时间：2023-10-13 09:46:24
导语：在环境保护调研课题的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
关键词:工科院校;《环境保护》课程;教学问题;改革对策
中图分类号:G424.1文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)16-0211-02
1 《环境保护》课程教学现状
(1)课程内容综合性强。《环境保护》课程旨在传授环境知识、宣传环保知识、提高环保意识、培养环保人才,最终达到素质教育的目的,教学内容主要包括基本知识、最新的科研成果以及全球环境问题等等。该课程综合性强,理论性强,包含的内容很多,学生要掌握这些内容并应用到实践中,需要有多方面的基础知识。
(2)工科院校应用类学生特点的限制。对于工科院校应用类学生而言,要学好这门课程存在一定的难度。一方面,他们对环境保护课程的学习基础、学习动力、理解力都较理科类高校学生稍逊一筹;另一方面,应用类学生学习这门课程的态度不端正。认为《环境保护》在应用型专业课程中无足轻重,作为工程管理人员和工程设计者,只要会搞设计、懂得施工就行了,而忽视了设计的理念或思维的创新源自于理论的学习,至于环境保护则是政府行政管理部门的事,更是与工程设计者无关;同时,学生认为环境保护理论高深莫测,感到课程内容也枯燥无味等等。这些在无形中增加了讲授该课程的难度。
2 《环境保护》课程教学改革对策
(1)确定科学的教学原则。①科学性原则。各种污染问题以及世界环境问题形势都用摆事实讲道理的方式进行,尽量从正规的资料中查询,做到较强的说服力。②实践性原则 环境教育应因地制宜,结合社会需要、现实形势要求进行,既不能脱离社会现实,又不能让知识过于成旧,显得平白无趣。③趣味性原则。热爱是最好的老师,因此,无论是材料的选取、内容的阐述,还是表达的形式都要结合工科院校大学生的特点,要让应用类学生觉得学有所值。④创新性原则。新时代的素质教育强调的其中一点就是创新思维的训练。环境教育也要讲创新性,不能拘泥于传统的环境知识的说教,要将自然环境与社会环境结合起来,将物质环境污染与意识环境污染结合起来,将传统环境教育与现代环境教育结合起来。
(2)教学内容改革。传统的《环境保护》课程教学讲求系统性、理论性,重视理论教学,轻视实践教学,忽视对拓展学生设计思维能力和创新能力的培养。所以在传统的《环境保护》教学中,多为以教师为中心的注入式的满堂灌,教师为教而教,学生为学而学,很少考虑到学生学习的主动性,教与学是对立的,因此教学效果较差;传统的教学内容繁杂,不能很好的突出重点,不利于学生对知识的消化吸收,结果理论记得很多,考试结束后就还给了老师,眼高手低,不能将环境保护理论应用于实际设计中去。因此,笔者针对这种情况,每年对旅游管理行业用人标准进行市场调研,并根据就业市场和行业要求的变化,调整教学内容,充实教学内容。在教学中将整个课程分为若干阶段,每一个阶段自主确立一个主题,这个主题既要服从《环境保护》课程教学服务于工程项目设计的需要,又有利于拓展学生的生态旅游项目设计思维能力,于是备课时搜集大量的参考书籍和图片资料,并按照学生能接受和感兴趣的方式编排教学环节和程序组织教学,这样提高了学生的学习兴趣。如在对城市景区的使用情况调研中发现,游人在游览中的个人行为即心理需求对公园环境起着很大的影响。工程项目设计不仅经济、美观、舒适,而且还要符合人们心理需求,只有满足了人们在使用园林空间时的心理需求,人们才会尊重设计,从而保护旅游景区环境。
(3)教学方法与手段改革。教学方法与教学手段的改革是培养高素质园林专业应用人才不可忽视的重要课题,随着园林学科内容的不断扩展与更新,以及现代科学技术的发展,促使传统的教学方法和教学手段向现代化与多样化改革。①充分利用现代教育技术,加强直观性与时代性。环境保护虽有一定的历史,但在高校公选课中依然是一个初现的课题,特别是《环境保护》课程的内容理论性强,需要形象化的教学手段。②案例教学。利用典型旅游景区设计案例分析,引导学生生态设计思维。通过对省内著名生态景区如衡阳珠晖区白鹭湖农业生态园、耒阳蔡伦竹海避暑山庄及衡南县岐山省级自然保护区等生态旅游景区兴建的历史背景、生态旅游开发目的、设计理念、当地文化艺术等对景区建设影响的分析和引导,培养学生树立“以人为本”的理念,将人文精神融入生态工程项目设计中。生态工程项目设计不只局限于针对客户和某特定范围的人,更重要的是要关注整个社会,关注未来,不断地创造新的变化来满足人的需要,实现人与自然的协调发展。③实践教学。虽然将多媒体运用到教学中,使得教学内容直观化,但学生对环境保护理论知识还是缺少直观的感性认识。因此需要加强实践运用,鼓励学生将学到的理论知识运用到现实设计中,激发学生学习的主动性,以达到学生对教学内容的熟悉化。根据教学内容,分别组织学生到到各公园、街道绿地、居住区等地进行现场教学,加强感性认识,加深学生对课堂知识的理解,教会学生观察问题,并进行讨论,这样提高了学生学习的积极性、主动性。等课程结束后再与其它的课程一起,组织学生到南岳、江口鸟洲、蔡伦竹海等景区进行课程结业实习。通过实习,学生开阔了眼界,丰富了实践知识,增强了理论联系实际的能力。实习结束后要求学生写出自己的感受和体会。这样收到了事半功倍的教学效果。
(4)考核方式改革。考核作为教学过程的终点,既起到检查教学的效果,又起到对教学过程导向的作用。为培养学生的专业创新能力,考核应在理论学习与实践活动过程中进行,考核内容和考核方式灵活多样,既要有理论,又要有实践,这样才能做到理论与实践相结合,促进学生专业创新能力的发展,提高教学质量。
总之,通过对《环境保护》课程的教学内容、教学手段及考核方式的改革,改变了学生以往学习的被动性,提高了学生学习的积极性和主动性,培养了学生独立思考的能力,达到了预期的教学效果。但仍存在诸多不足,如环境保护理论知识在工程项目设计中指导作用的发挥,学生的创新能力等仍没能达到预期的效果,因此还需要在教学中不断总结,不断完善,以达到更好的教学效果。
参考文献
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为了对青海湖流域湿地环境有更加深入的了解，课题组于2014年5～6月期间，走访了刚察、海晏、天峻、共和四县，进行了有关“青海湖流域湿地环境保护”的问卷调查活动。调查问卷发放情况。调查问卷小组共有四组，分别在刚察、海晏、天峻、共和四县进行调查问卷发放工作。此次调查共发放问卷550份，收回492份，有效问卷492份，回收率为89．5％，其中刚察县共发放150份，回收128份；海晏县共发放150份，回收120份；天峻县共发放100份，回收98份；共和乡共发放150份，回收150份。调查对象情况。调查对象中，藏族占85％，非藏族占10％，未填写的占5％，这说明在青海湖流域湿地保护中，以藏族居民为主，应充分尊重和发挥藏族群众的重要作用。调查的主要内容：青海湖流域湿地环境变化情况及主要原因、退牧还林还草工程及其实施效果、旅游资源开发对湿地保护的影响、湿地环境保护对农牧民利益的影响、湿地环境保护中公众参与情况等。
二、青海湖流域湿地环境保护中反映的问题
（一）退牧还林还草工程对湿地环境的影响
1．退牧还林还草工程对湿地环境恢复的效果当问及“您认为退牧还林还草对青海湖生态环境恢复的效果”时，80％以上的调查对象认为有效果的，对此项措施持积极认可态度的达50％。由此可见，退牧还林还草工程得到了当地居民的普遍认可，并取得了良好效果。
2．退牧还林还草工程中存在的主要问题
退牧还林还草工程虽然取得了一定成效，但仍然存在不少问题。影响其实施效果的首要因素是经费保障不足，占总调查人数的35％。其次分别是观念不正确、主管部门职责不明确、缺乏法律保障等。
（二）旅游资源开发对湿地环境的影响
1．旅游资源开发对青海湖流域湿地环境的影响
认为旅游资源开发对青海湖流域湿地环境没有影响的仅占总调查人数的10％，有影响的占总调查人数的84％，其中有210人认为影响很大，占总调查人数的44％。由此可见，当地农牧民普遍地认识到旅游资源开发给湿地环境造成了巨大压力。
2．旅游资源开发中存在的问题
调查中，当问及在开发当地旅游资源中存在的主要问题时，261人认为产生大量旅游垃圾，204人认为游客环保意识差，190人认为当地环保设施差，148人认为破坏野生动物的生存环境，16人选择了其他，以上数据分别占总调查人数的53％、41％、39％、30％和3％。当向当地居民调查该地的环保设施建置情况时，72人认为有污水处理设施，111人认为有垃圾回收分类设施，65人认为有公共交通工具，68人选择了其他，以上数据分别占总调查人数的15％、23％、13％、14％。当问及青海湖水体及岸边曾发现哪些垃圾或漂浮物时，358人认为有垃圾袋，占调查对象的73％；332人认为有饮料瓶，占调查对象的67％；206人认为有剩余食物占调查对象的42％；192人认为有废旧电池，占调查对象的39％，153人认为有死鱼动物，占调查对象的31％；88人认为有建筑垃圾，占调查对象的18％，44人选择了其他，占调查对象的9％。综合分析，可以得出，旅游资源开发对青海湖流域湿地环境造成了很大的影响，主要原因体现在以下三个方面：一是当地的环保基础设施不健全，如污水处理设施、垃圾分类回收设施、公共交通工具等严重缺乏，使得当地无法消化大量的旅游垃圾；二是游客自身环保意识差，在旅游时乱丢垃圾，如塑料袋、饮料瓶、废旧电池、剩余食物等，不仅影响草原草类的生长，也造成了青海湖水资源的污染、鱼类的死亡。三是大量游客涌入青海湖流域，造成了对草原的践踏，破坏了当地的生态平衡，给野生动植物的生存环境造成了严重破坏。
3．旅游资源开发对湿地环境造成的危害
（1）当地农牧民对开发旅游观光船项目的态度。对青海湖开发旅游观光船项目，272人持反对态度，占总调查对象的56％；193人持支持态度，占总调查对象的40％；20人表示无所谓，占总调查对象当的4％。旅游观光船的噪声、溢出湖面的油渍以及观光游客抛洒的垃圾，给青海湖的水造成一定的影响，危及湟鱼及鸟类的生存和繁衍。青海湖流域内的原住居民已深刻认识到旅游观光船给当地环境带来的危害，且56％的农牧民愿意放弃由此带来的经济收益，反对旅游观光船项目的开发。（2）当地农牧民对偷捕青海湖湟鱼行为的态度。在调查“当地农牧民对偷捕湟鱼行为的态度”时，326人认为行为恶劣，应当严厉打击，占到总调查对象的69％；129人认为是迫于生计，可以理解的生存行为，占总调查对象的27％；18人认为无所谓，占总调查对象的4％。同时，在调研走访的过程中，当地农牧民向笔者反映，由于藏族人民的信仰，藏族人一般是不吃鱼的，更不会捕杀湟鱼，他们认为“杀一只（鱼）相当于杀一万只”。但由于外来游客对吃湟鱼的热衷，导致湟鱼价格的飙升使得一些农牧民为牟取私利而偷猎湟鱼。（3）当地农牧民对向游客开放鸟岛的态度。就“青海湖鸟岛向游客开放”向当地农牧民调查时，247人表示反对，占总调查人数的53％，其中有108人表示极力反对，占总调查人数的23％，因此，大部分人反对鸟岛向游客开发，认识到游客的游玩会导致鸟类栖息地的破坏，影响青海湖鸟类繁殖、生存。另外，43％人的表示支持，其中8％的人表示非常支持，这也说明鸟岛的开放为部分农牧民带来了经济收益。综上所述，旅游资源的开发一方面促进了当地经济的发展，调整了单一的农牧业经济结构，增加了就业途径，提高了农牧民的收入，改善了生活条件；另一方面由于对旅游资源的不合理开发、基础设施的不健全、游客的不文明行为等给当地的生态环境造成了破坏和污染，影响了当地野生动植物的生存环境，使野生动植物面临着生存的威胁。如大量游客涌入到鸟岛观赏，破坏野生鸟类的生存栖息环境；观光船项目造成的对青海湖水域的污染、游客对湟鱼消费的热衷等不仅破坏了湟鱼的生存环境，更威胁到湟鱼的生存。
（三）青海湖流域湿地环境保护中公众参与情况
1．民众参与湿地环境保护的意愿
从当地农牧民参与青海湖流域湿地环境保护的意愿来看，大多数人都希望湿地环境得到有效治理和恢复，并愿意参与到湿地环境保护活动中来。调查中，当问及“您对青海湖流域环境治理的态度”时，342人希望湿地环境能够得到有效治理恶化恢复，占总调查人数的72％；113人认为环境治理是政府的事，与自己无关，占总调查人数的24％；21人认为治理或不治理都无所谓，占总调查人数的4％。当问及“您是否愿意参与到青海湖环境保护的活动中来”时，其中很愿意的有188人，愿意的有184人，两项合计共372人，占总调查人数的77％；另外，不愿意的有90人，占总调查人数的18％；无所谓的有23人，占总调查人数的5％。这表明，大部分农牧民能够认识到青海湖流域湿地环境恢复与其生活习性相关，并愿意成为湿地环境保护的主体。同时也有少部分的农牧民环境保护意识淡薄，认为环境治理仅仅是政府的职责，与个人无关，不愿意参与到湿地环境保护中来。
2．湿地环境保护过程中农牧民最关心的问题
当问及“青海湖流域湿地环境保护过程中您最关心的问题”时，199人认为是教育，占总调查人数的40％；148人认为是收入，占总调查人数的30％；127人认为是社会保障，占总调查人数的26％；112人认为是医疗，占总调查人数的23％；79人认为是就业，占总调查人数的16％；还有25人选择其他。由此可见，排在首位的是教育，说明当地农牧民注重孩子和自身的教育，以及对教育资源的迫切需求。另外，提高家庭收入、完善社会保障、改善医疗条件及增加就业也是湿地环境保护过程中农牧民关注的焦点。青海湖流域湿地保护的主体应当是当地的农牧民，如何从根本上调动当地农牧民参与到湿地保护中，就必须结合农牧民最关心的教育、收入、社会保障、医疗、就业等问题，建立长期、规范的农牧民参与湿地保护的鼓励机制，使其在湿地保护的过程中受益；使环境保护从被动转向主动，从根本上激发农牧民保护湿地环境的积极性。
三、青海湖流域湿地保护的法律对策建议
（一）加快制订全国湿地保护条例
我国自1992年加入《湿地公约》以来，但到目前为止，国家层面，还没有关于湿地保护的专门性法规，地方立法层面，相对较好。全国已有18个省、市、自治区出台了省一级的湿地保护条例，一些地方还把湿地保护纳入地方党政领导的政绩考核。青海省分别于2003年和2013年颁布了《青海湖流域生态环境保护条例》和《青海省湿地保护条例》，该条例均是在没有上位法的背景下由地方立法机关创制的，为青海湖流域湿地环境的保护提供了法律支撑，确立了湿地保护应当遵循的原则、监督管理、保护措施及法律责任。条例的出台解决了长期以来无法可依的尴尬状况，使湿地保护工作有法可依，能够有序进行。由此可见，我国现行的法律法规中关于湿地保护的内容较为零碎、分散，缺乏完整性、系统性，虽有部分省份制订了省级湿地保护条例，但远远落后于其他国家的湿地保护法制建设，也跟不上我国湿地保护工作的需求。特别是湿地资源调查监测、湿地占用征用的监督管理、各种破坏行为的处罚等，包括怎样更好地履行国际公约，都缺乏一些更明确的、更有操作性的、更有效的条款和规定，所以很有必要从国家层面出台一部专门针对湿地保护的行政法规，尽快出台《湿地保护条例》，明确湿地保护职责权限、管理程序和行为准则。制定湿地保护红线，完善湿地生态补偿制度，实行湿地分类管理。
（二）完善公众参与制度
由上文的调研数据可知，40％的调查对象认为良好的环保意识对湿地环境保护作用重大，因此公众环保观念的改变对青海湖流域湿地环境保护起着至关重要的作用。青海湖流域藏族居民占绝大多数，藏族的某些宗教教义和生活习俗，如“杀一只青蛙，犯龙王”、“拔一根草，不长高”、“马年转神山、羊年转圣湖”等蕴含着天人合一的哲学理念。调研过程中发现，政府对青海湖流域湿地环境保护的宣传力度不足，虽然发放了一些环保宣传册，开会时口头强调环保的重要性，但缺乏物质性奖励、缺乏环保工具、缺乏组织大规模的环境保护活动等，难以调动牧民参与环境保护的积极性。以至于虽然当地农牧民有“保护青海湖、保护草原是每个牧民的义务”的意识，但却缺乏将这种环保意识主动转化成青海湖流域湿地环境保护行动的动力。为了建立长期有效的湿地保护机制，必须加大财政在公众参与湿地保护方面的投入，调动农牧民原始的环保理念，充分发挥民众在湿地保护中的作用。同时，为当地农牧民参与湿地保护提供立法上的支撑，完善公众参与机制。第一，立法明确公众参与途径，如在面临湿地环境事务的重大决策时，政府进行论证会、听证会，使公众表达自己的意见；在湿地环境保护与管理中保障公众的提案权、质询权、表决权、检举控告权。第二，立法明确公众参与程序，落实公众参与的一整套细化的程序规定，如征求公众建议程序、公众监督程序等，使公众参与不再流于法律条文，而能够真正地落到实处，起到保护湿地的效果。第三，确立环境公益诉讼制度，扩大原告主体资格。2014年通过的《环境与资源保护法》仅规定“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织”可以向人民法院提起环境公益诉讼，环境公益诉讼的原告范围过窄，不利于生态环境的保护。应当允许公民、检察机关为了维护青海湖流域湿地环境公共利益，依法对污染环境和破坏环境的行为提起环境公益诉讼。
（三）建立湿地生态效益补偿机制
青海湖流域湿地资源既有经济价值又有生态价值，为了保护其生态价值，对湿地资源开发利用活动予以限制或禁止，会导致当地农牧民和相关权利主体湿地所有权、使用权的损害，造成其经济利益的损失，若这些财产利益的损失完全由权利人个人承担，显然是不公平的，违背了现代资源环境法的基本精神，导致环境之不正义。因此，必须建立湿地生态效益补偿机制，以实现环境正义之要求。一是完善生态效益补偿的法律体系。在《环境资源保护法》、《青海省湿地保护条例》及《青海湖流域生态环境保护条例》对生态效益补偿制度的原则性规定的基础上，结合青海湖流域的实际情况，制定《青海湖流域湿地生态效益补偿实施办法》。二是确立开发者保护、受益者补偿原则。所谓谁开发谁补偿、谁受益谁补偿原则是指在自然资源开发利用过程中，由生态环境的破坏者支付补偿费，同时，因环境得到改善从中受益的人支付一定的补偿费。用经济补偿的手段合理限制湿地开发与利用，从而保护湿地环境，使湿地生物多样性保护和湿地资源可持续利用得到和谐、协调发展。三是保证湿地生态效益补偿资金的来源。资金来源的畅通是保证青海湖流域湿地生态效益补偿的基础和前提，可以通过国家财政拨款、地方政府补贴、收取湿地资源生态补偿税、建立湿地生态补偿专项资金等方式保证湿地生态效益补偿资金的来源。四是完善在建生态项目的生态补偿政策。青海湖流域湿地现有的生态补偿主要集中在退牧还草等生态项目上，这些项目的补偿还需要进一步完善。如增加退牧还草牧户生活和燃料补助费、增加基本草场建设投入、提高生态移民安置投资标准等。
（四）建立生态旅游机制
湿地生态保护和湿地经济开发并非存在不可调和的矛盾，应本着“在保护中开发，在开发中保护”的原则，加强科学规划，防止盲目性和随意性的开发，实施真正意义上的生态旅游开发。
1．加强生态旅游宣传。青海湖湿地特有的环境功能决定其旅游不应当是一般意义上的旅游，在开发旅游的过程中应当注重环境教育、生态旅游的宣传，提高游客的环保意识。在对外宣传方面可以利用资料手册、环保标语、布告、板报、碑、牌及宣传车等各种常规的宣传手段，在自然保护内也可设置电子屏、广播、报纸、电视等现代媒体宣传保护区美丽的自然风光、珍稀野生动植物等。这样既可以吸引大量游客，增加旅游收益，又对游客进行了环境教育，提醒游客文明旅游，保护湿地环境。同时保护区内应当配备一套完整的有关湟鱼、棕头鸥、鱼鸥、斑头雁、普氏原羚等珍稀野生动物资源等方面的数据信息库，方便游客随时了解查询相关环保知识，树立正确的消费观念，保护珍稀野生动物。
2．完善旅游基础设施建设。发展生态旅游，保护湿地环境，完善的旅游基础设施建设是关键。调研中发现，青海湖流域的旅游基础设施没有跟上旅游业发展的脚步，无法容纳大量游客产生的旅游生活垃圾，超出了湿地生态承载力的要求。笔者建议，政府部门应当采取相关措施，尽快完善配套基础设施的建设，如污水处理设施、垃圾回收分类设施、旅游道路、公共厕所、景区停车场、景区分类垃圾箱等的建设。3．规范旅游项目审批制度。湿地涵养水源、调节气候、保护生物多样性等生态功能否定了其旅游项目开发的任意性。青海湖景区内的大型游轮环湖项目、鸟岛观鸟项目等造成了鸟类资源和植被破坏，影响了青海湖的水生环境，严重威胁湟鱼和鸟类的生存。另外，环青海湖地区缺乏统一管理，对旅游资源的开发建设没有一个统一详细的规划，各单位为争夺旅游资源利益，各自为阵，造成旅游资源开发的无序。因此，规范旅游项目审批制度，明确审批的标准、许可程序和批准机关等，是保护湿地资源的重要手段，是对湿地合理利用和开发的事先监督和控制的重要途径。
（五）巩固退牧还林还草工程成果
自2008年5月启动实施青海湖流域生态环境保护与综合治理工程以来，退牧还林还草工程作为其重要的项目之一，取得了良好成果。调研数据显示，80％以上的调查对象认为退牧还林还草工程促进了湿地环境的恢复。据相关资料显示，截至2013年9月青海湖流域完成禁牧任务275万亩，完成沙漠化土地治理54．36万亩，完成生态林建设项目30．9255万亩，完成湿地保护416．90万亩。［5］通过实施退牧还林还草及其他生态修复工程，青海湖流域湿地生态环境趋于改善，生态服务功能初步显现，局部地区生态退化趋势得到缓解。退牧还林还草工程虽然取得了一定成效，但仍然存在不少问题。调研结果显示，42％的调查对象认为退牧还林还草工程的实施使得其收益减少，同时由于经费保障不足，一些不正确的观念，相关主管部门职责不明确以及缺乏相应的法律法规的制约保障等，项目实施过程中，给农牧民利益造成了损害，影响其参与退牧还林还草的积极性，从而在一定程度上影响了项目实施，使项目难以达到预期效果。因此，应当建立完善的项目资金使用监督管理体制，明确主管部门的职责，制定配套的考核监督办法等，杜绝一切不正确的观念，处理好长远的生态效益和农牧民当前利益之间的关系，从而巩固退牧还林还草及其他湿地生态修复工程工程取得的成果。
（六）建立健全农牧民社会保障制度
试点工作在区人大、区政府的指导下，深入贯彻科学发展观，依照市人大《关于进一步加强生态文明建设的决定》文件精神和区委、区政府“建设宜居”的工作要求，按照“生态打造宜居，低碳引领生活”的总体思路，分别在新建成居住小区、城区成熟生活小区、改造后老街巷小区等三种类型的小区试点生态文明建设工作，探索城区生态文明建设的新途径，营造生态环境，培育生态文化，着力提升小区人居环境，促进人与自然更加和谐相融。
二、试点工作原则
1.基础与发展相结合的原则。是指要尊重历史，面对现实的客观事实，在古城保护、绿色创建、老新村改造良好环境基础上，注重生态环境保护，推进生态文明建设。
2.传统与创新相结合的原则。是指要充分发扬我区生态建设和生态管理中的优良传统，在试点工作中注重运用新型科技和新型理念，大胆创新，结合实际打造生态出本小区在生态文明建设中的新亮点。
3.管理与教育相结合的原则。是指在试点工作中既要注重加强行政管理和社会管理，建立健全长效态势。又要注重生态宣传教育和低碳知识普及，不断提升居民的生态文明意识。
4.注重引导与广泛参与相结合的原则。是指在政府的组织引导下，整合各类资源，广泛动员各部门、各单位和社会各类组织及广大群众共享共建生态文明。
5.注重导向与分步达标相结合的原则。是指在较高的技术导向框架下，脚踏实地逐步实现高标准的生态文明建设目标，但近期的试点任务目标必须完成。
三、试点工作任务
承担试点的单位要按照《区生态小区试点建设导向》的要求，结合所在小区的实际，挖掘生态文明建设的元素，形成小区的主题特色。
（一）小区主要承担运用老新村改造成果实现生态文明建设的新途径。通过老新村改造过程，加载生态及低碳的元素，充分体现生态环境的修复和生活环境的改善，成为生态环境建设、管理的示范小区。（由街道办事处承担）
（二）养一小区主要承担建设生态与低碳生活体验小区的试点。通过环保基地的建设，引领小区生活，增强小区的生态理念，促进人与自然和谐相处，成为低碳生活的体验小区。（由街道办事处承担）
（三）苑小区主要承担在新城建设中形成生态文明的展示小区。通过新城生态理念的规划建设，在试点小区增强生态文明人文环境元素，展示区新城建设中的生态概念和绿色生活的新家园。（由街道办事处承担）
相关部门试点工作任务详见分解表。
四、试点工作步骤
城区生态文明小区试点工作，是在当前推进转型升级和“三区三城”建设大环境中的试点探索，也是市人大赋予我区生态文明建设的重要课题。根据时间紧、要求高的实际，试点工作分为调研准备、组织实施、总结评估三个阶段。
（一）调研准备阶段：
由区环境保护局根据创建要求，组织相关人员认真学习市人大“决定”精神和相关文献，领会精神，积极组织开展小区调研，听取专家、承担试点单位及人大代表的意见，形成可行的工作实施方案和试点工作导向及评估方法，明确选择试点的单位和试点的内容，确定具体的工作任务和必要的实施经费。
（二）组织实施阶段：
试点工作方案经区人大、区政府同意后，在区政府的领导下，由区环境保护局负责牵头，指导各承担试点工作街道制定各试点小区点的具体实施计划，组织协调相关部门配合试点承担街道按时落实工作任务；在区人大的督促指导下，由区环境保护局认真组织实施进度的检查，适时召集阶段性工作会议，在实施过程中不断调整完善试点内容和调整工作任务。
（三）总结评估阶段：
工作任务完成后，在区人大、区政府的领导下，区环境保护局邀请专家和人大代表参照试点导向，采取综合评估的方法，对三个试点小区进行初步评价。对存在的不足部分，指导各承担试点任务的街道进行进一步完善。相关街道办事处认真做好所在试点小区的经验总结和台帐资料，积极做好迎接市人大领导的指导视察准备工作。
五、试点工作措施
（一）加强组织协调。生态小区试点建设是我区落实市委建设“生态环境优美的最佳宜居城市”的实践，是城区向生态文明升级的一次新的机遇，也是一次全新概念的探索，没有可借鉴的捷径。相关部门、相关街道要高度重视试点工作，把试点工作列入重要的议事日程，加强领导，落实责任，精心组织，全力推进。要加强调查研究，注意总结试点工作的先进经验，积极解决工作中的各种实际问题。
为加强组织协调，本次试点工作在区政府分管区长的领导下开展工作，区人大相关工作部门负责试点工作的指导和检查督促，区环境保护局承担试点工作牵头协调的责任，具体指导试点小区的实施，统一协调各相关部门的工作。
关键词：生态旅游 环境保护 自然资源 生态旅游推进法
自1983年国际自然保护联盟（IUCN）特别顾问谢贝洛斯？拉斯喀瑞（Ceballas― Lascurain）提出生态旅游（Eco―tourism）的概念之后，生态旅游作为一种新型的旅游形式在世界范围得到迅猛发展。各国根据自己的国情，不断开展生态旅游，形成各具特色的生态旅游模式。美国、加拿大、澳大利亚等生态旅游发达国家，将生态旅游的对象从人文景观和城市风光转向生态系统良好的国家公园、原始森林等自然景物。日本从1990年左右才提出生态旅游，在其后的20多年里，不断调研实践、制定国策、出台立法，逐步走出一条独特的“日本型生态旅游”之路，发展为生态旅游较为成熟的国家[1]。
一、生态旅游的发展历程
（一）世界生态旅游发展历程
1、20世纪80年代，提出生态旅游并逐步发展形成概念
1980年国际自然保护联盟（I-UCN） 、世界野生生物基金（WWF，世界自然基金的前身）、联合国环境规划署（UNEP）在《世界环境保全战略》中倡导“可持续开发”的理念，成为生态旅游开展的契机，各国开始关注大众旅游（Mass tourism）对自然环境和社会带来的负面影响。与大众旅游相对应，注重自然环境保护又能与大自然亲密接触的旅游形式――生态旅游应运而生并开始发展起来。1982年，IUCN第三次世界国家公园会议明确指出生态旅游是解决自然保护资金问题的有效手段。 1985年世界旅游机构（WTO） 、UNEP发表的《旅游与环境共同宣言》中将“环境保护和改善旅游协调发展作为旅游开发的基本条件”。
2、20世纪90年代，生态旅游从概念转向实践
1992年环境与开发会议通过了《地球宣言》和可持续发展行动计划的《21世纪议程》，澳大利亚率先成立了生态旅游协会， 1994年开始实行世界首项全国生态旅游认证项目（NEAP）。同年，美国开始实行ECTEL认证制度， 1996年实行ISO14000系列认证。
3、21世纪以来，生态旅游在世界范围内普遍展开
21世纪以来，各国纷纷制定相关法律规范生态旅游活动。2002年为联合国“国际生态旅游年”，同年在加拿大魁北克举行了世界生态旅游首脑会议。为促进《21世纪议程》在世界范围的行动，在南非约翰内斯堡举行了可持续开发的世界首脑会议。此次会议将世人的目光转向人类共同面临的环境难题，促使全世界行动起来走可持续发展的道路。此次会议，就促进以生态旅游为中心的可持续旅游开发、保全地域的社会文化和自然环境形成共识[2]。
（二）日本生态旅游发展历程
日本生态旅游的历史可以划分为黎明期、调查研究阶段、实践推进阶段、课题提出阶段、全国开展期等5个期间[3]。
1、概念形成阶段――20世纪80年代后半期
这一时期，日本开始提出生态旅游的概念，但对“生态旅游”本身的认识还没有形成。1987 年成立日本环境教育论坛（JEEF）。1989年，设立日本最早的生态旅游推进团体――小笠原观鲸协会。
2、调查研究阶段――20世纪90年代前半期
环境厅和自然保护学会等有关机构开始着手进行生态旅游的调查研究。为探索国立公园的利用方式，环境厅（现为环境省）以“环境保护型自然体验活动推进方策检讨调查”为题，开始对知床、奥日光、八丈岛、西表岛、屋久岛等5个地区展开为期三年的调研。1992年，日本环境教育（JEEF）生态旅游研究会成立，并以“什么是生态旅游”为主要课题开展持续数年的学习研究。日本自然保护协会（NACS-J）在对地区旅游企业和游客指导方针进行研究的基础上，于1994年编辑出版了《生态旅游指南》。
3、实践推进阶段――20世纪90年代后半期
这一时期，各地开始学习屋久岛、小笠原、西表岛等较早实践生态旅游地区的先进经验。1998年，日本生态旅游推进协会（JES，即后来的NPO法人日本生态旅游协会）和北海道生态旅游研究会设立。之后，JES在各地举办全国性的大会，为生态旅游的普及做基础性的铺垫。
4、课题提出阶段――21世纪初期
21世纪初，各地设立的团体及导游在生态旅游方面已积累了一定的经验，课题提出的时机已经成熟。诸如解说技术的提高、充足资金的保证、导游人员的延续等一些实际问题日益突显出来，迫切需要研究解决。2000年，日本自然体验活动推进协会（CONE）成立；2002年，北海道建立生态导游资格制度；2003年实施的《东京都岛屿地域自然保护和适度利用纲要》，规定了关于小笠原特定区域的准入规则；《冲绳振兴特别措施法》规定了冲绳环境保护型自然体验活动（即生态旅游）的推进措施。
5、全国展开阶段
2003年，日本将生态旅游的推进定位为国家战略，在全国范围内大力提升国民对生态旅游的关注和兴趣。早先致力于生态旅游的地区，如小笠原、西表岛、屋久岛、北海道等具有典型自然环境的地区，也以此为契机，开始在原有旅游地域及未开发的山林山地等地区开展生态旅游。2006年12月，日本全面修改《旅游基本法》，制定通过了《旅游立国推进基本法》。2007年6月，通过《生态旅游推进法》，标志着日本生态旅游体制全面形成[4]。
二、日本生态旅游推进法
（一）生态旅游推进法产生的背景
上个世纪80年代到90年代，生态旅游因分散旅居的特点对环境造成的负担较小，在世界各国逐步发展起来，并逐渐取代围绕名胜古迹周边区域观光的传统旅游模式。这种旅游模式使游客既能在自然中身心愉悦的活动，又能享受地域固有的生态环境和传统文化， 因而受到人们关注并不断聚集人气。在日本， 农村生活体验型的绿色旅游和充分利用自然旅游资源并保全环境为目的的生态旅游，也开始不断发展壮大。1998年， 以生态旅游运动推进为目标的生态旅游推进协会的诞生， 标志着日本生态旅游的正式开始[5]。
2002年是地球峰会（即联合国环境与发展会议）10周年，联合国将该年度定为“国际生态旅游年”，一时间生态旅游在全球展开。生态旅游作为生态保全型旅游，其推进既减少了环境负荷、可持续的保全环境，又因旅游产业的振兴使地域摆脱贫困，因而深受世界各国关注。然而，对作为旅游资源的自然环境该如何开发利用和有效保护，是各国首先需要考虑的问题。为发展经济而大兴旅游，过度开发会对环境造成破坏；若强化环境保全而过分限制，生态旅游的魅力就会大打折扣。要充分利用地域的自然资源，开创出地方特有的旅游产业，同时又能对自然和传统文化进行可持续的保护，生态旅游开发和自然环境管理就必须都要遵循科学合理的规则。
日本的有些地方的旅游经营者自己制定规则进行生态资源的保护，如小笠原的“鲸鱼观察”规范，但这种规则是只对有关人员有拘束力的内部规则，对外不具有强制适用的效力。生态旅游要在全国范围开展推进，因这种地方自主规则的适用而产生的纠纷必然会不断发生，这将成为阻碍生态旅游推进的因素之一。必须深刻把握生态旅游的精神实质，在致力于环境保全的同时有序地实施生态旅游，既能按预设的模式发展，又能大大降低管理成本。然而仍有些地区为追求经济利益而降低管理成本，严重破坏了生态旅游的良性推进。为了生态旅游能健康有序的发展，防止对生态环境的恣意开发，必须设计科学合理的管理规则。
《生态旅游推进法》正是在这样的背景下诞生的。该法基于对自然环境的充分利用， 推进新形态的旅游产业，在谋求地域振兴的同时，将旅游引发环境破坏的危险限制在最小[6]。此法的出台， 使生态旅游活动的良性推进有了法律保障。
（二）生态旅游推进法的特征和主要内容
1、作为议员立法起草法案被通过
地球环境问题是当今世界各国面临的共同课题， 在旅游开发和环境保护之间做出选择总会面临两难境地。到2007年， 生态旅游在推进中仍面临诸多难题。虽然生态旅游在观念上已被大众理解接受， 实践中也形成了具体的操作方法，但是由于垂直领导的行政关系导致的弊端给生态旅游的实施造成很大障碍，当事人甚至不能按照预先设计好的方案去操作。对行政关系进行调整需要付出时间，而环境问题却刻不容缓。充分利用自然资源振兴地方经济的生态旅游既已广泛推进，就应成为旅游立国的核心内容。在这样的背景下，超越垂直领导的行政关系弊端的议员立法成为有效的解决手段。《生态旅游推进法》基于环境委员会委员长提案，以众参两院所有议员赞成而一致通过。
2、是一部同时调整环境保护和自然资源利用关系的单行法律
该法第1条明确了立法目的：保护自然环境、振兴旅游、推进环境教育。充分利用地方自然资源振兴地域经济，同时要保护好环境资源。从这个角度看，《生态旅游推进法》堪称一部具有划时代意义的法律，加之2006年通过的《观光立国推进基本法》，两部法律成为日本21世纪环境保护与旅游立国的里程碑。
3、以英语“Ecotourism”的片假名“エコツリズム”直接为法律命名
日本的法律用片假名来直接命名的寥寥无几。 “生态旅游”可以用日文汉字“生光”来直接表示，但用片假名更能把意思形象的表达出来。生态旅游不仅是指一种特殊的旅游形态，其内涵包括实现推进旅游、 振兴地方、 保护环境三个要素的平衡， 是一个能体现开发和保护并重理念的专有概念。为恰当准确的表述出这种细微的差别， 按照英语词汇的片假名来表达书写显得更为贴切。正是基于这样的理念， 生态旅游推进法的贯彻执行也并不只限于环境省，而是包括国土交通省、农林水产省、 文部科学省等多个省厅。
4、提出日本型生态旅游的四个基本理念
生态旅游推进法第3条提出了四个基本理念：充分考虑自然环境、谋求旅游振兴、谋求地域振兴、 利用自然资源进行环境教育[7]。2003年，环境省“生态旅游推进会”提出“生态旅游典型示范地域”进行交叉思考，摸索日本型生态旅游应具备的方向性的东西，这对后来立法层面上基本理念的形成具有深远的意义。
5、以各地生态旅游推进协会为基地
在环境省设置的“推进会议”中，明确了日本型生态旅游在三种类型的地域大力推进：像知床和屋久岛那样残存的原始自然地域、以大众旅游为主体的地域“生态旅游化”以及那些未进行旅游开发的山林山地之间的地域，并将其中的13个地方选定为生态旅游典型示范区。从这开始，日本的生态旅游得到快速的发展，推进以山林山地为主要阵地的“日本型生态旅游”逐渐形成了。
与有着广袤自然生态资源的国家（如美国、澳大利亚）相比，日本的原生自然环境显得非常有限。然而，包含在自然公园里的一部分的中间山林山地，从亚寒带到亚热带南北延绵3000多公里，具有丰富生物多样性的生态宝库。同时，历史积淀形成的与自然环境紧密相关的地域文化，具有其独特的历史形态。
日本型生态旅游的主要舞台是散布在全国各地的山林山地。具体来说，是在农村、山村和渔村，根据情况也可以是城市街道地域和城镇。充分发掘利用地域特有的自然环境，在保护环境的同时能够身临其境体验地域独特的魅力，这种旅游形态的应用范围可以无限延伸。
为振兴生态旅游，首先设立以市镇村长为中心其他关系人参加的“推进协会”，以协会为中心来选定生态旅游的地域范围、找出地域独具特色的珍贵旅游资源，进行导游培训、设计项目、开发市场，规划设计地域生态旅游的具体方案。在此过程中，国家在宣传活动、技术指导、人才培养等各方面给予支援，但仍以各地推进协议会为主体。
（一）重视环保，加强领导。及时成立并调整充实了以局长为组长，副局长为副组长，相关人员为成员的“环境保护领导小组”。根据目标任务的要求，做到分工明确，责任到人。
（二）执行坚决，推动有力。我局坚决执行县委、县政府有关环境保护工作的重大决策和决定。积极配合环境保护专项行动。我局负责的建行小区环境综合整治工作成效好。
（三）积极宣传，形成共识。我局积极参加各类环保宣传活动。一是在职工中开展宣传，增强本单位干部职工的环保意识。二是积极参加各类环保宣传活动，形成合力，增强社会环保意识。
（四）生态县建设情况。我局以生态县创建工作领导小组为核心，以生态县建设任务为抓手，以生态县建设具体措施为手段，将生态县建设工作纳入部门领导班子议事日程，做到责任明确，分工责任到人。多次研究解决与生态建设有关工作问题。
二、部门任务完成情况
（一）组织开展生态环保新技术和新品种引进、试验、推广情况。
“县半玻璃钢拱盖沼气池建池技术研究”项目,通过对玻璃钢沼气池建设技术的研究和推广，变废为宝，提高农村清洁能源的普及率，改善农村人居环境。“‘沼气+土鸡+茶园’建设模式研究”项目，择优选择20户农户进行创新示范，对比不同的沼渣投入量、土鸡放养规模、茶园单产量，科学分析分户差别原因，开展技术改进和推广，提高种养殖效益同时，改善生态环境。
（二）加强“三废”综合利用和处理、水环境和土壤环境治理、生物多样性保护、受损生态环境修复重建等重大关键技术的创新研究、科技攻关与成果推广情况。
“汽轮机驱动主风机节能技术研究与应用项目预可研”项目，通过回收利用硫酸装置焙烧硫精砂所产生的高温位热能，带动汽轮机驱动so2主风机运行，取代电机运行，达到节能降耗的目的。“清洁牛场粪污技术应用研究”项目，利用先进技术，利用牛粪制作有机肥还田，防止水污染的同时改善土壤质量。“洛亥镇测土配方施肥技术推广”项目，培育测土配方施肥基地，依据土壤酸咸度，有针对性地使用肥料，充分发挥肥效，改善土壤质量。
（三）组织、管理和指导县生态县建设重大科技项目研究工作情况。
通过深入调研，指导企业向科技部、省科技厅、市科技局积极申报科技项目，争取项目资金支持我县科技创新和科技成果转化，目前我县共向国家、省、市申报项目27项，其中国家级2项，省级4项，市级21项；结合本县实际，认真组织实施县级科技项目34项。
县智溢蚕业工程技术中心作为市唯一的蚕业技术中心，已顺利通过了专家组的评估验收。
全国科技进步先进县创建工作顺利通过全国科技进步县考核，并被推荐参加全国科技进步先进县评选。
创建市民生科技创新驱动示范县工作获项目资金100万元。
申报省级技术创新工程示范县工作已顺利通过省科技厅组织的评审，答辩。
积极组织实施省级立项课题“利用布艺对幼儿进行艺术教育的研究”。
关键词：调查；公众环保意识
一、中学生环保意识的现状分析
（一）自然环境是人类赖以生存的基础，随着经济发展和科学进步，环境和生态出现了一系列危机，环境问题已成为全球性的问题。由于严重的环境污染和生态破坏，我国每年据不完全统计，经济损失达265亿元，占农业生产总值的14％左右，数字令人触目惊心！生态环境严重失衡已使众多生物的生存岌岌可危，自然资源的不合理开发利用已透支了子孙后代的自然财富。（二）青少年是祖国的未来，他们的环境意识直接影响到未来社会环境保护的发展，培养他们的环境保护意识势在必行。（三）课堂是培养中学生环保公众意识的主阵地，尤其是思想品德课堂，通过发挥德育功能，使学生感性认识与理性认识相结合，从而培养学生的环保公德意识。
二、中学生公众环保意识欠缺的原因分析
（一）调查数据显示，看到乱扔垃圾，45％的人视而不见，15％的人无所谓，仅有40％的人制止；所在小区周边有污染现象，40％的人无所谓，30％的人视而不见，仅有30％的人举报。说明大部分人“敢当环保卫士，纠正他人不当行为”的精神欠缺。（二）垃圾可分为可回收和不可回收两大类，其中不可回收垃圾又可分为可降解垃圾和不可降解垃圾及有害垃圾。垃圾分类是为了回收可再生资源，有利于处置有毒有害物质，有利于利用资源。图1中调查数据表明，仅有25％的人每次进行垃圾分类，35％的人只能偶尔做到。说明大部分人对垃圾分类的重要性认识不足。图1（三）调查显示，95％的人了解一些环境保护的法律法规，说明学生已初步储备了一些环保方面的法律知识。（四）调查显示，85％的人白天看到楼道灯亮着选择立即关掉，无论在旅游景点还是在教室内，90％的人选择把垃圾放进垃圾箱，说明基本能自觉维护公共场合的环境卫生，在某些方面已具备较强的节约资源和保护环境的意识，且能从身边做起，从小事做起。（五）加油站产生含油废水，排放挥发性有机物非甲烷总烃，易导致大气、水体、土壤污染，图2中调查数据表明，85％的人不认为加油站是污染源，说明加油站是污染源对初中生来说是个盲点。图2（六）调查数据显示，90％的人认识绿色环保标志，然而，图3和图4中数据显示：在购买商品时，仅有30％的人会注意商品上的环保标志，只有10％的人会优先考虑购买绿色产品；当绿色产品的价格高于普通产品价格的0．5倍时，只有10％的人愿意接受。说明绿色消费现状不容乐观。（七）生产过程中对环境污染较小，使用过程中有益于公众健康的产品都是绿色产品。图5中调查数据显示，大多数人认识到包装袋和食品是否绿色关乎身体健康，对于衣服鞋帽、报纸书刊、电子产品，只有10％的人认为这些产品是否绿色关乎到健康，90％的人没有把这些产品归入直接关乎健康的绿色产品之列，说明大多数人对绿色产品的概念认识不足。
三、进一步增强中学生环保意识的对策建议
（一）中学生对环保的重要性认识不足，我们应充分利用思品课的课堂阵地，深入浅出地帮助同学们了解中国及世界的环境形势，帮助他们理解环境方面的国策战略。从而使他们真正认同人与自然必须和谐相处，人类社会才能可持续发展。
（二）从调查的结果看，初中生普遍了解一些环保知识，也已具备一定的环保意识。但自觉运用和主动参与不够。对此，我们可开展“环保小标兵”等评选活动，并把此作为评优的一个要素，同时，录入学生的成长足迹档案袋，通过多种方式激励学生主动参与，从而培养学生的环保公众意识。
（三）初中生对绿色产品的概念认识不足，我们应利用课堂，帮助学生增强认知，从而帮助学生树立环保消费理念。（四）从调查的结果看，大多数学生对垃圾分类的重要性认识不足，我们应该在利用课堂加强宣传教育的同时，建议学校在教室内放置分类垃圾箱，从身边着手让学生养成垃圾分类的习惯。（五）初中生对某些领域的专业环保知识和政策欠了解，可请专家进课堂，增加专业环保知识的受众面，也是对中学生进行环保知识的普及教育。有利于中学生拓宽眼界，更有助于培养他们的环保公众意识。（六）还可组织环保志愿者活动，请媒体参与，加大宣传力度，扩大影响力。增加学生参与环保的热情，潜移默化培养中学生的环保公众意识。附件：调研方法（问卷调查法）1．调查方式：问卷调查调查对象：部分初中学生调查目的：旨在了解学生对环保知识的了解与参与情况2．样卷（1）看到乱扔垃圾（单选）A．制止B．视而不见C．无所谓（2）平时垃圾分类装的习惯（单选）A．每次B．有时C．偶尔D．从来不（3）环境保护的法律法规A．很了解B．了解一些C．没听说过（4）中学生的主要任务是学习，环境保护与我无关A．同意B．不同意（5）阳光明媚，但楼道灯还亮着，你选择A．立即关掉B．视而不见C．从不留意（6）如果有同学在教室里乱扔垃圾A．你也跟着扔，因为反正很脏B．制止同学C．自己坚持把垃圾放进垃圾箱（7）如果你所在的小区周围有污染环境的现象，你的态度A．举报B．无所谓C．视而不见（8）外出旅游时，零食吃完后，食品袋的处理A．景点有许多人乱扔垃圾，我也随大流B．趁人不注意扔到一边C．带走，到有垃圾箱的地方扔掉（9）对污染源的认识A．汽车尾气B．工厂排污C．烧烤麦秆燃烧D．加油站E．施工扬尘（10）在购买商品时，是否优先考虑绿色产品A．会B．不会C．偶尔会D．无所谓（11）购买商品时，是否会注意商品上的环保标志A．会B．不会C．没听说过（12）你认识绿色环保标志吗A．认识B．不认识C．没听说过（13）若绿色产品价格高于普通产品价格，你可以接受的涨幅A．0．2倍B．0．35倍C．0．5倍D．1倍（14）听说过绿色印刷吗？绿色印刷产品与食品安全、身体健康A．有关系，但影响不大B．有直接关系，且关系紧密C．无关（15）平时消费中，你及家人特别在意且认为直接关系到健康的绿色产品有A．衣服鞋帽B．食品C．包装袋D．报纸书刊E．电子产品
作者:黄青凤 单位:南京市雨花台中学
参考文献：
［1］张峥．绿色印刷公众意识调查报告［中印调查］．
创新驱动发展经济转型升级亟需立法引领
在国际金融危机和全球气候变化双重压力下，世界主要发达国家纷纷把发展新能源、新材料、低碳技术、绿色经济等作为新型产业发展的重点，积极投身于第三次工业革命，抢占世界经济发展新的制高点。上海的经济结构也已悄然发生了变化，逐渐由传统工业向现代服务业、战略性新兴产业和先进制造业转变，这对电力的供电质量、安全可靠性以及智能化、信息化发展提出了更高、更全面的要求。同时，随着城市的不断发展，用户个性化、多样性的用电需求也日益趋多。而现行国家层面的电力法律法规大多颁布于上世纪九十年代，难以满足这一历史性变革的要求，具体体现为四个方面：一是在以电动汽车为代表的新能源汽车的使用和推广方面缺乏城市基础建设层面的制度保障;二是在电能替代煤、重油、木柴、秸秆等高污染燃料方面缺乏政策扶持的法律依据;三是在分布式发电、光伏发电等新能源的使用和推广方面缺乏符合上海实际情况的制度设计;四是对高能耗企业、严重污染环境企业进行用电限制缺乏相应的法律依据。上述要求涉及部门众多、牵涉面广、对经济社会影响深远，需要在制度上进行顶层设计，必须在立法层面予以解决，以制度创新保障和推动城市电网的可靠运行。
保障城市安全和公共安全亟需立法保障
电网安全事关经济社会发展和人民群众生产生活，事关城市公共安全和社会稳定。“11・22”青岛东黄输油管道事故和“六・五”静安区大面积停电事件再一次给城市安全和公共安全敲响了警钟。近年来，由于经济的持续高速发展，社会结构的不平衡，有关电网安全运行的诸多深层次矛盾逐渐显现出来。为确保上海电力运行安全，保障城市公共安全，有必要通过地方立法解决以下问题：一是确保电力发展规划有效实施、确保电力黄线妥善保护、确保电网建设不受阻扰、合理简化电网建设证照办理程序;二是协调供电建设选址与城市防洪、道路交通以及地下管线、地下轨道交通等各类地下空间和设施的规划布局，避免相互妨碍;三是明确电力重要用户的配置要求和应急保安措施，明确电力重要用户和电网企业在事故应急预案中的衔接和配合;四是加大对危害供电设施安全的违法行为的打击和惩处力度，将事故隐患消灭在萌芽之中。上述问题因涉及相关职能部门的具体职权，必须也只能通过立法层面予以彻底解决。
供电用电法律关系亟需立法调整
依法保障各类用户能够按照国家规定的价格获得最基本的供电服务是供电企业社会普遍服务义务的基本内涵，确保居民生活用电则是落实供电企业社会普遍服务义务的重心。上海作为改革开放的前沿，市场经济日渐成熟，全社会用电量持续高速增长，用电服务要求不断提高，用电业务需求快速变化，随着社会主义法治建设深入推进，社会法治观念和法律意识不断增强，各方利益主体之间的矛盾日渐增多，本市电力用户在实践中遇到了诸多问题，例如，居民用户由于未采用实名制问题;居民小区分户计量表前用电设施设备的产权和维护管理责任背离，产生产权归属、服务质量和费用渠道不明或不到位等问题。此外，部分用户对供电可靠性有特殊要求，但法律法规缺少对双方权利义务规制引发矛盾。
立法调研：
聚焦供用电关键核心问题
上海在新一轮能源变革中处于全国改革开放排头兵的特殊地位，迫切需要加快建设智能化电网，加快电网各环节的智能升级改造，努力在电动汽车、“三网融合”等战略性新兴产业形成新的经济增长点，力争率先建成网架坚强、安全高效、绿色低碳、文化先进的世界一流电网，以更好地服务于上海作为开放型的国际大都市供电用电的需求，而这一切都需要以科学规范的法律制度保障为前提。然而，本市现行的地方性电力法规和政府规章难以适应当前形势的发展变化，许多新情况、新问题不断涌现。如何更好地依法供电用电、保障电网安全，保证生产和生活需要，构建平等、和谐的供用电关系，维护国家利益、企业利益和用户的合法权益，已成为多年“领导重视、代表关切、社会关注”的热点难点问题。制定符合本市特点的电力立法，为地方电力事业可持续发展提供法制保障迫切需要提上议事日程。针对立法迫切需求，市人大相关部门成立了《上海市供电用电立法研究》课题组，针对本市供电用电立法涉及的问题进行深入研究，以期为本市电力立法提供决策参考。
课题组以实践中存在的问题为导向，直面迫切需要通过立法解决的关键、核心问题。如表前线的产权及管理责任、差别电价、电动汽车充换电设施的规划、对污染企业的用电限制、重要用户管理以及电力用户权益保障等等，尤其是现有的法律法规、传统做法以及现有的管理体制等不尽适应问题和面临的新情况、新挑战交织并存。这些都是关系城市安全、百姓利益、企业责任、环境保护等重大而又迫切需要解决的问题。
为此，课题组深入开展调研，使立法制度设计更有针对性，有效地提出解决这些问题的具体路径和方案。如，表前线的权属和管理责任。本市居民住宅总量增多，其表前供配电设施数量巨大，需要大量的日常维护维修工作。特别是老旧居民小区的表前供配电设施普遍存在配置标准低、安全可靠性差、设备老化严重等问题，存在很大的消防安全隐患。课题组在调研中了解到，为解决这一难题，市房地局与市电力公司经过多次协商，初步达成一致意见，将表前线资产划归供电企业，原有老旧线路需要升级改造的，由市、区两级财政与供电企业共同出资落实。但此种做法的合法性需要地方性法规的确认。为此课题组建议立法明确规定用电计量装置应当安装在供电设施与用电设施的产权分界处。用电计量装置和供电设施由供电企业维护，用电设施由电力用户维护;非居民用户与供电企业另有约定的，按照约定办理。安装在用户处的用电计量装置，由用户负责保护。
又如，推进节能减排和环境保护。为落实《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》等规定，对于高能耗企业的差别电价问题，需要在地方性法规中规定惩罚性电价;对于污染企业的用电限制问题，地方性电力法规应明确将各类被环保部门处以停产停业处罚的环境污染单位都纳入停电范围。为此课题组建议在地方电力立法中明确规定，对违反环境保护、节约能源等法律、法规的用户，供电企业应当按照已经生效的司法机关司法文书或者行政机关的处罚决定书，对其实行差别电价或者中止供电。同时，为加强环境保护，建议在条例中做出规定，鼓励以电能替代煤、油等高污染能源;鼓励太阳能、风能等可再生能源并网发电项目的实施，优化本市能源结构。
一、我区矿产资源的开发促进了经济社会的快速发展
我区是矿产资源大区。在世界上已查明的140多种矿产中，我区已发现各类矿种135种，探明储量的有83种，其中有5种位居全国第一，居全国前三位的有28种，有67种居全国第十位。已探明的稀土氧化物储量占全国90%以上，居世界之首，特别是煤炭资源十分丰富，远景储量7000多亿吨，保有储量2981.53亿吨，居全国第一位。预测石油储量2030亿吨，天然气地质储量7903亿立方米。可利用风能总功率1.01亿千瓦，居全国首位。此外黑色金属、有色金属、贵金属以及建材、化工原料等非金属矿产资源也非常丰富，潜在的经济价值巨大。
近年来，随着西部大开发和“资源转化战略”的实施，全区各地加大了资源勘探和矿产开发的力度。通过政府投入、招商引资、信贷支持、企业及社会投资等，加快了资源优势向经济优势的转变，促进了新型工业化、城镇化和农牧业生产化，带动了相关产业的蓬勃发展和交通、电力、信息等基础设施的大幅提升，地方经济实力和财政收入显著增强，农牧民收入不断提高，经济社会快速发展。昔日贫困落后的鄂尔多斯的崛起、锡林郭勒的腾飞，最能说明问题。这次我们通过对锡林浩特市、东、西乌旗、乌审旗、鄂托克旗、达茂旗等地的实地调研，无数典型和事实证明，矿产资源开发对拉动牧区经济乃至全区经济又好又快发展发挥了巨大作用。概括地讲，主要有以下几点：
一是矿产资源开发促进了牧区经济结构的调整优化和快速发展。长期以来，牧区以传统的畜牧业为主，经济结构单一，二、三产业非常薄弱;其次是经济成分单一，基本是以牧民家庭承包经营为主。矿产资源的开发，不仅带动了二、三产业迅速发展，而且引进了不少国有大中型骨干企业、民营经济、股份制经济，既为繁荣牧区经济注入了强大的活力和动力，也为农牧民就业和增收拓宽了渠道。去年，锡盟农牧民来自非农收入达到1840元，占人均纯收入的三分之一;鄂尔多斯市农牧民人均收入7052元，其中非农收入超过农牧业收入。西乌旗三次产业比重由2019年的51：21：28转变为去年的14：71：15，地方财政总收入达8亿元 ，年均增长87%。据调研组调查，凡矿产资源富集、开发较好的牧业旗，现在工业经济已成为地区的支柱产业，第二产业税收成为当地财政收入的主要来源，牧区经济型态和结构实现了历史性的跨越。
二是矿产资源开发增强了地方经济实力，拉动了基础设施建设和城镇建设，促进了教育、医疗、文化等社会事业的发展。乌审旗通过天然气和煤炭的开发，推动了工业经济快速发展，由牧业大旗变成了工业大旗，去年财政收入达到12.5亿元，今年可能会突破15亿元。鄂尔多斯市预计今年GDP将达到2019亿元、财政收入400亿元、可用财力达180—190亿元、城市居民收入可达2万元、农牧民人均纯收入可达8000元。地方经济实力的增强，不仅加大了交通、电力、城市建设、教育、文化、卫生等方面的投入，而且对牧民上学、医疗、养老保险、移民安置和生产、生活等方面补贴标准大幅提高。西乌旗2019年以来，累计投入城市建设资金5.8亿元，城镇自来水普及率和集中供热率分别达到96%和60%;累计投资公路建设13.6亿元，完成省际、县际公路355公里，苏木嘎查公路650公里，交通状况有了根本改变。在这次调研中，各地城乡面貌和群众生产、生活方式、精神面貌的巨变给我们留下了深刻印象。
三是矿产资源开发为生态保护与建设提供有力支持。牧区旗市区为加快实施退牧还草等生态建设的步伐，千方百计筹措资金扩大禁牧休牧范围，延长补贴期限。达茂旗为在全旗推行全面禁牧，每亩草场市旗政府补贴5元，仅这项支出每年达1.2亿元。西乌旗为了支持牧民冬羔早出栏以减轻夏秋对草场压力，对7月15日以前羔羊收购予以价外补贴，一年财政支出达2380多万元。为了恢复和保护草原生态，减轻草场压力，不少地方政府对转移安置牧区人口和禁牧休牧轮牧等出台了许多优惠政策，如：解决移民住房、就业培训、子女上学、社会保险等方面的政策优惠和资金补贴等。由于资源开发拉动了地方经济快速发展、财力明显增强，为牧民转移、牧业生产方式的转变提供了经济保证，部分牧区草原生态得以修复、局部地区生态恶化趋势得到有效控制和好转。2019年鄂尔多斯市植被覆盖度达到75%，而2019年仅不足30%;乌审旗植被覆盖度达78%、森林覆盖率达30.24%，而上世纪70年代仅不足7%。
四是牧区矿产资源开发推动了牧区经济社会的深刻变革。矿产资源的开发及现代工业的兴起，对传统的放牧畜牧业生产方式及广大牧民的生活方式和传统思想观念是一个巨大的冲击，使牧区经济社会发生了深刻的变革。锡盟依托丰富的矿产资源加快推进工业化、城镇化和农牧业产业化，以重点项目带动基地建设、以基地建设带动生产力布局调整，充分发挥后发优势，推动特色优势产业和各类生产要素向城镇和工业园区集聚。在工业经济的强劲推动下，财政收入得到快速增长，2019年财政收入达51亿元，仅投入“三农三牧”资金达11.3亿元，是2019年的13倍，工业反哺农业能力明显增强。2019年全盟城镇化率达55%，较2019年提高12.7个百分点，城镇经济总量占地区生产总值的比重达88.1%。“三化”的快速推进，拓展了就业渠道为农牧民转移创造了空间和条件，2019年以来，全盟稳定转移农村牧区人口12万人。
二、部分地区矿产资源开发对生态环境保护和可持续发展提出了严重挑战
在充分肯定矿产资源开发对促进牧区经济社会发展巨大作用和历史功绩的同时，我们也清醒地看到，部分牧区矿产资源的开发，对当地的生态环境及可持续发展造成了一定负面影响。如何切实做到开发与保护并重、发展与环境“双赢”，是我区面临的一个亟待研究解决的重大课题。在调研中我们了解到，目前有的地方在矿产资源开发中不同程度地存在着急功近利、低水平重复、盲目无序、一哄而上等问题，不仅破坏浪费了宝贵资源，而且引发了一系列生态环境问题，牧民意见多，潜在的风险大。特别是露天煤矿的开发，对生态环境影响尤为明显，使本来十分敏感、脆弱的生态环境形势更加严峻。概括起来主要有以下几个方面：
一是水资源紧缺的形势日趋严重。干旱少雨、水资源短缺是我区牧区生态环境最主要的制约因素，而大多数矿产资源开发耗水量都很大。我们在锡盟胜利煤田神华西一号矿区现场了解到，每天疏干水外排2万吨，据有关部门反映，锡林浩特西郊地下水位已明显下降， 80米深井以前能抽半天水不干，现在5—6分钟就抽不出水来了。再如扎来诺尔煤矿是呼伦贝尔草原上百年老矿，由于长期、大量的疏干排水破坏了地下水均衡系统的平衡，使开采层水质恶化，第四纪地层含水层普遍下降6—8米，矿区近一半居民用水紧张，而且矿区大量排放的矿井水、洗煤水、工业废水及生活污水，严重污染了附近的河水、湿地和草原。牧区的矿产资源开发如何与水资源承载能力相适应，并有利于草原的永续利用和经济的可持续发展是一个躲不过去的难题。
二是植被和生态环境受到影响。如：矿区及周围草原植被破坏了，草原的固碳(或碳库)功能大大降低;有些矿山剥离的表层土没有分层分区堆放，堆土场没有表层土覆盖，对矿山采掘迹地复垦和植被恢复带来极大困难;有的堆土场土质疏松，有的没做边坡沙障固定处理，有的堆土场没有植被保护等，极易造成水土流失和风力侵蚀，形成新的沙尘源或流动沙丘。
三是导致区域大气、土壤、水源等质量下降。有的矿区作业路面洒水降尘不到位，矿区上空尘土飞扬，再加上发电产生的大量粉煤灰、二氧化碳、二氧化硫，以及矿区大动力作业设备、车辆排放的尾气，对大范围空气质量造成负面影响;矿产中含有的Ca、Mg、K、Na等可溶性盐分溶解于地表、水中，容易形成次生盐碱化，一些酸性、磁性、重金属、放射性物质也对地表水、土壤和大气造成污染。
四是改变了草原自然景观和地质结构。有的矿山采掘区和堆土区不仅占用了大量土地，破坏了大面积的草场和植被，而且不断形成堆积上亿到几亿立方的土山和上百米深的矿坑，使地貌及地质结构发生了很大变化，有可能诱发泥石流、塌方、滑坡等地质灾害。
五是部分地区“重开发，轻监管”，“重发展，轻环保”。目前有的地方已经进入煤、油、气、有色金属等全面推进、地上地下立体开发的阶段，矿产资源开发已成为当地经济社会发展最重要的任务。但矿产资源管理与环境保护监管工作的法规、政策、机构队伍及工作条件、手段等与繁重的任务极不相称;部分矿山企业对资源、环境保护缺乏自我约束机制，有的甚至拒绝政府有关部门的监管;部分领导片面追求CDP，少数企业急功近利、追求超额利润等，造成矿山开发中资源利用和环境保护被大打折扣，监督管理很不得力甚至缺失。如：自治区政府明令要求资源就地转化率要达到50—60%，审批的矿山总体规划设计也有就地加工转化建设项目。但有的地方或企业往往以金融危机、资金短缺为由，只停留在卖原料阶段。惠及地方和群众的生态保护、扩大就业、资源综合利用等长远效益受到损害。
从以上这些问题可以看出，牧区矿产资源开发是一柄“双刃剑”。一方面可大大促进当地经济社会的快速发展，但如果处理不当，违背了自然规律、经济规律，也会对草原生态环境保护、资源永续利用、经济社会可持续发展等造成严重危害。各级领导和有关部门要头脑清醒、高度重视、趋利避害、因害设防、积极稳妥地处理好各种矛盾。要努力改变传统工业所形成的价值观念、生产方式和发展模式，促进牧区矿产资源开发和生态环境保护协调、可持续发展。
三、几点建议
1、进一步提高对草原地区生态环境保护重要性的认识，以科学发展观为指导，正确处理矿产资源开发与保护生态环境的关系。牧区草原是我区乃至我国重要的生态屏障，在保障国家生态安全中占有十分重要的地位。我区草原地处北中温带内陆地区，属于半湿润半干旱气候，降水少、蒸发强、风力大，海拔多在1000m以上，土层薄，植物群落演替缓慢且相对稳定，草原生态系统十分脆弱。受到破坏很难恢复。上世纪六、七十年代、八十年代和九十年代大规模的垦草种地，以及长期的超载过牧、乱采滥挖和无序开矿等，使广袤的草原遭受重创。再加上近年来气候的变化，草原沙化、退化、荒漠化面积逐渐扩大，生产力和承载力大幅度下降，一些昔日水草丰美的草原已向荒漠化演替。为了遏制草原生态严重恶化的态势，国家和地方各级政府先后启动了退耕还林、退牧退草、京津风沙源综合治理等生态建设工程，投入了巨额资金，经过十多年的努力，草原生态迅速恶化的趋势才得以初步遏制。在这样的背景和条件下，牧区开发矿产资源一定要认真贯彻生态保护优先的原则，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的方针。对那些可能造成严重生态恶果的项目要坚决禁止开发，对可能造成环境影响的项目要实行限制性开发和保护性开发。我们要吸取世界上许多国家工业化过程中破坏生态环境的惨痛教训，宁可牺牲一时的速度和效益，也不能破坏生态环境。决不能再走“先发展，后治理”、“吃祖宗饭，断子孙路”的老路。
2、要以科学发展观为指导，严格依据地域生态主体功能区的划分对牧区矿产资源开发科学规划，合理布局。要在认真调查研究的基础上，根据资源环境的承载能力、现有开发密度、发展潜力，以及基础设施条件、环境保护监管能力和永续利用等因素，科学合理地确定和划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类主体功能区。对禁止开发的地区坚决“刹车”;对限制开发区要严格限制;对优化、重点开发区要突出重点、合理有序，不搞遍地开花，不笼统地 “有水快流”。要从法规、财税政策等宏观调控的层面对不同地区实行区别对待。如，领导班子配备、区域绩效评价和财政转移支付等，不能让以生态功能为主、为社会提供生态绿色公共产品地区的领导和群众“吃亏”;对确定的矿产资源开发的地区，要防止片面追求速度和效益，要鼓励发展循环经济、节约资源能源、节省土地，支持开发应用低碳技术，积极推进清洁生产、绿色经济。对适宜开发区要严格规范开发秩序，对开发规模、开发强度、开发时效都要有明确规定，确保牧区矿产资源开发走科学、有序和持续发展的路子。
3、加强对引进企业的筛选和监管，提高企业和全社会的自律意识和环保责任。企业是矿产资源开发的主体，同时也承担着矿区生态环境保护的重要责任和法定义务。目前我区东、中、西部的发展已列入国家西部大开发和振兴东北老工业基地规划，各地都在积极推进能源、重化工、矿产采选冶炼、建材等工业项目。对这些项目的建设、改造，特别是招商引资、引进企业必须认真筛选。除了企业的实力、水平、规模、诚信等条件外，要把企业的环保意识、能力和业绩作为重要内容加以考察。严防那些重在占土地、抢资源的企业和转移落后生产力及“三高”的项目落户。
思想观念是行为的基础。要保护生态环境和合理开发资源，必须提高全社会的法制理念和环境意识。因此必须加强对全社会、特别是企业的环保法制宣传教育，使企业遵纪守法、严格按照建设项目环评要求和“三同时”的原则，建立自我约束的内部体制和机制，全面认真地开展矿山环境保护，自觉接受当地有关部门的监督检查。自治区应建立正常的环保信息网络，定期通报生态环境质量测评情况。对表现突出单位政府要给予表彰奖励，对不达标企业通报批评、降低信用等级直至停产整顿。
一、公众环境权利认知:环境侵害救济的需求发现缺口
公众环境权利认知是一个复杂的主观范畴,它是公众将人与人之间围绕环境利用而产生的利益关系上升到法律层面的知识、情感、价值观念的综合体。作为对环境问题制度性思考的一个重要方面,近年来关于公民的环境权利认知问题获得了较高程度的关注,政府和民间机构公布的相关研究结论显示中国公众的环境认知水平正在不断提高,尽管在提高具体程度判断上存在明显的差异。如国家统计局在2008年编制的《改革开放30年》统计报告中认为:改革开放初期,人们的环境保护意识淡薄,在经济起飞的过程中,人们普遍重视经济发展,轻视环境保护,只考虑生产,不考虑对环境的污染和破坏,过度开发和盲目发展造成环境破坏和环境污染的事例屡见不鲜。近些年来,我国的环境保护宣传教育取得了丰硕成果,宣传教育工作的开展为我国环境保护工作和可持续发展战略的实施起到了重要作用,全社会环境意识深入人心,公民环境保护意识显著增强。①而中国环境文化促进会近年来组织编制的年度《中国公众环保民生指数》则显示:2007年中国公众的环保意识总体得分为42.1分,2008年中国公众的环保意识总体得分为到44.5分,虽然得分值有增加的趋势,但整体上仍处于不及格水平。②这与中国遏制环境侵害现象一再发生的迫切愿望和建设环境友好型社会的要求仍有差距。
在课题组就近年来我国环境侵害事件频繁出现的原因进行调查时,有33.2%的受访者认同是社会普遍的环境意识淡薄。有意思的是,认为环境污染是社会发展必然结果的受访者竟达31.1%,这三成多的回答也恰恰反映了当前经济发展与环境保护之间的矛盾关系,环境侵害已经成为一种社会风险。作为社会风险,其受害人群和损害后果的广泛性、整体性特征必须引起高度重视,相应的侵害救济机制必须尽快构建。课题组就环境侵害在各类影响社会安全与稳定原因中的威胁程度进行的公众问卷调查显示,有超过半数的受访者将环境污染与通货膨胀、失业率、收入差距、贫困和干部腐败等问题并列为严重威胁社会安全与稳定的主要因素(见图1)。而中国环境文化促进会编制的《中国公众环保指数(2008)》也显示环境污染问题在“我国公众最关注的社会热点问题”中排名第三,仅次于“物价问题”和“食品安全”,关注比例为37.7%,这是该组织开展此项调查以来环境问题连续第三次进入“前三”,说明环境权利侵害已经成为公众最关心的影响社会稳定的民生问题之一。
在对上述各类危害因素的威胁程度进行排序时,环境污染被受访者置于通货膨胀、失业率、收入差距和干部腐败之后,位居第五(见图1)。这说明在最大的污染受害者———一般公众虽然已经认识到了污染问题的严重性,但仍然将其放在基本经济、政治问题之后。这一结果显示在公众的意识当中,虽然对于环境问题的关注程度已经显著提高,但还是被置于经济问题之后,经济利益优先的认知倾向仍在延续。环境利益让位于经济利益不仅表现在问卷调查的结论中,课题组所作的大量访谈和座谈笔录也能看出人们对基本经济问题的重视程度要高于环境问题。例如课题组成员在安徽省某市环保局的访谈中,受访的环保局官员就介绍了他们在对一家污染严重的化工企业执法时,意外地遭遇到污染的直接受害者———当地居民强力阻挠执法的情形。其原因在于该化工企业在劳动用工、长期补偿等方面与当地居民形成了稳固的经济利益输送关系。尽管当地居民遭受该化工企业污染侵害的事件时有发生,但是当环境保护措施与其就业和补偿等基本经济利益发生冲突时,他们宁愿牺牲环境利益。另外在山西省某环保局的访谈中,受访的官员也大叹当地居民对环境污染的忍耐力太大。
此外,环境侵权司法裁判文书中的诉讼请求和裁判结果也普遍存在着重经济赔偿而轻环境治理的现象。在对搜集到的907份司法裁判文书进行分析过程中,课题组发现几乎每个案件诉讼请求围绕的中心都是损害赔偿,而近70%案件都没有提到对污染进行治理的诉讼主张。这说明现在最大的污染受害者一般公众虽然已经认识到了污染问题的严重性,但他们普遍表现出对经济问题的关注胜过环境污染问题,这也许是各地政府将经济增长置于各项社会政策的优先地位的坚实基础和强大信心所在。在评价日常生活中的最大的污染侵权形式时,受访者选择结果的统计数据显示固体废物被置于首位,成为环境侵权的最主要形式,其次是水污染和大气污染,见图2。这一结果应当与普通公众对环境污染侵害的认知手段和环境信息获取的渠道有限相关。毕竟水污染和大气污染更具有间接性、隐蔽性,而固体污染、特别是城市生产与生活垃圾污染始终在普通公众可视的范围内朝夕相伴,因而印象最为深刻。
在对环境侵害行为的主体进行认知调查时,企业被置于第一位加害主体地位。有68.4%的受访者选择的是企业环境侵权行为,23.3%的受访者选择是的政府环境侵权行为,22.4%的受访者选择的是个人的环境侵权行为,5.4%的受访者选择的是其他(见图3)。在回答哪类行为的危害程度最大,最应当值得防范时:则有52.8%的受访者选择企业环境侵权行为;36.5%受访者选择政府环境侵权行为,9.3%的图3受访者选择个人环境侵权行为。此外,在与受访者的交谈过程中,课题组也发现大多数受访者对于“环境侵权”的涵义的认识并不完整、确切,只能将这一概念与若干种典型的环境污染和资源破坏行为联系起来。对于环境权概念,多数受访者的反映还比较陌生,他们通常以中央提出的“要保证人民群众喝上干净的水、呼吸上新鲜的空气、吃上放心的食物”来理解环境权益的内容。
二、不信法:司法救济的制度供给缺口
尽管在公众生活中环境侵权几乎无处不在,但在环境侵权事件发生之后,能够正确地理解自己环境权益所受侵害并拿起法律武器维护自身权利的现象并不多见。关于公民遭遇环境侵权行为之后如何救济自己的权利进行的调查发现,相当一部分受访者选择的救济途径在制度或体制的供给范围之外。在被选择的制度或体制之内的救济途径中,行政救济机制居于明显的优先地位。图4的数值显示,在回答如果环境权益受到侵害会选择什么样的途径去救济自己的权利问题时,选择向政府投诉的受访者人数占第一位,其次是向媒体反映。选择向法院的仅排在救济途径选择的第三位,另外选择和选择忍气吞声的比例各占9.3%。这与目前我国环境侵害纠纷大量涌现,而人民法院立案受理的环境诉讼案件数量不多的现实状况基本吻合,说明司法救济机制在解决环境侵权纠纷中的作用尚未得到普遍发挥。在进一步回答选择救济途径的决定因素时,有52.6%的受访者考虑的是救济途径是否有效,21.8%的受访者考虑的是救济的成本大小,另有22%的受访者考虑个人与该救济途径之间的联系是否紧密(图5)。
如在回答与相关部门交涉环境权利侵害救济时对方的服务态度如何评价时,受访者对于课题组提供选择的城管部门、环保部门、法院和侵权单位等四类主体的满意度普遍不高(见表1),其中满意度最高的环保部门也只占受访者总数的24.6%。此外,在回答通过诉讼途径救济自己受到侵害的环境权利时遭遇的主要问题有哪些时,受访者的选择分别为:诉讼费用太高(占36.2%),地方保护主义严重(占30.3%),立案太难(占29.1%),举证困难(占28%),执行难(占26.7%),审判不公正(占15.95%),其他(占6.4%),见图6。费用问题仍然是阻碍公众寻求司法救济的最主要原因。在我国,民事诉讼的诉讼费用主要包括案件受理费、财产保全费、案件执行费和其他与诉讼活动有关的费用(如鉴定费用、评估费用等等)。这部分费用由人民法院依法收取或者由人民法院代收,用于支付审判活动所需。诉讼费用由败诉方当事人负担(原、被告双方都有责任的,原则上根据双方责任的大小,由双方按责任比例共同负担),但必须由原告预交(特殊情况下的缓、减、免交规定略)。在环境侵权民事诉讼中,这一规定对于受害人即原告非常不利。因为提起环境侵害诉讼的原告通常都是生活在污染源附近的低收入群体,多数是从事农业种植、养殖生产活动的农民,通常根本没有能力预交诉讼费用。虽然在实践中,多数法院在环境侵权诉讼中对于经济困难的原告有时给予诉讼费用减交、缓交等帮助,但对于原告来说,收费制度已经形成巨大的心理负担,一些不收费的救济途径如向媒体投诉、向政府等往往成为优先选择,甚至相当一部分公众只能忍气吞声。地方保护主义构成了环境侵权司法救济的第二大障碍。虽然在课题组调研过程中,有近二成的受访法官表示在办理环境侵权案件中没有遇到地方保护主义的干扰,认为在中央的环保政策的强力引导下,加之舆论的关注,地方政府对环保工作也十分重视,对于那些污染企业已经不再迁就或暗中保护。
但是更多的受访者仍然表示地方保护主义对于司法审判工作的影响确定存在。他们指出地方政府为了给招商引资创造宽松的制度环境,普遍对企业的排污行为采取容忍甚至包庇态度。此外,由于环境侵权纠纷中的加害一方多是拥有经济实力的企业,它们是地方的经济支柱。这样一种利益纽带关系必然导致从环境诉讼的立案受理到环境诉讼判决的执行都存在地方政府的干预。由于现行体制下法院的人事和财政管理都不同程度上受制于地方各级政府,因而要保持审判独立非常困难。有法官坦承,他也想判受害方胜诉,但来自法外的力量太强大了,有时真是无可奈何,即使能够判环境受害者胜诉,仍会面临执行难的问题。由于环境侵害本身具有的间接性、潜伏性、累积性和因果关系不特定性等特征,受害人在提起侵权诉讼时经常面临加害人的确定、因果关系证明和侵害事实举证等技术性难题。此种困难也通过公众认知的问卷调查中得以反映,分别构成了阻碍提讼的主要因素。在与课题组调研人员的座谈和访谈过程中,专家学者们对于法律技术方面的困扰作了进一步分析,他们认为环境侵权诉讼中原告面临的法律技术困扰主要源自环境侵权事实的隐蔽性和事实认定的高度技术性,由此导致在司法技术手段和环境鉴定技术还不规范的情况下,要识别加害行为、确定损害后果,以及加害行为与损害后果之间的必然关系十分困难。在审判实践中,由于技术条件的限制,对于一些不确定的事实通常只能采用推定、估算的办法。这样一来,原、被告双方就各自通过不同渠道提供一些专业机构出具鉴定意见,但彼此都不认可对方的鉴定结论。这种技术性困难也表现在证据保全环节,多数环境侵害状态因环境介质的流动性而不能长久稳定存在,有的如噪音污染甚至是瞬间即逝的现象。受害人如果没有很强的法律意识和诉讼经验,很难进行证据保全。有的虽然知道进行实质的证据保全措施,但对于一些程序性的措施也不清楚,如在水污染侵害中,原告可能知道取水鉴定,但不知道对取水过程进行公证,这样被告就会质疑水样来自受损害的水域。如此复杂的诉讼技术要求对于诉讼能力十分有限的受害者而言,这几乎是一道在知识和经济上都无法逾越的障碍。
在我国司法审判工作实践中,执行难的问题一直是饱受诟病的痼疾。究其原因,除去前文所述的地方保护主义影响和司法机关本身的执行能力问题之外,还有一个重要的客观事实就是大量的环境侵害是由经济实力不强、生产工艺落后的小规模生产、加工企业和结构老化的国有企业造成,此类企业所能承担的经济责任能力有限。这使得受害人即便在环境侵害诉讼中获得胜诉,也会因加害人无力履行判决书要求其承担的损害赔偿责任而得不到实质的救济。由此可见,公众对于环境侵权救济机制的非讼路径依赖原因并不能简单地归究于其对法律的无知。恰恰相反,他们“不信法”的路径选择事实上是建立在对救济途径的有效性、经济性等因素综合考虑的理性分析基础之上。如果说这种路径选择不利于法治环境的营造和社会和谐秩序的构建,那么迫切需要反思的首先应是现行的司法救济机制存在的救济效果和救济成本问题。
三、延伸思考
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