时间：2023-10-20 09:56:13
导语：在农村土地承包经营管理的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
根据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，对依法保护农民土地承包权益、促进土地依法自愿有偿流转、提高土地价值和利用效率等具有不可替代的法律作用。由于我国农村实行集体土地制度，因此，农村土地的所有权归属集体，农民通过承包取得土地的经营权、收益权和一定的处置权。我国家庭联产承包经营制度的重要特点，就是农村土地承包经营关系的长期稳定，按有关规定和各地实践至少达30年。党的十七届三中全会又把这种关系定性为“长久不变”。有关专家学者认为，从这一点来看，长期稳定的承包关系实质上形成了相当意义上的农民对土地的所有权，这种权属关系的确立和凭据就是国家依法颁发的《农村土地承包经营权证》。可见，承包经营权证是农民对土地各项权益的法律依据，根据《物权法》有关规定及精神，证书也是农民以手中的土地进行抵押从而获得信贷支持以及购买土地生长经济保险的基本法律凭证。从金融视角看，农村土地承包经营权证是依法开展农村土地经营权抵押贷款的先决条件，对有效防范道德风险、厘清权利关系有重要作用；同时，对开展农业生产保险也可发挥同样的法律作用。
二、农村土地承包经营权证管理存在的问题
农村土地承包经营权证的管理是一项较为复杂的工作。从流程上看，它包括确权、登记、颁证、换证、销证等环节；从涉及部门来看，政府、农业主管部门、村委会、村民等都直接参与。因此，国家对农村土地承包经营权证的管理极为重视，专门制定了部门规章予以规范，为权证管理提供了法律依据。然而，我国农村幅员辽阔、地区差异大，一些地区的承包经营权证管理仍然存在不少问题。笔者就此对江西省宜丰县作了深入调查，发现当前农村土地承包经营权证管理中存在不少问题。
一是权证的颁发程序不规范。按规定，农村土地承包经营权证的颁发主体是县人民政府，由县农业主管部门负责具体的落实和监督审核。但是，县农业主管部门为了减少工作量，把空白权证交给乡镇，乡镇再交给村委会自行填写，所盖的审核章也不是县级农业主管部门而是乡(镇)农经站的，有些甚至盖的是村委会的印章，程序不规范、审核监督不严格等问题极大地损害了权证应有的权威性和严肃性。
二是权证的颁发到户率不达标。按照法律规定，凡是承包了土地的农民均应持有土地承包经营权证，同时我国实行家庭联产承包制度，权证以家庭为单位颁发。因此，承包了土地的农户应该户户有土地承包经营权证。但是，调查发现有的乡(镇)政府和村委会干部，担心权证发放后失去对土地和农民的控制权，以替农户保管为由扣管权证，使权证没有真正颁发到农户手中。尤其是近几年通过招标、拍卖、公开协商等方式承包土地的经营大户，多数承包的是“四荒地”，但都没有获得证书。据调查，存在相当数量的承包农户没有证书，证书发放到户的实际比率只有60％―70％，没有达到国务院要求“100％落实到户”的目标。
三是证地不相符的现象较普遍。农村土地承包经营权证的本质属性是确权性，即对农民承包土地权利边界的确定和划分，从而有效保障各项经济权利。因此，证地相符是证书合法有效的基本要件。但是，部分乡(镇)政府和村委会填写权证时，都是依据农村税费改革之前的土地承包台账(税改前普遍存在瞒报、少报现象)，存在权证载明的承包面积小于实际面积的问题。同时，仍有个别村(组)实行“3年一小调、5年一大调”的“土政策”，而且调整后未在权证上进行变更登记，加上多数农民对权证的法律意义认识不够，对证地不符可能引发的法律风险认识不足，导致权证上载明的内容往往一成不变，或与实际相脱节。
四是权证只发不管的问题较突出。农村土地承包经营权证的管理是一个完整的工作流程，颁发权证只是管理工作的一个环节，颁证后的管理是一项更重要的工作。有的地方单纯以颁发证书、完成上级下达的指标任务为工作目标，往往“发完了事”。而对于证书所需要的登记、更换、补发、注销、收缴等工作流程则缺乏相应的管理措施，一定程度存在土地流转无登记、地块调整无更改、权证损毁无补发、承包终止无注销等现象，使得权证的作用难以得到有效发挥。
三、隐藏的法律风险
从法律的角度来看，农村土地承包经营权证书有四重性质：一是确权证书，是国家对农民土地承包经营权的确认；二是有价证书，是法律对农民承包土地的经营收益权的保护；三是流转证书，是农民有偿自愿流转土地的法律凭证；四是承诺证书，是以国家权威的形式稳定农民的“定心丸”。因此，证书管理的不规范、不到位必然会带来相应的法律风险和社会隐患。
一是证书的法律效力易遭质疑。证书颁发程序的不规范，所盖印章的级别不符合法律和有关规定的要求，证书内容与实际脱节，削弱了证书的法律效力，甚至可能导致证书不具备法律效力。一旦发生纠纷，证书的效力容易遭受质疑，使其难以发挥保护农民权益、定分止争的物权凭证作用。若拿这样有法律缺陷的证书作为银行贷款的抵押凭证，则蕴含了很大的道德风险。一旦贷款到期无法偿还或是发生恶意拖欠，贷款权利人手中的抵押品将成为“一纸空文”。据了解，这也是农村土地承包经营权抵押贷款迟迟难以付诸实施的重要障碍，银行(农村信用社)因担心抵押物难以管理，信贷风险无法化解，从而贷款意愿大打折扣。
二是增加了依法解决农村土地纠纷的难度。从法律效力看，在处理土地纠纷调查取证时，承包经营权证书的法律效力高于承包合同，更高于承包登记簿和村委会开的证明材料，但是证地不相符与农民没有证书现象的存在，削弱了农民在土地承包经营中的话语权，为乡(村)干部违背法律和农民意愿调整、收缴和流转土地提供了便利，增加了纠纷解决调查取证的难度和复杂性。一旦农民发现因证书管理混乱带来了纠纷的升级，则容易引发农民将不满情绪转向乡(村)干部，激化干群矛盾，从而影响农村社会秩序的和谐稳定。土地纠纷的长期存在，是农村地区的“老大难”问题，若不有效解决，则对农村金融产品创新会产生直接的负作用，有纠纷的权利无法拿来抵押，而且由于农村各种传统势力错综复杂，金融机构作为一种外来资本力量，极易引起农村本土力量的抵制和排挤，而土地纠纷则可能成为矛盾激发的导火索。
三是阻碍了土地流转的规范有序发展。土地有序和充分流转是提高土地经济价值、开展农村土地抵押贷款、将土地资源转化
成市场资本的重要途径，而农村土地承包经营权证恰恰能够发挥规范、引导和促进土地流转的作用。因此，证书管理不规范在一定程度上导致了农村土地信息管理系统不健全，影响了土地流转市场的建立和完善。证书能为入股、合伙经营等新型合作社建立经济关系提供权威的凭证，为银行贷款、购买保险提供重要依据，并理顺各种利益分配关系。但是，证书登记确权等法律作用未能充分发挥，将阻碍农村土地的规范合法流转。
四是增加了创新农村土地金融服务的法律风险。目前，有的地区已经允许用证书作为信贷抵(质)品，以解决土地规模经营融资难的问题，但是证书内容的不真实、登记管理流程的不完善、权威性认可度不高等问题的较普遍存在，提高了银行放贷的风险系数，直接影响信贷投入的发放。笔者就此向有关银行业人员了解，他们对此类改革尝试并不看好，认为在农村固有权利关系与法律规范之间的不匹配为以后金融机构保护金融债权埋下了隐患。
四、加强农村土地承包经营权证管理促进农村金融创新的对策建议
加强农村土地承包经营权证管理，对促进农村金融创新意义重大，笔者就此提出相关对策建议。
第一，开展大规模的宣传教育活动，提高农民对权证法律意义的认识。当前，不少农民对农村土地承包经营权证的法律性质、法律地位和法律作用不了解、不熟悉，自我权利保护意识的淡薄是造成证书管理不规范的重要原因。由于农民维权意识弱，导致相关部门工作动力缺乏、不作为或乱作为的行动空间较大，并且工作错误无法得到及时纠正。笔者认为，中央政府或有关部门应充分认识到农村土地承包经营权证管理作为我国农村工作的一项基础工作，对推进农村法制建设、健全农村市场经济体制等具有不可忽视的意义，应围绕证书开展大规模的、深入人心的宣传。可通过电视、广播、报纸、标语、电影和地方戏剧等多种途径，以农民喜闻乐见的方式，把党的农村土地政策和土地承包经营权证书的重要性，向广大农民宣传好、解释好。
第二，建立健全权证管理工作机制，应用信息化管理平台。我国农民数量大、分布广，农村土地承包经营权证管理工作量大、信息量大、管理难度大，这是造成一些职能部门工作滞后的重要原因。而采用现代信息技术、研发信息化管理平台能有效解决这个问题，并且经过近年来的“政府上网”工程等信息化建设，我国基层政府已经具备了实现证书信息化管理的硬件条件。因此，应依据《农村土地承包经营权证管理办法》加强证书的管理，设置专门机构，并赋予其证书登记和换发的权利与责任，简化工作流程，为农民登记、更改、补换和注销证书提供便利。同时，大力推广和应用信息化管理系统，以证书管理为核心，实现权证与承包经营合同、登记簿等信息的统一，并且将其与土地流转市场建设相衔接和配套，与信贷部门等金融机构的信用农户评比、土地承包经营权抵押贷款、林权抵押贷款等信息系统的对接和共享，逐步形成统一的农村土地管理信息网络。
第三，开展一轮权证清查整顿活动。目前，全国范围内仅开展了针对证书颁发工作的检查活动，但是证书管理工作尚缺乏必要的监督整顿。而没有自上而下强有力的监督整顿，基层政府的工作动力容易懈怠，政策落实难以持续，一些工作容易虎头蛇尾、流于形式。因此，建议由农业部牵头开展一轮全国性的、彻底的权证清理检查整顿，严格按照“四相符”的要求，即权证登记的内容要与实际承包地块相符、与上级划定的基本农田相符、与签订的承包合同面积相符、与村组调查摸底的底册及汇总台账相符，以巩固颁证工作成果，奠定权证长效管理的基础。
为了进一步优化整合农村土地资源，促进农业产业结构调整和适度规模经营，加快建设现代农业，提升统筹城乡发展水平，根据《中华人民共和国农村土地承包法》及有关法律法规和政策，结合我区实际，提出如下实施意见：
一、充分认识加快农村土地承包经营权流转的重要意义
（一）加快农村土地承包经营权流转是转变农业生产方式、发展现代农业的必由之路。上世纪八十年代，以家庭联产承包经营为主的双层经营管理体制的施行，极大的调动了农民生产经营的积极性，促进了农民增收和农村经济发展。但随着市场经济的发展和农业机械化水平的不断提高，一家一户的小田块耕作已经难以适应农业发展的新需求。加快推进农村土地承包经营权规范化、程序化、制度化流转，进一步激活土地生产要素，可以有效解决耕地分割零散、规模过小、效益偏低的问题，有利于促进土地、技术、资金、劳动力等资源的优化配置，是实现农业生产集约化、标准化、专业化、现代化经营的必然要求。
（二）加快农村土地承包经营权流转是推进农业产业化经营、促进农民增收的有效举措。加快农村土地承包经营权流转，适当集中土地发展适度规模经营，可以打破一家一户封闭式的经营格局，有效扩大农业经营规模，最大限度地提升土地利用水平和农业经营效益，不断提高农业产业化经营水平。同时，让农民通过经营土地，从土地流转中得到租金、转包费或入股分红等相对高于单纯耕种获得的收入，有利于提高土地产出效益，强化农业抵御自然风险和市场风险的能力，进一步提升农业经营效益，促进农民稳定增收；有利于农村劳动力向二、三产业和城镇转移，进一步拓宽农民群众致富增收的渠道，加快推进农业产业化、农村工业化和农村城市化。
（三）加快农村土地承包经营权流转是加快新区建设、统筹城乡发展的现实需要。《关中—天水经济区发展规划》的批准实施，使我区成为泾渭新区建设的核心板块，也成为西安（）国际化大都市的重点区域。独特的区位优势决定我区必须加大统筹城乡发展力度，以服务国际化大都市为方向，加快发展都市农业，着力打造精品农业和都市农业示范区。随着新区建设的实质性推进，全区农村将成为项目建设的主战场，城镇化和工业化步伐将不断加快，基础设施建设、农业龙头企业、农民专业合作组织和种养殖小区对土地的需求日趋强烈。新形势下，加快推进农村土地承包经营权流转，为新区开发建设提供充裕的土地资源，成为当前我区构建国际化大都市、加快城乡一体化进程的迫切需要。
二、我区农村土地承包经营权流转工作的指导思想、目标任务和基本原则
（一）指导思想：围绕建设“未来大西安现代化新区”和“都市精品农业示范区”的目标，深入贯彻落实科学发展观，以农业产业规划为龙头，以现代都市农业项目招商为抓手，以优化资源配置、发展适度规模经营、提高农业生产效益、促进农民增收为方向，按照统筹城乡发展的要求，逐步建立“政府引导、政策扶持、集体运作、市场调节、保障配套、规范有序”的农村土地承包经营权流转工作机制，促进农业经营规模化、集约化、专业化，加快推进城乡经济社会发展一体化。
（二）目标任务：经过3-5年的努力，基本形成“权属清晰、权责明确、体系健全、流转有序”的农村土地承包经营权流转机制，基本建立服务功能完善的农村土地承包经营权流转市场。
（三）基本原则：
1、坚持“三个不得改变”。农村土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。
2、坚持依法、自愿、有偿。土地承包经营权流转的主体是农户。任何形式的土地承包经营权流转，都要按照法律规定，在农户自愿前提下进行，由承包农户自主、自愿决定流转方式，享有全部流转收益。
3、坚持政府引导、市场主导。土地承包经营权流转是市场经济条件下农业经营制度的深刻变革。各级党委、政府一方面要通过政策激励、管理服务进行引导推进，另一方面也要积极培育完善土地承包经营权流转市场，充分发挥市场的主导作用。
4、坚持循序渐进、分类指导。坚持从当地实际出发，不搞“一刀切”。对于尚不具备流转条件的区域，不可运用行政手段，违背经济规律和农民意愿强制推行。对已具备流转条件的地区要采用流转双方易于接受的流转方式，做到因地制宜、因势利导、有序推进，使土地流转和规模经营健康有序进行。
5、坚持集约经营、规模发展。要实行连片集中布局、区域特色种养、专业化生产，加大农业项目的招商引资力度，用大项目和龙头企业带动土地的规模化经营。要立足区域特色优势，大力发展二、三产业，加快转移农业剩余劳动力，激发土地承包经营权流转的内在动力。要增加农业基础设施投入，降低农业经营风险，提高农业经济效益，逐步形成土地承包经营权流转的长效机制。
三、鼓励多种形式、多种主体流转农村土地承包经营权
（一）鼓励农户依法采取多种形式流转。引导农户采取出租、转包、转让、互换或者其他方式流转土地承包经营权；允许通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒丘、荒滩等农村土地，在依法登记取得土地承包经营权证或者林权证后可以流转。家庭承包土地的承包经营权流转主要有以下几种形式：
1、转让。即农户将部分或全部土地承包经营权，转让给本集体经济组织以内或以外的农户或其他农业生产经营者。转让后，原承包方与发包方之间在部分或者全部承包土地上的权利义务关系自然终止。
2、互换。即在同一集体经济组织内农户之间为各自需要，互相交换其承包地块的承包经营权，流转双方与发包方重新签订承包合同。
3、转包。即农户将承包地的部分或全部土地的承包经营权以一定条件转包给本集体经济组织以内的农户，原承包方与发包方的权利义务关系不变。
4、出租。即农户将部分或全部土地的承包经营权，租给本集体经济组织以外的农户或其他农业生产经营者。
5、入股。即农户将土地承包经营权作为股权，采取土地股份合作形式，参与不改变用地性质的农业开发经营。
土地承包经营权流转形式由农户自主选择，农户可自行流转，也可以委托集体经济组织代为流转。要坚决制止集体经济组织在组织农户进行土地承包经营权流转中，采取低价租回土地，高价对外发包，中间盘剥农民利益的任何流转形式和做法。
（二）鼓励各类规模经营主体参与流转。鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的工商企业、农民专业合作社、企事业单位、龙头企业、农技推广机构等农业经营服务主体，按照“公司+农户”、“公司+中介组织+农户”等模式，投资现代设施农业、休闲观光农业、创办农业产业基地和专业小区，连片开发农户流转的土地。鼓励有技术优势、良好信誉的专业户和农技人员领办、创办农业规模经营组织。鼓励较强经济实力的企业进入农业规模经营，鼓励城镇干部职工以适当方式参与农村土地承包经营权流转，进行农业规模经营，享有与本地经营者同等待遇。引导农民工带资金带技术回乡开展农业适度规模经营。
（三）鼓励通过股份合作形式流转。土地股份合作制使农户在家庭承包经营基础上实现了新的联合，保障了土地由分散经营向规模化经营转变过程中农民的承包权、经营权和收益权，是土地承包经营权流转过程出现的一种新形式，应大力提倡。同时，要结合本地实际，积极探索、创新多种土地承包经营权流转形式。
四、依法促进和保障农村土地承包经营权流转规范有序开展
在依法明确土地权属的前提下，农村土地承包经营权流转应按照以下程序进行：
(一)协商。承包方与受让方就流转方式、期限、价格等具体条件自愿进行平等协商，达成流转意向。农村经营管理部门要对农民流转土地提供政策咨询、价格评估等指导和服务。
（二）签订流转合同。在协商一致的基础上，农村经营管理部门向流转双方提供统一规定的合法文本格式，指导签订规范的流转合同。流转双方可以到镇农村经营管理部门办理鉴证手续。合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和镇农村经营管理部门各备案一份。
（三）登记。农村经营管理部门建立土地承包经营权流转情况底册，及时记载和反映流转情况。对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。
（四）资料归档。各镇农村经营管理部门要对土地流转合同及其他规范性文件材料及时整理归档，并建立“一户一表、一村一册、一镇一柜”的土地流转台帐制度和信息资源库。区级农业行政管理部门要经常对各镇土地承包经营权流转合同的档案管理情况进行检查。
五、加大对农村土地承包经营权流转的支持引导
（一）理顺承包关系。继续做好二轮农村土地延包后续收尾工作，妥善解决一些地方存在的延包遗留问题，搞好土地确权登记、颁证工作，切实做到承包地块确权、承包合同、承包经营权证书“三到户”，依法保障农民对家庭承包土地占有、使用、收益和流转的权利。对目前已流转的土地，要组织开展全面清理。凡流转手续不全的，要按规范要求尽快补全；凡合同条款不清、标的显失公平的流转合同，要通过说服引导、利益平衡的办法引导双方修订合同，并及时做好备案、登记和归档工作。
（二）搭建服务平台。以区、镇农业经营管理部门为依托，建立土地承包经营权流转交易服务中心，为流转双方提供信息中介、价格评估、合同鉴证、档案管理、矛盾仲裁等服务，不断建立健全市场化土地承包经营权流转机制。由区农林畜牧局牵头，区信息化办公室配合，在区、镇政府网站设置农村土地承包经营权流转信息专栏，及时土地流转、农业招商等相关信息，向社会公开有关政策措施，使农村土地承包经营权流转逐步进入有序、公开、快捷的轨道。
（三）强化资金扶持。制定出台农业产业化项目扶持政策，区财政建立专项预算，对流转土地发展杂果栽植、设施农业分别给予每亩100-6000元的补贴；对发展肉鸡养殖给予最低5万元的补贴。同时对土地规模流转成效显著、当年新增土地流转面积5000亩以上的的镇采取以奖代补的办法给予奖励。各类金融机构要加强对专业大户、农民专业合作社、龙头企业等规模经营主体的支持和服务，安排一定额度的信贷资金帮助解决规模经营的资金需要，并允许规模经营整体以联保等形式办理贷款手续。
（四）完善就业和社会保障。放手发展农村二、三产业，构建多渠道、多层次、一体化的农村劳动力转移就业服务体系，降低农民对土地的依赖程度。引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业。有机结合货币安置、留地安置、用地单位安置等方式，切实做好失地农民的安置工作，将失地农民纳入政府的就业规划，把各种形式增加的就业机会，无区别地向失地农民开放。对于失地农民生活特别困难的家庭要实施政府救助。逐步完善农村最低生活保障、农村社会医疗保险、大病救助、农村养老保险等多层次的农村社会保障体系，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面。逐步弱化土地的保障功能，为土地流转提供强有力的支撑。
（五）依法调处土地流转纠纷。区、镇两级成立土地承包经营权流转纠纷仲裁委员会，仲裁委员会由农林、水利、司法、、国土等部门组成，办公室及仲裁庭设在区农业部门，成员由机关相应的人员和聘请律师组成，工作经费由同级财政解决。因土地承包和土地流转发生纠纷的，双方当事人可协商解决，也可请求村民委员会、镇土地承包流转服务中心进行调解；当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可向区级土地流转纠纷仲裁委员会申请仲裁，当事人对仲裁裁决不服的，可在接到仲裁裁决书之日起三十日内向人民法院。
六、加强对农村土地承包经营权流转的组织领导
（一）健全机构，加强领导。农村土地承包经营权流转工作涉及面广，政策性强，关系到广大农民群众的切身利益和农村改革、发展、稳定大局，各级各部门必须高度重视，把此项工作列入重要议事日程，切实加强领导，精心安排部署，扎实加以推进。区委、区政府成立农村土地承包经营权流转工作领导小组，办公室设在区委农工部，区农林畜牧局负责具体实施。各镇党委、政府要进一步加强农村经济经营管理队伍建设，调整充实人员，落实工作经费，协调配合各方做好土地流转管理工作，确保全区农村土地流转工作有序开展。
1 《实施办法》的框架结构和主要内容
1.1 框架结构。《实施办法》一共有十九条。一是涉及总则类的规范有4条，如，第一条、第三l、第四条、第十七条等；这类条文对分则条文的实施具有指导作用，是普遍适用的。二是涉及各类行为主体的职责规范的有9条，如，第五条、第六条、第十一条至第十七条等。三是涉及档案规范的有5条，如，第二条、第七条至第十条等，主要对河南省农村土地承包经营权确权登记颁证档案的定义、归档范围与保管期限、归档要求、整理细则作了具体的要求。
1.2 主要内容。
1.2.1 关于承包地确权档案的定义。《实施办法》第二条规定：农村土地承包经营权确权登记颁证（以下简称承包地确权）工作中形成的，对国家、社会和个人有保存价值的文字、图表、声像、数据等各种形式和载体的文件材料的总称，是承包地确权的重要凭证和历史记录。
1.2.2 关于对归档范围与保管期限的规定。《实施办法》第七条规定：承包地确权档案主要包括综合管理、确权登记、纠纷调处和特殊载体类，其保管期限分为永久和定期。具有重要凭证、依据和查考利用价值的，应当永久保存；具有一般利用保存价值的，应当定期保存，期限为30年或者10年。
1.2.3 关于对归档要求的规定。《实施办法》第八条规定：凡需归档的文件材料要确保真实有效，做到字迹工整、数据准确、图样清晰，签字盖章、日期等具有法律效用的标识完整齐备，使用的书写材料、纸张和装订材料等应符合档案保管的要求。第十二条规定：县（市、区）级国家档案馆负责存放一套当地完整的承包地确权档案（包括纸质档案、电子档案），纸质档案必须是原件。
1.2.4 关于对整理细则的规定。《实施办法》第八条、第九条和第十条规定：承包地确权纸质档案应按照《文书档案案卷格式》和《归档文件整理规则》的标准进行整理。形成的工作底图、地块分布图等，按照《技术制图复制图的折叠方法》中图纸的折叠要求整理归档。
确权登记类中具体涉及农户的有关确权申请、身份信息、确认权属、实地勘界、界限图表、登记和权证审核发放等文件材料，应当以农户为单位“一户一卷”进行整理组卷。
特殊载体类文件应按照国家相关档案业务规范标准进行分类整理。电子文件和使用信息系统采集、贮存的数据以及航空航天遥感影像需用不可擦写光盘等可靠方式保存。
2 确权登记颁证档案整理细则
本整理细则主要针对承包地确权工作中“确权确地”档案的整理，对于“确权确股”和“确权确利”档案的整理，各地可根据实际情况参照此细则执行。
2.1 综合管理类。综合管理类文件材料整理标准按照《〈归档文件整理规则〉实施细则（试行）》执行。
2.2 确权登记类。
2.2.1 综合文件材料。按照《〈归档文件整理规则〉实施细则（试行）》标准，以“村”为单位，按“件”整理。
2.2.2 “一户一卷” 文件材料。确权登记类中涉及农户的文件材料，参照《文书档案案卷格式》（GB/T9705-2008）标准，按“一户一卷”整理归档，采用软卷皮装订，以案卷号排列次序装入盒内保存。
（1）涉及农户需要归档的文件材料有13种：农村土地承包经营权登记簿（承包地块示意图）、承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、承包合同、包方代表声明书、身份证复印件、户口本复印件、委托书、委托人身份证复印件、公示无异议声明书、农村土地承包经营权登记申请书、其他对权属确定有凭证作用的文件材料。
（2）卷内文件排列。“一户一卷”： 案卷封面（软卷皮）―卷内文件目录―农村土地承包经营权登记簿 ―承包方调查表―承包地块调查表―农村土地承包经营权公示结果归户表―承包合同―其他―备考表―案卷封底（备考表可以代替案卷封底）。
（3）编写页码。在有效文字页面正面的右上角、反面的左上角编写，用铅笔编写（也可以用打码机）。
（4）案卷封面（软卷皮）。
A.软卷皮外形尺寸。软卷皮设封皮和封底，其封皮和封底采用长宽为297mm×210mm（可以定制）。
B.软卷皮封面项目。封面项目包括：全宗名称、类目名称、案卷题名、时间、保管期限、件、页数、归档号、全宗号、目录号、案卷号。
C.封面项目的填写方法。
a.全宗名称：填写县级农村土地承包管理部门（应使用全称或规范化简称）。
b.类目名称：填写“农村土地承包经营权确权登记颁证档案”。
c.案卷题名：填写“××（乡）镇××村××组×××（承包方代表）土地承包经营权确权登记颁证（合同编号）”。
d.时间：卷内文件所属的起止年月。
e.保管期限：永久。
f.件、页数：填写卷内总页数。
g.归档号：不填。
h.全宗号；各县级档案馆给立档单位编制的代号。
i.目录号：不填。
j.案卷号：封面案卷号按照《农村土地承包经营权要素编码规则》（NY/T2538-2014）相关要求编号。用农户合同号中的乡代码、村代码、组代码、户代码作为案卷号，共12位数字。
（5）卷内文件目录。
A.卷内文件目录格式。采用国际标准A4型（即长×宽为297mm×210mm）。
B.卷内文件目录项目。包括：顺序号、文号、责任者、题名、日期、页号、备注。
C.卷内文件目录填写方法。
a.顺序号：以卷内文件排列先后顺序填写的序号。
b.文号：不填。
c.责任者：填写形成档案并负有责任的单位或个人。
d.}名：按照卷内每张表的名称照实填写。如，农村土地承包经营权登记簿，承包方调查表；承包地块调查表；农村土地承包经营权公示结果归户表。
e.日期：文件的形成时间。即分别填写每张表形成的时间。填写时可省略“年”“月”“日”字。时间以8位数字表示，其中前4位表示年，中间2位表示月，后2位表示日，月日不足两位的，前面补“0”。
f.页号：填写每份文件首页所对应的页号；最后一份文件，填写起止页号。卷内文件页号应从1开始编制通号。
g.备注：用于填写卷内文件特殊情况的文字。
（6）卷内备考表格式。
A.卷内备考表外形尺寸。卷内备考表规格为：297mm×210mm。
B.卷内备考表项目。包括：本卷情况说明、立卷人、检查人、立卷时间。
C.卷内备考表填写方法。
a.本卷情况说明：填写卷内文件缺损、修改、补充、移出、销毁等情况。立案后发生或发现的问题由有关的档案管理人员填写并签名、标注时间。情况说明可以手工填写，也可用计算机打印。
b.立卷人：由责任立卷者签名。
c.检查人：由案卷质量审核者签名。
d.立卷时间：立卷完成的日期。
（7）装订。装订方式可采用“三孔一线”在案卷左侧装订。
（8）案卷目录。
A.全部案卷装订完后，应填写案卷目录。
B.案卷目录表格规格为：297mm×210mm。
（9）卷盒格式。
A.卷盒外形尺寸。采用310mm×220mm（长×宽），其厚度可根据需要分别设置30mm、40mm或50mm的规格。
B.卷盒封面应填写全宗名称（同软卷皮一致）及“农村土地承包经营权确权登记颁证档案”（可以
直接印制上去）。
C.盒脊项目包括：承包地确权档案、全宗名称、保管期限、年度、起止卷号、盒号。
D.盒脊项目填写方法。其中年度是指文件形成年度，以四位阿拉伯数字标注公元纪年。起止卷号填写××――××卷。盒号可按不同保管期限每年从“1”开始流水编制盒号，用铅笔编制填写，其余项目的填写方法同软卷皮格式。
（10）填写要求
A.填写案卷封面时应使用符合耐久性要求的字迹材料，字迹工整（或先行印制）。
B.签字部分须用钢笔或签字笔填写或盖个人印章，严禁用打印机直接打印。
（11）印制的卷盒、软卷皮应为无酸制品。
（一）农村土地承包经营权进一步落实。1998年以来，全市范围内开展了为期30年的第二轮土地承包工作，由村集体经济组织与农户签订了土地承包合同，县（区）统一发放土地承包经营权属证书。全市43个乡镇（管委会）518个行政村二轮土地承包合同应签214298份，3528654亩，已签2*973份，3431981亩，土地承包合同签订率96%；土地经营权属证书已颁发2*328份，土地经营权证书发放率97%。
（二）农村土地承包经营管理进一步加强。在土地承包30年工作基本完成后，及时将工作重点转移到土地承包的规范化管理上来，把加强制度化建设作为促进农村承包关系长期稳定的首要措施.一是规范土地承包档案管理。青铜峡市、盐池县对土地承包合同进行整理归档，统一编号，纳入县（市）一级统一管理，其他县（区）由乡镇统一管理，在此基础上，各县均制定了农村土地承包合同档案管理制度，明确责任，强化管理措施。二是妥善处理承包土地纠纷。以维护农民土地承包经营权为核心，建立和完善了农村土地承包纠纷定期报告、、调节、纠纷处理及反馈等制度，规范了农村土地承包纠纷处理程序，确保党在农村的土地政策得到切实落实。三是严格耕地保护，遏制违法违规征用农村土地行为。各县结合开展农村土地专项治理工作，有计划、有步骤地开展了土地承包自查和梳理工作。通过专项治理，土地承包规范管理得到加强，违法违规征占农村土地的突出问题得到明显遏制。同时，还通过强化征地补偿的审计监督工作，切实维护了农民利益。
二、土地承包经营权流转情况
（一）流转基本情况
目前，全市土地承包经营权流转总体上还处于初始阶段，规模较小。至20*年涉及农户19821户，流转总面积168611亩，占承包农户的9.2%，占承包面积的4.8%，其中：转包的4927户，91131亩，占流转总户数的25%，占流转总面积的54%；转让的797户，4300亩，占流转总户数的4%，占流转总面积的3%；互换的741户，12373亩，占流转总户数的4%，占流转总面积的7%；出租的13356户，6**亩，占流转总户数的67%，占流转总面积的36%。
（二）流转特点
近年，承包土地经营权的流转呈现出以下特点：
一是流转的规模逐步扩大。20*-20*年间，土地承包经营权的流转规模较为稳定，其中，20*年全市流转总面积只占到承包耕地面积的1.9%左右。近几年呈加快趋势，特别是到20*年末，全市农村土地承包经营权流转总面积达168611亩，比20*年增长71655亩，增幅74％，土地承包经营权的流转明显加快。
二是依法流转的意识明显增强。过去，农户间土地流转基本处于随意和无序状态，矛盾纠纷不断。《农村土地承包法》颁布实施后，各县（区）结合实际，在制定一系列管理制度的同时，加大宣传力度，提高了农民依法流转的意识。农户更信任以乡、村为中介的依法流转。去年以来，流转土地的农户大都签订了合同，部分过去随意流转土地的农户，也纷纷补签了合同，维权意识进一步增强。
三是流转对象呈多元化趋势。除农户之间流转外，近年来一些工商企业、龙头企业、农民专业合作组织、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转，并呈逐步增加趋势。
论文摘要:平稳有序地流转土地承包经营权解放了农村生产力，促进了农村繁荣、农业增效和农民增收。文章分析了当前我国在推进农村土地流转过程中存在的主要问题，并从制定政策措施、完善市场体系、健全管理机构和财政政策等方面提出了对策。
农村土地承包经营权流转是家庭承包经营制度的完善和发展，是构建现代农业模式，实现产业结构调整的客观需要。近年来，随着工业化、城镇化不断推进，农村二、三产业加快发展，农村劳动力大量转移，农村土地流转趋于加快，规模逐年扩大，呈现出了经营主体多元化、流转形式多样化、利益关系复杂化的发展局面。在新的形势下，如何促进农村土地流转的健康发展，是值得我们思考和研究的问题。
1、当前农村土地承包经营权流转中存在的问题
我国农村土地承包经营权流转，反映了生产要素的合理流动和优化配置，总体是健康、有效的，但也存在一些不容忽视的问题。
1.1政策措施不完善
首先，随着土地承包经营权流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元，迫切需要地方政府出台相关的具体措施，加强管理和服务，但目前除中央出台的宏观政策外，各地区尚未制定出台指导土地流转的具体政策措施，土地流转缺乏政策的引导和规范，制约了农村土地的流转。
其次，对土地流转的支持不到位。农业生产投入大、周期长、风险高，收效慢，对大资本缺乏吸引力，而中小投资又往往受制于资金技术等原因不愿甚至不敢投人，加之目前我国许多地方的农民流转意愿不强，宁愿抛荒土地也不愿流转，从目前的实际来看，各级政府尚未出台针对流转农民和流人种田大户、专业合作社和企业公司的具体支持政策，严重制约了农村土地的流转。
1. 2管理机制不健全
土地流转市场尚未形成，转出转人之间缺乏足够的信息联系，阻碍着土地流转在更多方式、更大范围和更高层次上进行。转包费、租赁费缺乏科学依据，没有与之相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构。农村土地流转服务机构处于空缺状态，致使土地承包经营权流转信息网络无法建立，土地流转供求信息不能及时有效沟通，而且二轮土地承包的一些遗留问题也得不到及时处理，不少地方存在着农村土地承包经营权落实不到户，承包合同签订不到户、不规范、承包经营权证书发放不到位、流转合同不规范等问题。
1.3流转运作不规范
现在农户之间的土地流转多是口头协议，未通过签订流转合同来规范流转双方的权利和义务，即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题，土地流转登记管理难度大，特别是农户以口头协商流转的土地，县、乡农村土地承包管理部门难以掌控，更无法登记备案。由于口头合同稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为以后产生不必要的纠纷留下了隐患。同时口头协议的随意性也造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投人，积极性不高，不利于农业的长远发展。
1. 4服务保障措施不到位
首先，我国农村的社会保障机制尚未形成，土地对农民来说仍具有十分重要的社会保障和就业功能，这就决定了农民不肯轻易离开土地。加之我国大部分城镇化和县域经济发展仍较滞后，二、三产业接纳农村劳动力的能力有限，许多农户仍靠种地维持生计，不敢也不能放弃土地承包经营权，土地流转只能是小规模和短期流转，影响了土地资源的优化配置和使用效率的提高。其次，土地流转服务缺位。绝大多数乡镇、村尚未成立土地流转的服务机构，缺乏合理的引导和组织，没有真正建立起资产评估、委托、法律咨询、信息服务、流转中介等服务机构，供求双方很难找到一个合理的交易平台。
1.5流转违法现象时有发生
少数地方的基层干部对维护农民的土地权益和坚持农村基本经营制度的重要性认识不足，不顾客观实际，盲目对流转下指标定任务，违背农民意愿强行流转。有的地区为了片面地追求农业规模经营和村集体经济发展，随便改变土地承包关系，用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活;有的地方为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间，低价出让土地经营权。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经济制度。
2、促进农村土地承包经营权流转的对策
土地承包经营权流转是一项复杂的、政策性很强的工作，事关农民的切身利益，事关农村经济发展和社会稳定大局。因此，要促进农村土地的流转，加快现代农业建设步伐，就必须要明确思路，抓住影响土地流转的关键环节和问题，突出重点，积极推进，确保农村土地流转的顺利进行。
2. 1深化思想认识，确保“五个坚持”
一是坚持稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。二是坚持尊重农户的土地流转主体地位。尊重农户的选择，流转与否、采取何种方式流转、流转价格如何确定，要由农户来决定。要按照依法、自愿、有偿的原则引导农户流转土地承包经营权，不能强迫农民进人土地承包经营权流转市场。三是坚持农村土地流传中“三个不得”原则。土地流转的只是承包经营权，不能在流转中变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益;农地只能农用，不能搞非农建设和开发;受让方和农村基层组织不能以任何借口强迫流转或者压低租金价格，侵犯农民的合法利益。四是坚持因地制宜。土地使用权的流转不能搞一刀切、一个模式，在条件尚不具备的地区，应提倡农户对自身所经营的土地进行劳动积累，提高土地产出率。而在一些经济相对发达地区，农民从事非农生产的机会多且能获得较稳定的收人，应鼓励其进行土地流转。五是坚持管理、规范、有序。要切实加强对土地流转的管理指导，建立健全流转制度，强化流转信息服务，规范流转合同并加强管理，及时调节流转纠纷，维护各方利益，确保土地流转和规模经营规范有序。
2. 2抓紧出台制定促进土地流转的政策措施
各省要结合实际，尽快制定出台土地承包经营权流转实施意见，明确农村土地流转的指导思想、总体目标、基本原则以及加快农村土地流转、推进规模经营、提高土地经营效益等方面的政策措施，指导和规范农村的土地流转，加强管理和服务，使土地流转有法可依。同时，各级政府和各级部门要尽快制定出台支持土地流转的具体措施，对土地流出的农民进行奖励，做好各种保障服务，解除农民的后顾之忧，提高流转意愿;加大对种田大户、专业合作社和一些龙头企业的扶持力度，提高他们的投资意愿，推动规模经营;建立健全土地流转的服务机构，不断完善服务措施，规范农村土地流转。
2. 3切实解决好农村土地二轮承包遗留问题
稳定农村土地承包关系，把农民土地承包经营权长久不变的政策落到实处。按照有关法律和政策要求，二轮承包时签订的耕地承包合同，承包期限不达30年的，要补签到30年;对尚未签订农村土地承包合同或合同签订不规范的，要补签或重新签订规范的书面合同;对没有按照国家规定式样制发承包经营权证书的，县(市、区)要安排落实经费印制，补、换发到户;土地承包合同档案资料不健全的要收集整理归档，妥善保管。
2. 4规范土地流转行为，确保流转规范有序
以实施流转合同制和备案制为重点，规范流转行为。按照农村土地流转合同示范样本，结合本区域的实际，指导流转双方签订规范性合同文本，报发包方和乡(镇)农经管理机构备案。建立农村土地流转合同鉴证制度，对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管。建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况，对以转包、出租或其它方式流转的要及时办理相关备案登记，以转让、互换方式流转的要及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。
2. 5完善流转市场体系，加强流转管理服务
首先，建立健全土地流转服务网络和信息体系，搭建土地流转信息平台，做好流转规划、汇集信息、沟通供求、价格评估等工作。在有条件的市、县建立农村产权担保公司等中介机构，为农村土地承包经营权流转进行行为担保，开展土地评等定级和估价工作，加强地籍管理和土地市场管理。其次要构建农村土地承包纠纷调解仲裁体系。在县级成立农村土地承包纠纷仲裁委员会，乡镇成立农村土地承包纠纷调解委员会，村级设立土地承包纠纷调解小组。乡镇农村土地承包纠纷调解委员会或村级土地承包纠纷调解小组负责对土地承包及流转纠纷进行调解。县级农村土地承包纠纷仲裁委员会负责对双方当事人不愿协商、调解或协商、调解不成，申请仲裁的纠纷进行仲裁。
2. 6健全农经管理机构，加强对流转的指导
尽快建立健全乡镇农村经营管理工作机构，由基层农村经营管理工作机构承担土地承包经营权流转服务工作。进一步加强农经管理机构和队伍建设，强化农经部门工作职能，建立健全职能明确、权责一致的农经行政管理体制，充分发挥农经管理机构在行政执法、行政管理、行政监督的职能作用，不断提高服务水平。
2021年农村土地流转协议书样本
甲方(发包村组)：________________________
乙方(承包户主)：________________________
根据《物权法》、《农村土地承包法》等法律政策规定，依据甲方依法制定的土地承包(调整)方案，按集体经济组织成员权利将土地承包给乙方家庭经营。为保护和合理使用土地，维护双方权益，订立本合同。
第一条、转让标的
甲方将其承包经营的_________乡(镇)_________村_________组_________亩土地(地块名称、等级、四至、土地用途附后)的承包经营权转让给乙方从事_________(主营项目)生产经营。
第二条、转让期限
自______年____月____日至_____年____月____日止，土地承包经营年限共为_________年。
第三条、转让价格
1、转让的土地承包经营权的转让金为_________元人民币。甲方承包经营相关地块时对该地块实际投入资金和人力改造的，可收取合理的补偿金。本合同的补偿金为_________元(没有补偿金时可填写为零元)。
2、两项合计总金额为_________元人民币。
第四条、支付方式和时间
乙方采取下列第_________种方式和时间支付转让金和补偿金：
1、现金方式(一次或分次)支付转让金和补偿金(无补偿金时可划去)，支付的时间为_________。
2、实物方式(一次或分次)支付转让金和补偿金(无补偿金时可划去)，实物为_________(具体内容见附件)。时间为_________。
第五条、土地承包经营权的交付时间和方式
甲方应于_________年_________月_________日前将转让承包经营权的土地交付乙方。
交付方式为_________或实地一次性全部交付。
第六条、双方权利、责任与义务
(一)甲方：
1、甲方流转的土地系甲方拥有合法有效所有权的集体所有土地。
2、甲方流转的土地须经全体村民或者三分之二以上村民或者村民代表三分之二以上同意，经村民大会表决同意并签名画押，并向乙方提供土地原始资料。
3、甲方在土地流转合同签订前，应会同乙方将该土地上附着物登记造册，需要赔偿的按照双方商定的价格合理赔偿。
4、甲方应协商解决乙方正常经营和开发建设涉及的村民利益纠调处，如发生村民武力取闹，由甲方协调解决，由此给乙方正常经营造成的损失，由甲方负责落实赔偿责任。
(二)乙方：
1、按照合约约定足额向甲方交清土地流转费用，不得无故拖延。否则，由此造成的后果由乙方负责。
2、合同生效后，乙方按照双方的约定，有权自主开发建设现代农业种植基地等设施，提高土地综合利用效率，提高农业增产、农民增收之目标。
3、合同期内，乙方独立投资，自主经营，自负盈亏，自担风险。
4、合同期内，乙方依法享有对所投资项目的所有权、转让权、继承权、收益权。
5、合同期内，如遇国家法律、政策重大变化或自然灾害等不可抗力因素，致使乙方无法正常经营，经甲、乙双方协商，可终止该合同。
6、合同执行期届满，甲、乙双方可另行商定续约事宜。
第七条、违约责任
在合同期内，甲、乙双方均应信守合同，自觉履行双方各自权利和义务，如果一方违约，所造成的经济损失由违约方承担。
风险告知：明确违约责任，在签订合同时，双方就要想到可能产生的违反合同的行为,并在合同中规定相应的惩罚办法，通过明确违约时需要承担的责任,来督促各方真正履行应承担的义务，一旦违约情况发生，也有据可依。
第八条、争议纠纷解决
因本合同的订立、效力、履行、变更及解除等发生争议时，甲乙双方应协商解决，协商不成的按下列第_________种方式解决：
1、提请村民委员会、乡(镇)人民政府、农村土地承包管理机关调解;
2、提请_________仲裁委员会仲裁;
3、向有管辖权的人民法院提起诉讼。
风险告知：关于争议解决方式的约定，可以选择到有管辖权法院诉讼或者选择仲裁,二者的本质区别是若约定仲裁解决仲裁一裁终局,约定向法院提起诉讼两审终审。
第九条、生效条件
甲乙双方约定，本合同须经双方签字、发包方同意并经_________乡(镇)政府农村经营管理机构备案(或鉴证)后生效。
第十条、其他约定
本合同未尽事宜，可经双方协商一致签定补充协议。补充协议与本合同具有同等效力。
本合同一式四份，由甲乙双方、发包方和鉴证、备案单位各执一份。
甲方代表人(签章)：_________
乙方代表人(签章)：_________
身份证号：_________________
身份证号：_________________
住址：_____________________
住址：_____________________
_______年_______月_______日
_______年_______月_______日
农村土地流转要注意哪些问题?
1、农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限。
2、农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门各备案一份。
3、承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换、入股等方式流转的，承包方应当及时向发包方备案;以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请。
4、受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意。
5、受让方在流转期间因投入而提高土地生产能力的，土地流转合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地时，受让方有权获得相应的补偿。具体补偿办法可以在地流转合同中约定或双方通过协商解决。
6、农村土地承包经营权流转合同应包括以下内容：
双方当事人的姓名、住所;土地的四至、座落、面积、质量等级;流转期限和起止日期;流转方式;流转土地的用途;双方当事人的权利和义务;流转价款及支付方式;流转合同到期后地上附着物及相关设施的处理;违约责任等。
7、农村土地承包经营权流转合同文本格式要严格按照省级人民政府农业行政主管部门的模板。
8、从事农村土地承包经营权流转服务的中介组织应当向县级以上地方人民政府农业行政(或农村经营管理)主管部门备案并接受其指导，依照法律和有关规定提供流转中介服务。
关键词 农村土地承包；经营纠纷；调解仲裁；现状；对策；河南淮滨
中图分类号 D925.7；F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）07-0345-02
土地作为珍贵的不可再生资源，对人类生存和发展具有重大意义。我国是农业大国，土地是广大农民的衣食父母。我国在农村实行的家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予了农民长期而有保障的土地使用权，促进了农业、农村经济发展和农村社会稳定。但随着我国经济的高速稳定发展，农业经济形势不断好转，农民更加重视土地，农村土地纠纷问题日益突出，现行的法律法规还存在诸多不足，亟待完善。2009年6月颁布的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》为及时化解农村土地纠纷、维护当事人合法权益提供了法律依据。对于应对近年来农村土地承包经营纠纷的多发趋势和加强农村经济社会发展与社会和谐稳定具有十分重要的意义。更多还原农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作是调解农村土地承包经营纠纷、化解农民群众矛盾、维护农村社会稳定的有力保障[1-2]。淮滨县农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作在淮滨县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会的领导下，取得了一定成效。
1 淮滨县农村土地承包经营纠纷调解仲裁现状
淮滨县农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作是由淮滨县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会领导的。淮滨县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会由15人组成，其中农民代表3人，仲裁委下设办公室，办公室有工作人员6名，负责仲裁委的日常工作。仲裁委员会还下文聘请了21名经培训合格并持有仲裁员证的同志为仲裁员，淮滨县农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系得到进一步健全。仲裁体系的健全，推动了淮滨县农村土地承包经营纠纷仲裁工作的有序开展。
2013年，在县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会的领导下，依法成功调解农村土地承包经营纠纷20余起，仲裁委办公室在接到土地纠纷案件时，工作人员及仲裁人员都能够第一时间深入基层，通过走访农户、与有关人员座谈等方式展开调查，了解案件的来龙去脉，依法调解仲裁，尽快化解农民群众之间的矛盾，为农村社会的和谐安定做出了突出贡献。农村土地承包经营纠纷矛盾在基层得到化解。淮滨县没有群众因土地承包经营纠纷赴京、赴省、赴市上访，纠纷矛盾在基层得到化解，进一步缓解和巩固了干群关系。通过宣传贯彻《农村土地承包经营调解仲裁法》，鼓励人民群众通过诉讼、仲裁、调解等方式解决矛盾纠纷，形成了办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围，使农村土地承包经营纠纷在基层得到解决，进一步化解了淮滨县农村土地承包经营纠纷，对于稳定和完善淮滨县家庭承包经营统分结合的经营体制起到了重要作用，维护和保障了农民承包土地经营权，减少了斗殴事件，促进了淮滨县农村、农业经济发展和社会稳定[3]。
2 主要做法
2.1 高度认识调解仲裁工作的重要性
省人大会上要求各级提高认识，全面落实农村土地承包法和调解仲裁法，并强调农村土地流转是否健康有序、仲裁机构是否设立并运转是检验当地农村土地承包管理工作好坏的重要标准。各级人大在检查中，也重点围绕这2个方面开展检查工作，以此来推动当地政府贯彻落实农村土地承包法律政策。淮滨县县委、政府非常重视，并召开相关工作会议，成立专门领导小组，由分管农业的副县长任组长、农业局局长任副组长，从农经站和相关部门抽调人员任组员，安排具体工作事宜，并实行责任落实到人的追究制。
2.2 加大法律法规宣传力度
充分利用广播、电视、报刊、杂志、网络等多种渠道，并通过印发明白纸、宣传单、悬挂宣传标语等群众喜闻乐见、通俗易懂的方式、方法加大宣传力度，推动了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》进村入户，做到家喻户晓，为土地承包经营纠纷调解仲裁工作奠定了基础。
2.3 搞好仲裁员培训工作，为农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作提供人才支持
淮滨县按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁员培训大纲》（试行）的要求，有针对性地开展仲裁培训工作，并结合该县实际，制定了仲裁员培训计划，组织仲裁员开展经常性的交流活动。采用多种方式开展培训，把仲裁员组织起来统一培训，并从县法院抽调业务骨干对仲裁员进行专业性的指导，加大案例教学、现场观摩、考察学习力度，提高调解仲裁员实际办案能力。通过培训，增强了仲裁员调解、仲裁纠纷的能力和水平，为淮滨县农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作提供了人才支持。
2.4 搞好基础设施建设，提供物质保障
淮滨县经管部门和城建部门联合通过召投标的方式选用有资质的建筑单位承担基建项目，坚持高起点、高标准、高质量做好项目实施前期准备工作，建立农村土地承包仲裁组织机构，配备必要的工作人员和仲裁员，抓紧落实配套资金，积极争取、协调落实工作经费，加快推进基础设施建设，尽快改善工作条件。
2.5 坚持依法规范开展调解仲裁活动
淮滨县农村土地承包管理部门和仲裁委员会建章立制、依法规范开展调解仲裁活动。按照《仲裁规则》《示范章程》的规定，健全仲裁规则，规范仲裁程序，完善工作制度。
2.6 开展专项检查
对通报的案件进行专项检查，尤其是农村土地承包经营纠纷案件，老百姓对承办结果不满意的案件，要派专人进行督办，确保把矛盾在基层化解，让群众满意。
3 存在的主要问题
3.1 土地承包经营权流转不规范
农户之间的土地承包经营权流转多采取口头协议的形式，随意性大。由于缺乏法律常识，即使签订书面合同，很多也没有对流转期限、流转价格和违约责任等作出约定，留下纠纷隐患。个别地方的乡村组织或村组干部，直接与工商企业签订土地承包经营权流转合同，直接以基层组织名义与企业签订土地承包经营权流转合同，还有的地方侵占农民土地承包经营权流转收益。
3.2 机构和人员问题
《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十二条规定“设立农村土地承包仲裁委员会的，其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担”。从各地情况看，目前承担农村土地承包仲裁委员会日常工作的县级农经部门，淮滨县的具体情况是：一方面，办公设施落后，工作环境简陋，缺少仲裁工作必备的设施设备，如现场取证的录音、摄像、交通工具等设备。另一方面，农经部门规格低，办公条件差，有超编现象，工资待遇低，有的甚至发不出工资，致使大量较为优秀的农经专业人员流失，干部队伍不稳定，缺少培训经费，对做好仲裁员培训工作有一定的影响。
3.3 仲裁制度存在的问题
《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四条规定“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院”。立法本着高效便民的原则，确立了不同于民商事仲裁、劳动争议仲裁的土地承包仲裁制度，概括起来就是“申请仲裁、可裁可审、裁后再审”。即土地承包仲裁不以当事人和解、乡村调解为仲裁的前置，不以仲裁为诉讼的前置，立法的本意和出发点是方便人民群众，及时化解纠纷，但在实施过程中却事与愿违，这种仲裁制度设计造成了部分地方领导不重视、法院不支持、当事人不相信的被动局面，在相当程度上妨碍了仲裁机构工作的开展，起了反作用。目前我国劳动争议仲裁无论是机构的建设还是业务的开展均已步入规范化轨道，取得了很好的社会效果，得到了当事人和社会的认可，这些成绩的取得当然与劳动争议仲裁机构和仲裁员的努力是分不开的，但更得益于《劳动争议调解仲裁法》所确立的仲裁前置，一裁二审和一裁终局相结合的仲裁制度[4]。
3.4 与司法接轨不畅
近年来，由于农村土地承包纠纷仲裁机构只有裁决权，没有执行权，对于已经生效的裁决书必须向法院申请强制执行，各地不同程度的出现部分仲裁中财产保全、证据保全难，仲裁裁决难以执行，由于农村土地承包纠纷情况错综复杂，目前法院对土地纠纷案件不受理，对生效的仲裁裁决也不积极，这些裁审脱节问题的出现对仲裁机构的工作造成了非常大的冲击，非常不利于仲裁工作的开展，使得当事人不相信仲裁机构，不愿意通过仲裁解决纠纷。从而导致大量的农村土地承包纠纷进入法院，法院的工作压力有增无减，仲裁机构业务少，形同虚设。
4 对策
4.1 正确引导，进一步规范土地承包经营权流转
土地流转要遵循依法、自愿、有偿原则。各级农村土地承包经营纠纷仲裁委员会在审理案件中要注重做好释法答疑工作，引导当事人规范、合理地进行土地承包经营权流转。要尊重农民的主体地位，为农民流转土地承包经营权提供信息咨询、委托、合同签订、纠纷调解等服务，保护农民在土地承包经营权流转过程中的合法收益。在具备条件和农民自愿的前提下，探索通过市场机制实现土地承包经营权流转的途径，促进生产要素优化配置[5]。
4.2 稳定和加强农村经营管理机构、编制和人员
要本着机构合法化、人员专职化、装备现代化、管理规范化的原则，借鉴浙江省温州市设立农村土地承包仲裁办公室的科学做法，做到仲裁机构的设立须有编委的正式批文，职责明确，内部设置比较合理，能承担和履行相应的职责及任务。
4.3 借鉴劳动争议仲裁制度，重新设计土地纠纷仲裁制度，树立土地纠纷仲裁权威
把仲裁设定为法定仲裁，属进入诉讼的必经程序，当事人未经农村土地承包仲裁机构仲裁的，不得向人民法院，一方不服仲裁裁决的，可以在法定期限内向人民法院，逾期不的，仲裁裁决产生法律效力。
4.4 规范裁审衔接程序，统一裁审处理标准
为及时公正处理劳动争议案件，确保法律的顺利贯彻实施，彻底解决仲裁和诉讼中存在的问题，宜由最高人民法院出台一个规范性文件，目的是充分利用仲裁资源和合理配置审判资源，充分发挥仲裁和司法审判调整土地承包纠纷关系的导向功能，统一执法尺度和处理标准，切实解决裁审脱节的问题，规范裁审衔接程序，实现裁审案件处理程序的有效对接，确保案件处理的有序进行，为合法、统一、高效、快捷处理土地承包争议，有效维护法律尊严，树立司法和仲裁权威，作出积极探索和有益尝试。
5 参考文献
[1] 曹务坤.《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的若干问题研究[J].安徽农业科学，2011（11）：6779-6781.
[2] 郑琪.开展土地纠纷调解仲裁 切实保障农民合法权益[J].内蒙古农业科技，2011（6）：12，132.
[3] 陶怀颖.积极推进农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作[J].农村经营管理，2012（1）：10-12.
1 全市农村土地流转情况
1.1 土地流转主要形式
主要有转包、转让、出租、互换、入股这五种主要形式。
1.2 农村土地流转作用
白城市农村土地流转虽然处于起步阶段，但对农村经济社会快速发展，已显现出强劲的的推动力。
（1）提高了农业的市场竞争力；（2）缓解了土地对农民的束缚；（3）加快了农村劳动力转移；（3）推动了农业规模经营。
2 全市农村土地流转存在的问题
虽然全市农村土地流转已步入发展阶段，但从实际看，仍存在一些问题。
（1）运作不够规范；（2）市场机制尚未形成；（3）短期行为严重；（4）流转后地块仍然分散；（5）土地流转回落。
3 下步工作建议
3.1 切实加强组织领导
成立领导组织，明确工作职责。加强政策宣传，引导农民自觉参与土地流转。搞好相关服务，帮助村级组织加大招商引资、引技引智力度，积极开展劳务输出、现代农业技术等培训。
3.2 积极引进支农惠农项目
3.3 大力发展农业产业化经营
各地要发挥工商企业、科研单位、农产品加工、流通企业和农业科技推广机构等社会力量，在农业的产前、产后服务和“四荒”资源开发利用等方面进行投资，推动“一村一品，一乡一业”发展，实施农业产业化经营。通过农业产业化经营，提高规模经营效益，带动农户积极参与专业化种植，流转有限的耕地，增加种植业收入。
3.4 建立完善农民专业合作组织
建立完善农民专业合作组织，发挥其对外联结市场或企业，对内联结千家万户，带动农户发展规模经营和组织劳务输出等方面的积极作用。
3.5 努力完善农村社会保障体系
1.要尊重农民意愿，循序渐进
在我国现行的土地制度下，农村土地的所有权归集体所有，经营权归农民所有，因此在流转土地承包经营权、发展规模经营时，首先必须征得农民同意。在农村社会保障体系还不健全的情况下，土地对农民有着十分重要的意义，土地既承担着经济功能，还承担着社会保障功能。中央也一再强调，土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须坚持农民自愿的原则。
尽管土地流转后，农民的收入会增加，转出土地的农民也会有更多选择，但是在现有的户籍制度下，他们既不能成为市民，又无地可种，只能处于给别人打工的境地，这使他们的身份极为尴尬。因此流转必须是建立在农民依法自愿有偿的基础上，不允许外力去强推，一定要循序渐进，要遵循法律和政策。
2.在土地承包经营权流转中，政府部门、村集体之所以侵害承包人的利益，根本的原因就在于三者对于分工没有进行科学的安排。具体而言，三者的分工应是：
2.1对于承包经营权人，除转让需经发包方同意外，其他方式的流转由其自己决定，并作为签订流转合同的主体与对方按照相关法律法规进行协商。
2.2对于集体经济组织，如村民小组，一是要直接对本集体经济组织内部土地承包经营权的流转进行监督，发现有违法现象，提出改正建议，若其成员不同意改正，则上报乡镇人民政府；二是向其成员传达有关流转信息；三是对本集体经济组织的流转状况进行备案。
2.3对于政府，其职责如下：一是乡镇政府对村集体、县级以上的政府对其下级政府在土地承包经营权流转中的行为进行监督，认真受理农民对违反土地承包经营权流转法律、法规行为的检举和控告，及时纠正土地承包经营权流转过程中的违法行为；二是乡（镇）人民政府农村经营管理机构建立土地承包经营权流转信息库，及时流转供求信息，为土地承包经营权流转双方提供交易场所和提供由省农村土地承包经营权流转监督管理部门依法制定的合同示范文本，无偿开展流转业务指导和咨询服务。
3.促进农村土地流转的财政政策
一是加大对土地流转的直接支持力度。建立农村土地流转专项扶持资金和奖励资金，对形成集中连片规模经营面积达到一定数量并签订规范流转合同一定年限的转出土地农户给予一定的补助，鼓励农民土地承包经营权流转和培育规模经营主体。加大全县开展农村土地流转管理试点、建立健全农村土地承包仲裁、信息化管理系统、流转服务网络和信息体系建设以及农村土地股份合作社的支持力度。二是积极支持农业基础设施建设，为土地流转创造有利条件。加大对农业基础建设的投人，把土地整理、标准农田建设、特色农业产业基地建设和农业综合开发项目与农村土地流转和规模经营紧密结合起来，统筹安排，改善农业的生产条件，降低生产成本，显著提高农业综合生产能力，为推进结构调整和农村土地流转创造有利条件。三是搭建融资平台，多方拉动农村土地流转。不断拓宽资金来源渠道，完善财政投入机制，确保财政支农投入稳定增长，运用税收优惠、财政配套投人、财政贴息、以奖代补等多种财政杠杆和办法，积极引导和鼓励工商资本、银行资本、民间资本投入农村土地流转，推进农业规模化经营。四是开展农民培训工程，提高农民的素质。加大对农民培训和就业的支持力度，大力支持返乡农民工自主创业，自谋职业，参加技能培训和参与家园建设，支持农民培训和农村富余劳动力转移，培育农村劳务经济。五是建立和完善农村社会保障制度，解决农民后顾之忧。加强以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设，尽快把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，解除农民的后顾之忧，为农村土地流转创造良好的条件。
4，建立工作服务中转机构，为农民再就业创造条件
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