时间：2023-10-20 10:36:49
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论文关键词:商业银行监管法律制度
论文摘要:金融业处于一国经济的核心地位，一国金融机构若要有效地发挥其经济功能保持较为稳健的运行态势，离不开金融监管，必须具有一个相当稳健周延的金融制度与法规框架和符合市场规律的制度与法规在一国的金融体系中，商业银行是最重要的银行金融机构，商业银行的制度与法规则是金融法规修仃完善的重点。美国的银行业是世界上最发达的，我们试图通过对美国银行法律制度的了解分析，找到我们可以借鉴之处，以提高我国银行业尤其是商业银行的竞争力。
一、比较中美商业银行监管法律制度
(一)法律框架
美国的金融监管制度的发展是紧紧伴随着法规的建立而成长起来的。美国银行监管的主要法规有:《1863年国民银行法》,《1913年联邦储备法》、《联邦存款保险法》《1933年银行法》、们956银行控股公司法》、们980年存款机构管制放松与货币控制法》,K1991联邦存款保险公司改进法案》.《1991年外资银行监督改善法》、《1996年联邦存款保险基金法》、X1999年金融服务现代化法》。
自1949年建国以来，我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段、计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，199-5通过了《中华人民共和国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》标志着我国银行监管法制体系初步形成。2003年对《人民银行法》和《商业银行法》的修正及新颁布的《银行业监督管理法》标志着银行监管体制的进一步完善。与此同时，还有一系列的法规和人民银行或银监会制定的金融规章涉及了银行监管问题。
(二)监管机构
美国银行业主要管理机构主要包括以下机构:联邦储备体系、货币管理局、联邦存款保险公司、司法部、证券与交易委员会、州银行委员会。根据《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》规定，我国银行业由人民银行和国务院银行业监督管理机构进行监管。
(三)监管内容
1.美国监管机构的主要监管内容
(1)市场准入的监管
在美国注册不同性质的银行要由不同管理机构审批。货币管理局管理国民银行注册和颁发执照，并对其营业宗旨、组织章程、资本结构、董事、官员资历、管理业务和风险、获利能力和所有权要求等因素进行考虑和调查。
(2)资本充足率的监管
1981年，美国联邦储备委员会、货币管理局和联邦存款保险公司共同制定了衡量资木充足率的统一标准:将资本分为一级资本和二级资本。《巴塞尔协议》签定后，美国于1990年底开始试用，并作为骆驼评级制度的资本检查标准，以此评价银行资本的充足性。
（3)对风险损失准备金的监管
美国对坏帐的法律定义是指本金或利息逾期6个月以上的贷款，以及担保和抵押不落实的催收贷款。按规定，坏帐必须在分红前核销。各家银行也可以对其认为必须核销的资产进行主动核销。为防上汇兑风险，联邦储备银行可以根据其对银行国际贷款质量的评价，要求有关银行建立并保持一定数量的专项储备。
(4)对存款保险的监管
联邦储备银行要求其所有成员都必须参加联邦存款保险。大多数州也要求州立银行参加联邦存款保险。联邦存款保险公司一身二任，既是保险公司，又是金融监管机构，将业务职能与监管职能紧密结合，以检查投保银行安全状况的方式，监管美国所有银行，对稳定美国金融体系起到重要的作用。
此外，还对银行的经营范围、资产集中、银行流动性、银行合并机银行破产和倒闭进行监管。
2.中国监管机构的主要监管内容
（1）人民银行
人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。人民银行主要履行下列职责:与履行其职责有关的命令和规章;依法制定和执行货币政策;发行人民币，管理人民币流通;监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场;实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场;监督管理黄金市场;持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备:经理国库;维护支付、清算系统的正常运行;作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动等。
（2)国务院
国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理。依法制定并对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。并对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理。
(四)监管方式
1.美国监管机构的监管方式
美国的现场检查制度是由联邦金融管理部门派出检查小组到商业银行进行实地检查。按1991年《联邦存款保险公司改善法》规定，银行监管者每年至少对所有银行现场检查一次。美国的非现场监督注重于统一性、综合性、比较性和预测性的系统监管。综合每家银行的业务全面情况，通过进行骆驼评级来比较同类银行状况，确定各家银行的业务监管级数，并由此确定现场检查的必要性。
2.中国监管机构的监管方式
银行业监督管理机构应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况。对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查，应制定现场检查程序，规范现场检查行为。建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制，根据银行业金融机构的评级情况和风险状祝，确定对其现场检查的频率、范围和需要采取的其他措施。
二、我国商业银行监管法律制度的完善
1、健全国家金融监管体制，加强金融机构内部自律机制
对金融机构实施金融监管包括他律与自律两个层次。他律即中央银行和其他监管主体依据国家法律、法规对金融机构及其活动进行监管，属于强制性监管。
自律即金融机构自身为有效防范金融风险，保障金融安全而建立的自我监控机制，是国家实行金融监管的基础。有效的金融监管必须注重外在约束和自我约束的统一。在国家宏观金融监管确立的条件下，完善金融机构自律管理水平，加强金融业同业公会或协会自律性组织建设，是构建我国金融监管体系中不可缺少的部分。
2.金融监管方式应加强风险防范
我国金融监管存在重合规性、轻风险性的问题。要改变这一状况，应从以下方面着手:首先要调整监管思路，实现从，事后化解”到”事前防范"的转变。
合规性监管偏重于事后化解，这种方式较为被动，纠正成本也很高。风险监管则是根据金融机构的资产质量以及内部管理的评价，提高监管要求，注重于事前防范，能最大限度地减少各种风险带来的损失。因此，我们要逐步推行风险监管;其次，应以风险防范为基础，建立风险评估指标体系和早期预警系统;再次，要确定监管周期，实施动态的、持续的、全方位的、多角度的监管。
现阶段，我国的金融业正处在发展兼转轨时期，健全的金融监管协调机制是促进分业监管体制下的金融业稳健发展的重要前提条件与制度保障。目前我国实行“一行三会”金融分业监管体制，由于立法与制度方面的缺陷，现行金融监管协调机制还存在一些问题。本文首先提出我国金融监管协调机制之中存在的立法与制度方面存在的问题，进而从美国在此方面的做法对其进行分析与借鉴，最后在法律思考的基础上提出解决问题的建议。
【关键词】
金融监管；金融监管协调机制；法律思考
一、我国金融监管协调机制的现状
我国的金融监管的主体为银监会、保监会、证监会。我国实行的是分业监管的监管模式，三大监管主体在自己监管的行业独立监管：银监会依法负责统一监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构；证监会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理；保监会依法监督管理全国保险市场。
1. 我国金融监管协调机制的法律依据
我国在多部法律上明确要求建立金融监管协调机制：《中国人民银行法》第9 条，《银行业监督管理法》第6 条，《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》等相关法律法规规定了我国金融监管协调机制。
2. 我国金融监管协调机制模式——《备忘录》与“三定方案”
2003年6月，银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会成立了专门工作小组，讨论并通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》（以下简称《备忘录》）。《备忘录》规定了我国金融监管协调机制：一是监管框架，二是信息的收集与共享，三是工作机制。为健全金融监管协调机制，2008年7月10日国务院批准《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》（简称“央行的三定方案”），重构了我国的金融监管协调机制：中国人民银行会同中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调，建立金融信息共享制度。
金融监管协调机制建立的必要性：（1）适应时展变化提出的新要求。（2）确保监管主体职责明确到位。（3）解决监管具体分工中可能出现的矛盾。（4）提高金融监管整体效益。
二、我国金融监管协调机制存在的问题
首先是“牵头人”概念不明确。自2004年银监会、证监会、保监会召开了第二次监管联席会议后，“三会”共同参与的部级联席会议便罕有召开。因此“牵头人”不明确成为阻碍监管联席会议及时召开的“罪魁祸首”。
再次是缺乏相应的法律保障，金融监管协调机制对监管主体行为约束力不强。现有的三个监管机构都为正部级单位，彼此之间权力相同。由于金融监管协调机制对监管主体行为约束力不强，使监管联席会议达成的协议最终成为一纸空文。
三、美国的金融监管协调机制之借鉴
1. 美国的金融监管机制
美国现行的监管模式被称为双重多头监管，所谓“双重”即指金融监管机构既有基于联邦法设立的监管机构，又有基于各州法设立的监管机构；所谓“多头”即指多个部门负责监管职能，如美国联邦储备委员会（FED）美国财政部货币监理署（OCC）等机构。我国金融法的监管体制的确立方面对美国的借鉴与移植比较多，因此，借鉴美国的金融监管协调机制对我国金融业的稳健发展也有显著的作用。
2.美国的金融监管协调机制
高举分业监管旗帜的美国于1999年通过《金融服务现代化法》，允许以金融控股公司的形式从事相对混业经营，并采取由中央银行牵头，银行、证券、保险监管机构各自负责监管金融控股公司相应业务的所谓“功能监管”（functional regulation），并建立各机构间的信息共享、协商协调及冲突解决机制。这种功能监管模式下的协调机制可以从四个方面来描述，即信息共享、事前协商、相互遵守监管规章和建立冲突解决机制。
美国金融监管协调机制中存在一个最高监管者，即在位于伞形监管结构顶端的联邦储备理事会的领导下对金融机构进行总体监督和控制。金融监管机构之间（在综合监管模式下成为金融监管当局内部）的协调才具有坚实的平台，金融监管机构与中央银行间的合作才具有充分的前提，而中央银行对金融市场的宏观调控和监督也才能拥有广阔的空间。
四、完善我国金融监管协调机制的法律意见
1. 明确“带头人”概念。有人建议确立人民银行作为总体监管者的特殊地位。还有建议成立金融协调委员会。笔者认为，我国的金融监管协调机制的带头人应该由国务院专门成立，而不应由联席会议或者央行来兼任。
2. 带头人明确后，还应通过立法或在《银行业监督管理法》增补相应条款，确定全国性金融机构检查委员会的权利和职责，进一步明确各监管机构的职责范围。尤其是对近年来不断涌现的金融创新和金融控股公司的监管要协调合作，实施统一监管。
3. 建立对功能性监管机构的制约机构。权力本身就是一种毒药，其必须存在另一种权力以达到以毒攻毒的效果。否则会导致权力的滥用及可能的监管权力的寻租效应。
4. 应该注意引进制度与法律法规的本土化。如果仅仅是注重引进的法律的量，或者是仅仅是为了应付法律的空白而引入外国的法律，不去进行本土化步骤，使外来法律“入乡随俗”，则法律必定会出现“水土不服”的现象，这样的后果是不堪设想的。
由于2008年金融危机的爆发，我国已经开始意识到完善金融监管协调机制的重要性，已经将建立高层次地金融监管协调机制提上日程。相信以后我国学术界在这个问题上的研究会越来越多样化。
参考文献：
[1]黎四奇.金融监管法律问题研究——以银行法为中心的分析[M].北京：法律出版社，2007
[2] 黄晖.初探我国金融监管协调机制[J].金融与经济，2005，9 （2）：6061
[3] 郭春松.基于分业监管格局下建立金融监管协调机制的思考[J].福建论坛·人文社会科学版，2007，6（3）：2022
一、外资银行、中外合资银行经营人民币业务的背景及风险来源
中国自2001年加入WTO后，作为成员按照协议进一步扩大对外开放，积极融入经济全球化浪潮中。在银行方面，根据入世所做的金融承诺，入世后两年内允许外资银行与中国企业进行本地人民币业务往来；入世五年后允许外资银行经营人民币零售业务。我国银行业已于2006年12月11日全面开放，就在这一天，中国银监会受理了汇丰、花旗、渣打等八家外资银行的申请，将中国境内分行改制为外资法人银行，在完成注册和转制后花旗、汇丰、东亚三家银行率先开始为中国居民提供人民币业务。
直至今日，外资银行、中外合资银行全面开放人民币业务已5年有余，我们看到它给国内金融行业带来的各种好处，最为明显的就是为我国银行业的发展注入了新的活力和竞争因素。调查研究表明，对外资银行开放本国银行服务市场会对本国银行业带来正收益，即向外资银行开放本国市场，引入竞争机制有利于银行体系效率的提高。［1］外资银行、中外合资银行大多以国外资本为主导，管理层也主要来自西方发达国家，普遍具有一套先进的货币政策应对能力和管理机制，这就为国内银行业带来了许多先进的管理经验。随着外资银行、中外合资银行的大量涌入，其管理体制和服务理念深深影响了我国银行业长期以来的一贯思维，国内银行开始关注“以客户为本”的思想，引进垂直化管理体制，健全内部控制机制提高行业效率，并逐步向现代商业银行靠拢。但同时又不得不承认，外资银行、中外合资银行人民币业务的全面开放对我国银行业的稳健运营提出了严峻的挑战。国家在货币方面的宏观调控可能并不能那么容易在外资银行、中外合资银行得到贯彻实施，这很可能会削弱我国政府的货币政策执行力，加大货币政策调控的难度。同时人民币业务对外国资本的开放必然会加重我国货币政策的对外依赖程度，降低部分货币政策工具的实施效率。因此，要防范和解决外资银行、中外合资银行人民币业务开放所带来负面效应，有力监管是必不可少的措施，否则世界金融危机、市场失灵所带来的消极影响就无法得到有效防范和制止。
二、我国目前针对外资银行、中外合资银行经营人民币业务的具体规范
根据我国《银行业监督管理法》，银行业监督管理机关负责对全国银行业金融机构及其业务活动的监督管理工作，包括经其批准在境外设立的金融机构。对在中国境内设立的外资银行业金融机构、中外合资银行业金融机构、外国银行业金融机构的分支机构的监督管理，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。就此而言，我国银行业监督管理机关完全有权对外资银行、中外合资银行经营人民币业务实施监督管理。我国《人民银行法》规定，中国人民银行有权对金融机构，以及其他单位和个人的货币与货币流通等行为进行检查监督，这其中也包括对外资银行的检查监督。［2］另外，我国专门于2006年年底将《外资金融机构管理条例》修改为《外资银行管理条例》，并配套出台了《外资银行管理条例实施细则》，这两个法律文件同相关法律共同构成了外资银行、中外合资银行在我国经营与监管的法律体系。《外资银行条例》对在中国运营的外商独资银行、中外合资银行和外国银行在华分行的设立与登记，以及业务范围做出了明确规定，允许在华外资法人银行为中国客户提供全面的金融服务。《条例》规定，外商独资银行、中外合资银行可以经营与中资银行一样的所有外汇和人民币业务。外国银行分行可吸收中国境内公民每笔不少于100万元人民币的定期存款。与此同时，《外资银行管理条例实施细则》明确了外资银行设立机构、开展业务包括从事人民币业务的条件、申请程序和审批时限。明确外资银行初次经营人民币业务仍须满足“开业三年、连续两年盈利”的条件，并相应取消了外国银行驻中国总代表处的机构形式。《细则》取消了非审慎性规定并进一步完善了审慎监管的内容，增加了有关信息披露、跨境大额资金转移报告、关联交易、业务外包等具体监管要求，并明确了特别监管措施的内容。［3］
三、外资银行、中外合资银行经营人民币业务的监管困境及对策构想
（一）监管法规的健全统一
我国目前针对外资银行人民币业务监管主要依据的是《外资银行管理条例》及《外资银行银行管理条例实施细则》，而对于中外合资银行，《中国人民银行关于经济特区外资银行、中外合资银行业务管理的若干暂行规定》已经被废止，现在主要依照《商业银行法》中的相关规定。因此目前国内主要实行的是内外分别立法，缺少调整和规范监管问题的统一法律，对于许多问题的规定仍然存在一定的盲目性、随意性和分散性，监管力度和效率上难免“力不从心”，被监管者也易对监管者的公平可靠执法存在疑问。比如，外国银行分行可吸收中国境内公民每笔不少于100万元人民币的定期存款，而在银行保密、存款保险等方面的监管规定甚是不详，这就造成了许多潜在的风险，也会在一定程度上导致储户对银行业的不信任。对此，我认为有一部统一规范的法律十分必要，有效监管主要依赖于监管的法制化。立法者应尽快制定外资银行法或中外合资银行法，或者在充分考虑中国银行业最新发展趋势的基础上对现行法律进行大规模的完善。
（二）存款保险制度亟待建立完善
目前而言，根据《外资银行管理条例》规定，外国银行分行可以在吸收中国境内公民每笔不少于100万元人民币的定期存款，而不得从事其他对中国境内公民的人民币业务。［4］这样的规定有效防止了外国资本介入我国人民币业务对普通公民的客户风险，但也造成了人民币业务风险问题主要存在于大额存款的保险制度。目前，世界各主要市场经济国家都建立有存款保险制度，然而内容不完全一致。存款保险制度不仅直接影响了客户的经济利益，而且决定了客户的特殊风险。这涉及国际私法上的相关问题。一是外国的存款保险是否涉及其在国外的分支机构。二是非本国居民是否适用本国的存款保险制度。三是存款保险机构在银行破产程序中的地位和作用，以及存款保险的具体补偿办法。［5］这些问题也直接关系到外资银行、中外合资银行业务经营中我国客户所承担的风险。由于我国过去长期实行计划经济体制，金融行业发展相对落后，居民几乎没有存款，或者说即使有风险，最终承担者也是国家，存款保险制度显得无足轻重。但随着经济全球化和中国市场经济的发展，银行等金融机构逐渐实现了商业化经营，因此，为了有效制止银行业出现恶性存款支付危机和银行破产现象，必须尽快建立起一个完善的存款保险制度，通过建立存款保险制度加强银行业监督管理，实现事先监督和事后监督的系统协调，通过规定不同的保险费率来鼓励外资银行、中外合资银行人民币业务的高效运行。我从资料文献中发现，目前国内有学者提出我国的存款保险制度应实行非完额保险，这样通过存款银行部分的承担来加大其运营资金的责任性。然而我认为在银行发生经营危机时，确立紧急援助措施比较可行，比如由中国人民银行提供低息贷款进行援助，存款保险公司提供贷款或购买其股份。
（三）监管力度的适度把握
我国在对外资银行、中外合资银行人民币业务监管过程中的主要问题是如何选择一个适当的力度，既防止监管过严导致外资银行、中外合资银行丧失运营效率和创新力，又有效遏制由于监管不当而对我国银行业的稳健发展造成不利影响。如何在对外资银行的监管博弈中做出一个宽严适度的选择，是十分重要但非常困难的事情。要激发银行业活力，就需要采用市场化的监管方式，遵循市场规律、运用市场的手段进行监管。［6］我认为，我国在对外资银行、中外合资银行经营人民币业务的监管中应该在立足现实的基础上，保证一定的灵活性，通过监管理念的创新和监管模式优化，为其业务的拓展创造一个相对宽松的环境，从而提高国内银行业的国际竞争力。在宏观上可以建立灵活的审慎性监管制度，在微观监管过程中根据外资银行、中外合资银行经营状况随时进行调整，做到每个指标在日常监管中都能得到科学的体现。同时，可以参考国外银行业的先进经验，比如借鉴美国“ROCA”双重评估体系，建立一套外资银行、中外合资银行风险信用等级制度，并在监管过程中落到实处。具体而言，就是由监管机构或专门的资信评估机构每年定期对各外资银行、中外合资银行资金实力、在华业绩、守法程度、经营管理能力，以及其母行的资信、母国的监管水平等方面进行综合评分，根据得分高低将这些银行分成不同信用等级，并在全国性新闻媒体上公布，一方面督促其加强自律，另一方面便于进行不同轻重的监管。要建立对外资银行的风险信用等级制度，就要建立一套完善可行的量化评价标准体系。另外，采用多形式的监管方式十分必要。建立、健全现场检查、非现场检查相结合的监管制度，提高现场检查的深度和针对性，加大执法与处罚力度；强化非现场检测分析，提高风险预警和评估能力。此外，对一些规模较大的外资银行还可由银监局派出常驻检查组，加强监督。［7］
综上所述，随着世界经济全球化和中国市场经济的发展，外资银行、中外合资银行将进一步融入中国经济发展过程中，这不仅体现在人民币业务的经营中，而且表现在银行业的方方面面，对中国金融业乃至整体经济发展产生重要影响。我们在看到因此带来的诸多利益的同时，必须清醒地意识到我国当前相关法律体系的欠完善及监管不力问题。建立健全外资银行、中外合资银行业务监管体系是完善我国外资金融机构监管制度的一项重要措施，也是国际社会各国金融监管当局的共同愿望和努力目标，更是我国经济发展的一大重要课题。
参考文献：
［1］姚珏.入世后中外资银行竞争分析及稳定性评价.投资与理财，2006，4.
［2］具体见我国《银行业监督管理法》第2条、第51条等的规定，《人民银行法》第31、32条等的规定.
［3］具体见我国《外资银行管理条例》第5条等的规定.
［4］具体见我国《外资银行管理条例》第31条等的具体规定.
［5］刘少军.外资银行开放人民币业务后客户风险的法律分析.政治与法律，2007，5.
【关键词】银行接管，法律制度，完善
2007年4月爆发的美国次贷危机，造成了美国银行业的巨大动荡，继而波及全球，许多金融机构相继倒闭，甚至连某些金融巨头也难逃破产的厄运。据凤凰网财经报道，自2007年1月至2009年5月间，美国共有49家银行破产。面对严峻的经济金融形势，国际上出现了一股接管：次贷危机以来，截至2008年底，美国联邦存款保险公司（以下简称FDIC）接管和处置了28家问题银行，避免了金融市场的急剧下挫。银行接管作为一种由国家行政权力介入对问题银行进行经营性接管，以帮助银行恢复正常经营能力的风险控制制度，已经越来越受到世界各国的重视。
一、银行接管的法律含义及必要性
（一）银行接管之法律含义及目的
接管是指银监会根据法律授权对经营有严重问题(包括严重违规经营、资不抵债、无力支付等)商业银行的债权债务和业务经营活动进行管制，防止资产质量和业务经营情况进一步恶化，以维持金融秩序，保护存款人的利益。我国关于银行接管的法律规定体现在《商业银行法》第64条，“商业银行己经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。”以及《中华人民共和国银行业监督管理法》第38条，“银行业金融机构己经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。”
我国商业银行是自负盈亏，自担风险，以其法人的全部财产对外承担债务的独立法人。在银行出现信用危机时，银监会可以不接管，而按照破产清算程序进行债务债权清理，然后商业银行注销。但是，银行不是一般的企业，它是公众利益关系密切，同社会经济关系密切的金融机构，银行的破产对公众和市场的震动比较大，为了保护存款人和其他客户的利益，保证金融市场的稳健运行，银监会有权对发生信用危机的银行进行接管。
(二)银行接管之必要性
现代商业银行是指以营利为目的，以存、放、汇为主要业务，以各种形式的金融创新为手段，全方位经营各类银行和非银行金融业务的综合性、多功能的金融服务企业。金融业是现代经济的核心，而银行业又是金融业的重要组成部分。金融体系具有天然的脆弱性，外部性表现也更为强烈，金融属于高风险行业，金融风险的积累很容易引发金融危机，进而导致社会不安定乃至社会危机。因而银行接管作为银行风险管理的一个重要制度具有其必要性。
二、我国银行接管法律规定及不足
我国银行接管法律制度主要集中在《商业银行法》的五个条文（《商业银行法》第六十四条至第六十八条），分别概括规定了商业银行接管的条件、接管决定的作出、接管期限以及接管的终止等，《银行业监督管理法》也有两个条文（《银行业监督管理法》第三十八条、第四十条）规定了银行接管的原因接管组织的权力，此外，我国金融监管法中还有一些法律法规中涉及对其他金融机构的接管制度规定，总的来说，我国对于银行接管的法律规定相对笼统，缺乏可操作性。
（一）接管原因界定之模糊
接管原因，也即接管程序的启动原因，也有学者将其称为接管条件或接管标准。它是指当事人得以提起接管申请或者主管部门得决定实施接管程序的法律事实，是决定商业银行是否适用接管程序的主要判断事由。如何界定接管原因，将直接关系到启动接管程序的难易度和效率，从而影响制度效用。
我国《商业银行法》第六十四条和《银行业监督管理法》第三十八条都规定当商业银行已经或可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对其实行接管。从法条的规定我们可以看出，我国对于商业银行在何种情况下应当进入接管程序的规定是十分模糊的，“已经或可能发生信用危机”，“信用危机”如何界定，“已经或可能发生”的标准是什么，“影响存款人的的利益”到什么程度可以认为是已经达到“严重”等级？这种法律规定的缺失使得接管在实践中难以获得规则的指引，银行接管作为一个行政行为，需要法律提供一个统一的、确定的规则来规范它，否则行政权力天生的扩张性可能会导致其过分的干预市场，破坏市场优胜劣汰的生存法则。因此，我们必须更为细致地界定接管原因，规定银行在什么情况下可以进入接管程序。
（二）接管人规定之缺失
接管人即接管组织，由监管机构及其选任的合格人员组成，是对发生问题的商业银行进行接管，挽救银行危机，维护存款人合法权益的管理人。我国《商业银行法》仅在第六十五条规定，“接管由国务院银行业监督管理机构决定,并组织实施。国务院银行业监督管理机构的接管决定应当载明下列内容: (一)被接管的商业银行名称；(二)接管理由；(三)接管组织；(四)接管期限。接管决定由国务院银行业监督管理机构予以公告。”对接管人的资格、组成等具体问题并没有具体规定。
接管组织作为接管程序启动后被接管银行的经营者，必须具备相应的专业领域知识，赋予其一定范围内的权力，同时法律也应当对接管组织的行为作出一定的限制。而我国现行立法缺乏对接管组织行为的限制，使接管组织对危机银行有较大的自由处置权。这部分法律的缺失使得危机处理的效率下降，银行危机变得更加复杂和难以解决。
我国为数不多的接管案例中也体现出了法律规定缺失带来的弊端。2004年南方证券接管案例即体现出了我国法律规定之空白造成了实践中的混乱。在南方证券接管案中，接管组织是由中国证监会、深圳市政府、中国人民银行、公安部共同组成的。而在国外成熟市场，对金融机构进行接管的应该是央行的金融稳定局或者银监会之类的机构。南方证券由深圳市政府来牵头接管，这反映了我们金融监管的职能没有完全到位。深证市政府作为南方证券的重要股东，行使行政接管权力时夹杂着地方政府的利益，无法保证其作为接管人应当履行的对公司其他债权人的义务，同时，政府机构是否具备经营管理证券公司的专业能力也是值得商榷的，因此，南方证券案中接管组织成员的构成既不合理又不合法。
三、美国银行接管法律制度对于我国法律完善之启示
（一）接管原因之界定
1864年美国《国民银行法》第五十条首次规定了接管制度，授权货币监理署来指定银行的破产接管人，而这一职权的传统行使者本来是法院。美国《联邦存款保险法》第H条(c)(5)规定，“为参保存款机构任命接管人的条件列举如下：(A)资不抵债。存款机构的资产少于存款机构欠债权人和其他人，包括存款机构成员的负债。(B)重大浪费。资产或收入上的重大浪费应是因:(i)违反法律、条例;或(ii)不安全和不合理的经营。(C)不安全和不合理经营。存在不安全和不合理经营的情况。(D)停止和终止命令。故意违反终局的停止或中止命令。(E)隐匿。存款机构隐匿或拒绝向合法监管者、检查者提供其账簿、文件、档案、资产和有关事务。(F)无力偿债。在正常的经营过程中，存款机构不能偿还其负债或满足存款人的需求。(G)亏损。存款机构已经发生或可能发生的亏损将耗尽其所有的或实际上的所有资本，如果没有联邦援助，其资本将不能充足。(H)违法。违反法律、条例或不安全、不合理的经营可能(i)引起破产或巨大地浪费资产和收入；(ii)削弱存款机构的地位；或(iii)以其他方式严重损害存款机构存款人或存款保险基金的利益。(I )同意。依据董事会或股东会或成员的决定，存款机构同意该任命。(J)参保资格的停止。该存款机构停止成为一家参保存款机构。(K)资本不足。存款机构资本不足，且(i)没有再次变得资本充足的合理预期;(ii)未能按照第38条(f)款第(2)项(A)分项规定要求充分地提供资本；(iii)未能按照第38条(e)款第(2)项(D)分项规定的期间向监管机构提出可接受的资本恢复计划；或(iv)未能按照第38条(e)款第(2)项规定实施提出的或已被接受的资本恢复计划。
(L)存款机构—(i)正如第38条(b)款规定资本严重不足；或(ii)以其他形式严重资本不足。(M)洗钱罪。”符合上述条件的商业银行可以被接管而不是必须被接管，美国相关金融法律还规定了其他治理危机银行的途径，例如购买与承担、公开银行援助、过渡银行、破产清算等，即使商业银行符合被接管的要求，银行监管机构也可以不对其实施接管，而采用其他的治理措施。在美国的金融法制中，接管是属于自由裁量权的范围，银行监管机构根据“成本最小”法定原则，根据1991年《美国联邦存款保险公司促进法》的规定,银行监管机构若不以破产清算方式处理危机商业银行,则其必须挑选一种可以替代的成本最小的治理措施。即在确定接管是其中成本最小的救助措施后才能实施接管,否则不得采用接管措施。
对于哪些银行应当被纳入接管范围，有学者认为严重违法违规或者经营不善，以致于丧失偿债能力或有停业的可能，除非立即介入其经营管理，否则将于短期内关闭的银行应当被归为接管制度中的问题银行之列。而接管决定的作出，应参照美国立法中的成本最小化原则，监管机关要在评估比较的基础上，尽可能地证明实施接管是当前所有处置措施中是最有效率的。
（二）接管人资质及权力之确定
在美国，有权接管商业银行的主体是联邦存款保险公司(Federal Deposits Insurance Company，简称FDIC)。美国联邦存款保险公司是一个独立的联邦政府机构，直接向美国国会负责，并接受美国会计总署的审计。FDIC是一个有着复合型职权的综合性监管机构，首要职能是存款保险；其次FDIC还被赋予了银行监管的职能，作为监管者，联邦存款保险公司负责直接对投保银行进行监督和管理。
通过对银行和贷款机构及存款保险基金所面临的风险进行识别、监控和处理，促使其安全稳健运营；最后，FDIC还有着接管和处置倒闭存款机构的职权。在美国，当有问题金融机构由其注册登记机构负责关闭后，一般都将其统一交给FDIC接管处置。FDIC在必要条件下也可以任命自己为参保机构的接管人或清算人。实践中，FDIC被授予恢复银行营业所必要的广泛权力，具体来说FDIC的接管权限具有范围广泛和手段多样的特点。作为接管人，FDIC就倒闭银行以及资产，有权获得银行股东、银行成员、存款人、管理层和董事的所有权利、法律地位、权力和优先权。它可以控制并运营银行，回收银行被拖欠的债务和现金，以及所有与其职责相符的、旨在保护和保全银行资产的权力。
我国法律并未明确规定接管组织的组成，只规定了由银行业监督管理机构实施监管。正是由于法律对接管组织的界定不清导致了在实践中出现缺位、越位等现象，因此应当明确金融监管机构、中央银行、财政部门在接管中的具体职能和职责。与美国存款保险公司享有接管权不同，我国在接管组织的选任上应当以银监会为主导，银监会负责决定接管并选任接管人。参考各国对接管人的资格要求，在选任时应当考虑一下因素：“是监管机构工作人员”、“有丰富的金融行业经验”、“能有效管理公司财务和业务”等，即：“既具有专业知识又能够合理管理商业银行，维护债权人利益的人或组织”。
在任命完接管人后，接管人即可以行使此前有银行管理者和股东行使的所有权力，任命接管人仅仅使银行的管理权发生转移，但并不转移所有权。如前述关于美国接管人权力范围的介绍，各国法律对于接管人的权力都相当的广泛，目的是使接管人可以更为高效地从事工作，然而为了杜绝接管人滥用权力，危害被接管商业银行的利益，维护经济秩序，可以考率采用列举的方式明确和细化接管人的权力，同时规定接管人超出法律规定行使权力应当承担的责任。
本文系2011年华东政法大学创新项目“英美银行法原著选读”阶段性研究成果，项目编号：20112034。
作者简介：叶晓晶（1989-），女，江西省萍乡市人，华东政法大学2011级经济法学专业硕士研究生。
参考文献：
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【关键词】金融监管 金融审计 审计制度
一、立法型：美国的金融监管和金融审计
（一）金融监管
1.金融监管立法。美国联邦金融监管的立法在国会。主要法案包括相关的机构法如《联邦储备法》、《银行控股公司法》以及金融行业发展方面的法案如《格拉斯·斯蒂格尔法》、《1999年金融服务法》等。相关监管机构在各自职责范围内依据上位法制定部门监管规章，这些监管规章主要收集在《美国的联邦监管法典（Code of Federal Regulations，CFR）》内。该法典是美国联邦政府部门和机构颁布的有关监管规章的集大成者。另外，美国各州也有权制定各自辖区的银行监管法规和保险监管法规。这些监管法规未包含在《联邦监管法典》中。
（1）美国的银行业监管。美国设有联邦和州政府两级监管机构。联邦政府有五个主要的监管机构：美国货币监理署（OCC）、美国联邦储备体系（FED）、联邦存款保险公司（FDIC）、储蓄机构监管署（OTS）和国家信用社管理局（NCUA）。此外，美国各州政府也设立有银行监管机构。
货币监理署（OCC）隶属美国财政部，1863年国家货币法赋予货币监理署监管美国联邦注册银行的职能。监管职能主要包括检查；审批监管对象设立分支机构、资本等变更的申请。
联邦储备体系（FED）（下称美联储）根据国会1913年联邦储备法设立。主要负责制定货币政策，并对其成员银行以及金融控股公司等进行监管，此外还承担金融稳定和金融服务职能。
联邦存款保险公司（FDIC）于1933年设立，旨在通过保护银行和储蓄机构的存款、监管投保机构以及对破产机构进行接管等来维持金融体系稳定和公众信心。
储蓄机构监管署（OTS）主要负责储蓄协会及其控股公司的监管。
国家信用合作社管理局（NCUA）主要负责发放联邦信用合作社的执照并予以监管，并运用国家信用合作社保险基金对所有联邦信用合作社和大部分州立信用合作社的储蓄存款予以保护。
此外，联邦金融机构检查委员会作为上述5家监管机构的协调机构，主要负责制定统一的监管准则和报告格式等。
（2）美国的证券业监管。美国的各类证券市场，包括国债、市政债券、公司债、股票、衍生品市场等，由美国财政部、市政债券决策委员会（MSRB）、证券交易委员会（SEC）以及商品期货交易委员会（CFTC）等不同的监管机构负责监管。
财政部：美国国会于1986年通过了政府债券法案，赋予财政部监管整个政府债券市场的职责，具体监管政府债券经纪商和交易商的交易行为，以保护投资者，建立公平、公正和富有流动性的市场。
市政债券决策委员会（MSRB）：美国国会于1975年设立了市政债券决策委员会，赋予其有关监管法规的职责，即监管证券公司和银行承销、交易和销售市政债券等行为的法规。
证券交易委员会（SEC）：美国的证券立法赋予了SEC以下主要监管职能：1、《1933年证券法》规定，公开发行证券的发行人（政府债券、非公开发行以及州内发行除外）必须到SEC注册，提供财务报表等有关文件。2、《1934年证券交易所法》规定，交易所上市的公司必须向SEC以及证券交易所提交注册申请以及年报等SEC规定的报表报告；场外交易的公司则必须提交年报等SEC规定的报表报告。此外，该法案还赋予SEC监管交易所成员有关交易行为的职责。3、《1935年公用事业控股公司法》规定，SEC根据有关保护公众、投资者和消费者利益的准则对电、气等公用事业控股公司予以监管。
商品期货交易委员会（CFTC）：设立于1974年，商品期货交易委员会负责监管美国商品期货和期权市场。
（3）美国的保险业监管。美国的保险监管职责主要由各州的保险监管局承担，包括市场准入以及监测检查等日常监管。此外，各州保险监管局于1987年共同设立了全美保险监管协会（NAIC），作为州保险监管局的辅助监管机构。
（二）金融审计
根据美国政府审计准则，GAO主要是对政府机构、项目、活动和功能的审计和鉴证业务，以及对接受政府资助的承包人，非盈利性组织和其他非政府组织的审计和鉴证业务。其中主要的鉴证业务是指对被鉴证事项或者与被鉴证事项有关的陈述进行检查、审核或执行商定程序并报告结果。鉴证业务的对象可以有多种形式，包括历史的或预期的业绩或状况，物理特征，各个历史事件，分析，系统和过程或行为。鉴证对象可以是财务信息，也可以是非财务信息。
除此之外，政府审计还可以提供非审计业务，但是必须保持独立性原则。截止2013年5月29日，美国GAO官网公布的审计报告中，有超过3200份审计报告的主题是金融审计。主要分布如图1：
在GAO官网上公布的2013年份的17份审计报告中，有财务审计1份，鉴证业务3份，其他13份皆是绩效审计。根据报告显示，2013年，GAO对美国政府及FDIC及其下属机构DIF的2012年度的财务报告分别出具可审计报告，对上述机构是否在所有重大方面是公允的并符合美国法律的要求出具了审计意见并提出了审计建议。不仅如此，GAO也对美联储的内部控制及SEC的内部监管控制体系进行了审计并提出审计意见。报告同时显示，上述被审计机构对审计意见的认同度较高，一般是接受意见并积极进行改正。
（三）比较分析
上述可知，美国的金融监管的内容是检查、审批监管对象设立分支机构、资本等变更的申请；对其违法违规行为或不稳健经营行为采取监管措施并且监管政府债券经纪商和交易商的交易行为，以保护投资者，建立公平、公正和富有流动性的市场等。而金融审计则是对包括金融监管机构在内的政府机构、项目、活动和功能以及对接受政府资助的承包人，非盈利性组织和其他非政府组织的财务报表进行审计，以确保被审计对象的财务报表在所有重大方面是公允的且是遵守相关法律法规。由此可以看出，美国的金融监管和金融审计的重复部分较小。美国作为全球金融和资本运作最复杂、最频繁的区域，其自身的金融监管体制中不同机构的监管范围是有重叠部分的，但是其与GAO的审计分工却较为明确。
二、独立型：德国的金融监管与金融审计
（一）金融监管
1.金融监管立法。在德国，德意志联邦银行和联邦金融监管局负责对金融业进行监管。2002年5月1日成立的德国联邦金融监管局集银行、保险、证券监管和资产管理于一体。由于德国实行混业金融制度，德国联邦金融监管局实际上总体负责对银行、保险公司、证券市场以及政府资产的监管，隶属财政部，但在行政和监管裁决上享有极大的自。联邦金融监管局依法独立履行职责，其监管目的是要保证金融机构业务经营的合规性和安全性，防范金融风险，保障投资者和债权人的资产安全。
2.金融监管机构及其职能。德国联邦金融监管局不在各州设立下属机构，各州银行日常经营活动的具体监管，由德意志联邦银行在全国9个地区设立的办事机构及其下属的分行承担。不过，这些分支机构只是代为承担银行监管的日常事务，并负责将监管的情况向金融监管局报告，由其做出最终决定。同时，中央银行是全国唯一有权对金融机构行使统计权力的机构，这使得金融监管局无权单独向金融机构征集任何形式的统计信息，不过因行使监管所需的必要信息，可从中央银行那儿获得。中央银行也通过监测金融机构的风险类别并对其进行审计、参加监管当局的董事会和管理委员会为改善监管发挥作用、与监管当局共享信息、技术、工作人员和行政管理等资源的方式，在一定程度和范围内参与金融监管。
（1）微观监管机构。1961年通过的银行法授权建立了联邦银行监管局，它是一个独立的联邦监管机制，直接隶属于财政部，多年来在德国银行监管中发挥中心作用。根据《银行法》第6条，银监局的首要任务是保护投资者和存款人的合法权益，负责制定和颁布联邦政府有关金融监管的规章制度，并采取措施消除各种风险因素。而银监局主要职责是防止滥用内部信息，不定期收集监管信息以及监管重大的股权交易等。除此之外，德国财政部还下设联邦保险监管局（FISO）和联邦证券交易监管局（FSSO）分别负责保险业和证券交易活动的监管工作。
（2）中央银行。德意志联邦银行是德国的中央银行。德意志联邦银行在制定与执行货币政策上保持高度的独立性，不受政府的指令干预，是西方各工业国家中保持央行高度独立性的典型。虽然德国有一个与中央银行分离的银行监管机构，但德国中央银行也在银行监管中扮演重要角色，并对银监局起着重要支持作用，其工作重点是收集和处理相关信息。同时，它在金融市场监管、银行危机管理中也发挥重要作用。
另外，在1999年欧洲中央银行体系确立之后，德意志联邦银行失去了独立制定货币政策的功能。所以在此背景下，2002年4月30日新颁布的《德意志联邦银行法》在未改变联邦银行的基本职能的前提下，确立了新的德国联邦银行体系。改组后的联邦银行由设在法兰克福的总部、9个地方事务办公室和分设在德国各地大城镇的118个分支机构组成。总之，随着欧元一体化的逐步扩大，国联邦银行将逐步强化其宏观经济监管职能，淡化其微观监管职能。
（二）金融审计
在德国，联邦审计院绝非审计所有的银行，其审计权仅限于联邦所有的国家银行，包括中央货币与德意志联邦银行和具有商业银行性质的联邦公共信贷机构。此外，各州和乡也有公共银行，对它们的审计，各州的法律分别作出的规定。
根据德国预算条例，联邦审计院审计联邦直属公法法人的预算执行和非预算资金管理，即联邦审计院原则上可以如同在直属国家管理部门一样，对联邦银行进行审计。联邦银行的年终决算由私人经济审计公司审计。根据联邦银行法，联邦审计院可以将私人经济审计师每年提供的审计报告作为其自身审计的基础。
联邦银行在金融政策上是独立的，而审计监督也是完备的。联邦审计院将对联邦银行的审计权视为类同对议会和政府政治决策的审计权。而对联邦银行货币与金融政策决定方面的这种审计权，意味着：作为独立性标志的中央银行理事会的货币与金融政策上的事务，不受国家审计监督的评价；国家审计监督所要审计的是联邦银行的管理部门对这类决策的贯彻执行情况。
（三）比较分析
由上文可知，德国金融监管局设置了三个专业部门，分别监管银行、保险、证券业务，三个交叉业务部门，负责专门处理交叉领域的问题。主要目标是确保整个金融产业的正常功能，保证银行、金融服务机构和保险企业的清偿能力，保护客户和投资者利益。而审计方面，联邦审计院对于信贷机构的审计无非是从审计最基本的有效监督方向形式职能。在德国，一直都在很强调监管的独立性和审计的监督性。各有各的目标，各有各的职能，各有各的方法，虽然独立和监督并非那么容易的划清界限，但是在金融监管与金融审计两者是否重复混淆方面还是做得很不错的。
三、行政型：中国的金融监管和金融审计
（一）金融监管
中国金融监管体系的确立以成立国家三大金融监管机构为标识。为了对金融机构和金融市场更好地进行统一和综合监管，银监会、证监会、保监会于2004年共同签署了金融监管分工合作备忘录，对各自的监管职责予以明确，对合作监管办法作了明确规定，建立了银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”，银监会、证监会、保监会任何一方与金融业监管相关的重要政策、事项发生变化，或其监管机构行为的重大变化将会对他方监管机构的业务活动产生重大影响时，应及时通告他方。若政策变化涉及他方的监管职责和监管机构，应在政策调整前通过“会签”方式征询他方意见。对监管活动中出现的不同意见，三方应及时协调解决。目前中国实行的分业监管、相互合作的金融监管体制基本适应中国金融机构和金融市场发展的实际需要。
1.金融监管立法。为了深化金融改革和完善金融监管，提高银行的核心竞争力和抵御风险能力，中国按照国际惯例并结合国情制定了一系列金融法规和政策，为金融监管提供了可靠的法律保障。譬如，除了全面修订了《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》之外，根据人民银行转换职能并独立行使货币政策和加强金融监管的客观需要，重修修订了《中华人民共和国银行业监管管理法》和《中华人民共和国证券投资基金法》，进一步明确了我国金融监管法规的基本架构，为监管者提供了业务调控的法律依据并奠定了政策监督的基础。
2.金融监管机构及其职能。
我国对金融业实施的监管包括银行业、证券业、保险业的监管。其中银行业监管占主要地位：
（1）银行业监管。《中华人民共和国银行业监督管理法》明确了监管机构的职责。中国银监会作为国务院授权的监管机构，依法统一监管银行业金融机构，维护银行业的合法、稳健运行，防范和化解金融风险，维护存款人和其他客户的合法权益。职责主要包括：
①明确银监会有规章制定权。
②银监会负责审批银行业金融机构及其分支机构的设立、变更、终止及其业务范围。
③银监会对银行业金融机构实行现场和非现场监管并依法对违法违规行为进行查处。
④负责统一编制全国银行业金融机构数据、报表，抄送中国人民银行并按照有关规定予以公布。
⑤银监会会同财政部、人民银行等部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议。
（2）保险业监管。我国保险业的监督管理机构是中国保监会，是全国商业保险的主管部门。保监会对保险业监督内容包括组织监管、业务监管和财务监管三方面。根据国务院授权依法履行以后职责：
①拟定有关商业保险的政策法规和行业发展规划。
②依法对保险企业的经营活动进行监督管理和业务指导并维护保险市场经济秩序。
③培育和发展保险市场，推进保险业改革，完善保险市场体系并促进保险业的公平竞争。
④建立保险业风险评价体系和预警系统，防范和化解保险风险并促进保险企业稳健运行。
（3）证券业监管。我国目前对证券业的监督管理机构是中国证监会，它是全国证券企业的主管部门，根据国务院授权及《中华人民共和国证券法》第一百六十七条的规定，履行以下职责：
①制定规章、规则和有关规范性的文件。
②审批权和核准权。这是国务院证券监督管理机构职责中最主要的一项权力，包括对发行股票核准、公司债券的审批；对股票、公司债券及其他证券上市的核准等等。
③监督管理权。包括对证券、交易、登记、托管、结算进行监督；监督证券从业人员的资格标准和行为准则的实施；监督检查证券发行和交易的信息公开情况等。
④查处权。包括对违反证券市场监督管理法律、行政法规的行为进行调查、检查和处罚。
⑤法律、行政法规规定的其他职责。
（二）金融审计
近年来金融机构违规违法事件仍然难以有效抑制，反显出愈演愈烈之势，银行的违规经营、秩序混乱现象不断增多。所以当务之急是要以国际监管标准指导我国金融监管工作，特别要理顺金融监管与金融审计之间的关系，进一步发挥国家金融审计在金融监管中的作用。
依据《审计法》规定，接受国家金融审计的机构包括中央银行（含国家外汇管理局）及其分支机构，国家政策性银行、国有商业银行、证券公司、保险公司、信托投资公司等国有非银行金融机构及其分支机构、国有资产占控股地位或者主导地位的银行或者非银行金融机构及其分支机构，以及上述部门或机构的有关人员，其中中央银行的财务收支只能由审计署进行审计。由于金融审计的外延、内涵较为广泛或深刻，因此，难免与其他审计学科有交叉重叠现象。
但客观地讲，金融审计作为行业审计中的重要组成部分，有一套自己的特点和监管内容。并且作为金融监管的核心，在整个国民经济监管体系中已占据了十分重要的地位，它的影响及作用也日益凸现。金融审计要从银行经营的微观人手发现有关金融监管的宏观问题，从有关国家宏观金融政策，法规和制度上分析原因，并提出对策，从而对维护国家金融秩序、促进我国金融业健康发展起到应有的作用。
（三）比较分析
刘家义审计长曾经提出：金融审计作为金融监管体系的重要组成部分，充分发挥了保证经济社会健康运行的“免疫系统”功能。也就是说金融监管包含了金融审计，并且金融审计能够使金融监管更好的发挥其职能。但是不得不承认，在我国金融监管体系方面，一直未明确金融审计的定位，出现了金融审计未纳入金融监管理论体系，但又行使着金融监督职能的现象，同时，审计系统内部，也存在着单纯就审计工作谈金融审计的现象，未能跳出审计、立足金融监管谈金融审计。这种现象我们不难看出，相比发达国家，我国的金融监管和金融审计相关内容比较模糊。
四、综合分析及建议
通过以上的分析研究可知，不同国家、不同金融体系、不同审计制度下的金融监管和金融审计的特点和相互关系是不同的。美国的金融监管主要是对金融机构的准入、日常经营活动等其他保障金融体系的有效运作进行干预和指导；而金融审计则是关注相关机构的财务的真实完整性及合规性，并适当地进行专项审计或评估。就德国而言，德国金融监管局主要是确保整个金融产业的正常功能，保证银行、金融服务机构和保险企业的清偿能力，保护客户和投资者利益；而金融审计则是独立地对金融机构实施有效地监督职能。因此我们可以看出，虽然美德体质不同，但在金融监管与金融审计的运作和合作中，都保持着明朗的独立性和不断完善的合作精神。所以根据美德的分析，我国可以从中借鉴如下几点：
第一，明析金融监管与金融审计的各自定位。金融监管应着力保障金融体系的平稳运行，包括金融机构的准入、金融机构业务运行的日常监管等。而金融审计则更应着重于金融机构的财务报告的审计以及配合金融监管的要求进行专项审计和评价。
第二，推进金融监管体系的重构。我国金融行业发展的趋势是从分业经营向混业经营转变。这就亟须我国应推进金融监管体系重构。在重构的过程中应将金融审计纳作金融监管的一部分，与金融监管机构、国家相关单位行为金融体系的大监督体系，以便更好地加强金融监管的力度，提高金融体系的运作效率。
参考文献
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为了突出国际化改革方案，我们选取了发达国家以及较为发达的发展中国家进行相互对比。从目前国际金融监管改革的几大趋势中，将从以下四个方面对比各国的主要改革方案:一是监管主体的集中化，二是监管内容的扩大化，三是监管手段的变革化，四是国际监管的合作化。
(一)美国金融监管改革美国的金融监管属于双线多头、分权制衡的状态。美国的主要改革方案有在2009年6月提出的《金融改革框架》，以及在2010年7月金融危机后出台的监管法案《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》。其中最主要体现在监管主体的集中化以及监管内容的扩大化，在改革中强化了美联储的职权，并且监管所有一类金融控股公司，包括银行、证券公司、保险公司等领域。为了扩大对消费者的保护，建立了消费者金融保护局，用以保护消费者的权益。由于金融产品的繁杂，衍生产品层数不穷，同时加强了对金融衍生产品以及对冲基金的监管。更加细化到证券市场监管，增加对信用评级机构的惯例等。而监管手段的变革主要是从金融企业的设立开始更严格要求其资本及其他各方面的标准化。
(二)英国金融监管改革英国的金融监管属于分久必合、高度集中的状态。英国的金融体系非常庞大，也相对复杂。整个英国的金融体系名义上是由英国财政部负责监管，但在实际操作中则由英格兰银行和其他金融监管机构具体执行。从四个改革方案中，英国较为倾向监管的集中化和国际监管的合作化。由于巴林银行倒闭、国际商业信贷银行破产等事件，英国根据2000年出台的《金融服务和市场法》，将最强有力的金融监管权力集中于英国金融服务监管局(FSA)。在2009年7月的《改革金融市场》白皮书中提出建立金融稳定理事会(CFS)，旨在识别金融危机，协调金融风险预案，使金融体系稳步发展。并且强化以金融稳定委员会(FSB)为核心的国际监管体系构建。
(三)欧盟金融监管改革欧盟一直以来都在世界经济中处于比较重要的地位。欧盟一直是国际金融体系改革的积极倡导者。在地区内部，欧盟也在积极推动金融监管规则和体系的改革，致力于建立“高标准”的金融监管体制。欧盟主要是从监管主体集中化和监管手段变革化入手，2009年6月，欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》法案，建立欧盟系统风险委员会(ESRB)，用以监控系统风险。为了强化微观金融和协调整个机制，还建立了欧洲金融监管系统(ESFS)。并且全面升级了原欧洲银行、保险和证券监管委员会，统一合并权力为欧盟监管局(ESA)。
(四)巴西金融监管改革在巴西，金融系统的最高权力机构是国家货币理事会(CMN)，受财政部直接支配。主要负责金融机构的发展，协调财政预算以及相关债务等。下设以巴西中央银行(BCB)为主，监管大部分金融机构。另设证券交易委员会(SEC)、私营保险监管局(PIS)、补充养老金秘书处(CPS)，尤其对保险机构、证券交易所以及养老金管理机构予以监督。在巴西，其金融监管改革主要集中在监管手段的变革化和国际监管国际化。监管当局不断地对各级各类金融机构的日常商业活动、资金状况、公司内部的治理问题进行审计分析，并通过改革监管公司的信息披露制度，使各级金融机构的信息达到一定的透明化。
(五)俄罗斯金融监管改革根据俄罗斯《宪法》和《俄罗斯联邦中央银行法》，目前，俄罗斯的主要金融监管职能都在俄罗斯银行手中，直接向俄罗斯联邦杜马负责，俄罗斯银行已经成为包含经济综合部、信贷机构许可部、银行监管部、信贷机构检查部、市场操作部在内的23个部门的中央金融管理机构。俄罗斯金融监管改革主要体现在监管手段的变革化和国际监管的合作化方面。加速银行向中小型企业服务，由于俄罗斯银行是整个国家的监管核心，所以俄罗斯的改革主要依靠银行采取多种多样的措施，包括加大对客户的抵押以及销售贷款。对整个的法律框架结构也进行了改制，不允许授权予任何信贷机构或客户，以防止经营风险，减少非法筹集资金带来的金融风险犯罪。每家银行还要尽量缩减银行运营成本开支，减少不合理费用。为了加强与国际监管机构的合作，俄罗斯迄今为止已经与14个国家及机构签署关于银行领域的合作协议，后续准备签署合作备忘录。
(六)印度金融监管改革印度的监管分别从银行监管和金融机构监管两方面入手进行总体监控。印度储备银行(RBI)来负责整体银行的监控。而印度证券交易委员会(SEBI)则用作监控证券、债券保险、或金融担保等业务的实施。印度的金融监管改革从监管的扩大化和监管的改革化入手。把整个金融体系的监控扩大到加强资本充足率的数量，以及加大对大型银行和私人银行的资产负债状况的控制，特别是与那些跨国监理机构加强合作。金融衍生产品的研发，也成为重中之重。而金融衍生工具中会计准则的复杂性，理应受到高标准化的控制，为了防止财务报表中某些金融衍生工具的价值错误估算。
二、中国金融监管的现状
对于中国的金融监管，主要从我国的三大金融行业来分析。根据国内现行的商业银行法、保险法、证券法以及相关法律之规定，当前国内金融业所实行的是分业经营管理模式，即银行、保险、证券等金融机构的业务，彼此之间没有太大的关联性与制约性，互不兼营。1992年成立的证监会，从属性上来讲，其属于国务院证券监管机构，其职责在于对国内证券市场进行统一监管。对证券的发行、交易、登记、托管、结算进行监督管理，并且统一对证券的发行人、上市公司、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券投资基金管理机构、资信评估机构等评估标准。1998年成立的中国保险监管委员会，主要负责对全国保险市场的统一监管。负责拟定保险市场的方针政策、发展规则，起草保险市场的相关法律及法规。监管整个保险公司及保险市场中的中介机构。
三、当前国内金融监管过程中的主要问题分析
从实践来看，当前国内金融监管过程中存在着很多的问题，一方面是监管组织结构、职权划分等方面的问题与不足，另一方面则是监管理念和实施环境问题，相关制度不配套，被监管对象的内部控制功能，监管方法、程序等，存在着一定的缺陷与不足，具体表现在以下六个方面:
(一)金融监管体系有待进一步健全和完善从当前国内金融市场来看，最突出的一个问题在于金融监管体系仍按传统的管理模式进行设置，即银行、证监会、银监会以及保监会等机构，各自分工，对其业务范围内的活动进行监督管理，各负其责。据调查显示，上述机构之间不乏相互扯皮现象，甚至出现较为严重的职责冲突、监管不力等问题，因此，大大降低了监管水平和效率。由于各个职能部门各自为政，彼此之间缺乏统筹协调，因此，导致监管力量非常地分散，对金融机构的全面有效监管产生不利影响。
(二)金融监管理念相对比较落后在实践中我们可以看到，当前国内金融监督管理过程中，存在着风险管理作用认知不清等现象，存在着较大的片面性，普遍认为所谓的金融风险只是金融业内部的问题。金融监管并非万能的，通过监管活动的落实也不能完全保证金融机构的良性发展。从理论上来讲，若想确保金融监管效率，一定要有持续的良性经济政策、市场约束机制以及完善的金融设施和安全网。同时，对当前的金融市场规范化要有正确的认知。一般而言，市场会随着价格的变化而出现一定的波动，并发挥着对资金优化配置之功能。然而，当前国内金融市场相对比较落后，扭曲的市场现象也非常严重。
(三)缺乏相应的配套制度和措施现有的金融监管法律、法规不完备，缺乏系统性，当前国内的金融企业财会机制不能适应市场经济发展的需要，以及存款保险制度等仍为空白。
(四)国内商业银行内控问题从实践来看，当前国内商业银行的机构设置出现了严重的重叠现象，这导致总行对各级分支机构的约束力明显下降。商业银行内控方式和方法明显乏力，并且对各项规章的落实缺乏行之有效的监督管理，部分银行内部审查部门形同虚设，甚至有些专门负责检查的机构难以发挥作用。
(五)监管手段和方法相对落后从当前国内金融市场来看，现场检查表现出一定的低程序化特点，缺乏规范性，而监管体系又不够完善和健全，尤其是缺乏专业信息搜集、加工和研究部门，因此，导致风险预警功效难以有效地发挥。同时，当前的金融监管手段比较落后，很多情况下仍沿袭着传统的手工操作模式，自动化程度比较低。
(六)一些监管人员在监管过程中，不能严格依法办事，在实践中，有很多银行监管人员对金融审慎监管重要性的认知不清，甚至仍停留在传统的合规性模式下，尤其对银行资产以及中间负债业务等，缺乏正确的了解和认识，对监管指标之间的联系没有清楚的认识，缺乏综合分析能力。
四、加强国内金融监管改革的有效策略
近年来，整个经济环境随着金融体系大步迈向国际化而呈现出来比较繁荣的景象。由于次贷危机的出现，再一次证明了我们的金融体系存在着严重的缺陷，缺乏强大的危机管理机制，无法迅速对市场的失灵做出反应。因此，对我国加强金融监管改革提出如下建议:
(一)改善金融市场经营管理的法律环境，构建完善的中国金融法律机制可以从建立和健全金融机构内控制度和行业自律制度方面入手。应该坚持《有效监管的核心原则》、其他一些国际金融监管规则，并且从组织结构、责任机制、会计规划以及资产实际控制，构建一套科学完善的监管体系，并在此基础上建立健全内部控制与管理体制，审计评价制度。
(二)建立高效的金融风险预警体系应由中国金融监管委员会、人民银行、银监会、证监会、保监会、国家统计局等各大机构共同参加，建立宏观金融预警系统，负责预警国内、国际范围内的金融风险问题，将风险对策及时传达到各政府部门，包括监测固定资产投资率、股票价格指数、国内存款真实利率之差、资本充足率、不良贷款比率、流动性比率、自有资金比率、对外债务率、对短期性资本的依赖程度、出口额增长率、外汇储备等。
(三)加强金融监管框架改革随着社会经济的快速发展，当前国内金融行业正在朝着混合经营发展方向迈进，该种经济模式已成为当前国内金融业的未来发展趋势。对于金融监管机构而言，其对银监会、保监会以及证监会，进行统一的监管;而金融监管委员会则主要是对金融控股公司等金融机构实施监督管理，同时控股公司下设的子公司、小型金融机构按其业务内容，由三个部门具体监督管理。
1.未按照规定提取保证金或者违反规定动用保证金的。根据保险法有关规定,保险公司成立后应当按照其注册资本总额的百分之二十提取保证金,存入保险监督管理机构指定的银行,除保险公司清算时用于清偿债务外,不得动用。保险公司不按照规定提取或者不足额提取保证金,或者将保证金用于保险公司清算时清偿债务以外的其他目的,即构成违法。
2.未按照规定提取或者结转各项责任准备金或者未按照规定提取未决赔款准备金的。根据保险法有关规定,保险公司应当根据保障被保险人利益、保证偿付能力的原则,提取各项责任准备金。保险公司提取和结转责任准备金的具体办法由保险监督管理机构制定。保险公司应当按照已经提出的保险赔偿或者给付金额,以及已经发生保险事故但尚未提出的保险赔偿或者给付金额,提取未决赔款准备金。保险公司不按照保险法及保险监督管理机构制定的办法提取和结转各项责任准备金及未决赔款准备金,即构成违法。
3.未按照规定提取保险保障基金、公积金的。根据保险法有关规定,为了保障被保险人的利益,支持保险公司稳健经营,保险公司应当按照保险监督管理机构的规定提存保险保障基金。保险公司应当依照有关法律、行政法规及国家财务会计制度的规定提取公积金。保险公司不履行上述义务,即构成违法。
4.未按照规定办理再保险业务的。根据保险法有关规定,保险公司应当按照保险监督管理机构的有关规定办理再保险。保险公司需要办理再保险分出业务的,应当优先向中国境内的保险公司办理。保险公司对每一危险单位,即对一次保险事故可能造成的最大损失范围所承担的责任,不得超过其实有资本金加公积金总和的百分之十;超过的部分,应当办理再保险。应再保险接受人的要求,再保险分出人应当将其自负责任及原保险的有关情况告知再保险接受人。再保险分出人不得以再保险接受人未履行再保险责任为由,拒绝履行或者迟延履行其原保险责任。保险公司不履行上述义务,即构成违法。
5.违反规定运用保险公司资金的。根据保险法有关规定,保险公司的资金运用必须稳健,遵循安全性原则。保险公司的资金运用,限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式。保险公司的资金不得用于设立证券经营机构,不得用于设立保险业以外的企业。保险公司运用的资金和具体项目的资金占其资金总额的具体比例应当符合保险监督管理机构的规定。保险公司不履行上述义务,即构成违法。
6.未经批准设立分支机构或者代表机构的。根据保险法有关规定,保险公司在我国境内外设立分支机构,须经保险监督管理机构批准,取得分支机构经营保险业务许可证。保险公司在我国境内外设立代表机构,也必须经保险监督管理机构批准。保险公司不得未经批准,擅自设立分支机构或者代表机构。
7.未经批准分立、合并的。根据保险法有关规定,保险公司分立或者合并,须经保险监督管理机构批准。保险公司违反规定,擅自决定分立或者合并,均构成违法。
【关键词】房地产企业，融资模式
（一）中国房地产企业融资模式现状
目前房地产企业融资的模式中，最常见的是银行信贷，此外还有房地产企业上市、发行公司债、房地产信托，以及正在讨论、试点中的房地产投资信托和保险基金等。
1、银行信贷模式。银行信贷是银行将自己筹集的资金暂时借给企事业单位使用，在约定时间内收回并收取一定利息的经济活动。房地产开发贷款的规范体系相对比较完整，相关的规范性文件主要包括：中国人民银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发[2003]121号）；中国银行业监督管理委员会《关于进一步加强房地产信贷管理的通知》（银监发[2006]54号）；以及中国人民银行、中国银行业监督管理委员会共同制定、颁布的《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》（银发〔2007〕359号）及其补充通知（2007年12月5日，银发〔2007〕452号）。从现状来看，银行信贷仍是房地产企业融资最主要的模式，房地产企业存在过度依赖银行信贷的现象，截至2012年末，主要金融机构人民币房地产贷款余额12.11万亿元，同比增长12.8%，全年增加1.35万亿元，同比多增897亿元。
2、资本市场模式。房地产企业通过资本市场进行融资是一种比较传统的方式，其最大的优点在于可以最大程度的吸收社会闲散资金，但是中国境内对公司上市、发行公司债的条件限制非常严格，因此，资本市场融资在目前中国房地产企业融资总额中比重较小。就房企发行股票来说，由于受政策限制，房企上市比较困难，大多数房企很难达到相关要求，因此，上市的房地产企业基本都是国内知名的大型房企，且大多数选择在境外上市。与之相比，房企发行公司债融资更是少见，主要原因为：一是中国对发行公司债券的主体要求非常严格；二是，中国债券市场相对规模较小，发行和持有的风险均较大。
3、房地产信托模式。《中华人民共和国信托法》第二条规定，信托是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。关于房地产信托，中国银行业监督管理委员会于2004年10月18日《信托投资公司房地产信托业务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），《征求意见稿》第二条规定，房地产信托业务，是指信托投资公司通过资金信托方式集中两个或两个以上委托人合法拥有的资金，按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，以不动产或其经营企业为主要运用标的，对房地产信托资金进行管理、运用和处分的行为。
《信托投资公司资金信托管理暂行办法》规定，信托投资公司可以集合管理、运用、处分信托资金，但接受委托人的资金信托合同不得超过200份（含200份），每份合同金额不得低于人民币5万元（含5万元）。《中国人民银行关于信托投资公司资金信托业务有关问题的通知》进一步规定，具有相同运用范围并被集合管理、运用、处分的信托资金，为一个集合信托计划。
2005年9月银监会公布《加强信托投资公司部分业务风险提示的通知》（212号文），房地产信托的门槛大幅度提高：自有资金超过35%、“四证”齐全、二级以上开发资质三个条件全部具备才能融资。这一规定的严格程度超过了银行，也不利于房地产信托业务的发展。
（二）中国房地产企业融资模式的发展方向
结合中国房地产企业融资的特点，传统的、过分依赖银行信贷的房地产企业融资结构显然是不合理的。房地产企业融资量大、市场对房地产融资的关键作用，大大降低了国家金融体系的稳定性和抗风险能力；同时，由于房地产企业融资深受宏观经济政策的影响，使房地产企业在整体上脱离市场，造成在房地产领域，“国家政策先行、市场规律作用被弱化”的现实状况。令人欣慰的是，中国房地产企业融资的模式正处于转型期，从单一、过度依赖银行信贷的融资结构，转型为以银行信贷为主，结合资本市场的多元化融资结构。
1、房地产投资信托基金REITs（Real Estate Investment Trusts）
房地产投资信托基金是指，由房地产投资信托基金公司对外发行受益凭证（股票、商业票据或债券），向投资大众募集资金，用以投资、经营、管理房地产及房地产相关产业，所获利润在扣除一般房地产管理费用和买卖佣金后，由受益凭证持有人分享。
房地产投资信托基金是一种不动产投资工具，也是房地产企业融资的一种方式。房地产投资信托基金实际上是将“不动产证券化”，借助资本市场，改变不动产的价值形式，将有形的、固定的不动产转化为可以流通、变现有价证券，从而将不动产市场和资本市场有机结合起来。这也是房地产投资信托基金和房地产信托最显着的区别，前者是不动产价值证券化的产物，而后者是基于合同而建立起来的信托法律关系。
2009年3月18日，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号），标志着房地产投资信托基金及其立法和试点工作将在我国推广。
2、保险资金。新《保险法》对保险资金的运用形式进行了修订，允许保险公司运用保险资金投资不动产，因此，保险资金也成为房地产企业一种新型的融资方式。目前，《保险资金投资不动产试点管理办法》正在制定中。
总而言之，无论是从房地产企业本身出发，还是结合中国房地产企业融资的特点，除了那些具有雄厚经济实力的上市房地产开发企业外，对目前多数的中小房地产开发企业而言，面对日益激烈的商业生存环境，必须从以上几个方面推进融资渠道向多元化发展。
参考文献：
[1]王诚庆，我国房地产融资模式的改进与制度创新，财贸经济，2005（11）
关键词:银行监管体制法律基础框架模式制度内容
引言
西方发达国家普遍拥有比较健全发达的银行业,由于政治、经济、文化等历史渊源各不相同,各国纷纷建立了各具特色的银行监管体制。通过以美国、英国、日本这几个主要的西方发达国家为研究对象,对其银行业监管的法律基础、框架模式、制度内容进行比较分析,对我国建立一种符合当今复杂情况的现代化银行监管制度是不无裨益的。
一、银行监管法律基础比较
(一)美国的“规范管理”。美国是一个以法制化著称的国家,尊重法律、处处依靠法律是美国民族的特点之一,因而其管理制度常被学者标上“规范管理”的典范,也成为其区别于英国注重银行的自律监管、以“习惯法”为主的监管特色。自建国以来的短短两百多年里,美国颁布了众多的金融法规和条例,不仅有银行大法①,还有各种各样的专项法律②,并且不断出台或修订银行条例及规章制度,由此建立了一套完整的、以法律框架为基础的、手段先进、机构复杂严密、理性量化管理的银行监管体制。从其银行监管条例的重心看,30年代立法主要从防止银行大量破产影响经济稳定出发,以保证银行安全,维护稳定的金融秩序为主,1933出台的《格拉斯-斯蒂格尔法》确立了美国银行分业管理的格局;70年代立法倾向于保护消费者利益;80年代立法转向放松管制,提倡效率和竞争;90年代在西方国家纷纷改革金融体制、由分业经营向混业经营转变的浪潮的推动下,1999年美国颁布了《金融服务现代化法》(financialservicesmodernizationact,又称为gramm-leach-blileyactof1999,glb法),允许金融控股公司通过设立子公司的形式经营多种金融业务,由此打破了美国半个多世纪以来银行、证券、保险严格分业经营、分业监管的格局。
(二)英国的“非正式管理”。英国是老牌君主立宪制国家,由于历史、地理及其政治环境的影响,加上英国人冷静理智、善于自我克制、尊重社会权威和秩序、保全声誉、遵纪守法的传统,使英国社会采取了以“习惯③法”为主,并与“成文法”相结合的独特的银行监管法律体制。英国并非是一个不重视法律的国家,事实上英国是一个严格执行法律的国家,只是在法律方面采取因袭主义,具有较长的稳固性,而不像美国那样频繁地颁布法律,由此英国银行监管风格被贴上“非正式管理④”的标签,并与美国“规范管理”的银行监管法律体制相区别。英国的银行法很少,主要有《1979年银行法》和《1987年银行法》,《1979年银行法》赋予英格兰银行监督的责任,《1987年银行法》加强了这一监督职能。1997年英国“金融服务监管局(fsa)”成立,成为对商业银行、投资银行、证券、期货、保险等九个金融行业的统一的服务监管机构。2000年,英国通过了《金融市场与服务法案》,从法律上确认了上述金融监管体制改革。
(三)日本的“金融行政管理”。日本相对于美、英等国,对银行业的监管具有强烈的政府干预色彩,通常也被称为“日本的金融行政”管理。日本金融监管当局根据自身的特点,在吸收英美行之有效的银行监管措施的基础上,形成了自己的银行监管法律体制。日本主要的银行监管法规是1981年《日本普通银行法》、《日本银行法》,该法对银行业务范围、财务监督、经营管理、法律责任进行了具体的规定。1998年日本政府顺应金融改革的大趋势,全面修改《日本银行法》,通过了《新日本银行法》,加强了中央银行——日本银行的独立性。此外,一些银行部门法规也起着重要的作用。
二、银行监管框架模式比较
由于各国地理和自然条件的不同,民族和社会历史的特殊性,经济结构和发展水平不同,政策法律制度的显著差异,形成了各国监管框架模式的多样性。
(一)美国的“双线多头”监管模式。“双线”即联邦政府和州政府两条线对银行都有监督权,“多头”是指在每一级又有若干个机构共同行使监管职能。在联邦这一级上,有8个监管机构,有联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、联邦住宅贷款管理总局、国民信贷公会管理局、联邦储备贷款保险公司、国民信贷公会保险基金,其中最主要的三个监管机构是:联邦储备体系(federalreserveboard,简称frd,负责管理在州注册的、属于会员银行的商业银行);货币监管署(theofficeofthecontrollerofthecurrency,简称occ,负责管理在联邦注册的国民银行);联邦存款保险公司(federaldepositinsurancecorporation,简称fdic,负责管理在州注册的、属于非会员银行的商业银行)。美国银行业主要管理机构及其责任见表一。在州这一级上,50个州各有各的金融法规,各有各的银行监督管理官员和管理机构。
实行“双线多头”监管模式的国家都是实行联邦制的发达资本主义国家。美国地域辽阔,经济金融状况、生产力分布和经济部门结构等情况差别很大,此外美国民族崇尚公平竞争和自由选择的特点、联邦和各州权益严格的分权制,使银行业的集中监管难以实行。建立在分业经营基础上的美国“双线多元”监管体制正适合了美国的国情,其优点在于:它能适应地域辽阔、金融机构繁多的国家的实际情况;可以防止一国金融监管权利的过分集中;可以使金融监管机构的监管专业化,提高金融监管的效果。但“双线多元”监管体制也存在明显的不足,如金融监管机构交叉;金融法规不统一;监管分散,出现监管空白或重复监管;银行容易钻不同监管部门的空子,逃避监管,加剧金融领域的矛盾和混乱。
(二)英国的高度集中的“单一制”监管模式。高度集中的“单一制”监管模式,指单一型的监督管理设置模式,由单一的中央级机构如中央银行或专门的监管机构对银行业进行监管。长期以来,英国对商业银行的监管权高度集中在隶属于财政部的英国中央银行——英格兰银行。英格兰银行对银行的监管是由隶属英格兰银行的银行业监督委员会(boardofbankingsupervision)和银行业监督局(bankingsupervisondivision)负责的。银行业监督委员会为银行业监督的最高机构,每年发表执行银行法情况的年度报告,汇报根据银行法对银行监督的执行情况。银行业监督局具体负责管理商业银行,并由英格兰银行的一名执行董事或常务副行长负责。为了适应金融全球化和欧元诞生的挑战,1997年,英国政府提出改革金融监管体制的方案,将包括英格兰银行、证券和期货监管局、投资管理监督组织、私人投资监管局等九家机构的金融监管职责移交给新成立的“金融服务监管局(financialserviceauthority,简称fsa)”,统一负责对商业银行、投资银行、证券、期货、保险等九个金融行业的监管。
世界上绝大多数国家都实行这种高度集中的“单一制”监管模式。英国的社会经济金融发展是一种较少人为干预的、自然的历史发展模式,直到《1979年银行法》颁布后,才以法律的形式授权英格兰银行具体实施对银行业的监管。这种监管模式的优点在于可使金融监管集中,金融法规统一,银行不易钻空子;能较好地适应高度集中国家政治机构;运行得当有助于提高货币政策和银行监管的效率;也有助于克服其他模式下不同监管机构之间相互扯皮、推诿责任的现象。缺点是这种模式会使监管部门作风官僚化,监管任务过重,不利于提高监管人员的素质。
(三)日本的“单线多头”监管模式。“单线”是指对金融业的监管权力集中在中央政府这一级,“多头”是指在中央这一级政府有多个机构负责对金融业的监管。长期以来,大藏省一直是日本金融事务的主管机关,对银行业的监管也主要由大藏省负责。日本银行作为中央银行在行政上接受大藏省的领导、管理和监督,也承担一定的监管职责,形成了由大藏省和日本银行共同负责对银行业实施监督管理的模式。大藏省监督的重点是从行政管理的角度,依据银行法以及相关法规、制度对银行的业务经营的合规性进行监督检查,保证银行体系的健康有序运行。日本银行只对在日本银行开设往来帐户或需在日本银行取得贷款的银行进行监督和管理,其监督的重点是从经营风险和资产状况角度,通过对其资产质量和风险状况的监督检查,保证银行业经营的安全性、相互竞争的平等性,使银行的经营活动与中央银行的政策意向保持一致。1998年,金融监管机构和金融体系计划厅从大藏省分离出来,成立了综合性的单一的金融监管机构——日本金融监督厅,到2001年,日本初步形成了一个以金融监督厅为核心,独立的中央银行和存款保险机构共同参与,地方财务局等受托监管的监管框架。
实行“单线多头”监管模式的国家大多是经济比较发达的资本主义国家。日本的不同发展层次的市场经济和议会政治结构,导致了比较分散的经济政治管理体制。这种体制反映在日本的银行监管体制中,就形成了“单线多头”的监管模式。这种监管模式的优点在于集中统一的监管可以提高监管效率,形成各权力机构之间的制约与平衡。同时也应该看到这种模式有效运行的关键在于各管理机构之间的协调与合作,在一个不善合作与立法不健全的国家中,这种体制的优势难以得到发挥。同时这种模式也同样面临“双线多头”监管模式类似的问题,如监管职责划分不清,重复监管等。
三、银行监管制度内容比较
银行业监管的制度内容主要包括市场准入监管,日常审慎监管,问题银行监管和市场退出监管。
(一)市场准入监管。三国都实行核准主义⑤,普遍重视最低准入资本金是否充足。市场准入监管是指制定对银行业开业条件的具体要求,以防止不合格的金融机构进入金融市场,保持合理的机构数量,避免恶性竞争,包括机构准入、业务准入和高级管理人员准入三个方面。
在市场准入监管方面:1.美国相对于英日管理较松。不同性质的银行由不同的监管机构审批⑥,其中美国的国民银行的最低注册资本为100万美元;2.英国最为重视。英格兰银行监管的主要目标就是使银行持续满足银行法规定的授权标准⑦,不断地评估和考察这个标准是否被遵循,按照谨慎原则决定是否取消或限制授权。英国的银行准入的最低注册资本为500万欧元;3.日本最为严格。以维持金融体系的稳定为首要目标,实行严格的开业管制,从1960年后几乎没有新的普通银行建立,限制了金融机构的数量,100%属于世界性的大银行,垄断性非常严重。日本的银行准入的最低注册资本为20亿日元。
(二)日常审慎监管。日常审慎监管是指在银行正常经营期间内对银行日常经营活动进行监管,防范银行业务运营过程中可能出现的各种风险。主要包括对以下几个指标的监控:资本充足率、资产质量分析(包括资产集中程度、不良贷款的水平和发展趋势等)、流动性指标、呆账准备金、利率风险和汇率风险分析,以及对银行的风险管理系统和内部控制制度的监管。其中几个主要指标的比较情况见表二。
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