时间：2022-02-02 16:42:00
导语：在政协考察报告的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
3月3日至3月13日，中国人民第十届全国委员会第四次会议在北京举行。
2005年十届三次会议以来，全国政协组织部分委员就“促进中西部崛起”、“农民工生产生活情况”、“煤炭资源开发利用和保护”、“老区经济发展与扶贫开发”等问题进行了调研，并形成了考察报告19篇；部分专门委员会就“深化收入分配制度改革的基本思路”、“推进我国企业技术创新”、“强化环境保护统一监管能力”等问题形成了专项调研报告。
在本次全国政协会议上，记者重点采访了经济组的分组讨论。他们之中，有曾长期担任经济部门领导职务的老领导、老同志；有国内知名的经济学家、大学教授；有担任大型国企领导职务的企业家，也有纺织、有色等行业协会的主要负责人。他们以自己的亲身经历对“十一五”规划草案等提出了很好的意见和建议，涉及最多的问题包括“十一五”规划；社会主义新农村建设及保护农民（包括进城务工农民）利益；进一步推动国有企业改革，做大做强国有企业；西部开发、东北振兴；金融体制改革及金融安全；环境、能源问题；煤炭安全；加强社会保障，解决群众医疗、教育、住房等。
政协十届四次会议期间，政协委员们围绕党和国家的中心工作，以高度的政治责任感建言献策，提出了很多建设性的意见。据统计，大会共收到2040余名委员的提案5030余件，参与提案的委员占委员总数的90%。从委员提案份数上看，最受关注的仍然是经济建设问题，共2213件，占全部提案的45.18%，其次是科教文卫体1441件，政法和社会保障的1244件。从统计数字上看，在关注经济社会发展的同时，人们对生活的质量要求越来越高，医疗卫生、教育、司法腐败已引起社会的广泛关注，社会保障、住房已成为制约消费的重要瓶颈。
本次会议提案内容主要有：加大对“三农”的支持力度，推进社会主义新农村建设；稳定宏观经济政策，保持经济平稳较快发展；推进经济结构调整和增长方式转变，建设资源节约型和环境友好型社会；推进西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和中部地区崛起，促进区域经济协调发展；加快国有大型企业改革，完善国有资产监管体制；改善市场发展环境，鼓励、支持和引导非公有制经济健康发展；深化金融体制和财税体制改革，维护金融稳定促进经济发展；实施科教兴国战略和人才强国战略，加强国家创新体系建设；深化科技体制改革、加强知识产权保护，促进自主创新与成果转化；进一步扩大开放，完善涉外经济管理体制；增加教育投入，大力促进教育公平；实施素质教育，全面提高教育质量；弘扬中华民族优秀传统文化，加强公民思想道德建设；深化文化体制改革，发展文化事业和文化产业；加快医疗卫生体制改革和服务体系建设，逐步解决群众看病难、看病贵问题；深入整顿和规范市场秩序，加大食品、药品监管力度；进一步做好就业再就业工作，加快推进社会保障体系建设；切实加强安全生产工作，坚决遏止重特大事故频发；积极发展慈善事业，关爱城乡困难群体；健全社会救助体系，加大扶贫济困力度；调整收入分配关系，增加城乡居民收入；加强民主法制建设，促进社会和谐稳定；全面贯彻民族宗教政策和有关法律法规，促进各民族共同繁荣发展；加强内地同港澳的交流与合作，维护香港、澳门长期繁荣稳定；反对“”分裂活动、构建和平稳定发展的两岸关系，争取祖国和平统一；加强人民政协工作，充分履行政协职能。
各位领导：
市委决定开展“111111”主题教育活动，非常必要，非常及时，这是我市在深入实施三大战略、全面建设小康社会的关键时期做出的又一重大决策，特别是我局是新建政府序列局，搞好这次主题教育活动，贯彻落实市委三届四次常委会议精神尤为重要。现将我局“111111”主题教育活动开展情况汇报如下：
一、加强组织领导
一是成立了以主要领导任组长的主题教育活动领导小组，指定专人具体负责；二是研究制定了活动方案，明确了开展这次主题教育活动的目的、意义、方法和步骤，让全体干部职工知道要学什么、怎么学、达到什么目标；三是于5月12日召开了全局“111111”主题教育活动动员大会，传达全市领导干部会议精神，对这次主题教育活动作了全面安排部署。
二、狠抓学习教育
这次学教活动，学习是基础，解放思想是关键，促进经济发展是目的。我们制定了严格的学习考勤制度，每个职工都建立了专门的学习笔记。按照市委统一部署和我局制定的活动方案，在“双创”任务十分繁重的情况下，正确处理工学矛盾，采取集中学习和分散学习相结合的方式，组织干部职工认真学习了规定的篇目（《省学习考察团赴江苏、上海、浙江学习考察报告》、《城阳招商引资工作情况考察报告》、《市人大常委会考察组赴外地学习考察招商引资情况的报告》、书记、市长在20__年度全市招商引资总结表彰暨20__年度招商引资工作动员大会上的讲话）和青岛、济南、广州、长沙等相对集中行政处罚权试点城市的经验，吃透了领导讲话精神和外地经验的精髓。结合单位实际，围绕为谁执法、怎样执法的问题，如何发挥部门职能作用服务招商引资软环境建设、服务经济建设的问题，如何正确处理严格执法与发展经济的关系问题，如何创新思路、争创一流工作业绩的问题深入展开大讨论。通过学习讨论，大家看到了先进地区改革的力度，发展的势头，思想解放的气魄，感到自身存在的差距与不足，增强了搞好服务、加快发展的紧迫感和责任感。
三、深刻查摆问题
前段时间，在市政府组织下，先后到青岛、杭州、长沙、广州等地学习考察相对集中行政处罚权工作，感到我们在城市管理方面与先进地区相比，还有一定差距。我们这个城市是在矿区基础上建立起来的，城市管理欠帐多、市民城市意识差；局刚刚成立，规章制度、工作机制、协调机制还不够健全；队伍素质有待于进一步提高。为此，我们迅速调整工作思路，确立了“以人为本，带出一流队伍，抢抓“双创”机遇，争创一流业绩。加强网底工程建设，夯实城管基础，健全规章制度，落实执法责任。把我局建设成为人民满意、政府放心的执法机关，努力打造我市城市管理的信用名片的指导思想”。提出了“一队全职、一人多能”的建队原则，重心下移，构建两级政府、三级管理、四级网络的工作格局，调动街道办事处、居委会、东营区城管力量的积极性，力争一年打基础、二年上水平、三年形成一套具有我市特色的城市管理经验。
四、寓整改于工作中，把主题教育活动落到实处
针对查摆出的问题，分类制定了整改方案，确定整改措施、步骤和计划，把整改过程化为工作实践。我们在人员、职能还不完全到位的情况下，依托现有城管执法人员开展工作，“双创”任务的艰巨性、执法对象的复杂性，要求我们必须找准位置、严格执法的同时，切实树立“服务”意识，在“服务”中打出牌子，在这方面我们按照市委常委会议要求，突出抓了队伍管理，一是建立健全了内部规章制度，对队容、风纪、办事程序等进行了规范，做到说话有依据，办事有规矩，以制度管人；建立了与城市管理相关部门联系协调机制，及时解决城市管理中遇到的热点、难点问题。二是教育执法人员牢固树立亲商爱民的服务观念，在执法过程中，说话和气，耐心细致，坚决杜绝冷、横、硬的衙门作风，把群众当亲人，把企业当上帝，对于违反城市管理法律、法规、规章的单位和个人，既让他们明白不该怎么办，也让他们明白该怎么办，到哪个部门办，帮着他们办，争取当事人对我们工作的理解和支持，切实把执法过程变为树政府形象、密切党群和干群关系的过程。对于接到的8份人大代表建议和政协委员提案，局班子高度重视，认真研究落实，面对面的予以答复
，满意率100％。三是加大工作力度，推进我市城市管理工作。以燕山路、商河路、商贸城集中整治为重点，到目前，已拆除和规范各类户外广告、门头牌匾10288块，拆除乱搭乱建32303平方米、沿路洗车台821个，清理铁皮房、活动板房135个、店外经营8870处、乱堆乱放274处、乱扯乱挂1070处、乱挂条幅1216条，清理乱写乱画乱贴1546处、乱停乱放车辆4123辆，查处车辆带泥上路371辆，为巩固治理成果，签订“门前三包”责任书3220份。经过整治，城市面貌发生了较大变化。队员们自4月20以来，放弃节假日，超负荷运转，从不叫苦叫累，表现出了旺盛的斗志。
下步，我们将认真总结前段工作的经验，把主题教育活动贯穿今后工作的始终，常抓不懈，以此推动我市城市管理工作再上新水平。
二、活动中存在的问题
（一）招商引资工作重视程度不够，招商任务落实不力。在今年的“双创”工作中，我局治理任务异常繁重，为全面完成“双创”任务，我局全体干部职工自4月份以来放弃节假日和星期天，加班加点，苦干实干，把主要精力投入到了“双创”工作中去。通过近两个月的整治，“双创”工作取得了很大成效，城市市容和环境得到了很大改善，但是却因此影响了我局招商引资工作的开展，致使招商工作进展缓慢，成效不大。有的职工对招商工作重视程度不够，有的职工存在畏难发愁情绪。
（二）服务意识还不够强、不够热情。为维护良好的市容市貌和城市环境，确保“双创”工作目标实现，在今年的城管执法中，我局执法队员认真履行职责，行法行政，敢于碰硬，加大了管理力度，依法拆除了大量违法搭建取缔了乱摆摊点、马路市场，整治了户外广告、门头牌匾，查处了店外经营、乱倒垃圾等违法行为，不可避免地影响了相关业户的非法利益。由于部分业户的素质不高，对“双创”工作的支持不够，队员们在管理中多次遇到阻挠执法、遭受无理馒慢甚至暴力抗法的现象。这些事件的发生，在一定程度上给队员们心里造成了阴影，影响了队员们的服务热情，致使严格执法和热情服务没有得到有机结合。
（三）个别队员的执法行为存在不规范问题。由于我局在今年的“双创”工作中担负着“六乱”治理的任务。“六乱”治理任务时间紧迫、任务繁重、要求很高，为此我局队员早出晚归，奋力拚搏，真抓实干，不叫苦、不叫累，目的就是一个，确保按时保质保量地完成“双创”治理任务。但是，整治中多次发生部分业户无理取闹、阻挠执法、暴力抗法，无疑影响到了“双创”工作的顺利有效开展，影响到了部分工作任务的进展。在对这些业户进行说服教育、思想工作成效不大的情况下，导致少数队员产生了急燥情绪，执法行为发生了不十分规范的现象。
二、对策措施
城市管理水平是重要的招商载体。执法局是城市管理的综合执法部门，承担着招商软环境建设的重任。一方面严格执法城市规划建设的法律法规；另一方面，又要积极帮助外来客商合法选址，兴建投资项目。为此，着重从队伍素质抓起。
(一)抓好执法人员的政治素质培训。制定文明执法，礼貌用语的规定，开展“温情执法”评比活动，建立因不文明执法被相对人投诉的责任追究办法，切实增强队员的服务意识、大局意识和责任意识。把文明执法当作树立政府形象的首要任务切实抓好，坚决杜绝不文明执法现象。开展学习培训活动，完善执法队员的法律法规知识，提高正确运用法律法规水平，确保做到依法行政，规范执法。
（二）严格依法办事。首先严格履行执法程序，组织每名执法人员就执法程序都要制出流程图，做到心中有数，严格依照执法程序处理违法行为。其次，明确执法权限，将国务院授权的职能细化，制成小册子，人手一册。第三，弄清城市规划基本情况，为依法办事奠定良好的基础，确保队员们都能够严格按照执法程序执法，准确适用法律法规和规章。
（三）提高服务质量。首先，提高办事效率，在法律规定的时限内，最大限度地缩短，实行限时服务承诺，真正把承诺服务落到实处，以言必行、行必果来取信于民、服务于民。其次，减少执法扰民，对重大招商项目，抓住检查关键环节，改进检查方式。严格执行市里和委里的各项政策规定，坚持急事急办、特事特办的原则，切实为外来投资者提供最热情、最优质、最高效的服务。
（四）做到管理和服务的有机结合。牢固树立管理就是服务观念，视管理为服务，寓管理于服务之中。在执法工作中，针对违法者在自行拆除违法建设、乱挂横幅时，队员做到不怕脏、不怕累、不怕危险，主动帮助业户进行拆除，或为其协调铲车、升降车等作业工具。在清理店外经营者的乱摆商品时，队员主动帮助业主将商品搬到规定的位置。
（五）加强招商引资软环境教育，加大招商引资工作力度。组织全体队员认真学习WTO知识、市里和我委出台的招商引资文件、执法管理方面的法律法规、我局的规章制度等。学习中，组织“假如我是投资者”、“我为招商做什么”、“如何加强行风建设”等大讨论活动。通过学习，增强队员的大局意识、服务意识、宗旨意识、依法行政意识、廉洁自律意识，形成加强行风建设、改善投资环境的良好氛围。同时，进一步强化措施，加大我局招商引资工作力度，确保完成招商任务。
（六）实行政务公开，简化办事手续，提高行政效率。向社会公布临建规划许可证办理所提供资料、办理程序、办理时限、法规依据以及支队的职能权限、管理范围；对临建规划许可证的办理，要进一步减少办理环节，简化办事手续，对办理中的“重复性”资料和“有关资料”坚决予以剔除，最大限度地方便服务对象，提高办事效率。
（三）认真做好工作，积极解决群众反映的热点难点问题
支队以对党、对人民高度负责的态度，以学习贯彻“三个代表”重要思想的高度，认真扎实地做好工作。今年来，支队接到的市民关于违反城市管理法规的举报和反映城管工作热点难点问题的投诉比较多，其中有来信、电话、上访等方式，有委里批转来的、有市长公开电话形式交办的、有市长电子邮件方式转来的、有市安全局直接交办的等多种来信来访渠道。对市民和群所反映的各类问题，支队都认真做好登记，安排专人进行调查处理、限期解决，并及时向有关上级部门和当事人作出书面汇报和答复；对南二路拆除工作引起的沙营村上访群众，热情、真诚地接待他们，对他们做了大量耐心细致的宣传、解释、说服工作，稳定了他们的情绪，尽最大努力避免激化矛盾和产生消极影响，积极稳妥处理上访问题；对我市“行风热线”节目中群众反映的问题要限期整改，做到“三个不放过”：对群众意见态度不端正的不放过，整改效果群众不满意的不放过，建章立制不落实的不放过。。全年支队共办理群众来信、电话举报（投诉）所反映问题660多个，接待沙营村等上访群众20余次；共办理“行风热线”节目交办问题10个，处理情况满意率达100，解决了许多热点难点问题，为维护群众的利益和社会稳定作出了积极的努力和贡献。
（十一）成立了督查大队，促进了各项规章制度的落实
Abstract: This paper presents the characteristics of the economics for drugs, so as to analyze the main causes that regulation and control of the drug prices is difficult. At last, it summarizes the regulation method for drug price, and proposes the measures to further strengthen the control of drug price, which provides reference for government to control effectively the drug prices, and prevent drug price out of control.
关键词： 药品；价格调控
Key words: drugs；price control
中图分类号：F763 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2012）09-0118-01
1药品经济学特征
药品是一种特殊的商品，一方面它和大多数的商品一样，由大量的企业按市场机制配置资源生产出来的产品，但另一方面由于它是治病救人必要的产品，在需求上的价格弹性很小，患者对药品的选择权大部分情况下也被医生所，容易产生市场失效。同时，药品具有利他的外部性，以及不确定的风险和效益，因此，药品不能完全依靠市场规律来进行调节。政府的调控，在药品的生产、销售、流通、使用过程中可以发挥重要作用，以及加强质量的监督工作[1]。
这种既遵照市场规律又背离市场规律的特征集中到同一样商品身上。给政府对药品进行管理提出了很大的挑战。
2政府调控药价主要难点
2.1 市场手段与政府调控两难药品的以上特征造成政府对药品价格进行宏观调控的两难困境。如果政府如同对待大多数商品一样只是借助市场的自我调节来管理药品的价格，则可能由于在流通和销售环节上市场失效造成药品价格虚高的现象。但是如果政府对药品的价格进行管制，就容易回到计划经济，干扰药品供应环节上的市场机制，有可能引起减产、供应不足和药品质量下降等负作用。[2]
2.2 政府调控药价工作量大药品种类繁多，生产商分散，政府参与调控这些药品价格任务很重，工作量大。有些省份药品纳入政府指导价管理范围的药品品种达1000多种，而且所涉及的品规数量特别繁多，参与药品生产经营的厂家数量也是巨大。
3政府调控药价办法
在新医改的背景下，各地政府特别是物价管理部门。在理论研究的基础上，通过实践总结归纳出药价调控的主要原则和办法如下。
3.1 科学管理虽然政府药品调控表现形式之一是制定各类药品价格。但是价格的制订既要替群众谋福利，也要遵循市场规律。因此，科学、合理的制定药品价格，必须成为政府调控药价的基本原则和方针。为此，政府可以充分利用外脑，邀请来自不同专业的社会各界专家学者组成专家库，各种重要决策请专家库的专家一起参与讨论和论证。同时，决策前要重视调研工作，每一项重大决策都要事先进行细致充分的调研，保证采集到能反映实际情况的数据，才能据此做出决策。
3.2 组织建设政府要不断加强自身人才建设，通过加强人才引进和培养，优化人才结构，提高人才素质。对于物价管理部门来说，要招聘既懂行政管理，又有专业知识的复合型人才。
3.3 依法行政政府和相应物价管理部门应摒弃之前的以行政代法律的思维模式，要从法制化的轨道来处理问题。因此必须对物价管理的合法性寻找相应的法理依据，在合法的前提下进行行政管理。
3.4 程序合理为了保障对药价的调控的合理性、有效性和公平性，政府必须建立一套合理可执行的药品定价程序，把专家论证、集体评审和社会公示这三个环节引入程序中。
3.5 阳光监督建议政府建立完善专家论证，药品评审委员会等第三方监督机制，药品价格的调整方案由专家评审委员会组织评审。每次论证组成的专家采取随机从专家库抽取的方式，并采取超过三分之二专家同意方认可结果的方法。同时，要积极引入党内监督，引入人大代表、政协委员、纪委部门等单位人员组成监督机构，对专家的论证结果尤其对有争议的品种进行认定和再次论证。最后定价结果要主动向社会公示，广泛征求意见，接受社会监督。
3.6 差别定价为了促进药品研发创新和有利于优势企业做强做大，政府在药品定价时不应该只考虑到药品价格，而应该根据药品品质拉开价格差距，这样才能实现产品优胜劣汰。
3.7 动态监控此外，药品价格管理是一项系统工程和长期任务。政府在调控政策出台后，仍应对实施情况进行跟踪评估，及时总结，对于不足的地方及时修正。
3.8 加强横向沟通由于药品价格管理工作是一个系统工程，涉及到多个政府部门，因此每一个政策的出台影响面都大。因此，加强政府部门之间的横向沟通和协调是调控能否顺利实行的前提。
4政府调控可进一步加强的措施
4.1 建立科学完善的政府定价体系①建立并完备药品价格检测体系。由于现阶段缺乏科学的定价方法，多数药品价格还需要市场形成价格，物价部门可以依据市场形成的价格进行分析，进而对药品进行定价。要充分利用现代科技手段，高效、快捷、准确的掌握药品市场供求、价格动态。应当建立专门的药品价格检测机构，通过专门的调研，把这项工作做好，为政府价格决策提供客观依据。②药品定价规则科学化。药品价格的制定既要考虑药品的成本因素，同时也考虑比价关系和竞争因素，并且能够鼓励药品创新。价格制定的方法要由按成本定价转向按药品“价效比”定价。合理的定价应借鉴药物经济学原理，从按生产成本加合理利润的定价公式过渡到依据治疗费用的节约程度来定价，从而实现降低总费用的目标。③扩大药品定价范围。目前，我国仅对医疗保险目录中的药品的价格进行严格的管理，对医保范围以外的药品则采取指导价或企业自主定价。目前，纳入政府定价范围的药品约为1500种，从销售额看，仅占市场份额的40%左右，大部分药品的价格没有得到有效的管理。因此，必须扩大政府对药品的定价范围，定价范围应立足于全部处方药品，这样才能保证广大患者能够经济实惠的用药。
4.2 完善医疗保险制度和体系医疗保险方作为医疗费用的偿付者，缺乏服务成本、补偿费用和相关的技术标准信息，使得服务提供方这一费用控制的关键点处在责任范围之外。最终结果，就是医疗费用的失控，因此必须采取有效的制约机制来规避这种不正当的行为。
参考文献：
[1]药品价格管理谁来调控.中国百科网.
基本情况
为了深入贯彻州委五届五次全委会和全州工业经济工作会议精神，7月23日至26日，以县委书记茶忠旺为团长，县委副书记、县长张郭宏为副团长，部分县处领导以及全县11个乡镇党委书记、乡镇长和县级经济综合部门主要负责人共45人组成的##县党政考察团，赴祥云、鹤庆、剑川、洱源四县和大理市就工业经济和社会文化事业发展方面进行考察学习。
出发前考察团深入到漾洱电站工地、大理大钢有限责任公司##轧钢厂、跃进化工厂进行考察，了解了全县的工业经济发展状况。
在历时4天的学习考察过程中，考察团实地考察了祥云县财富工业园区、鹤庆县“新华村”、剑川县上兰工业小区、洱源县新希望云南邓川蝶泉乳业有限公司、大理市嘉士伯集团（大理）啤酒集团有限公司等18个考察点，并分别与考察县市的主要领导、县市级综合经济部门主要负责人进行了座谈，交流了经验，探讨了工业经济发展思路和方法措施。
通过考察交流学习，与考察县市增进了了解，加深了友谊，实现了工业项目对接、产业项目对接、优势互补意向，达成了合作意识，铺就了工业经济发展互助快车道。
通过考察学家受到了鞭策、拓宽了思路，使大家得以在对比中深刻反思、增强了迎头赶上的信心和决心；使大家得以转变观念、解放思想，强化了立足地方优势，创新求发展的意识。
考察结束，大家一致认为，这次学习考察活动，触动很大，收获不小，体会深刻，开阔了眼界，增长了见识，学到了经验，都感到前所未有的强烈震撼和压力，进一步增强了加快##发展的危机感、紧迫感、责任感和信心、决心。大家纷纷表示要学先进、找差距、转观念、树雄心、争突破，立足县域资源优势，强力推进##工业经济大发展。
一、祥云等四县一市的工业发展基本情况及特点
在考察学习活动中，大家充分感受到祥云、鹤庆、剑川、洱源、大理等地的工业经济发展，都能立足自身实际，充分发挥资源优势，表现出了空前的大手笔、大气魄、大力度、大举措。
一是工业园区起点高。这些县市在工业经济发展中，都立足当地的资源优势，以园区为载体，引导企业集约发展，实施一县一品、一乡（镇）一品战略，在辖区范围内形成了各具特色的工业园区。
二是培植支柱抓龙头。这些县市都紧紧依托地方优势，培植壮大矿冶、建材、煤炭、农产品加工、橡塑等五大产业，积极扶持龙头企业，切实加强技术创新，以龙头企业带动产业发展，以产业发展促进工业体系的建设，取得了好效果。
三是投资环境引力强。强化软、硬件环境建设，制定优惠政策，提高服务水平，进行改造路面、改造城市公园、改造文化体育活动中心等重大基础设施建设，着力营造优良环境。
四是文化底蕴显实力。凸现文化底蕴是加速发展和提升综合实力的基础，进入鹤庆等县市的城区见到的都是错落有致的传统民居建筑群，别具特色的民族服饰，使参观者切身感受到处处是文化、乡乡有商机、人人在促经济发展。
五是信念胆略闯出路。这些县市都紧紧抓住土地广阔利于招商引资、矿藏丰富利于矿业冶炼开发、传统产业利于促地方经济发展、民俗文化利于旅游业开发等优势，突出加快发展这个主题，抓住招商引资和非公有经济发展两个重点，大力推进农业产业化、新型工业化和城镇化进程，实现了经济总量、农民收入、财政收入、固定资产投资增长的四大突破，充分体现了“处处都有宝，行行出状元”，密切联系实际，善于识宝、能于掘宝，敢想敢干。
六是转变职能促发展。这些县市在工业经济发展中，切实把政府的职能转变到公共协调服务上来，兑现相应承诺，努力营造透明高效的服务环境，强化“在市场经济条件下，环境就是资源，环境就是生产力，环境就是竞争力”的意识，加速区域的发展。
二、祥云等四县一市
在发展工业中的主要做法与经验
祥云、鹤庆、剑川、洱源、大理四县一市的工业经济发展，措施有力，成效显著，经验可贵，考察团成员边看边议，深感受益匪浅，体会良多。
（一）这些地区的干部群众都牢固树立了“工业强县”“无工不富”的思想意识。这些地区在加快发展中都把加速工业经济发展列入了重要议事日程，把发展和培植工业支柱产业作为头等大事来抓，使“新型工业化强县、农业产业化富民、城镇特色化活商”深入人心，为发展工业经济奠定了基础。
（二）这些地区的各级领导高度重视工业经济发展，县、乡主要领导带头抓工业形成了制度。在工业经济加速发展中，这些地区都建立完善领导负责项目制度，落实好领导挂钩联系企业制度，建立领导干部抓工业经济激励机制，创新领导干部抓工业的方法和措施，把领导干部抓企业、招商引资等作为考核领导干部业绩的主要内容，致使在当地形成了想工业、议工业、抓工业，大办工业、加快工业发展的良好氛围。
（三）“立足优势抓特色，立足创新抓效益”成为这些地区发展工业经济的理念。积极创新工业经济增长方式，不断营造新优势的同时，把优势发挥到极致，使优势变资源，资源变资本，实现招大商引巨资的突破成了他们发展工业经济的特色。如祥云等县，他们在招商引资活动中利用区位优势招大商、发挥城建优势招大商、打造信用招大商、强强联手招大商等方式实现了“你投资我发展”的双赢目的；又如鹤庆、大理等县市，他们在加快发展中始终紧紧围绕农业产业来发展工业、提升传统产业来发展工业、围绕旅游产业来发展工业、围绕市场商机来发展工业，达到了依托资源优势招大引强的突破。
（四）这些地区在加快发展中切实转变政府职能，努力营造环境抓优化成为典型。这些地区在快速发展工业经济过程中，切实转变政府职能，使政府真正成为工业经济运行过程的调节者，工业经济活动秩序的制定者和维护者，以及发展战略规划的制定者，做到不“越位”、不“缺位”、不“错位”，把政府职能切实转变到公共协调服务等职能上来，全力做好优质服务工作，全面兑现相应的承诺，真正为企业妥善解决好用地、信贷、技术和人才方面的困难和问题；落实重点企业挂牌保护措施，成立了企业合法权益委员会，强化软、硬件环境建设，着力营造优良环境。比如努力建设法制政府，规范市场秩序，放手放胆让自然人发展为个体私户，继而发展成企业、又让企业自由发展成股份制企业集团；在招商引资、工业经济建设活动中，强力落实引进最优惠政策、营造最宽松环境、提供最优良服务，努力做到服务零障碍、感情零距离、管理零投诉，实现招商引资大突破。
（五）这些地区都高度注重培植支柱抓龙头来发展壮大工业经济。龙头兴则产业兴，在培植支柱产业的过程中，积极扶持龙头企业，切实加强科技和技术创新，以龙头企业带动产业发展，以产业发展促进工业体系的建设，达到工业经济大发展的目的；联系实际，用工业化手段抓农业产业化，通过农业产业化促进工业化，实现增加农民收入，促进县域经济大发展的目标。
三、这次考察给我们的几点启示
看祥云、鹤庆、剑川、洱源、大理四县一市的工业经济和社会事业的发展，比自己，我们虽然有的方面存在差距，可大家明显感到，在加快工业经济发展中##有着诸多的发展优势、有潜在的加快发展动力。
（一）符合县情的发展思路是加快发展的前提条件。仔细分析其他县的发展思路，回首我们几年的发展实践，县委政府所制定的以核桃为主的农业产业化、水电推动式的工业化、以城镇和交通为突破的基础设施建设的“三篇文章”为突破口的发展思路，符合##的实际、科学、切实可行，并取得了巨大的成就，有力地拉动了县域经济的大发展。目前，以核桃为重点的农业产业化在不断推进、以水电推动式工业化进程在加快、基础设施建设取得了重大突破，“漾江工业经济走廊”已见雏形，全县上下加快发展的思想高度统一，形成了加快发展的强大合力，形成了全力推动##工业经济发展的良好格局。
（二）广阔的地域和优良的区位成为加快发展的便利条件。我们有1957平方公里的辽阔土地，为以核桃为主的农业产业化发展创造了先机，为建设工业经济园区、工业经济走廊提供了空间。##地处博南古道的要冲，大保高速公路和320国道穿境而过，与大理、巍山、洱源、云龙、永平、保山等县市连接的公路四通八达，县城距大理州府仅有29公里，与大理火车站相距仅30公里，与大理飞机场仅距35公里，是州内离州府最近的“卫星城”，是大理的后花园，是滇西的交通要道和物资集散地，是云南连接东南亚、南亚的重要通道的区位优越都利于招商引资和加快发展。
（三）丰富的水能等资源成为推动全县工业经济大发展的最优势资源。##境内千峰竞秀，百溪激荡，具有山高水高等特点，水能资源得天独厚，仅##江等8条主要河流能蕴藏量就达45.21万KW，为开发水电产业、加速工业经济发展提供了得天独厚的优越条件。目前，全县已建成电站总装机达22.794万KW，电能资源成为我县加速工业经济发展的巨大动力，尤其是在能源已成为制约经济发展的今天，电能对##发展有非同寻常的意义，这也是其他县不可比的。我县矿藏资源丰富，有大理石、金、锑、锌、铜、硅等30余种。此外，全县的森林植被覆盖率达67.2，被誉为是“绿色宝地”，生态环境优越，有利于招商引资。
看祥云、鹤庆、剑川、洱源、大理四县一市的工业经济和社会事业的发展，比自己，我们也清醒地看到，当前，全县加快工业经济发展还面临着一些不足和困难。
一是创业先天性不足。我县虽然地广辽阔，但山多平地少，创建大规模的工业园区难度相对比较大，背靠大山，在高新技术产业发展方面不利于大都市的直接辐射，工业经济发展的外界推力不足。
二是服务环境质量不高。近年，虽然我们加大了机关效能建设力度，深入开展解放思想、开拓创新、求真务实宣传教育活动，但机关整体服务水平不高，个别干部服务至上的意识不强，顾全大局的观念淡薄，梗阻现象时有发生，软环境建设任重道远，政府转变职能力度需加大，这些与有的县市自觉强烈的亲商观念和服务意识相距颇远。我们有些干部的思想观念、市场意识、开拓精神、发展魄力等与先进县市比，差距明显。
看祥云、鹤庆、剑川、洱源、大理四县一市的工业经济和社会事业的发展，给我们提供了许多可借鉴的重要启示：
（一）加快工业经济的发展，必须坚持以解放思想为先导。大理、祥云、鹤庆、剑川等地发展工业经济的过程，实际上也是思想不断解放的过程，他们每抓住一次机遇，都是以思想解放为前提，在解放思想中快速发展，在快速发展中解放思想。联系##的实际，要认真做好中央精神与县情密切结合的文章，坚定“三篇文章”的发展思路不动摇，在
加快发展中不断完善和丰富“三篇文章”的内容，细化发展目标，紧紧抓住发展不放松，在更高层次上解放思想，在解放思想中统一思想，用改革创新的精神推动工作、破解难题，化压力为动力，变考验为机遇，强力推进彝县工业经济快速发展；要以结合实际为着力点，通过加大“走出去，请进来”的力度，推动思想解放，促进经济社会的大发展。（二）加快工业经济的发展，必须坚持对外开放。经济发展的差距主要是开放型经济的差距，大理、祥云、鹤庆、剑川等地的工业经济发展，就是得益于开放型经济抓得早、抓得快、抓得实。联系##的实际，扩大对外开放就要全力做好公共协调服务，真正为企业妥善解决好用地、信贷、技术和人才方面的困难和问题；要落实重点企业挂牌保护措施，成立企业合法权益委员会，强化软、硬件环境建设，着力营造优良环境；要强力落实引进最优惠政策、营造最宽松环境、提供最优质服务，努力做到服务零障碍、感情零距离、管理零投诉，做好“筑好金丝巢，引来金凤凰”，实现招商引资大突破。
（三）加快工业经济的发展，必须切实转变政府职能。大理、祥云、鹤庆、剑川等地的工业经济发展，关键是他们切实转变政府职能，使政府真正成为工业经济运行过程的调节者，工业经济活动秩序的制定者和维护者。联系##的实际，切实把政府的职能转变到公共协调服务上来。一是要转变政府职能，要在服务中体现和实现管理。该市场调节的就充分发挥市场调节作用，该中介组织办的让中介组织去办，该下级办、办得好的让下级去办。切实管精、管少、管好、管大，把重点产业、重点企业、重点项目抓好、协调好。二是推进依法行政进程。深入贯彻实施《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》，进一步规范行政许可行为，实行“一个窗口”办理行政许可事项，公布行政许可项目，公示行政许可办事人员。三是大力推行政务公开，严格执法责任制和执法责任过错追究制。四是要不断创新领导方式和管理方法，变计划经济体制下的直接管理为市场经济条件下的间接管理，变指令性计划为指导性计划，变行政手段为市场调节手段，着力提高驾驭市场经济的能力。
（四）加快工业经济发展，必须狠抓作风建设。要重点整治纠正部门和行业不正之风，大兴勤俭节约和求真务实之风，切实提高行政效率，破除自满情绪，确立忧患意识；破除平稳思想，确立快速意识；破除封闭思维，确立开放意识；破除自卑心理，确立进取意识；破除拖沓作风，确立效率意识；破除议论风气，确立务实意识。
（五）加快工业经济发展，必须创新领导方式和领导方法。要进一步解决好不同程度存在的“越位”、“错位”、“缺位”问题，“越位”的要“退位”，“错位”的要“正位”，“缺位”的要“补位”。要建立各级各部门首问首办责任制和限时办结制，实行严格的责任追究制，要在解决不作为、慢作为、乱作为方面下功夫，对产生严重后果、造成恶劣影响的，要从严处理。要进一步创新落实机制，在继续坚持项目责任制的同时，进一步实施领导挂钩项目责任制和县委常委、人大主任、政协主席挂钩联系乡镇等制度，实行领导干部挂钩定数量、定质量、定进度、定费用、定效果、严格奖惩的“五定一奖惩”制度，不断整合领导力量，优化行政行为，切实提高领导水平和工作效率。对已部署的重要工作，要定期开展问职责、问进度、问质量、问困难工作，实行全过程协调督查制，使各级领导内有动力，外有压力，充满朝气和活力，集中精力抓落实，团结干事促发展，为经济发展提供强有力的保障。
*本文为2012年度江苏省社科研究课题“江苏城乡社会保障体系协调发展研究”（批准号12SYB-048）、江苏省哲学社会科学基金重点项目“江苏城乡社会保障制度衔接与并轨研究”（批准号12DDA010）和江苏省教育厅重点项目“城市社区养老体制机制研究”（批准号2011ZDIXM006）的阶段性研究成果。
[摘要]受政治及经济等因素影响，我国的二元社会管理体制使城市化过程产生了诸如主体缺乏、项目冲突、管理分散等融合风险，对社会保障制度造成冲击。要采取主体多元化发展、方式灵活式发展与管理统一性发展等渐进方式化解风险，使城市在主体保险、社会救助以及其他保险方面对农村形成牵引作用，进而实现城乡社会保障制度统筹。
[关键词]社会风险；城乡社会；保障；制度；统筹
中图分类号：C913文献标识码：A文章编号：1008410X（2013）05009106
城乡社会保障制度统筹是解决“三农”问题，打破城乡二元经济社会壁垒，实现城乡协调发展，建设小康社会以及实现现代化之关键举措。在新形势下，城乡社会保障之制度统筹与融合乃大势所趋，但受诸多主观（如观念、文化等）、客观（如管理、制度运行）因素影响，部分地区的统筹之路仍举步维艰。纵观我国城乡社会保障统筹发展历程，其制度经历了“分割——融合——排斥——统筹”的话语演进，而这一过程亦趋同于城市化。本文基于这一视角，以社会风险理论为基础，以城市化发展为背景，以城乡二元社会结构为现实，提出城乡社会保障制度统筹的路径选择。
一、城市化、社会风险与社会保障
虽然“‘风险’本身就具有社会性涵义，在某种程度上等同于社会风险的涵义”[1]，但相对于风险，社会风险是风险或由外而内的“嵌入”过程、或由内而外的“拓展”状态，是“不确定性”对政治、经济、文化影响之过程。“社会风险的界定……取广义的‘社会’涵义，将政治、经济、文化都包含在内，除了个体的疾病、死亡、失业、意外事故和财产损失等以外，其他均属于社会风险。”[2]社会风险也是现代性的必然体现。现代性是一种持续进步的、合目的性的、不可逆转的发展的时间观念，是人对自然控制的必然结果，但也不可逆转地催生出社会风险。正如吉登斯（Giddens）所说：“虽然在某些领域和生活方式中，现代性降低了总的风险性，但是同时也导入了一些以前所知甚少或全然无知的新的风险参量。”[3]（P4）
以城市化为例，社会风险在内容、性质、范围等方面表现出单一到多元、微观到宏观、具体到模糊等发展形式。首先，风险复杂化，从单一的个人风险到多元的社会风险。工业革命之前，城市化尚未形成，社会风险集中于生老病死等家庭性风险、天灾人祸等生产性风险以及治理与动荡等政治性风险。工业革命之后，城市化与技术互为发展，原先的风险并没有随着技术提高而消失，相反，因新方法、新科技所带来的生存风险、政治多元化所带来的政治风险、社会融合所带来的参与风险以及社会分化所造成的阶层风险使得社会风险愈加多元，治理更显困难。如Strydom的描述，从1950年代至现在，社会风险争论的内容经历了“安全和风险——反对风险评估——反对者的意见和心理——参与者的关系以及现实/事实构建”等风险话语演进过程[4]（P307）。其次，风险宏观化，从微观的驻地风险到宏观的社会风险。工业发展与技术进步为中心城市带来“聚合效应”，这也是诸多国家在工业化初期进行“城市化”或“被动城市化”的原因。城市化是现代化之基础，但并不能完全说明现代性，且社会风险弱化了这种现代化的积极影响。如英国的“圈地运动”虽然使城镇居民占英国人口的比例从3.1%上升到8.8%，但也破坏了小农经济，造成大量农民流离失所，靠乞讨度日。此时社会风险之性质已然发生改变，处理风险之方法不能只囿于家庭，而更要依赖社会。所以，英国政府于1601年和1834年分别颁布“旧济贫法”和“新济贫法”，开创了院舍救济时代。再次，风险模糊性，愈来愈不确定。风险本身就具有不确定性，但在社会这一背景下，加之现代性导致的不确定因素增加，风险逐渐被剥离出人们的主观愿景。城市化愈加发展，经济、环境等因素对养老、失业、疾病所带来的负面影响愈会超越人们所掌控的范围，使其措手不及。这也亟需政府建立社会保障体系，控制社会风险的范围。继德国于1883年颁布《疾病保险法》之后，各国纷纷效仿，逐渐建立起现代性的世界社会保障体系。
社会保障制度缘何建立，学者各持己见，说法不一。有以德国历史学派之社会改良为肇始，有以英国“济贫法”之颁布为开端，理论上或提人本权利、或曰社会权利、或以福利经济学及有效需求论为社会保障之数理理论。然而，以工具理性之角度出发，社会保障从萌芽形成到中期发展到体系建立的整个过程，都是以风险预防/防范为基础。随着城市化的发展，政治、经济、社会的变化使社会风险之波及范围、伤害程度、性质、实施目的等发生诸多变化，社会保障之研究范式及实施理念也因此发生改变。如以宗教的普世主义理念开端为基础的欧洲社会保障制度，其初所实施范围只限于教会，受益人群只集中于社会中无家可归者、残疾人等“最弱势群体”，实施方式以单一的精神感召加之最低生活救济。工业风险使得欧洲社会发生翻天覆地之变化，技术风险、市场风险等新型的社会风险随之而来，政府逐渐成为社会保障之主体，社会保障在范围、方法、方式等方面已完全脱离于救助，形成的制度嵌入国家的运转机器中。不可否认，社会保障在发展之“黄金时期”促进了经济的发展，但其“双刃剑”之负面效果使得福利国家陷入危机，改革呼声此起彼伏。以上世纪70年代为肇始的英国社会保障改革为基础，到目前为止，收效各异，但处理社会风险为社会保障之前提依然没有改变，研究范式也越发集中于国家——社会——市场三者的关系处理上。
社会保障制度并不能解决所有社会风险，但它能尝试弥补工业化与城市化所形成的技术风险、市场风险及环境风险造成的负面影响。如针对新技术引进所造成的摩擦性失业，可以通过建立完善的失业保险体系来减低对失业人员家庭的冲击；优胜劣汰的市场竞争使部分人脱离于市场之外，可以通过建立低保制度来减轻其生活压力；化学污染、食品安全等环境风险对人身体的伤害，可以通过建立医疗保险来减轻痛苦。由此，本文研究之重点在于减少城乡社会保障融合所产生的社会风险。诚然，对城乡社会保障制度是否应该衔接，怎样衔接（渐进式或一步式）仍为学界讨论之热点。以笔者之见，城乡社会保障之衔接与融合乃大势所趋，但也应重点考虑制度的路径依赖和社会风险的空间扩散，在此基础上的理念与实施，才能平稳有序地消除社会风险之影响。
二、城市化背景下社会风险的异同发展与社会保障的诉求
我国之城市化有其本身特点，受政治经济影响，过去一直实行城乡分割的二元社会管理体制。“二元社会保障体系曾有其积极的作用，但它的固化则使城乡统一的社会保障体系的建立变得困难。”[5]同时，这种以制度控制为基础的行政控制，造成城乡地域空间分割，使农民逐渐丧失社会保障的话语权，在仅存的“五保户”制度与低水平的社会救助中享受社会保障的微薄福利。“经历了将近20年的时间，中国社会保障制度的基本框架已初步确立，……对农村社会保障问题的忽视，是改革开放以来中国社会保障制度建设的一大失误。”[6]此间，城乡社会风险因经济、环境、技术等诸多原因各自改变，并呈现异同发展之特点，社会保障也呈现路径依赖之趋势。
城市能享受经济发展、技术提高、生活水平提高等区域福利，也因前者要素的多重影响，正逐步享受社会保障的福利供给，在社会保障“刚性”特征前提下，改变其社会保障享有状态尤为困难。首先，经济性风险。市场化引入能打破原有计划经济模式，提高效率、节约成本、促进经济发展，但也因过度依赖，使得部分竞争者逐渐被市场淘汰。如过去计划经济时代，“平均主义”盛行，实行市场经济后，受家庭、学历、社会资本等因素影响产生诸多低保群体，因此，我国于1999年颁布《城市居民最低生活保障条例》，截至2011年9月，中国城市居民最低生活保障人数为2268.7万人。其次，技术性风险。新技术在城市大量使用，在方便人们生活的同时，也造成诸多难以适应新技术而失业的人群，可通过建立失业保险制度解其燃眉之急。2011年，全国参加失业保险的人数14317万人，比2010年增加941万人。再次，环境风险。环境恶化、食品安全等问题正进一步困扰城市居民，这使得参加城市居民医疗保险的人数显著增加，2011年，参加城镇基本医疗保险的人数47291万人，比2010年增加4028万人。
反观农村，社会保障因方式固定、内容缺乏、范围狭小等缺陷，不得不依赖家庭、邻里、土地等“非常规资源”。在经济风险方面，市场化虽提高了诸多农民的生活水平，但“城乡居民之间的收入差距有进一步扩大的趋势，农村居民的相对地位进一步弱化，反映了农村居民生活风险的累积”[7]。在技术风险方面，由于我国区域经济发展不均衡，东南沿海的部分农村提前完成城市化，说明技术风险只存在于部分农村地区。在环境风险方面，其覆盖范围已打破地域的限制，农村要与城市忍受同样的环境危害。因此，国务院明确指出要逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。截至2011年9月底，全国2646个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，基金支出总额为1114亿元，受益8.4亿人次。同时，较之城镇居民，农民还要面对个人及家庭的突发性灾难，其社会风险预防与抗击能力更弱。
我国城市化是以打破农民身份与区域限制为开端的。制度的默许、城市的吸引加之信息的畅通，使得大量农民涌入城市谋生。首先，双重身份的农民工面临诸多社会风险，亟需建立失业、医疗保险制度，“农民工的社会保险问题……不仅是经济和社会持续发展的要求，而且是我国国家性质的必然体现”[8]；其次，农村中空巢老人因无人赡养，存在潜在的社会风险，其保障的方式与方法亟需完善；再次，农村贫富差距日益增大，据华中师范大学中国农村研究院的《中国农民经济状况报告》，目前农村居民基尼系数已高达0.3949。经济风险正逼近农村居民，且我国农村地区发展极不均衡，治理农民贫困仍任重道远，需完善以政府为主体、底线公平的农村最低生活保障制度。
城镇也要承受制度融合带来的社会保障压力，如农民融入城市对原有就业、医疗、养老制度的影响。可以说，社会风险背景下的城乡社会图1区域分割下的城乡社会风险与社会保险保障融合实际是风险的“再造”——从社会风险的空间隔离到要素融合，进而使双方产生新的风险。
在区域分割之背景下，城乡社会保障按各自路径发展，经济、技术及环境等社会风险在大小、范围及过程的区别使城乡实施不同的社会保障方式（如图1所示）。因缺乏主体（只以家庭为主体）、项目单一（以土地为基础建立的保障）、资金渠道狭窄（家庭支出与邻里互助为支撑），农村风险集中于个人风险、家庭风险与土地风险，社会保障仅限于家庭援助、邻里互助、政府支持等内容。
经历户籍制打破以及城乡空间融合的影响，城乡社会风险之性质已悄然变化，农村在面临经济、环境与技术所带来的风险的同时，还要面临作用于城乡的共同融合风险（如图2所示），主要包括主体缺乏、项目冲突以及管理分散等风险。共同风险加之原初风险共同作用于城乡，使得社会保障制度曾一度在积累资金、完善项目以及灵活方式等方面举步维艰。因此，在逐步完善城镇社会保障制度的同时，国家正积极建立与完善农村的社会保障体系。时至今日，城乡社会保障制度的建立基础在于风险的“事后效应”，缺乏事前的“预防机制”。毋庸讳言，面对更加快速的城市化，社会风险的防范机制理应变事后原则为事前原则，通过风险要素的整合进一步调控与完善城乡社会保障制度。
图2制度融合下的城乡社会风险与社会保险
三、城乡社会保障统筹与渐进式风险化解
在城市化背景下，城乡的融合效应不仅给农村的社会保障带来负面影响，更会冲击城市原有社会保障的完整性，应因时因地实施城乡社会保障制度统筹。社会风险易内化于制度中，城乡之风险化解并非一朝一夕。从现实国情出发，兼顾城乡社保现状，本文认为应采取渐进图3渐进式风险化解与城乡社会保障统筹的制度创新的方式。所谓渐进方式，是以社会风险为衡量基准，实施分步的方式，即在逐渐缓解城乡风险的基础上，实施城乡社会保障的融合。
城乡社会风险化解之重点在于融合风险，注重社会保障各要素的创新与整合，使农村与城镇对融合风险产生吸收、排斥等多重动力，城镇风险对农村形成融合作用，双方社会保障制度形成牵引，从而融合成为统一的社会保障制度（详见图3）。
关于社会风险层面的融合效应。城乡社会保障制度在融合过程中会出现诸如主体缺乏、项目冲突以及管理分散等风险，可从以下三方面着手解决。
1化解农村之养老主体缺乏风险——多元化发展。虽然“国家或政府是社会福利供给中最为重要的主体，在当今世界，任何一个国家和政府都不能轻视或忽视在社会福利实施中的主导和主体作用”[9]，但对城市化背景下的农村养老保障来说，主体的突然变化不仅会造成财政负担，而且使得农民因方式改变而难以适应。首先，社会保障资金投资渠道多元化发展。投资渠道多元化是化解资金分担风险的重要方式，以目前来看，我国社保基金可以投资相对稳定、收益相对较高的大型项目，或者投资于大型的且风险较小的国有企业。其次，社会保障主体多元化发展。采取以政府先行、市场辅助、社会补充的方式，发挥社区、市场、家庭的共同保障优点。如政府部门可通过引导和支持来加强与非政府部门的合作（放权且鼓励社会工作服务机构的建立），可以通过引导和控制来加强商业部门的作用（鼓励商业银行介入农村养老保险），家庭可以通过询问与互助等方式加强与非正式部门的交流（引进社工人员介入社区养老），也可通过互动来加强与商业部门之间的关系（主要采取服务外包）等方式，共同作用来完善我国的社会保障体系。
2化解城乡社会保障方式固定风险——灵活式发展。首先，过渡人员的制度安排。我国“突变”式的城市化会生成大量的过渡性群体，如失业工人、农民工、留守儿童、空巢老人等，这一群体的集体意识和政治诉求可能会引发治理风险，因此要在资金补助、技术支持、救助方式等方面进一步完善社会保障制度。如建立不同层次的、专项的农民工养老保险；设立专项补助解决空巢老人的法律、家务、服务等方面的需求等。其次，保障方式的过渡性安排。面对日益不确定的社会风险，西方发达国家往往采取灵活性的社会保障政策，虽然各项目的保障水平不尽一致，但所形成的合力使受益人福利逐渐提升。以此为鉴，我国可以灵活采用多元化的保障方式来化解风险。如建立健全农村社区，吸收原有社区养老保障方式（如先前建立起来的养老院，或在居住区域内建立临时养老安置场所）；实行分成制的城乡医疗保险报销比例，城镇医疗保险主要包括城镇居民医疗保险和城镇职工医疗保险，农村医疗保险主要包括新型农村合作医疗保险，三者在比例、范围、资金筹集渠道以及管理方式等方面存在显著差别，因此建议对部分“农转非”的居民可以实行医疗保险的过渡，建立一种新的医疗保险，吸收原有“新农合”的保障方式，逐渐接近城镇居民医疗保险。
3化解城乡社会保障分散管理风险——统一性发展。首先，进一步完善社会保险跨地区转移机制。社会保险地区转移制度的成熟是减弱地域风险的主要方式。要在保证个人账户可随人转移之外，尝试实行社会保险资金的省级统筹乃至全国统筹。为消除区域发展不均衡对省级统筹的消极影响，一方面要协调各市级单位和部门的管理，均衡利益分配；另一方面要完善社会保险网络建设，共筑信息平台。其次，管理方式由复杂化到过渡性的统一化。西方发达国家社会保障制度经历几个世纪的发展，其管理方式已然成熟，我国社会保障制度受区域限制、部门利益及财政体制等因素影响，依然难以统一，形成区域风险。因此，在社会保障项目及方式等逐渐融合的制度背景下，改变原有管理方式已是大势所趋。可以先逐步实行政策统一，如在社会保险的缴费基数、缴费比例、缴费年限等方面，研究实行从分层化到统一化的过渡管理方式。在政策统一之基础上实行待遇统筹。控制好宏观管理之后考虑完善以社会保险落实为基础的经办服务，最后实行从风险调节过渡到分级管理、分级负责制的统收统支基金管理方式。
关于社会保障层面的牵引效应。在排除主体、项目与管理等风险因素后，城乡社会保障就可实现统筹。
1主体保险的项目融合。农村的三大社会保障项目——新型农村养老保险、新型农村合作医疗保险、农村最低生活保障制度可以与城市直接对接。目前来看，城乡养老保险和医疗保险在制度的模式上已接近，只是在待遇水平、主体等方面有所区别。所以，不妨先保持原状（部分地区可在待遇上有所创新，如江苏省常熟市“重新设计农村社会养老保险制度，建立起统账结合、与城镇职工基本养老保险制度相接轨的农村社会养老保险。同时，还建立了纯农人员参加农村养老保险财政补贴制度，实行个人交费与市、镇（村）财政补贴相结合的办法”）[10]，待主体、项目与管理等方面进一步完善之后再进一步融合。
2社会救助的制度兜底。作为社会保障的根基——社会救助，其作用不可小觑，尤其是在城乡社会保障融合之背景下。因为，城市化的进程不可避免地会造成新的弱势群体，在没有形成正式制度前，他们的保障方式只有临时性的社会救助。农村地区的社会救助应重点关注失地农民、留守老人等。先对其实行临时性救济，等时机成熟之后，这部分人群的社会救助或与城市救助制度并轨，或转向其他的保障方式。
3其他保险的渐进实施。除养老、医疗等保险之外，农村还缺乏其他险种（如工伤保险、失业保险、生育保险）的保障，这是由于农民主要以务农为主，缺乏工人的制度性管理，因此很难建立起完整的、以工资为基准的社会保险制度。但在我国沿海较发达地区，传统农村的社区模式已被打破，逐渐走上工业化和城镇化的道路，这些地方可适当增加社会保障的险种设置，逐步与城市并轨。
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