
1 搞好建筑施工现场管理的意义
作为整个项目管理的重要组成部分――施工现场的管理，我们应该优化现场管理。因为良好的现场管理可以使现场的整个环境优美，整洁大方，施工现场有条不紊，材料放置有序，使整个施工现场的安全，消防都得到了有效的保障。同时也会使项目的各项工作顺利进行。相反，如果现场管理不得当，就会直接影响施工进度，为施工事故埋下隐患，进而有损项目相关方的利益。
1.1 现场管理是项目的“小镜子” ，镜子虽小却能照出施工单位面貌。施工现场直接代表着施工方的管理水平和精神面貌。尤其是靠近市区或者市区内的施工现场，由于市区内人口密度大，行人众多，良好的施工现场会为施工方增加社会信誉，产生很好的社会效益，否则就会影响施工方的社会声誉。
1.2 现场是进行施工的“大舞台”。如果把成型的建筑物比喻成将要上映的节目的话，那么施工现场就是这个节目的舞台，所有的人力，物资和机械设备都需要这个舞台来运转进而变成节目，所以这个舞台的正确与否直接关系到节目的顺利进行。
1.3 现场管理是处理各方关系的“聚焦点”。施工现场与社会的各个部门都有密切的关系，涉及到社会的各个领域，比如交通运输，消防安全，居民生活，市容整洁，城市规划，文明建设等等范畴，所以施工现场的管理人员必须具备较强的法律意识，有高度的社会主人翁精神才能担当此任。
1.4 现场管理是连接项目其他工作的“桥梁”。现场管理和其他工作是相辅相成的关系，只有处理好现场管理其他工作才能有条不紊的进行。比如：安全工作要求设置防护，现场管理就必须对现场进行围护，二者结合，工作就能顺利进行，否则就会造成不必要的浪费甚至是其他事故。
2 优化现场管理的内容和方法
优化现场管理的主要内容包括：施工质量管理，物资流通管理，施工作业管理，岗位责任制的职责落实和现场整体管理的诊断等等。通过对这些内容的优化，来达到优化现场的目的。
一是优化人力资源，完善强化岗位责任，推行项目经济责任制。就市场的目前发展情况来看，施工方对项目经理的要求不够严格，对项目经理的约束不够，简而言之，项目经理部的监督体制有待完善。由于项目经理的管理能力和水平参差不齐，自身素质也各有不同，再加上责任心不强和财务把控不严，容易加大项目成本，造成不必要的资金浪费和流失，进而使项目利润大大降低。同时由于项目经理的经济观念不强，搞施工的只负责施工安全和进度，搞技术的只负责施工质量和技术，搞采购的只负责材料现场的点验工作，这样看起来是分工明确，但是违背了成本管理的核心，所以施工方应该大力推行项目经济责任制，树立起全员的经济意识，不断完善岗位内部责任制，建立起一套权利和义务相统一的项目成本管理制度，这样才能降低项目成本，提高项目利润。
二是建立施工现场管理制度工作，切实做到任何施工事情都有制度可依。施工现场管理制度包括施工现场文明施工制度，施工现场安全生产管理制度，施工现场考勤制度，施工现场档案管理制度，施工现场例会制度，施工现场临时用电管理制度，施工现场保卫管理制度等等，建筑施工方应该根据自己的施工实际现场建立起不同的制度，让施工的每个环节都有制度可依。
三是优化现场协调作业，发挥其综合管理效益，控制现场的投入成本，是尽可能少的投入得到尽可能多的回报。
四是编制合理科学的施工方案并严格执行。施工组织设计是用以施工前乃至施工全过程的技术经济条件它的内容以工程的规模，结构，性质，施工的复杂程度，建设地区的经济条件及自然条件和工期要求不同而不同，一份好的施工组织设计能以最低的投入来完成合同要求，能够合理的利用施工现场的人力，财力和物力，施工组织设计的编制直接影响着工程的造价，所以采用不同的施工组织设计，工程的造价也是不同的，因此，在施工前应该对施工，质量，技术，机械，材料，劳力等共同研究之后才能编制这个施工组织设计，针对不同的实际情况来编制不同的施工组织设计，并对其设计进行优化，施工组织设计方案确定之后，对其执行也应该严格进行。
五是施工现场的安全管理，预防施工安全隐患。方法有：①全员参与是基础，领导重视是关键。施工现场的安全管理不仅要全员了解其重要性，增强自我调节和安全意识，更重要的是领导者要对安全进行精心策划和果断决策。
②建立现场安全生产保证体系。施工现场的安全生产保证体系贯彻施工全过程。自1994年开始，大部分建筑企业开展质量体系贯标认证（ISO9000、ISO14001、ISO18001）的工作，“三合一”贯通确保企业各项管理部门能够达到其管理目标。
③预防工作，事前控制为主。施工单位一定要对项目的危险点做好分析和部署工作，并且把工作落到实处，确保安全时刻处于我们掌控之中，为了避免事故的发生，需要事前做好准备。
六是加强定额管理，降低能耗及物耗，减少资金占用现象以降低成本。为了实现生产经营中的高效益和高效率，施工过程中一定要减少浪费，科学施工。
七是严格对材料进行管理。材料费用占整个建筑安装工程的60%到70%，所以材料的管理直接影响到工程的造价。作为施工方，要提前对工程所需要的材料做好预算工作，采购合理的材料和设备，并且对这些材料和设备的货源进行多家比较，以选择成本最低且质量最好的材料。
现在，建筑工程中所需的材料种类繁多，并且，经常有许多最新的材料应用问题。因此，必须解决好以下几方面的问题。
①材料供应。设计方确定了所需材料的材质，规格，数量之后再组织材料商供货。
②材料采购。仔细研究了材料采购单之后必须对材料的数量，规格，品牌和产地一一标识清楚之后，保证订购材料的材质，模板和尺寸必须一次性到位，绝对不能因为材料订购的原因来影响工程的进度。
③材料分类堆放。材料采购之后要进场，进场的过程应该根据现场的实际情况，合理的安排材料进场，并且要对其材料进行验收和抽样检查，而且要根据施工组织平面布置图对不同的材料放置不同的地方。
八是严格对资料进行管理。一个项目除了管理施工，技术，材料，人员之外，还要对资料进行管理。任何项目的验收，竣工资料都是必备的。而竣工资料所包含的材料如检验报告，合格证，验收报告，竣工图，测量记录，设计变更，隐藏工程验收单，工作联系函，有关技术参数测定验收单，工程签证等等，都要求在整个项目中手机归纳并分类存档。如有遗漏，将会影响项目的结算，有的影响甚至是无法估量的。
3 优化现场管理的基本原则
优化现场管理必须遵循以下三个基本原则：
第一，经济效益。施工现场不能单纯的只抓质量或者只抓进度而忽略成本。项目部应在降低成本，拓展市场，精品奉献的同时时时处处精打细算，减少不必要的浪费。
第二，原则要科学要合理。施工现场各项工作要在科学合理的原则下进行。
第三，标准化规范化原则。标准化、规范化是对施工现场的最基本管理要求，是施工现场进行的必然要求。
4 现场管理的主要途径
第一，以人为中心，优化施工现场全员的素质。现场管理有很多局限性，这也是它本身的特性决定的，比方说工程的复杂性和艰巨性，都有可能影响到。施工现场杂乱，工作岗位和工种繁多，使得我们必须要时时刻刻的做到监督和全面的检查。因此，优化现场施工的管理最根本的就是要以人为中心，同时要调动员工的积极性和责任感，这样才能充分发挥人的作用，也要重视员工的思想素质和技术素质的提高。
第二，以班组为重点。因为它是企业现场管理的保障，班组的活动范围就在现场，工作对象就在现场，我们现场的工作全部都是通过这些班组来完成的，它就是现场管理的核心。
第三，以技术经济指标为突破口，优化施工现场管理效益。质量是最高要求，成本也是企业的生命，这两者都不可缺，它们也是企业的效益，任何情况下，市场最看好的还是质优价廉的产品，这样的产品当然需要更高标准的现场管理来保证。所以企业将因为质量和成本的问题会难以开拓市场，从而影响到企业市场的占有率和企业的经济效益。
关键词:公共事业管理;有效边界;三维权力;分化
中图分类号:D621.5文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)24-0200-02
一、权力制度安排中的有效边界
政府权力是政府凭借其特殊身份所拥有的公共权力,它具有权威性和强制性。对公共事务而言,政府权力无疑发挥着积极的作用;而对准公共事务的治理,完全由政府权力主导则会产生诸多弊端。政府权力的运作往往倾向于公众的平均需求和偏好,既无法满足部分公众的特殊需求,也不能对新的需求作出及时反应。政府在提品时缺乏成本效益机制,往往因其“内部性”过度追求准公共产品的数量而忽视公众的真实需求,这样不仅造成产品资源的严重浪费,也使政府规模不断扩大,其间接表现为国家财政预算总额的增加,提高了准公共产品的供给成本。
市场权力即企业拥有的追求利润最大化的权力,它具有追逐利益的特性。准公共产品非排他性和非竞争性的特性,致使企业缺乏提供这种产品的动力和积极性。非排他性会使人们选择这样的消费方式,即等其他人购买后自己无偿消费,若所有人都采用此消费方式,其结果造成无人主动付费购买这种产品;非竞争性使得增加消费者的边际成本为零,增加边际成本为零的产品其价格也应为零。作为理性“经纪人”的企业绝不会生产没有消费者或价格为零的产品。
由此可见,依赖政府或市场权力来治理准公共事务,都无法提升公共事业管理的效能。二维权力的“失灵”,使得人们积极寻求政府、市场之外的“第三种力量”,即公共事业组织所拥有的社会权力。社会权力是社会公众赋予公共事业组织的一种非强制性的支配力量,它利用信用资源来沟通准公共产品的供需双方,来满足社会部分共同需要。这种权力的权威来自供需双方的信任,它的实施主要靠说服机制。作为社会权力有效载体――公共事业组织的创新和发展,使得社会权力拥有良好的生存和增长的“土壤”,从而突破了公共事业管理中二维权力的安排,呈现出政府、市场和社会三维权力结构。
有效边界分析是建立在权力拥有者――组织提品和满足需求的作用之上的。根据产权的理论,公共事业管理有效边界的确定是社会选择的结果,其选择标准就是交易成本。究竟是利用政府权力,还是利用市场权力,抑或是社会权力,要看哪种权力在实施过程中的运行成本更经济、更有效率。
二、有效边界生成的制约因素
国家民主进程。实践表明,社会的民主化程度越高,公共事业组织的发展就越活跃,其所拥有的社会权力就越强。相反,在高度集权的社会里,国家总是通过控制主要的社会资源,建立纵向等级制度体系和组织体系,试图将任何社会的、民间的力量纳入到自身统一的支配之中。这种情况下,很难产生独立于政府的社会权力:一方面,政府权力不断向社会扩散和渗透,使民间的社会力量被梳理进纵向的行政关系之中;另一方面,国家往往视民间力量为改造的对象和实现自身目标的障碍,导致社会权力处于消极被动、被排挤的地位。
市场发达程度。市场的发达程度影响着政府、市场和社会权力在公共事业管理中的地位和作用。一般来说,市场健全国家的市场、社会权力在公共事业管理中的作用大于市场欠健全国家,市场健全国家的政府权力的作用小于市场欠健全国家。就中国目前状况而言,虽然由计划经济向市场经济转制,但由于缺乏历史基础,市场的健全完善程度仍比较低下,传统的计划色彩仍十分严重。在这种情况下,政府权力在分配社会资源方面的作用比那些市场发达的国家大得多,在准公共产品领域,政府往往是唯一、直接的供给者。而在市场发达的国家中,准公共产品的提供主要由公共事业组织承担,政府只扮演“裁判员”、“掌舵”的角色。
历史资源禀赋。历史形成的资源禀赋集中在政府手里的国家,政府权力的作用自然大于资源分散的国家。例如,实行福利国家政策的瑞典,依靠市场权力解决不了的问题,都是通过政府权力,即社会福利制度来解决的,社会权力的作用极小;而在美国则相反,社会权力的作用很大。尽管中国正在完成由依赖政府、市场权力的体制向依赖社会权力的体制转化的任务,但政府权力仍在过渡过程中起很大作用。在目前公共事业组织尚不成熟、社会权力还比较弱小的状况下,政府权力在公共事业管理中的作用,仍将比发达市场经济国家大得多。随着以事业单位改革为切入点的现代事业制度的完善,政府权力将日益减弱,社会权力会不断加强。
社会文化背景。崇尚集体主义的国家,认为社会进步是国家引导的结果,而非个人力量所致;崇尚个人主义的国家,认为社会是由一个个有独立意识的个人组成的,社会进步是追求效用最大化的个人不断进取的合力推动的。前一种文化相信组织的力量,后一种文化相信契约的效力。在有前一种文化背景的国家里,政府权力的作用大于有后一种文化背景的国家,市场权力特别是社会权力的作用则小于有后一种文化背景的国家。中国的文化传统是崇尚集体主义的,是相信国家在社会进步中的引导作用的;同时又相对地缺乏契约传统,人们不甚相信契约的效力。
三、有效边界的生成:权力分化与调整
在计划经济时期,中国形成了“大政府、小社会”的管理模式。政府高度集权化,事无巨细均由政府一手操办,从时间的跨度上包括了“摇篮到墓地”的全过程,政府作为社会、个体的保姆或监护人,全面承担起广泛的社会事务。其极端形式就是政府包揽一切社会事务,社会为政府所吞没。事实经验表明,“政府办社会”模式是低效率的。随着政府职能的转变和社会主义市场经济体制的逐步建立,在治理准公共事务中,首先出现了政府权力和市场权力的分离。按照“政企分开”的原则,政府收缩公共产品提供的范围,改变传统的大包大揽的做法,将原来由政府承担准公共事务逐步让渡给营利部门。这一分离阶段,政府权力逐渐下降,市场权力不断提升。
在这一治理变革中,市场化是一种国际性潮流。市场化是通过一系列化公为私、公私合作方式,借以引入竞争机制,提高管理效率和服务质量,从而达到更好的社会治理效果。市场化价值取向推动了“企业办社会”模式的形成。市场化改革在某种程度上降低了准公共产品供给成本,提高了准公共服务的质量,减少了国家的财政开支,同时也带来了一些负面影响。从公共性的角度,政府市场化改革存在着经济性损失、公平性损失、腐败、公共责任缺失、社会稳定、引发政府管理危机等六个方面的问题。为了克服市场化的弊端,于是出现了第二次权力的分离,即市场权力与社会权力的分离。按照“企事分开”的原则,由政府交给企业的准公共事务又逐步转移给公共事业组织来承担。
随着“大政府”向服务、有效政府的转变以及民主化的纵深发展,推动了准公共服务的社会化进程。社会化意味着政府向社会转移了一部分职能,同时也把与职能相对应的权力转移给公共事业组织。社会化不仅是政府“放权”的过程,更是政府“还权”的过程,权力向社会分散是社会化的实质所在。社会化推动了权力的第三次分离,即政府权力和社会权力相分离,其变化趋势是进一步弱化政府权力的作用,增强社会权力的作用。按照“政事分开”原则,彻底改变公共事业组织作为政府附属物的状态和以政代事的局面,将政府承担的具体技术性、服务性的社会职能剥离出来,同时将公共事业组织承担的行政职能回归政府部门。简而言之,就是政府作为提供准公共产品的“政治决定”者与公共事业组织作为准公共产品的承担者分开。
公共事业管理有效边界形成之前,总体来说,政府权力、市场权力和社会权力之间的各种组合所产生的效率都是低下的。经过三次权力的分化与调整,逐渐生成了公共事业管理的有效边界。有效边界的形成,既不意味着独尊唯一的社会权力,也不意味着政府权力和市场权力的退却、消失,而是三维权力一种动态的平衡。它们在公共事业管理中的作用比重应是:社会权力>市场权力>政府权力。在公共事业管理中,政府权力的作用是对公共事业组织进行引导和规则。政府通过一定的政策、规则制度、法律、法规等,运用法制化的手段对公共事业组织的活动进行审时度势的调节,根据其活动是否符合法律和政策的要求,进行积极的鼓励、促进或消极的限制、禁止。换言之,政府通过法规政策引导社会权力的正确行使,规制公共事业组织的有效运作。对于市场权力,其作用并不是对社会权力的替代,而是将需求、价格、竞争和激励机制引入公共事业组织中。公共事业组织通过需求机制,进入事业型市场充分调研公众对准公共产品的需求状况,制定合理战略规划;利用价格机制,制定产品的合理价格;通过竞争机制,逐步打破垄断的局面;利用激励机制,不断激发其成员的积极性和创造性,更好地提升公共事业管理效能。社会权力在公共事业管理过程中则发挥着主导作用,通过公共事业组织采取计划、组织、协调、控制等方式对准公共事务进行具体的管理。
参考文献:
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19世纪末期，马克斯•韦伯创建了传统公共行政学的核心理论——官僚制。官僚制是建立在法理性权威基础上的一种高度理性化的组织机构，其特点是：在职能专门化的基础上进行劳动分工；严格规定等级层次结构；运用规章制度清晰明确划分责权；人际关系非人格化；遵守严格的系统工作程序；以业务能力作为选拔提升的依据。管理效率是官僚制的核心价值观念。
传统公共行政学获得了极大成功，为世界各国政府广泛采用。20世纪60、70年代，以美国行政学家弗雷德里克森为代表的新公共行政学派对官僚制行政理论的效率至上原则提出质疑。他们认为传统公共行政学只重视效率，将公民当作实现政府目标的工具。他们提出的改革主张是建立政府与公民对话、沟通、互动的机制，使政府能对公民的需求积极地做出响应，从而实现公共行政的社会性效率。
20世纪70年代全球石油危机以后，伴随着信息化及全球化时代的来临以及公民社会的兴起，公众对政府官员和公共机构管理人员的服务品质要求更高，于是在世界范围内掀起了一股持久不衰的政府机构改革潮流，出现了以市场机制逐渐取代政府干预；减少政府开支、鼓励私人投资；缩小文官队伍的规模；鼓励公司竞争及公共事务向私营部门转移为特征的“新公共管理运动”。新公共管理运动对传统的行政管理进行了反思，强调调整政府和社会管理公共事务职能之间的关系，重塑政府管理自身和社会事务的手段、过程和模式。基本的做法是为了提高政府提供公共服务的效率，将政府的“掌舵”职能和“划桨”职能相对分离，将后者转移给非政府组织，实现公共服务的市场化、社会化、民营化。［2］经济合作与发展组织(OECD)关于西方政府改革的研究报告总结了新公共管理的核心内容：关心服务效率、效果和质量方面的结果；高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代。在分权的环境中，资源配置和服务提供的决策更加接近第一线，并为顾客和其他利益集团的反馈提供更多的余地；灵活地选择成本效益比更好的方法，如市场的方法，来替代政府直接提供和管制；更加关心公共部门直接提供服务的效率，包括生产力目标的设定，在公共部门组织之间建立竞争性的环境；强化国家核心战略能力，引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益需要做出反应。
2西方公共事业管理学科的产生与发展
科学意义上的公共事业管理起源于20世纪早期的美国，美国前总统威尔逊把科学管理的方法运用到政府的公共部门，形成了公共管理，它的理论基础来源于泰勒的科学管理和马克斯•韦伯的“官僚制”。公共管理的发展是迅速和曲折的，1887年伍德罗•威尔逊发表了《行政学之研究》的论文，是美国公共管理教育开始的标志。1911年，纽约市政研究局创办“公共服务培训学校”，美国公共管理教育正式启动。1924年，“公共服务培训学校”迁到了锡拉丘兹大学，并与新成立的“马克斯维尔公民与公共事务学院”合并，面向公共管理领域创办了综合性的教育与培训课程。大学开设公共管理教育的目的是为公民社会的管理培养专职的优秀管理和研究人才，以便他们能够智慧地与公众打交道和在现代公共组织中有效工作—不论是在地方、州、还是中央政府。自20世纪80年代以来，西方国家普遍掀起了对公共事务研究的热潮，公共事业管理专业已成为很多国家培养高层次、应用型公共管理人才的主要途径之一。这可以从国外许多知名高校设置公共事务专业得到证明，如哈佛大学的公共事务专业；纽约大学的公共、非营利事业管理专业；康奈尔大学的公共事务专业等等。
公共管理的一个重要理念是对公共精神和社会责任的推崇。美国的许多大的公共管理院系都鼓励教师和学生通过做项目参与社会实践，或到政府挂职，或鼓励边工作边学习的学生结合工作实际写策论，还聘请在管理岗位上的市政经理和部门领导为学生开课。美国公共管理教育的培养目标通常是培养从事公共事务管理和公共政策研究与分析等方面的高级应用型人才，为政府机关和非赢利组织培养具有现代公共管理理论和公共政策素养，掌握先进分析方法及技术，精通某一具体政策领域的专业化管理者、领导者和政策分析人才。在培养过程中，注重实际能力与素质的培养，教学内容面向公共领域中所面临的实际问题。目前，美国开设公共事业管理课程的学校有220多所，在读学员达3万多人。到目前为止，根据彼德森大学指南，美国有312个公共管理院系，其中244个重公共管理方向，81个有公共政策方向。美国公共管理的学科原则和传统有三大重要理念：培养专业化管理人才(Professionalism)，注重公共服务精神(publicservice)，强调实践和操作(practice)。例如，作为美国最早的公共管理专业化教育课程体系，美国锡拉丘兹大学马克斯韦尔公民与公共事务学院的公共管理课程，注意培养学员的四方面技能：量化统计方面的技能、经济分析方面的技能、预算和公共财政方面的技能以及公共管理知识技能。为此，该学院为学员开设了五类核心课程，分别是公共行政与民主类、统计分析类、经济分析类、预算和公共财政类、公共管理类。美国哈佛大学的肯尼迪政府学院的办学目标是培养高层次的公共管理人才和从事高质量的公共政策分析人员。在其研究生教育中，要求学生掌握三方面的基本知识：即政策和制度分析、公共组织的战略管理、政治主张和领导艺术。
3我国公共事业管理专业学科建设基本情况
1996年，东北大学娄成武教授和云南大学崔运武教授，到国外考察公共事业管理发展情况后开始酝酿在我国高校建设公共事业管理专业。1997年东北大学、云南大学分别向教育部报告，申请将公共事业管理专业列入本科专业目录。1998年原国家教委(现为教育部)在新的普通高等学校专业目录中，设立了公共事业管理本科专业。1999年在云南大学和东北大学首开公共事业管理专业以来，该专业发展迅速。到2000年，全国有57所高校招收公共事业管理专业本科大学生。2001年全国招收公共事业管理专业的本科大学生的高校发展到132所，2002年迅速增加到180多所，2007年已有322所。对这个专业的招生，教育部原本是想由东北大学、云南大学两校通过四年的专业建设，取得经验后再在全国推广，但由于各高校自主办学，特别是教育部对各省属高校难以控制。如此增长速度，可称得上中国教育史上的一大“奇观”。
虽然在公共事业管理专业建设的过程中已经取得了较大成就，但公共事业管理在我国仅有十年的发展过程，作为一个有发展前途的新兴专业，公共事业管理专业本应具有极强的生命力和发展空间，可现实的遭遇和形势却使该专业陷入了尴尬的局面。主要表现有：专业的社会认可度差、专业方向不明确、人才培养目标模糊、学生就业难等不少问题。其原因是各高校对公共事业管理专业认识不足，造成专业课程设置散乱甚至混乱；教学内容死板，教学方式单一，实践教学环节薄弱；专业教材建设滞后、师资力量相对缺乏等。该专业目前的办学规模和发展速度已超出了我国公共事业发展的速度和公共管理体制、公共事业单位改革的步伐；专业缺乏明显特色，就业方向不明确，所培养的学生缺乏不可替代性，社会对该专业的认识和了解也比较少。因此，作为一个新兴专业，如何构建更科学合理的课程体系，推进专业建设，进而提升公共事业管理专业的竞争力，成为当前公共事业管理专业建设面临的棘手问题。
4公共管理理论视角下公共事业管理专业学科建设的改革途径
4.1变革专业意识，塑造服务意识。新公共管理理论和善治理论指出，公共事业管理的主体除了政府这一核心之外，还应包括非政府组织。公共管理的职能除了政治统治、社会管理之外，还需强调社会服务。公共事业管理专业人才服务除了面向于政府和事业单位，还应包括企业和相关社会团体。因此，公共事业管理专业要强调公共事业管理主体的非政府性和职能的服务性。
4.2以社会需求为导向确定应用型人才培养目标。公共事业管理是社会组织为了满足社会全体或部分成员的共同需要和协调发展，采取各种形式，对社会的公共事务进行生产、调节和控制的过程。针对当前公共事业管理专业人才培养目标多样化和模糊化的问题，在培养过程中注重实际能力与素质的培养，教学内容面向公共领域中面临的实际问题。培养目标要强调注重公共服务精神，强调实践和操作，使之与当前经济社会的需求紧密结合起来，从而也保障了本专业学生更好的就业前景。以需求为导向，结合自身的教育资源优势，灵活制定培养计划。进一步加强对社会人才需求的调研，结合自身的教育资源优势，灵活的确定培养方案。另外，人才培养方案是动态变化的，在实施专业人才培养方案的过程中，要进行全程就业信息管理工作。要依据就业市场、用人单位对人才的评价结果，检验专业方向人才培养方案，对不符合社会需求的人才培养方案及时修改完善。
4.3以市场需求为导向，培养学生各项技能。公共事业管理人才必须具有广博的知识面，具备较高的办事效能、实际策划、运用理论及操作能力，必须具有良好的思维创新能力、自我学习能力和研究能力，必须具有动手操作能力和实际应用能力。主要包括以下几项技能培养：一是社会调查技能。公共事业管理作为实践性应用性学科，其理论来源于社会实践，其理论也必须适合于并应用于社会实践。能熟练应用社会调查的方法步骤，使学生了解社会、熟悉公共管理的实际，市场运作技能熟练。二是社会适应技能。社会是不断发展变化的，这就要求公共管理专业人才能够应付各种社会变化，具有应对各种困难和挫折的心理素质。三是熟练的表达技能。包括语言讲述能力和应用写作能力，这也是公共事业管理专业人才必须具备的能力。公共管理专业人才作为社会管理的决策人员和主要参与者，其设想、方案等要通过语言和文字准确、顺畅表达出来，否则就会限制能力的发挥，无法履行管理职责。公共管理工作是对人的工作，只有通过有效地表达才能与人沟通，否则不会得到他人的配合，工作也将无法开展。
4.4强化实践教育环节。由于公共事业管理专业具有明显的跨学科特征，因此综合的知识结构和管理素质是从事公共事业管理工作的先决条件。公共事业管理面对的问题涉及社会发展、公共利益、个人利益等不同的层次，涵盖领域广泛。这就要求公共事业管理人才具有全面的综合素质，具有较强的创新能力和实践能力。因此，学校要为本专业的学生创造各种时间平台。除建立相关的实习基地为学生提供锻炼机会外，还可以开设电子政务、案例分析等课程，邀请公共事业管理单位相关人员为学生提供讲座和培训；不仅要充分利用现有的实验室、实习基地等开展好相关社会实践，学校与当地政府部门和有关公共事业管理部门合作，建立专业见习、实习基地，并在学生见习、实习期间组织教师不定期进行指导、检查、考核，保证专业见习、实习有场所，有人指导，有人监督，不走过程，不搞形式；在学生中大力提倡各种形式的社会实践和学术研究活动，鼓励学生利用假期、周末参与进行社会调查和实践。通过参与社会调查、科研能力培养和论文撰写，使学生社会调查与理论知识相结合，进一步扩大他们的知识面，培养他们分析和解决实际问题的能力。
关键词：政府公共事业项目公共事业；管理模式
中图分类号：G93 文献标识码： A 文章编号：1003―7217(2006)05-0099-04
一、引言
公共事业是市场经济发展的要素资源，也是构成国民经济宏观体系的重要组成部分，社会经济发展在一定程度上与公共事业发展呈正相关关系。随着我国经济的持续、快速、健康发展，资源优化配置的要求越来越高，公共事业管理的市场化、社会化运作成为一种必然趋势。目前，我国公共事业的发展与社会主义市场经济发展的要求不适应，限制了社会经济发展的速度与质量。我国公共事业发展缓慢的主要原因在于管理模式的落后和管理体制的约束。项目管理经过40多年的发展，其理论日臻完善和成熟。在欧美许多发达国家，项目管理的理论与方法逐渐被应用于军事、工商企业、政府以及其他许多领域，并取得了显著成效。在中国公共管理环境发生巨大变化和传统的政府公共事业管理模式受到质疑的情况下，政府公共事业管理模式引入项目管理能够有效克服现有的种种弊端，能提高公共事业管理绩效，改善公共服务质量。政府通过公共事业项目这个桥梁介入公共事业领域，构建基于项目管理的政府公共事业项目管理模式，可以更好地为社会发展和人民生活提供公共产品和公共服务。
二、公共事业的管理模式
公共事业是指介于政府组织与企业之间的为人民群众提供社会保障的各种福利及福利设施体系。公共事业项目是指对包括供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁等在内的社会公共设施的投资建设、维护和经营。公共事业管理是部分行政组织和社会公共组织，依法对社会公共产品的生产、公共服务的提供、公共秩序的维护等所进行的规划决策、组织协调和规划控制的过程。公共事业项目的管理是公共事业管理的核心部分。
我国的公共事业管理过去一直沿袭计划经济时代的垄断式管理模式，由于缺少竞争力，政府不会主动采用新技术、新方法加强管理，而是凭借其垄断优势，限制竞争。虽然这种状况在目前有所改观，但政府依然是公共事业提供的垄断者。
以英美为首的西方发达国家的公共事业管理采用服务式管理模式，对公共事业的管理不是以行政手段为主而是以市场手段为主；公共事业的提供者，除了政府外，还可由私人企业参与提供和管理，私人企业较强的服务能力和较高的经营效率，起到了很好地联结政府与社会、政府与市场的作用，从而使公共事业更好地服务于公众。
本文将项目管理理念引入公共事业管理领域，目的是为公共事业从垄断式管理向服务式管理转变提供一个可借鉴的方法，使公共事业管理从以政府管理为主转向以政府和企业的共同管理为主。
三、项目管理：政府公共事业管理的新工具
项目是要在一定的时间里，在预算规定的范围内，必须达到约定质量水平的一项一次性任务。在各种不同的项目中，项目本身有其共同的特点，这些特点可以概括如下：(1)项目由多个部分组成，跨越多个组织，因此需要多方合作才能完成；(2)通常是为了追求一种新产物才组织项目；(3)可利用资源预先要有明确的预算；(4)有严格的时间界限，并公之于众。公共事业具有一次性和独特性的共同特征，可以视为一个项目。
项目管理是通过项目经理和项目组织的努力，运用系统理论和方法对项目及其资源进行计划、组织、协调、控制，旨在实现项目特定目标的管理方法体系。作为一种管理项目的理论与方法，项目管理已日趋成熟和完善，表现出强大的生命力，并开始被世界各国广泛应用于建筑、军事、银行、电信、矿山、机械、石油开发等行业。
但是，人们往往把它理解为工程建设项目管理，这在很大程度上限制了项目管理的适用范围。工程建设项目管理只是项目管理在工程建设项目中的具体应用。公共事业可以视为一个项目，当然也可以用项目管理的方法来管理。因此，在公共事业管理中引入项目管理方式有助于政府对公共事业实行有效管理。
四、政府公共事业项目管理过程分析
政府公共事业项目管理过程可以看成是一个由不同阶段组成的系统流程。政府公共事业管理按项目的生命周期分成几个阶段：项目立项与启动阶段、项目前评估与计划阶段、项目实施与控制阶段、项目绩效评价与收尾阶段、项目维护和项目经营阶段。每个阶段均有其特定的内容和需要解决的问题。
项目立项与启动阶段：
随着一个国家或地区社会经济发展以及物质文化水平的提高，对公共事业项目的需求也会日益迫切。公共事业也就会出现在政府部门构想和规划中。将这种构想和规划项目化后，就产生了公共事业项目。政府部门决策者通常会构思公共事业项目的主要内容和初步计划，报上级部门立项。这个阶段就是项目立项阶段。这个阶段的工作是为顺利地开展公共事业管理打下基础。项目正式立项后，进入启动阶段。公共事业项目的启动阶段的主要工作是建立项目管理组织以开展项目的管理工作，解决的是项目管理组织的构建问题。这也是工作的重点和难点。
在公共事业项目管理过程中，因为人们的处事准则差异很大，会存在着种种相互冲突、相互矛盾的观点，如果没有组建专业化的管理组织机构，将会出现混乱的局面，会使得公共事业管理达不到预期效果。因此，建立公共事业项目管理组织是非常必要的。
公共事业项目管理组织采用弹性方式，与传统的管理模式不同，项目的管理不是通过等级命令体系来实施，而是通过所谓“扁平化”的结构，来自不同职能部门的专家因为某一个项目而组成团队，这个团队成员具有技术知识，而且对金融、预算、客户关系与合同以及后勤都有深入的了解。任务完成后他们又回到各自的部门。为了使公共事业管理工作保持明确的方向和连续性，这个组织需要配备足够的人员，并明确每个成员的权利与职责。公共事业项目管理组织结构可以设计成三个不同层次：一个项目领导小组、一个项目管理小组和各种类型的工作小组。
第一层次是领导小组，由政府职能部门的领导组成。领导小组的建立要解决三个方面的问题。首先是制定启动战略，确定下属管理小组和各个工作小组的职责和任务，制定衡量公共事业项目的业绩标准，以评估项目是否成功。其次是对政府公共事业管理工作提供战略和政策方面的指导。领导小组成员并不是把全部时间都用于项目管理工作，而是通过定期开会来批准计划和检查公共事业项目进展情况。从宏观上对项目进行控制。第三是在项目管理中起协调作用。部门领导的职位和地位对公共事业项目管理成功起非常关键的作用。通过部门领导之间的协调，项目管理工作中的个人或部门之间的
沟通障碍或冲突比较容易克服，矛盾容易被化解。
第二个层次是管理小组，由政府职能部门和项目承包商中抽出的专职人员组成。小组建立的目的是编制项目计划，制定衡量工作业绩的标准，以评估项目进展过程是否成功。控制项目工作按既定的日程进行，并提供日常指导和决策。领导小组要指派一名来自项目承包商的小组成员作为项目经理，对项目的进展负总责。之所以要求来自项目承包商，是因为其熟悉专业知识，由于一般情况下，项目经理是责大于权的，所以要授予其指导全部项目活动的权力。同时，来自政府职能部门的成员要对其进行监督。为弥补项目经理能力和知识的不足，可以外聘专家、学者或经理人等作为项目经理助理。管理小组对领导小组负责，在领导小组的领导下，管理小组协调和处理下属各工作小组提出的方案。
第三个层次是工作小组。由项目承包商企业人员组成。工作小组可能不止一个，各个小组负责资源、技术等方面的问题，如财务，采购小组，他们执行管理小组的指令，解决项目过程中一些需要解决的具体问题，提出解决方案供管理小组决策，对管理小组负责。
项目计划与实施控制阶段：计划阶段的工作是根据政府公共事业管理项目的具体目标和要求，制定一个完整、系统的项目进度计划。以保证公共事业项目按期完成。
进度计划常用网络图或横道图表示。进度计划必须确定各项重要工作的轻重缓急，恰当地分配资源，并对项目进行所涉及的预测、计划、调度、资源分配及控制手段详细说明。计划阶段还需要重新考察公共事业项目的风险，如果发现新的风险，需要在评估报告中进行说明，并制定应急计划和对策，以控制这些风险。此外，不论是即时的还是长期的资源需求，都应当予以量化，
但是事先制定出的计划往往很难反映出实际项目进度，许多项目计划随着进度的深入，需要对原计划进行频繁的、重大的调整是常见的事情。计划虽然制定了，而完成时间却一再推迟。造成这种情况的原因是进度计划由于缺乏足够的数据难以准确的编排、进度计划难以协调各部门、各工作环节的进度、常用网络图或横道图表示的计划不科学等。
针对这种情况，本文认为，可以利用关键链项目管理(CCPM)方法。CCPM步骤是形成项目网络图，因为某些资源的量是有限的，关键路径上的工序的工期可能因为资源的有限而延长，所以项目的工期一般都要长于通过CPM法或PERT法得到的关键路径。在此时形成的项目网络图中，就可以识别该项目的瓶颈，它是网络图中最长的那一条工序链，该链的长度就是整个项目的完成时间。这条链成为关键链，关键链上所需要的资源就是关键资源。对其进行优化产生新的计划。这种计划往往比用传统方法编制的计划要容易执行得多。
实施控制阶段的工作是追踪公共事业管理项目的进展，根据项目计划的要求提出具体的改进对策，工作特点是诊断、分析和调整。项目管理小组要经常将实际进展与计划进度相比较，监控项目工作的日程和预算执行情况，以便发现进度的偏差及时采取应对措施。协调一些复杂而又相互影响的工作。当某项工作进展显示出可能延期时，要找出公共事业项目实施的关键路线，采取积极的应变措施，保证关键活动按时完成。进展情况报告是一项重要的制度，应当实行严格的执行，各个工作小组的组长要及时提交他们的最新报告。这些报告应有预先确定的格式，详细叙述本组当前的工作情况。项目管理小组应使领导小组及时了解项目的进度。
项目收尾阶段：收尾阶段的内容是项目管理组织向相应的项目业主(政府职能部门)交接项目。收尾阶段的工作包括项目竣工验收，评估工作质量，分析项目成功或失败的原因，以确定在今后的公共事业管理的内容；形成项目验收或终止报告，及时结算资金。
公共事业项目实施评价，是对公共事业实施项目管理后的工作成绩及效益效果进行评议和考核。评价的目的是通过考核、检查实施项目管理后的成效以改进工作。公共事业项目实施业绩评价是在项目各个阶段完成的基础上进行的，对项目的目的、效益、影响和执行等情况进行全面而系统的分析与评价，有助于提高宏观决策和管理的水平。
公共事业项目实施评价属于公共事业项目管理后评估，它以项目竣工验收和项目效益后评估为基础，结合其他相关资料，项目整个生命周期中各阶段管理工作进行评估。项目管理后评估包括项目的过程后评估、项目综合管理评估及项目管理者评估。重点要对项目的组织机构、管理机制、管理方式的合理性、运行效率进行评价。
政府要通过对项目各阶段管理工作的实际情况进行分析研究，了解目前项目管理的水平。吸取经验和教训，提高自身项目管理水平，以保证更好地完成以后项目管理工作，促使项目预期目标更好地完成。
本文认为，可以从宏观上把公共事业项目绩效评价指标按平衡计分卡的结构分为业绩、成本和内部管理三个功能模块。在具体设置每个功能模块及其具体的指标内容时，按照政府公共事业管理职能和具体的工作部门来设计。首先界定地方政府公共事业管理的基本职能和工作目标，然后运用项目管理工作结构分析方式层层分解关键成功要素，在此基础上设计各模块的具体指标。在确定了指标体系后，应当立即收集数据，着手对指标进行权重确定和消除指标间差异的量化工作，然后代入相应的数学评价模型中进行计算，并取得计算结果。用这个计算结果同原有系统的相应计算结果进行比较，就可以得出系统改进的具体量化值。
项目经营和维护阶段：项目维护和经营的内容是项目业主(政府职能部门)委托项目管理组织(公司或组织)维护和经营项目。这是一个长期的过程。要作的工作包括制定运营模式，设计运营方案、评估运营风险、讨论运营中的会计问题。在经营或维护项目的过程中，公司要建立相对固定的管理队伍。必要时政府要进行跟踪检查或参加管理队伍。
公共事业项目也可以考虑国际上现在通行用BOT(建设―经营―转让)方式，即政府向社会招标产生项目投资业主，再由业主组建项目管理公司，项目管理公司负责项目融资建设、经营和维护，项目业主偿还建设项目所需贷款本息。政府授予项目业主一定期限的特许专营权，在一定的经营期内政府给予固定的投资回报，经营期满后，业主将项目设施无偿转让给政府。
项目经营一段时间后，应该进行公共事业项目后评估。后评估将项目前期所确定的目标和各方面指标与项目实际结果进行对比，即以实际情况为基础，对项目建设、运营现实存在的情况、产生的数据进行评价。项目后评价涉及到项目生命周期的各阶段。政府作为评价的主体，对公共项目后评估主要注意在新的投资体制下项目评价的内容。按照国务院2004年关于投资体制改革的决定，政府对项目投资报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。因此，政府也要重点从这几个方向来对项目进行后评估。
项目的持续性是指在项目的建设资金投入完成之后，项目是否可以继续其既定目标，实现程度，是否可以持续地生存和发展下去，项目是否可在未来以同样的方式建设同类项目。
由于世界银行和亚洲开发银行等组织高度重视持续性评价，把项目的可持续性视为项目成败的关键之一，作为政府公共项目也应该进行单独的持续性分析和评估。
因此，有必要建立一套完整的公共项目绩效评价指标体系。即能体现新投资体系下政府对项目核准的要求，又要反映公共项目持续性。
政府在项目后评价时必须保证公正、客观，实事求是地做出评价。政府项目后评价的结果作为政府决策部门进行新项目的立项和评估的基础以及调整投资计划和制定政策的依据。同时，建立后评价结果和政府项目业主考核绩效之间的联系，能够使项目业主投资决策更加理性。亚洲开发银行建立了后评价部门，通过出版物和建立项目后评价信息系统，将项目周期各阶段的信息进行交流和反馈，系统地为后评价提供资料和向决策机构提供反馈信息。这是值得我们借鉴的。
五、结论
关键词：公共事业；发展；现状；对策
作者简介：吕梅花，1966年1月，江苏邳州人，徐州师范大学后勤管理处综合科科长，工程师 。
改革开放以来，伴随着经济的快速腾飞我国的城市化速度也在不断的加快，在这一背景下，公共事业作为社会发展的基础，它直接关系到经济的繁荣发展以及人民生活的基本质量，时至今日，公共事业的发展已经成为一项规模庞大、涉及领域广泛的复杂社会公共空间建设，对政治、经济以及人们的日常生活起到了不可替代的重要作用。最近几年来，我国政府对公共事业的管理工作给予了高度的重视并加大了管理力度和资金投入，良好的政策为公共事业的建设指引了明确的发展方向，这在很大程度上加快了公共事业的发展步伐，然而在具体实践过程中，仍然存在一些障碍和困难，面对社会和人民对于公共事业建设的迫切需求，如何解决和克服现实困境、探寻科学合理的公共事业发展道路是我们当前要解决的重要问题。
一、 公共事业的概念
公共事业从广义上来说是整个社会的事业或社会公众的基础事业，它由政府组织以及企业的共同努力来为人民群众提供社会保障的各种福利及福利设施体系，公共事业的内容包括提供公共服务、生产公共产品、维护公共秩序与安全等等。公共事业从本质上来说，是为了维护和保障社会群众的公共利益的基础事业。我国由于城市建设成熟较晚，公共事业所要涉及的范围也十分广泛，其中包括文化、教育、人口、卫生、环保、资源、科学以及交通、通讯、生活用水、用电等等错综复杂的相关民生和社会建设的重要内容，我国的公共事业在发展的过程中体现出最重要的一点就是服务的公共性，服务的最终受益对象是我国全体的社会公众，其服务内容均是从人民生活和社会建设发展的实际需求出发，以实现公众的共同利益为奋斗目标，可以说，我国的公共事业主要以非营利性为主，通常情况下，民众在享受公共服务时是不需要缴纳任何费用，但在特殊情况下对一些准公共产品会采用收费的办法以弥补经费的不足，对于整体公共事业以及国家的建设发展来说也是十分必要的。
二、我国公共事业发展的现状
自2000年以来，我国各级政府为了促进社会经济的全面发展，都不同程度的加强了公共事业的重视程度，并投入了大量的人力与物力，使得我国的公共事业在近些年来取得了重大的进步，为我国的社会经济发展奠定了扎实的基础。我国的公共事业包含的内容很多，例如日常所需的水、电、热、煤气的供应，公共交通、污水处理、市政设施、路桥建设、环境卫生以及城市绿化等等。十年间，我国的公共事业各项指标均呈现出不同程度的增长态势，其中最为典型的是我国的集中供热面积从90年代的2.1亿平方米增长到2008年的34.9亿平方米，年均增长率为16.9%；天然气供应量也在10年间由64.2亿立方米增长到368亿立方米，年均增长率为10.2％；公共交通运营数由6.2 万辆增长到37.2 万辆，年均增长率为10.5%；此外，城市道路面积、城市排水管道长度、燃气普及率等方面也达到了9%以上的增长率。随着市场经济的不断深入，公共事业的市场化改革也改变了以往政府对于公共服务的垄断地位，公共事业也面向市场展开了广泛的竞争，这样一来不仅缓解的政府的财政压力，更加调动了企业经营的积极性，多领域、多角度的创新思想融合起来极大的提高了我国公共服务的质量和效率。
三、当前我国公共事业发展过程中存在的问题
近些年来，我国的公共事业取得了一定的进步，对我国社会经济以及民生建设起到了巨大的推动作用。从当前形势来看，我国的公共事业管理的总体呈现上升趋势，发展态势良好，在实际工作中也取得了较为丰富的实践经验，但是仍然存在诸多问题，而这些问题已经成为我国公共事业发展的严重障碍。
（一）企业服务效率较低，公共事业运行机制非效率化
在我国公共事业的运行机制中存在着一定的非效率化问题，单位内部缺乏风险机制、利益激励机制、奖惩机制以及竞争机制等，人员工作状态低迷，工作效率低下，资源得不到合理和充分的利用，成本计算不科学，浪费现象时有发生。由于地区行业存在垄断现象，缺少必要的竞争，也限制了公共服务的发展空间，更难以满足高速发展的社会需要。
（二） 缺乏改革和创新意识
只有创新才能促进发展，创新也是改革的源泉，而我国公共事业企业在改革的意识和观念上还较为落后，对当前的现实需求以及改革的必要性缺乏足够的认识，在困难面前没有发挥出人的积极主动性，不善于运用发散性思维来处理问题。而公共事业企业自身的垄断性质，再加上政府的扶持和限制，促使一些公共事业企业的管理者和参与者缺乏忧患意识，市场竞争意识十分薄弱。
（三）公共事业中各领域之间缺乏有效互动
公共事业的范围十分广泛，是由多个行业为单位所构成的，而每个行业不仅是一个独立的系统，各个行业之间也存在着不同程度的内在关联。我国一些行业在公共事业建设当中就忽略了行业间的相互关联，例如，在光缆、排水、燃气的管道建设和维护施工过程中，对于市政道路以及城市绿化的破坏现象至今难以杜绝，相关管理部门并没有运用联系的观点看问题，在实践过程中缺乏系统性和可持续发展的基本观念。
（四）投入力度不足，发展较为落后
公共事业的发展要以经济作为坚实的后盾，大量的资金投入是不可避免的，例如市政道路的铺设、公交车辆的更新、公共健身器械的投放等等，而我国在公共事业上的资金投入来源单一，缺少多元化的资金渠道，资金短缺问题比较严重。除此之外，公共事业企业目前均不同程度的出现亏损经营情况，不仅制约了企业的自身壮大，更严重阻碍了公共事业的向前发展。
四、促进我国公共事业发展的具体措施
（一）适时运用市场竞争机制
我国的公共事业当中绝大部分内容都适合于市场竞争机制的引进，应该充分允许多种经济组织进入公共服务领域并参与有效的实际竞争，形成百花齐放的多元化竞争局面。有竞争才有发展的动力，竞争不仅能够促进经济的快速发展，更可以提升我国公共事业的管理水平。要通过必要的改革，建立特许经营制度，将市场的有效竞争与同国家的特许授权制度有机的融合起来。
（二）勇于创新、构建全新现代企业制度
我国公共事业企业要顺应时展的必然方向，按照现代企业制度的基本要求，运用改组、改制等多种形式，组建一个全新并十分规范的有限责任公司或股份有限公司，将企业自身投掷于市场经济的大潮之中，锻炼自身的自主经营、自负盈亏等多方面的生存能力，坚强的面对广阔的市场，发挥集体的聪明才智去挑战对手、参与竞争。
（三）积极转变政府职能
在我国的经济发展当中，政府起到了巨大的宏观调控作用，而在公共事业的改革和发展的过程中，政府部门也必须要充分发挥其本身的调控和监管职能，积极的为企业创造公平的市场竞争环境，维护经营秩序的稳定，并积极营造市场运作机制和制定市场准入及清除制度等。除此之外，政府部门必须要不断的改进和完善公共事业项目的审批管理程序，对于公共事业的长期发展要制定一套科学合理的建设计划，依法行政、强化市场的监督与监管，规范行业的竞争及管理，对于公共产品和服务的质量及其价格要加强监督和比对，以保障公共事业的有序开展。
总之，公共事业的建设关系到我国经济的发展和人民生活的质量，公共事业管理的改革和创新，需要多方面力量的共同努力，因此，我们必须要加强对现代公共事业的系统研究，从实际出发，结合我国当前公共事业发展的现状，科学统筹，有的放矢的推进我国的公共事业大踏步的向前发展。
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[4]娄程武.公共事业管理概论[M]．北京：中国人民大学出版社，2005．
关键词：公用事业；民营化；问题；对策
中图分类号：D693.6 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）015-00-01
公用事业民营化是指通过减少或限制政府在公用事业生产和提供公共产品中的行为，将公用事业的公共事务转给私人部门经营，或者由政府和私人部门共同经营的过程。市场经济确立以来，我国学习和借鉴国外民营化经验将民营化引入公共事业管理，这也成为我国公共事业建设发展的一项突破性举措。
以国民基础设施为主的公共事业建设具有投资数额大、资金运作周期长、经营风险较大的特点，基于公用事业的这些特征，公用事业往往对投资者缺乏吸引力，因此，公用事业只能由政府投资和经营管理。近年来，市场经济的不断发展，使得人们逐渐观测到公共事业领域潜在的巨大商机：公共事业的投资经营虽然利润率较低，但其市场需求稳定，经营空间巨大，收益虽慢，但是稳定，并且随着经济的不断发展呈现积极的上升趋势。公共事业的经营回报率逐渐被市场发觉，使得公用事业民营化逐渐成为公用事业建设发展的趋势。然而，公共事业民营化日益普遍的同时，其面临的问题也是日渐显露。我国公用事业民营化的经验不足，其发展也缺少借鉴，再加上受制于经济发展和管理模式等多种因素，我国公共事业民营化仍任重而道远。
一、我国公用事业民营化存在的问题
（一）公用事业经营管理的目标与企业追求效益的宗旨存在矛盾
1.公共产品的提供具有很明显的外部性和非私人性，公用事业的宗旨是实现尽可能多的社会效益，这也就意味着公用事业的经营更加追求物美价廉，而企业是以盈利为目的的经济单位，以追求经营效益为目的，这与公用事业的经营目标有矛盾。
2.公用事业民营化后为提高经济效益，必然要改变原有的管理方式，这将会带来新的问题，如经营单位的裁员使大量劳动力失业从而会引起新的社会问题。
（二）政府能力不足
1.公用事业民营化改革相关法律制度不健全。公用事业民营化改革涉及到一系列权力和利益关系的调整，改制后的公共事业运营又要面临新的运营方式下实现整体协调的挑战。新的制度设计不仅需要政府的制定，更需要国家凭借其权威强制性推行。而目前，在公用事业民营化改革中我国政府并没有发挥出应有的作用，存在相关法律法规制定滞后、制度不健全、实际操作的可行性小等问题。
2.政府监管能力问题。强大有力的政府监管是民营化改革推进的有力保障，也是政府执政能力的体现。如果公用事业民营化的进程中政府监管职能缺位致使市场无序，或监管越位致使市场竞争不公平的话，都会直接损害到公众的消费权益，也会损害民营化后的企业利益。
（三） 市场发育不够成熟
公用事业民营化要想真正发挥效益，就要求市场建立一种真正的竞争机制。竞争促使不同企业投入大量的人力和物力资源竞相开发和采用新的技术、利用新的材料和设备、生产新的产品，以获得市场经营中的优势，获得更多的利润。我国市场经济体制的建设也只有几十年的时间，很多方面还存在着缺陷，这无疑会影响到我国公用事业民营化改革的发展。
二、我国公用事业民营化的对策探究
（一）确立公用事业民营化的改革目标
确立公用事业民营化的改革目标是公共事业民营化改革的指引和保持公用事业应有价值的前提，即通过民营化经营，提高单位经营绩效，更好地为社会提供公共产品，使有限的社会生产资源发挥最大的社会效益。
或许有人会质疑，公用事业民营化导致公用产品提供完全市场化，导致公用产品的分配不均和社会效益的减少，尤其当对某些改革个案进行分析和经验总结时，人民群众对这种感受会更加深切。但公用事业民营化是为了解决公用事业经营投入面临的一系列问题，如资金短缺，经营效益差等，并不是用民营化来完全代替国家向社会提供更高质量的公共产品。因此，不管公用事业以何种民营化的形式进行改革，都必须坚持把社会效益放在第一位。
（二）完善法律法规，加强政府监督能力
虽然公用事业民营化可以使政府摆脱财政危机，还有利于公用事业的运营效率的提高，但是公用事业民营化的过程中往往伴随着一系列利益关系的转变，如产权变更，因此利益分配问题无疑会成为民营化过程中的一个分歧点。
政府要发挥其权威性，从国情和社会背景出发，发挥其管理监督职能，积极做好对公用事业民营化改革的监管，这是推动我国公用事业民营化改革朝着正确的方向稳定发展的重要力量。此外，制定完善的法律法规是实现监管的重要举措，法律法规作为政府意志的体现，其实施以政府权威为依托，具有权威性和不可抗拒性。完善公用事业民营化相关的法律法规，是实现其有序推进的指引力量。
（三）建立完善的市场竞争机制
市场在资源配置中起决定性作用，其通过价格和供需关系自发调节着企业的生产和竞争，因此完善的市场竞争机制是市场主体发挥资源配置功能的重要保障。公用事业民营化是公共事业经营和生产市场化的发展和转变，要想在公用事业民营化的进程中发挥积极作用，就必须尽快完善市场竞争机制，减少政府干预，把属于企业的权力放给企业，保持市场信息的畅通，不断发展中国特色社会主义市场经济，促进资源的有效配置及经济效益和社会效益的实现。
我国公共事业改革还刚刚处在起步的阶段，改革要注意有计划、有步骤地推进，结合我国具体国情，力图从多个视角来分析我国民营化改革存在的问题及对策，努力走出一条有中国特色的公共事I民营化改革之路。
参考文献：
[关键词] 农村公共服务体系建设；文化事业管理；问题
[中图分类号] F30 [文献标识码] A
Issues Concerning the Management of Cultural
and Educational Undertakings in Building a Rural Public Service System
CHENG Di， LIU Tao， YIN Yue
Abstract： The development of cultural and educational undertakings in rural areas is an important content for building a rural public service system. It is also a necessary condition for moral development in rural areas. There are many issues for the development of the undertakings. Basic-level governments and the officials attach little importance to it. The construction of cultural facilities in rural areas falls behind the times. Relative staff is weak in terms of professional and comprehensive quality. The system could only be developed by deepening institutional reform， giving play to the basic role of the government in the management of the undertakings， taking market demand as the development orientation， and completing the fund raising mechanism to ensure the source of fund.
Key words： rural public service system， cultural and educational undertakings， issue
文化事业建设是构建社会主义核心价值体系的基础，在党的十报告中明确指出，“文化是民族的血脉，是人民的精神家园。全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴，必须推动社会主义文化大发展大繁荣，兴起社会主义文化建设新，提高国家文化软实力，发挥文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用。”这一论断阐明了文化事业建设在中华民族伟大复兴中的重要价值，同时也让我们认识到，在构建农村公共服务体系的过程当中，文化体制建设也是至关重要的一个环节。自从党的十六届五中全会做出了建设社会主义新农村的重大战略决策之后，农村文化事业体制的构建问题一直都是学术界关注的焦点。但从现实层面看，由于理论与实践的割裂以及我国农村的复杂状况，农村文化事业建设的可操作性和可执行性都存在一定问题。在这里我们试图从农村整体的公共服务体系的结构层面出发，对现阶段农村文化事业管理进行深入的探讨和剖析。
一、文化事业与农村文化事业内涵的一般阐述
由于各国国情的不同，文化事业这一说法在西方并不存在一个普适性的对应称谓。而在这种内涵的分析上，往往由于存在了文化事业与文化产业的概念混淆，也让我们对文化事业的理解存在不同的偏差。文化产业的说法最早产生于上个世纪初，在霍克海默和阿多诺合著的《启蒙辩证法》当中最早提出了“Culture Industry”，如果用中文直译的话可以称作“文化工业”，实际上是以工业社会发展的标准和认识方式对文化这一概念进行的理解，即将文化看作一种可以通过工业生产来完成的商品形态。大多数的西方国家在进行文化建设中都形成了完善的产业体系，在文化产品的提供上主要以商品化的供应方式为主导。但这并不意味在这些国家中文化事业脱离了公共事业管理的范畴，一方面出于国家的需要也存在着一些为社会公益事业服务而不营利的文化机构和组织，另一方面国家对于营利性的文化产业也有统筹性的安排。即在文化事业方面，除了必要的监督管理之外，政府也负有直接进行公共产品生产和服务提供的功能，由此可见，西方各国同样存在着文化事业管理机构和组织。区分文化事业和文化产业，应该以营利性作为基本标准。与文化产业相对比，文化事业是以社会公益为目的的行为，不进行商业经营，不以获取利润为目的，以提供公共文化服务为目的文化即为文化事业。与文化产业相比，文化事业具有明显的公益性质，需要国家的扶持和保护。因此，我们可以对文化事业做这样的概括，即文化事业是指为满足人们娱乐、休闲、健身、求知、审美、交际等精神需要和求知需要而组织活动，并提供经费、场地、器材和各种服务的社会公益性而非营利性的工作。目前我国的文化事业单位包括演出事业单位、艺术创作事业单位、图书文献事业单位、文物事业单位、群众文化事业单位、广播电视与新闻出版事业单位等等。在事业单位改革完成之前，这些机构和其所提供的公共服务范围，就构成了我国的文化事业管理与服务体系。
与此相对应，作为农村公共事业一个基本构成部分的农村文化事业，就应该是由国家或者社会兴办的，以农村、农民为基本载体，具有公益性质的文化产品或者文化服务。显然前述的文化事业部类和单位并不完全适应于农村，如文物事业单位、广播电视事业单位等其农村属性就是非常弱化的，在目前阶段，从最基层的农村角度来看，其文化事业的最重要内容就是群众文化事业。同时也不排除随着农村经济文化的发展，如图书文献事业单位、演出事业单位这些部类正在逐渐壮大发展。从公共产品供给理论的角度来看，典型的农村文化事业在消费上具有非排他性和非竞争性，属于公共产品的范畴；而数量更多的农村文化事业则具备两种属性当中的一种，具有准公共产品的属性。从受益者的角度看，农村文化事业产品的提供是面向所有居民的，因此不能将每个消费者割裂开来单独看待，也不能完全通过购买性消费来买足居民的需求，必须依靠国家和社会投入大量的资金、配备相关政策予以扶持，从而才能够保障其正常运行。
二、当前我国农村文化事业管理当中存在的问题
从中央近年来的政策看，我国对农村文化事业的认识深度和重视程度正在逐渐的提高，政策的支持也越来越强。但就现实的情况看，当前我国在农村文化事业管理中仍然存在很多问题，这也构成了制约我国农村道德建设发展的重要原因。
（一）基层政府及其领导对文化事业建设的重要性认识不足
在传统的政绩观念的引导下，各级政府和领导一直把经济发展作为衡量农村干部工作成绩好坏的一个基本标准，对文化建设的重视程度不够。经济建设至上的观念主导之下，很多基层领导想当然地认为文化建设并不重要，其问题会在经济发展的过程中自然得到解决。因此自觉不自觉地忽视了对于文化事业的管理，在现实工作中也往往会把绝大部分精力都放在财政收入、工农业增加值等经济指标上，放松了文化事业建设。这方面的缺陷是根本性的，因为在我国当前的国情之下，政府依然是公共事业管理中的绝对主导力量，在农村尤其如此。而一旦这一力量不能够充分发挥作用，那么文化事业建设将成为无本之木、无源之水。
（二）农村文化事业投入不足，文化设施建设落后
据统计，从1998年到2002年，全国文化事业经费为323.87亿元，仅相当于教育事业投入的1/70和科技事业投入的1/10。而在这个基础上，投入农村文化事业所占的比例则更低，2003年的文化事业费中，城市占72%，而广大的农村只用了28%，农村人均文化事业费仅为2元。由此，我们不难认识到：我国当前农村的文化发展投入严重地不足，农村文化建设的局面不容乐观。由于资金的不足，大多数农村地区至今没有建立比较完整的图书馆、文化馆，即使有些地方有也只是有名无实。近年来随着国家重视程度的加强，农村文化事业的投入呈现上升趋势，但从总体看，农村文化投入依然远远低于城市，有限的经费分摊到数量巨大的农民身上，其数额更是少得可怜，因此经费不足的问题是农村文化建设目前面临困境的重要原因，严重影响了农村文化建设和农村经济、社会的协调发展。
（三）文化工作队伍素质偏低，专业性不强
一方面，农村文化工作队伍在总体上特征表现为年龄老化、学历偏低、专业技能差，因此已经无法很好地发挥自身的作用，满足群众的文化需求；另一方面，虽然乡镇一般都设有专门的文化干部，但是由于领导重视程度不足等原因，这些干部在大多数时间都通过兼职或基调的方式被安排到其他的工作当中，很难全身心地投入到文化事业的建设当中，即使是有事业心的文化干部，在文化事业的工作当中也会感觉力不从心。这一问题集中在农村文化站的管理上，很多地区虽然建设了颇具规模的文化站，但由于缺少专业人才的工作，很多活动都无法真正开展起来，资源浪费的情况非常严重。
（四）管理机制不健全、服务不到位
目前来看，由于运行机制的缺陷，很多农村文化机构自身的生存都面临巨大的挑战，更不用说提供优质的文化服务。文化产品提供的匮乏也造成了农村文化活动形式单一，内容僵化，无法为农村和农民提供喜闻乐见并且能够发自内心形成共鸣的有价值的文化产品。这同时也在一定程度上为庸俗文化的流行提供了条件，形成了在文化事业上农村地区由落后向落后的恶性循环。令人遗憾的是，现在在文化事业管理机制上，并没有合理应对这种不良趋势的办法，除少数发达地区之外，几乎看不到由官方组织的公共性农村文化活动。
三、完善农村文化事业管理的可行性途径
社会主义新农村公共服务体系建设是一项长期艰巨的工作，作为公共事业管理的一个部分，文化事业建设要在整个公共服务体系建设的统一规划之下进行设计和发展。所以建立一套科学完整的农村文化事业管理体制是我们当前首要的工作。而在这一体系当中，既要有长期规划，也要有短期计划，并且要同时发挥政府和市场的作用，在坚持政府主导作用的同时，形成多元化、多中心的文化事业管理体系。
（一）发挥政府在文化事业管理中的基础作用
基于农村日常管理中的权力分配，基层党委和政府在文化事业建设中同样居于主导作用。政府在文化事业管理中应该加强对于意识形态的控制，保证在意识形态领域的主导地位，自觉抵制不良文化对农村地区的侵害。同时，基层政府还应该承担起文化传承，保持传统文明的作用。在民俗文化的传承当中，政府同样具有不可推卸的责任。因此，对于基层政府来说，必须要明确农村文化事业建设是政府行使公共服务职能的重要内容，加大投入，积极发展立足于农村的文化服务体系，加强农村文化设施建设和维护，同时根据时代的发展与农村社会自身的进化，与时俱进，努力提高农村文化产品提供的数量和质量，保证公立文化机构在农村文化工作中发挥主导作用。要通过调控引导的方式，促使农村文化领域能够在主流文化的指导之下进行发展；并且要转变观念，改变一直以来政府在农村文化管理中形成的“办文化”的管理模式，转变观念，引入先进的公共服务理念和方法，进而形成一种更为系统化、制度化的农村公共服务体制，并且通过政策法规的建设使文化事业管理改革得到制度化的保障。
（二）在政府主导的基础上，要充分发挥市场机制的作用，以市场需求作为文化事业发展的导向
一方面要考虑需求，另一方面也要考虑效率。发挥市场的调节作用，就是要在文化产品的提供中引入竞争的机制，避免由于服务的垄断造成的产品质量低下、服务不健全等问题。同时，通过文化设施、文化资源提供中的市场机制的建立，引导私人机构和社会部门参与到农村文化事业管理的体制当中，丰富管理的主体，提高文化产品的品质。引入市场机制，就是要将文化产业运营当中的方法应用到文化事业管理当中，除了管理与服务，更要挖掘和开发农村文化当中的隐藏精华，运用产业经营的手段将其进行包装，既丰富了农村的文化生活，又能够搞活农村文化经济发展，带来额外的利润，同时对于我国的历史文化遗产也起到了传承和保护的作用，具有一举三得的效果。除此之外，国家要从政策上推动和鼓励民间资本参与农村公共文化产品提供当中的热情，只有多元化的公共产品提供机制才能够保证公共服务的品质和效率，这方面就要协调好各方的利益，使民间资本和慈善资金能够更好地投入到农村文化事业的建设当中。在这方面的工作中，发达国家和地区在文化产业和文化事业建设过程中的经验非常值得我国农村学习，通过有效的竞争机制逐步形成具有农村特色的文化产业体系，并以此为文化事业的发展提供足够的推动力。
（三）完善资金筹措机制，保障文化事业建设的资金来源
在税费改革之后，农村基层政府的财政收入锐减，地方财政的巨大压力使政府很难在文化事业发展中给予充足的资金保障。虽然国家近年来对于农村公共事业的重视程度越来越高，投入也逐渐增多，但是仅仅依靠政府的财政投入显然是不够的。为了农村可持续发展所需要的农村文化产品与服务的及时生产和提供，就必须在明晰产权关系的基础上以政府筹资为主体，积极引导市场化筹资和社会捐赠等行为，建立起筹资主体多元化、筹资方式多样化、筹资机制市场化等具有中国农村特色的文化事业多渠道筹资体系。在国家资金的投入和使用上，也要进入绩效机制，既要因地制宜满足地方特定需要，更要保证国家财政经费能够真正用于文化建设当中，在这方面，地方政府和财政部门不能仅仅提供资金，经费使用过程当中的监管必须要做到位，只有这样才能够防止资金的挪用和滥用，使有限的国家财政资源能够得到最大限度的利用并且更好地完成其使命。
总之，农村公共服务体系的构建是一项庞大而复杂的工程承，文化事业建设在其中具有非常重要的作用。各级党委和政府应该充分重视农村文化事业建设的重要性，充分发挥自身在文化事业管理中的作用，积极推动农村文化事业管理体制的改革和创新。只有这样才能够找出一条适合我国农村发展的文化事业建设道路，从而推动新农村建设的发展，走出一条具有中国特色的社会主义新农村公共文化服务体系建设道路。
[参 考 文 献]
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[2]曹志来.发展农村公共文化事业应以政府为主导[J].东北财经大学学报，2006（5）
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广义的公用事业是指所有为公众或公众的一部分提供商品和服务的产业及活动，包括电信、邮政、电力、铁路、航空、道路、桥梁、供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理、园林绿化等。在我国，城市公用事业一般是为城市生产、流通和居民生活服务的各项事业的总称，包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理、市政设施、园林绿化、环境卫生等，即城市建设部门分工进行行业管理的范围。本文所谈及的公用事业主要是指此范围。城市公用事业的民营化，可以理解为更多依靠民间机构，而更少依靠政府来满足公众的需求。它针对的是“城市公用事业只能由政府统包”的传统观念，强调民间资本的进入是超越社会政治制度的世界性浪潮。
二、公用事业民营化的必要性与可行性
(一)公用事业由政府部门垄断性经营所带来的种种弊端对民营化提出了要求。我国的城市公用事业是改革二十多年来触及较少的一个领域，传统体制所带来的弊端不仅没有消除，反而随着其他行业改革步伐的加快而日益凸显，主要表现在：
1.垂直垄断的经营模式带来资源配置的低效率
在城市公用事业中，多数行业长期以来采取一体化的经营模式，如供水、供气、供热等行业。城市公用事业管理机构所属企业垄断了这些行业产品或服务的生产、输送和分销等所有环节，垄断企业利用垄断优势强行交易、限制竞争行为屡有发生。
2.低效率的价格形成机制使企业缺少降低成本、提高产品与服务质量的激励
改革开放以来，我国的价格改革主要集中在私人产品价格领域，而对传统的公用产品价格体制触动较少。因此，目前我国公用事业的价格形成机制仍然延用着计划经济时期的模式，价格的制定主要依据企业的自报成本，企业增加的成本可以轻易转嫁出去。在这样的机制下，企业很难形成降低成本的激励，运营过程中出现了“亏损--涨价--再亏损”的怪圈。同时，由于缺少竞争，公用事业企业服务意识差，服务质量往往得不到保证。
3.投资主体的单一化，给政府财政造成巨大压力的同时，也难以满足城市发展的需要
近年来，尽管各级政府对城市公用事业的投资力度不断加大，但仍难以弥补日益增长的需求与建设资金的缺口。城市公用事业建设资金的来源单一，吸引民间资本成为当务之急。
(二)科学技术的发展与社会分工的扩大，缩小了原有自然垄断的范围，创造了新的竞争领域，使公用事业民营化成为可能。传统理论认为，诸如城市供水、供气、供热、公共交通等行业，由于其自身的网络性特征，更适合由一家企业垄断经营；而由于其同时叉具有公用性和公益性，加之投资大、网收期长等特点，垄断权理所当然地落入政府手中。但现实的情况是，随着科学技术的进步与社会分工的扩大，人们对传统自然垄断行业垂直一体化经营的合理性产生了质疑。在2O世纪7O年代，电力、电信等传统自然垄断行业的纵向拆分就已经在西方发达国家兴起，其中也涉及到一定数量的城市公用事业。拆分之后，除网络部分仍保持垄断经营以外，其他部分均以引入竞争，为民间资本的进入提供了广阔的空间。
(三)公用事业民营化使多方受益，是社会经济和城市发展的趋势对民营投资者来说，涉足公用事业风险低、现金回报稳定，具有相当的诱惑力。从政府角度来讲，民间资本的介入，对于减轻财政压力，及时筹集资金加速城市建设，提高地方政府政绩都将起到积极作用；另外，实施民营化以后，公用事业的竞争性加强，可以向城市居民提供更多的产品与服务，公供服务的质量也相应得以提高，从而增加整个社会的福利水平。
三、我国城市公用事业民营化现状及其障碍
(一)我国城市公用事业民营化现状
在计划经济体制下，供水、供热、供气、公共交通等城市公共服务由事业单位提供，事业单位隶属于政府，是政府权力的衍生物。因而我国的事业单位具有十分明显的政府特征：资金来源于政府拨款，活动与服务依赖政府，机构设置有行政级别，事业单位人事有行政编制，高度封闭而自成一体，事业单位由官办、官管、管养等。随着市场经济体制的建立，这种过分依赖于政府的公共事业愈来愈多地表现出矛盾和问题：政事责任不分，管理方式单一，社会化程度不高，布局和结构不合理，管理机制和运行机制不适应市场经济要求。事业单位也存在兴办主体结构单一、内部机制不活、效率不高、增长过快、机构重叠、人浮于事财政负担沉重等弊端。为了改革上述弊端，从20世纪80年代开始，我国进行了以公共事业组织自由化、公共事业服务社会化、事业人才流动市场化、公共事业经营多元化和公共事业管理法制化为特征的事业单位和事业体制的改革。在事业单位改革和事业体制改革过程中出现了些民营化的项目，如今，我们探索出或引进了BOT和TOT(Transfer—Operate—Transfer的缩写)，即“建设--经营--移交”和合资、股权出让等模式，以投资和生产主体多元化，政府与生产者角色分离，政府管制与市场竞争有机结合，契约约束取代行政管理，投资的风险、责任、回报分散等方式，实现了建设资金来源的多渠道、资金使用的高效率，并且引进了先进经营理念和管理经验，减轻了财政补贴压力，分担了政府投资公用设施的风险，提高了企业的市场竞争力。
(一)我国城市公用事业民营化存在的障碍
1.立法比较滞后
我国一直没有一个大的法律方面的规定为民营化提供制度保障，具体表现在：(1)制度安排的层次低，法律效力不高。(2)政出多门。相关规定从多个部门出台，如建设部国家计委、工商行政管理总局及有些地方都对之做出一些规定。(3)内容陈旧。以往建立在计划经济模式基础上法规体系远远赶不上实践的需要，一方面许多旧有条款已明显不适应甚至背离改革发展的趋势；另一方面还有许多新的市场行为亟待法规的调整和规范。
2.公共责任缺失
无论是承包还是特许经营，民营化之后政府都不应该把公共服务当成包袱甩掉，它仍然需要政府承担相应责任。毕竟，公共服务可以民营化，但公共责任不能民营化。公共行政理论认为：政府是一种委托机构，它必须对其委托人即公众负责，确保公众利益得到维护是政府职能中的重要组成部分。欧文.E.休斯指出“政府与公民之间的关系形成了责任机制。与此同时，市场行为只有在满足利润的前提下才会对消费者负责，如果没有利润，即使是公众不可缺少的服务，市场也可能不会完善供给。由于管理主义的责任机制来源本身就存在责任问题，所以就无法期望公共机构在确立一种新的责任制时不忽略或削弱另外的一些责任，其结果可能如欧文.E.休斯所言：“管理主义的责任机制确实需要适当的确立并被公民广泛接受，如果责任机制含糊不清、或很容易被回避，那些潜在的问题必将形成对整个管理主义模式的挑战。”
3.监管力度不够
政府对行业的监管没有跟上，现在的监管还是完全用计划经济的思路。监管的构架还没有建立起来，这不仅表现在对市场准人的监管上不够，还表现在对价格监管、质量监管上的不够。如：沈阳市政府在将沈阳第八水厂民营化过程中准人监管不够，没有引进竞争，只将中法水务公司作为惟一的候选伙伴，致使政府处于被动地位。
4.政府的诚信约束机制不够健全
项目合同对政府的约束力不强，政府容易产生意向变更，破坏投资规则，损害投资者的利益，使投资者处于劣势地位，挫伤民营投资者的积极性，也给外国投资者造成了不稳定的预期。
四、化解我国城市公用事业民营化主要对策
(一)完善政府监管机制，切实维护公共利益
由于公用事业的公共性，在保证民营化高效运作的同时，政府应保证公众的利益不因公共服务提供者的趋利性而受到侵害，具体应做到：
1.健全市场准入制度。既保持适度竞争，又要维护各时期各类竞制者的公平权益。
2.立法规定控制权。通过法律形式规定国家在某些特定的关键性基础设施领域保持绝对控股地位或相对控股地位以及必要的决策权或否决权。
3.建立公共服务定价机制。根据各地不同情况和公众可承受能力，通过专家论证、召开价格听证会等形式，吸引利益相关方共同参与对公共服务的合理定价，并进行严格监督执行。
4.建立和完善公共服务民营化的绩效评估制度。通过设立公共服务质量投诉机构和利用社会中介组织定期对民营化所表现的绩效进行科学评估并公布于众，采取奖优罚劣的形式对民营化中出现的服务数量不足、质量低劣、漫天要价等损害公众利益的行为进行整改。
(二)建立腐败防范机制，规范政府行为
通过减少政府控制的资源，民营化可减少腐败。采取以下措施可使腐败机会最小化：(1)加速民营化进程，不给腐败交易留更长的时间；(2)按照标准程序操作，减少推行过程中的行政自由裁量权(即小要在实施过程中随意改变规则)；(3)确保透明度，做到民营化进程、企业价值、最终结果等方面的信息公开；(4)对进程拥有独立控制权，避免由企业原来隶属的政府部门控制一切，因为这可能导致利用原有关系搞幕后交易。
(三)加强监督，建立独立规制机构
规制机构一定要与规制对象分离，保持独立性。借鉴国外的规制经验，笔者认为确立可以成立公用事业监管委员会作为规制的主要机构。这可以：
1.在结构上使其与政府政策部门分开，可以独立地执行监管政策而不受利益相关方的干扰，特别是作为现有公司股东的政府政策部门的不必要干涉。
2.监管委员会由一个合议机构来集体领导，从人员构成来看，该机构应当由行业管理专家、技术专家、经济学家、法学家等组成，这些委员具有固定的、得到保证的、任命时间与政府的行政领导错开的任职年限，这种安排既可以保证监管的专业性也可以保证政策的连续性。
3.监管委员会要有足够的经费与人事支配权。建立公用事业监管委员会后，要在政府与公用企业之间形成行政指导与行政合同并存的法律关系。同时也要借鉴发达国家的做法，完善社会监督机制，使公用事业得以真正体现其公共性。
(四)加强政府对民营资本的支持力度
某些行业本身微利，在没有政府支持或支持不力的情况下，私人获取利润的空间不大，必须直接给予一定的支持才具有投资获利的吸引力。另一些行业，由于没有发展到一定的程度，私人进入最初成本较高，这时应给予一定的补贴、税收优惠或其他支持，待发展到一定程度后，成本下降了，则可减少支持，实现其正常发展。
关键词：公共服务；市场化；适度
推进公共服务改革，进一步转变政府职能，促进社会协调发展，加强社会管理能力，提升公共服务水平，提供更多更好的公共服务来满足社会需要，是我国政府面临的新课题。公共服务市场化是市场经济发展的必然要求，本文从公共管理的相关理论及国内和国外的实践情况出发，阐述了我国公共服务市场化过程中取得的成就及存在的问题，提出了政府作用和市场机制应紧密结合起来，把握好公共服务市场化度的观点。
一、公共服务市场化是改革的趋势
20世纪70 年代以来，面对政府的低效和财政危机，各国纷纷反思“官僚制”的弊端，进而提出了新公共管理理论，主张引入市场机制改进政府公共产品供给机制，同时，提高政府公共管理的绩效，运用非政府组织和民营部门提供混合公共产品；重视成本和绩效分析，以期提高公共服务的质量。其中“公共选择理论”强调关注于政府与市场、社会的关系，主张重新界定三者在提供公共产品和公共服务中的作用，缩小政府直接提供公共服务的职能，扩大市场与社会的作用；主张打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争，认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供，私人企业、非营利组织、半独立的公共企业也可以提供公共服务”。以英国为开端，西方的主要国家成功地进行了公共服务市场化改革，这一改革降低了政府成本，缓解了财政负担，极大的提高了政府公共服务的水平。
我国在过去很长一段时间内，在生产力水平较低的历史时期，我国政府对公共服务领域的垄断发挥了一定的作用，但随着社会主义市场经济体制的建立和发展，公共服务市场化改革是必然趋势。
公共服务是指政府、非政府公共组织、非公共组织为社会提供的、基本的、非盈利性的服务。它既包括物质形态的公共物品，又包括非物质形态的、社会全体成员共享的生存和发展所需要的服务型项目。其特点是投资资金量大、经济回报率低、社会效益居首位、具有显著的非排他性。政府作为公共服务的提供者，是政府在现代市场经济忠的一种最基本角色。这是由公共物品的特性及市场在提供公共物品是存在的市场失灵所决定的。
一方面，由于公共服务的非排他性，以价格机制为核心的市场不能使得生产和供给达到最优。因此，政府必须通过国家预算开支，担负公共物品的生产和提供的主要责任。另一方面，市场机制在某些情况下，无法实现资源的最优配置，这就是“市场失灵”，与公共服务相关的“市场失灵”主要表现在其外部性，由于外部性问题不是通过市场交易出生的，因而也就不能通过市场机制来加以解决，只能靠政府来解决。
由于公共服务的特点，加上市场在提供公共服务时存在“市场失灵”的地方，以及政府有责任保障公民得到满意的公共服务，这就成为了政府干预公共服务的最充分的理由。
虽然，“市场失灵”可以靠政府去弥补、纠正，但政府在提供公共服务中也同样存在着“政府失灵”现象。随着公众对公共服务的需求越来越旺盛，政府公共服务供给不足，财政支出没有严格控制，政府机构不断膨胀，成本不断加大，公共服务质量和效率降低，这些迹象表明，市场机制做不好的事情由政府直接来做也未必能做好，政府不能完全替代市场。
因此，公共服务不能完全交给市场，也不能完全由政府负责，政府和市场都应参与，在公共服务的提供中引入市场竞争机制，通过竞争提高效率，使投入少而产出多；通过竞争打破垄断，使供给者对公众的需要做出反应；通过竞争推动人们去创新，改善公共服务的质量。公共服务市场化是改革的必然趋势，是完善社会主义市场经济体制的客观要求，是经济社会良好发展的需要。公共服务市场化有利于转变政府职能，有助于和谐社会的构建和发展。
二、我国公共服务市场化必须适度
我国的公共服务市场化是一个长期的变革过程，在此过程中难免出现许多问题，诸如：传统思想观念的影响；政府过度垄断，财政压力过大，供给总量不足，供给水平不平衡；市场不成熟，市场运行机制不完善；公共服务供给方式单一，非政府组织发育不全；甚至在某些领域存在着市场化过度的现象等。
从我国公共服务市场化存在的问题来看，一方面，我国现有的公共服务体制是在计划经济条件下建立起来的，它有两个典型的特点：一是公共服务基本上是由政府部门一家独揽；二是政府依靠行政命令采用计划分配方式提供公共服务。大量的事实证明，这种公共服务体制不仅使政府在人力、物力、财力上不堪重负，而且公共服务的效率和质量也难以提供。因此，必须引入市场机制。另一方面，我国的市场化必须适度。在任何社会，我们必须分配有限的资源，一些公共服务可以市场化，而另一些仍由政府提供为好，那么，其是否得当的“度”如何把握？应具体问题具体分析，在“市场失灵”的时候，政府应加强监督和控制，在“政府失灵”的时候应该引入市场机制。
因此，必须在科学实践中把握公共服务市场化“度”的问题，从而使整个社会健康发展。具体来讲包括：
1、加强公共服务市场化的法制建设。只有健全的法律法规体系才能保障市场化过程的规范化，便于政府监督和控制。这就需要政府提供有效的制度保障，减少市场化过程中的成本和风险因素。一方面，政府需要建立完善的法律法规体系，防止私营部门弄虚作假和公私勾结。目前我国民主监督制度尚不健全，尚未建立公开、公平、公正的招标、投标制度，也没有严格的审计制度。在这种情况下市场化改革，难免出现“暗箱操作”，这样反而会增加公共服务的成本和风险，因此必须尽快出台相关法律法规，如《反垄断法》等，并建立健全建立公开、公平、公正的招标、投标制度，保证信誉良好、资质优良、价格低廉的企业承包公共服务项目。另一方面，政府要通过立法，为公共服务社会化创造公平的发展环境。
2、培育市场。有学者研究指出：“2000年中国经济的总体市场化程度未超过50％，以此为基数，到2010年接近60％，2020年达到70％，成为准市场经济国家”。由此看来我国目前的市场化程度并不高，只能在逐步推行公共服务市场化的过程中，加大力度培育市场，充分发挥市场在资源配置方面的作用。
3、明确公共服务市场化对象，进一步研究公共服务的供给范围，一些必须由政府提供，而另一些可市场化或部分市场化。第一、基本公共服务如：国防、外交、义务教育，以及突发事件和紧急情况等，由于此类物品在消费上的非排他性和非竞争性，消费者会出现“搭便车”现象，导致“公地悲剧”的产生。按照福利经济学的观点，应该全部由政府供给。第二、具有非竞争性强和非排他性弱的服务，如邮电、电信、民航、铁路服务等传统上属于垄断，应逐渐打破垄断，国有公共部门可进行公司化改革，通过入股方式吸引外部投资主题的参与，同时政府发送市场准入的限制，将一部分公共服务的供给交给私人部门去完成，在政府的引导下形成一种竞争机制，施训安公共服务的市场化运作。第三、具有非竞争性弱和非排他性强的服务，如公共环境、文体事业、公共医疗、公共交通和社会保障等，则可引入竞争机制，由市场进行调配。
4、 明确政府和市场的各自责任。明确政府和市场之间的“非零和博弈”关系，在很多领域，政府和市场并非是“非此即彼”、“此消彼长”的对抗性关系，而是一种相互补充的合作态势。所以应把政府手中掌握的资源配置权利适度还给市场，实现市场机制配置资源的优势。而政府则对公共服务的供给由直接生产转为组织协调、规划决策、加强市场的法制建设及监督管理，实现政府在保障社会公平及市场良好运作的优势。
随着社会主义市场经济体制的建立和发展，公共服务市场化是必然趋势。因此，我国的公共服务市场化必须将政府作用与市场调节紧密结合起来，必须根据我国国情，根据我国市场经济发展的程度，把握政府主导作用的尺度，把握市场化的尺度，建设有中国特色的公共服务市场化道路。
作者单位：成都理工大学文法学院
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