时间：2023-11-07 11:28:53
导语：在土地管理法管理条例的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
湖北省土地管理局：
你局鄂土办函〔1991〕27号《关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例几个法律问题的请示》收悉。经研究，现答复如下：
一、《中华人民共和国管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第六条第一款规定：“依法改变土地的所有权、使用权，或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物等而使土地使用权转移的，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请土地所有权、使用权变更登记，由县级以上人民政府更换土地证书。”因此，凡是土地所有权、使用权变更，只有按照这一规定办理的，土地变更才具有法律效力。土地管理部门在办理变更登记手续前，应当对当事人的变更登记申请进行审查。
二、非法转让土地，是非法所得的前提条件。构成非法转让土地行为，其所得的款额都属非法所得，应按照《实施条例》第三十一条规定处理。
三、《实施条例》是根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十六条规定制定并颁布的，与《土地管理法》配套实施。因此，依据《实施条例》作出的行政处罚决定，当事人不服，在法定的期限内不起诉又不履行的，根据《土地管理法》第五十二条规定，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
患者，女，79岁，因“反复心悸、气促1年余，再发加重3天伴发热”收住院。患者近1年余以来，无明显诱因反复出现心悸、气促，曾多次住外院治疗，曾诊断为“冠心病”，具体用药不详。近3天无诱因上述症状再发，静时亦感心悸、气促，活动时加重，伴颜面及双下肢浮肿。同时出现畏寒、乏力、腹痛，发病后在外院输液治疗(用药不详)，症状无减轻，到我院住院。患者近3天进饮食减少，尿量稍减少，外观色黄，大便外观正常，夜间睡眠差，需半卧位。既往史：近10年曾3次行“胆道手术”，否认药物过敏史。入院时查体；T 39.8℃，P 112次/分，R 20次/分，Bp 100/70mmHg，重病容，神志清楚，口唇、肢端发绀，颜面稍浮肿，咽部无充血，双肺呼吸音粗糙，未闻及干、湿性啰音。心浊音界向左下增大，HR 112次/分，节律稍不齐，未闻及杂音。全腹软，脐周有压痛，无反跳痛，肝脾未触及，肠鸣音4次/分。双下肢踝周稍浮肿。辅检资料：SpO2 86%～88%。心电图：①窦性心律不齐；②窦性心动过速；③ST段呈缺血性变化(侧壁)。胸片报告：①右下肺感染可能；②主动脉-普大型心脏。血常规：白细胞总数9.9×109/L，中性粒细胞85.9%，淋巴细胞13.6%，红细胞总数3.63×1012/L，血红蛋白111g/L，血小板177×109/L。嗜酸性粒细胞计数80×106/L。大便常规RBC 0～1，WBC少量/Hp。初步诊断：①冠心病，心律失常-窦性心律不齐，窦性心动过速，左心室增大，心功能Ⅲ级，心衰Ⅱ度。②右下肺感染。③肠炎可能。
患者入院后，给吸氧，口服螺内酯利尿，硝酸异山梨酯扩张冠脉，静滴氨茶碱平喘，镁极化液营养心肌，阿莫西林舒巴坦，左氧氟沙星抗感染等治疗。患者入院第2天，心悸、气促较前减轻，体温37℃，尿量增加不明显，查肾功、血离子常规正常。复查心电图：窦性心律，偶发室性早搏。在原治疗上给呋塞米针20mg静注利尿，入院第3天11:55，患者由家属搀扶上厕所时，突然出现呼之不应，颜面、口唇发绀，医护人员及时赶到，查：无意识、无自主呼吸，无自主心跳，考虑心跳呼吸骤停，迅速抬入急救室，立即给开放气道，气囊面罩给氧辅助呼吸，胸外心脏按压。同时开通静脉。床旁心电图示：“心室颤动”。立即给双相波除颤仪150焦耳电击除颤1次，心电监护及心电图示：窦性心动过速。除颤成功。测血压130/80mmHg，12:00给胺碘酮针剂150mg静注(防止室颤复发)，12:03静滴镁极化液，测微量血糖98mmol/L，测SPO2 93%～94%，继给地塞米松10mg静注防治脑水肿及全身应激反应。12∶ 30患者自主呼吸恢复，神志转清楚，面色、口唇、甲床转红润，SPO2 98%～99%，抢救成功。急查血离子常规：钾33mmol/L，钠1349mmol/L，镁081mmol/L。心肌酶正常。存在“低钾血症”、“低钠血症”。经静脉补充氯化钾、氯化钠；静滴参麦益气养阴；用20%甘露醇125ml静滴防治脑水肿，心电监护48小时，无室颤复发。住院第8天心电图示：①窦性心律；②QT间期延长(QT/QTC 448/501ms)。住院第11天复查血离子常规：钾、钠、氯、钙、镁均正常，第12天好转出院。出院后3个月15天，电话随访，患者病情平稳，未出现过心跳呼吸骤停。
讨 论
心跳骤停是指各种原因所致的心脏射血功能突然终止。导致心脏骤停的病理生理机制最见为快速型室性心律失常：心室颤动，无脉性室性心动过速。心脏骤停发生后，即出现意识丧失，脉搏消失，呼吸停止，经及时有效的心肺脑复苏，部份患者可获存活［1］，否则将发生生物学死亡。由于大多数非外伤性心脏骤停是由心室颤动所致，每延迟1分钟除颤，生存率下降7%～10%。本病例的特点：①患者为老年人，79岁。②入院心电图有心肌缺血改变。③初步诊断；冠心病，左心室增大，心功能Ⅲ，心衰Ⅱ度。④存在低钾血症，低钠血症，肺部感染。⑤上厕所时突发心脏骤停，继而呼吸停止，心电图示心室颤动。前述几条均可能是室颤的易发病因素。患者在医院内出现心脏骤停，有家属陪护，目击现场，呼叫医护人员(早期呼救)，立即抢救：开放气道，人工呼吸(气囊面罩给氧)，胸外心脏按压(早期CPR)，同时开通静脉(早期救治)。及时查心电图并接上除颤仪，提示“心室颤动”，立即(从心跳骤停开始约2分钟内)给予电除颤(早期电除颤)，转为窦性心律，之后行相关治疗(心跳骤停后的救治)，患者自主呼吸恢复，神志转清楚，抢救获得成功。我们使用新购进的双相波除颤仪，用150焦耳能量，仅除颤1次，即转复。本病例抢救成功的关键，在于遵循《2010美国心脏协会心肺复苏及心血管急救指南》，做好新“生存链”的5个环节：①早期呼救；②早期CPR；③早期电除颤；④早期救治；⑤心跳骤停后的救治。另外，心力衰竭的患者，用呋塞米利尿后，可能出现低钾血症，应及时监测，及时补钾，以预防心室颤动发生。
1 加强农村土地资产管理的必要性
1.1 加强农村土地资产管理是切实维护农民土地合法权益的必然要求
据联合国粮农组织给出的2010年数据显示，中国农业土地资产比例最高达54%，远高于机器10%、农业设施12%、牲畜24%。全球农业土地资产比重，中国14%居第二位，仅次于美国16%。然而，我国农村土地资产产权建设和价值实现机制滞后，导致农村土地资产“流转率低、流转方式单一、土地规模化经营程度低、土地资产流转风险高”的现象普遍存在。长期以来，这笔巨大的财富由于法律和管理制度的约束，除用于满足农户自身生产生活需要外，无法像城市土地资产那样在市场中有序流动。农村土地只凸显其基本的社会保障功能，却不具备融资担保和增值等功能，阻碍了农村经济发展和农民收入增长。
在中国，土地是农民的根本。对于农民而言，土地产权既是一种生存权利，又是一种发展权利。农民的土地财产权作为一种权利范畴，是指农村集体经济组织内的农民对农村集体土地依法享有的各种财产性权利。农民的财产性收入，指农民对自己所拥有的财产，通过行使对财产的占有权、使用权、受益权、处置权等物权，而获得的相应收益，即农民对所拥有的财产通过出租、转让、入股分红和投资等方式所取得的资产增值收益。农民的财产额度在一定程度上直接影响着财产性收入的多少。据调查，受农村经济社会发展水平和传统观念的影响，现阶段我国农户的财产主要集结在其拥有的土地和住宅上。以重庆市璧山县为例，该县农户的房屋价值占其家庭财产价值总量的62.6%，该地区农民的财产性收入比重严重偏低，平均不到其总收入的1%。一般而言，一个地区越富裕，其居民的财产性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民财产性收入的多少，成为衡量一个地区是否富裕的重要标志。
1.2 加强农村土地资产管理是发展社会主义市场经济的必然要求
社会主义市场经济制度是我国基本的经济制度，它要求市场在资源配置中发挥基础性的作用。农村土地资产管理体制机制直接影响土地资源配置效率，关系到农村经济发展和社会的和谐稳定。我国农村土地管理制度形成于计划经济时代，当时国家的建设规模有限，对农民的影响并不大。随着我国市场化的深入发展，政府依然凭借垄断权力，操控农村土地市场。以成本价征用农民土地，再以市场价出让土地，失地农民只获取土地市场价值的小部分，而政府获取了高额的垄断利润，使国家赋予政府的土地垄断权成为权利寻租的动力。政府过度介入经济生活，对市场经济的持续健康发展产生不良作用。现行的农村土地资产管理体制机制落后于时代的发展，违背了社会主义市场经济发展规律。
党的十明确提出，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。我们要加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，应当着力完善农村土地资产管理体制机制，推进农村土地资产市场化，培育农村土地资产市场体系。
1.3 加强农村土地资产管理是统筹城乡发展的必然要求
解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。加强农村土地资产管理有利于坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力。发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体。发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。
改革开放以后，中国工业化和城市化进程在较短时间内能够实现突破性发展，主要得益于城乡二元体制下劳动力、资金、土地等生产要素继续由农村向城市单向流动，大量农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，而大量农民被排斥于城市化进程之外，不能依靠土地权利直接参与并分享工业化和城市化的成果。显然，这种“城乡二元”结构体制下，形成城乡分割的土地市场。从土地市场体系构建来看，城市建设用地转让、出租交易市场经过20多年的发展已经比较完善，但是农村土地市场体系尚未真正建立起来，土地收益分配方式不清晰。政府以强制手段，侵害农民的土地权益，导致失地农民问题已经成为当今中国最严重的社会经济问题之一。同时，城乡分治体制下，土地要素流动性不足在很大程度上也限制了资本和劳动力要素的自由流动，影响了要素与资源的进一步整合。土地权属限制导致集体建设用地和国有建设用地出现同地不同价，农村土地资产的价值没有真正显现出来。因此，深化农村土地资产管理改革，确保城乡之间在资源配置和利用方面拥有平等的权利和机会，实现真正意义上的公平和正义。有序推进农村土地资产管理，促进农村土地资产化，也是实现城乡统筹发展的必然要求，对于构建和谐社会也具有特别重要的意义。
2 农村土地资产管理存在的问题
2.1 农村土地资产管理制度不健全
中国农村的土地归农民集体所有，这在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》等法律中都有明确的规定。但是农村集体组织是谁，法律是否赋予农村集体组织行使土地所有权，法律规定含糊。《中华人民共 和国土地管理法》第二条规定，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡镇农民集体所有的土地，由乡镇农村集体经济组织经营管理。显然，法律赋予农村集体组织的是经营管理权，并未明确农民集体所有土地的所有权由农村集体组织代表农民集体行使。
“集体产权”（Collective Property Right）或“集体所有制”的概念是一个没有得到严格界定的概念。在实践中，作为主体的“集体”是谁？“集体”对土地的管理和监督的程序和形式，法律并无明确规定，在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律地位等方面也没有作出具体的安排。由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，以及其标志性权能被国家控制在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位。笔者在对重庆江津区、开县和忠县农户走访调查并回收有效问卷316份，结果表明，多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的土地集体所有权概念是很淡薄的。其中28%农户认为，集体就是国家；36%的农民认为集体是干部（村干部、乡镇干部），认为集体是村民小组占15%；剩余21%的农民表示不清楚或是不关心。
周诚在《土地经济学》中提出了“五权结构”，即所有权、占有权、使用权、收益权和处分权。在目前的农村土地制度下，农村土地产权对集体和农民而言，并不完整。一方面，农民集体不能充分行使土地权利；另一方面，农户的土地经营权虽然相对充分，但财产权严重不足。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利，产权缺乏有效的实现途径和保护机制。
造成这种主体缺位的原因主要有3个方面：一是现阶段随着家庭承包经营的发展，农民集体经济组织在大多数村内是不存在的，村一级并没有真正的土地所有权主体；二是下，土地被细化经营，虽然满足了农户的土地私化经营愿望，但是小农意识下的农民并不关心土地的所有权主体是谁；三是在对农村集体土地进行处分时，各级政府介入十分严重，普遍的形成政府“代民做主”的现象。
2.2 农村土地资产管理机制失灵
现行农村土地资产管理机制体现于行政干预土地产权配置，这种管理机制造成各项权利主体对土地的权利、义务难以明确，这是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源。农村土地经济关系多重矛盾集中反映在：一是国家对农村土地权利的控制，表明土地的最终归属权属于国家，但国家并不是农村土地的所有权主体，国家却可以通过强制手段实际操纵和决定农村土地所有权交易并且参与所有权收益分配；二是农民集体作为名义上的土地所有者，实践中难以充分行使所有权，主体地位处于虚置状态，土地权益受到多方侵蚀；三是集体土地的经营管理者自身角色混乱，权利和义务不对称，农民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主发展状况。根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的规定，集体土地经营管理者分为三种，即乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、社集体经济组织或村民小组。他们既是一个经济组织，负责经营管理农村土地，又被视为地方政府在农村基层的延伸，具行政管理色彩，形成农村版“政企不分”。
长期以来，我国实行的征地制度存在弊端，其土地资产补偿机制不符合市场经济体制。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。征地补偿标准未包含土地的增值部分及未来的收益部分。农用地一经征用后，其用途改变会导致地价高涨，而这部分巨额增值收益农民并没有权力享受即形成实际上的“增值归公”。从征地补偿办法看，长期以来，中国农民对土地的所有权基本上未得到地方政府的承认或尊重。在现行征地制度下，农民拆迁安置所得比例极低，土地收益分配明显是向政府、城市、非农部门倾斜。近年来，全国各地越来越多的失地农民上访、投诉媒体等维权抗争活动以及其与地方政府和开发商之间发生的严重冲突事件影响了社会稳定和经济发展。
2.3 农村土地资产管理平台薄弱
农村土地资产是发展农村集体经济实现农民富裕的重要物质基础，应依据法律规定对农村集体经济组织的资产产权、资金运作和资产经营状况进行系统检查、评估。调查发现，农村土地资产管理在确权、统计和评估方面存在滞后性，农民主体意识和权利意识模糊，不少地方存在登记不及时、不全面，监督管理不到位等问题，致使农村土地资产管理混乱、资产处置随意等问题。
加强农村土地资产管理，首先应该清楚农村土地资产的存量，明细到村、组、户。其次，应该清楚农村土地资产的市场价值。抽样调查忠县269个农户，98%的被调查农户知道自己承包地的数量、位置，但是他们不知道自己承包地资产的市场价值；抽样调查忠县、开县等180名村官，95%的被调查者能正确回答本村的土地面积、用地结构，但是他们不知道本村土地资产的市场价值。我国农村广大基层干部和农户对农村土地资产认知程度低，究其原因有以下几点：一是农村土地产权遗留的历史问题。农村集体土地产权虚置，“三级所有，社为基础”的农村土地资产管理体制名存实亡。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，农村土地界限存在争议。二是农村土地资产评估的特殊性。由于农村土地资产本身存在的特性，如产权特征、资产属性、市场条件等，在进行土地资产评估的时候，存在一定的障碍。
对重庆市资产评估协会98名专业人士咨询结果显示：98%的受访者认为，加强农村土地资产管理平台建设是十分必要的，健全严格规范的农村土地管理制度必须 进行农村土地资产评估，同时也表达了对现行农村土地资产评估状况的不满；92%受访者建议农村土地资产评估的原理和方法参照土地流转市场定价法；超过半数的受访者认为，农村土地资产评估需要完善法律制度来支持。
2.4 农村土地资产管理效益低
目前，农村土地资产管理不善形成种种弊端，影响到广大农户财产性收入增长。劳动是财富之父，土地是财富之母，这是政治经济学的一个基本论断。农民拥有土地，就拥有巨大财富，就应该拥有更多的财产性收入。中国城乡居民收入结构统计结果（表2）表明，城镇居民没有土地所有权，却有更多的财产性收入，农村居民拥有土地所有权，但财产性收入较少。这个现象发人深省，农村土地资产管理效益几何。
据调查，农村土地资产管理不善影响到土地资源的可持续利用。第一，对土地非农化产生的巨大利益的追逐也加剧了腐败泛滥，加重了对极为稀缺的土地资源的乱占滥用现象。特别是在城市近郊区和乡镇企业发达的沿海地区，农村集体非农用地大量进入市场已成为客观的事实，且主要以买卖、有偿有限期出让、出租、入股联营、联建分成和抵押等方式进入市场。这种现象影响到耕地资源的保护，也造成土地资产收益流失。第二，随着经济的不断发展，在城郊地区，农村土地资产增值空间迅速提升，但是由于存在相关土地法律和政策的严格限制，在城郊地区一些集体非农建设用地自发地、无序地流转形成了一定的隐形市场，农民以不合法方式争取自身利益的行为，导致了土地资产管理失控、建设用地供应总量难以控制、土地市场秩序遭到破坏等突出问题。第三，由于农地占用成本低，土地粗放式利用现象十分普遍。统计数据显示，1996—2010年间全国农村人口减少了1.49亿，但农村居民点用地总面积不但未降反而净增6.13万hm2，农民人均农村居民点用地面积也从193 m2增加到218 m2，超过国家规定的建设用地标准，形成许多所谓“空心村”，乡镇企业乱占滥用耕地现象也十分普遍。
3 加强农村土地资产管理的建议
3.1 强化农村土地资产管理主体
党的十报告明确提出，必须坚持人民主体地位。基层群众自治是我国的基本政治制度。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在发展农村集体经济，加强农村政权建设中具有十分重要的作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年10月28日）中明确提出，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。各地农村经济社会改革发展的经验证明，优化资源配置是村民委员会履行职责的保障。发挥村民委员会的积极作用，加强村民委员会管理农村集体土地资产的职能，是农村集体土地资产管理制度创新发展的必然趋势，也是壮大村级集体经济的客观要求。我们要坚持生产力与生产关系相互适应的科学发展观，深刻认识农村集体土地所有权主体发展的客观规律，与时俱进，推进农村集体土地所有权主体创新发展。建议积极推进地方立法，赋予村民委员会更加充分、更有保障的土地物权，强化村民委员会的土地所有权和土地用益物权。改“三级所有，社为基础”为“三级所有，村为基础”。
3.2 开展农村土地资产清产核资
开展农村股份合作、推进“三权抵押”和“地票交易”，必然要求科学评估农村集体土地资产价值，严格明晰农村集体土地资本结构。城市的每一个单位、每一个家庭都能说出自己的资产价值，农村的每一个单位、每一个家庭都搞不清楚自己的资产价值。农村集体土地资产价值都搞不清楚，又如何能壮大农村集体经济，切实维护农民土地权益？因此开展农村集体土地清产核资，显化农村集体土地资产价值是壮大村级集体经济、切实维护农民土地权益的客观要求。据调查，全国加快了农村土地确权登记发证工作，农村集体土地所有权确权登记发证已近完成，宅基地使用权和村民住房所有权确权登记发证率达到90%。建议政府以第二次土地大调查成果和农村土地确权登记发证工作成果为平台，推进农村土地管理制度创新，开展农村集体土地清产核资登记，摸清每一个村民委员会的农村集体土地资产规模、结构、价值，为加强农村集体土地资产管理提供决策依据，为壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益提供公共服务。保障村民委员会和农户的土地权利在经济上得到有效实现，创造条件让村民委员会和广大农民拥有更多的土地财产和财产性收入。
3.3 建立农村土地资产收益分配机制
《中华人民共和国物权法》（2007年3月）明确规定，所有权人对自己的资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。长期以来，我国农村集体土地所有权收益管理相对滞后，关于农村集体土地所有权收益的产生机制和分配机制认识不足、政策缺失，导致农村集体土地所有权在经济上得到实现的要求未能满足，严重影响农村集体经济科学发展，危及农村社会和谐稳定。国有土地所有权收益已上万亿，农村集体土地所有权收益又有几何。政府既要加强城市国有土地所有权收益管理，也要加强农村集体土地资产所有权收益管理。建议加强社会调查、理论研究和政策分析，深刻认识农村集体土地所有权收益的地位、作用和性质，科学构建农村集体土地所有权收益的实现路径和方式，合理评估农村集体土地所有权收益，统筹考虑农村集体土地所有权收益分配方案。建议加大制度创新和制度供给，保障农村集体土地所有权在经济上得到实现，为加快农村集体经济发展、加强农村基层政权建设夯实经济基础。
3.4 建立农村土地资产评估服务体系
价格是市场的灵魂，如何评估农地资产价格，是推进农村集体土地资产管理的关键环节。国有土地多年来已形成了较为完善的土地定级估价办法，但对农村土地资产价值认识不足，农地定级估价基本上还是空白。如何建立适应社会主义市场经济体制，符合统筹城乡改革发展要求的农村集体土地资产定价机制，需要 深化研究。与发达的城市土地评估机构相比，农村土地价格评估机构和专业评估人员极为缺乏。调查发现，当前在推进农村土地流转、推进农村股份制改革中，土地资产价值评估难，制约了农村集体土地资产管理的有序推进。政府为城市国有土地资产管理提供了公共服务，也应当为农村集体土地资产管理提供公共服务，做好相关服务工作，推进农村集体土地资产管理。针对集体土地资产管理中存在的信息不畅通、价格不合理、服务体系薄弱等问题，迫切需要建立农村土地权属登记、资产评估、法律援助等服务体系。合理的价格不仅能充分体现土地的价值，而且可以引导土地资源的优化配置。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。政府土地行政主管部门应当适时制定符合社会主义市场经济体制，适应农村集体土地资产管理的农村土地定级估价规范，建立农村地价评估机构，培训农村集体土地资产评估专业人员，开展农村集体土地定级估价，合理确定农村集体土地资产价格，壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益。
第一条 为了妥善处理土地权属争议，保护土地所有者和使用者的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》，下同）和有关法律、法规、政策，结合我省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称土地权属争议，是指公民之间、法人之间、 其他组织之间及其相互之间，对土地所有权、使用权归属的争议。
第三条 本办法适用于我省行政区域内土地权属的确定和争议的处理。但法律、 法规另有规定的除外。
第四条 土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，由乡（含镇，下同） 以上人民政府处理。
县（含县级市、区，下同）以上人民政府处理土地权属争议，由土地管理部门具体负责。
第五条 乡以上人民政府应当按照下列管辖范围处理土地权属争议：
（一）农民（含在农村的非农业户口居民，下同）之间、农民与农村集体经济组织（或者村民委员会、村民组，下同）之间的土地使用权争议，由争议土地所在地的乡人民政府处理；
（二）除前项规定以外的土地权属争议，由争议土地所在地的县或者市人民政府处理；
（三）争议土地涉及两个以上行政区域的，由有关人民政府共同的上一级人民政府处理。
第六条 处理土地权属争议，必须遵循下列原则：
（一）依照法律、法规、规章和政策；
（二）尊重合法契约；
（三）兼顾历史与现实；
（四）公平和公正。
第七条 在土地权属争议解决前，任何一方不得擅自改变土地现状，不得破坏地上建筑物、附着物。
第二章 土地权属确定的依据
第八条 下列文件或者证明应当作为确定土地权属的依据：
（一）《土地管理法》施行前，人民公社或者乡人民政府对农民新建、翻建房屋用地的批准文件；
（二）《土地管理法》施行前，经乡以上人民政府或者其授权机关批准征用、划拨、占用土地的文件；
（三）《土地管理法》施行后，乡以上人民政府依法批准征用、划拨、占用土地的文件以及县以上人民政府颁发的《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地使用证》；
（四） 依法签订且已经生效的国有土地使用权出让合同；
（五） 已经生效的人民法院关于土地权属的判决书、裁定书、调解书。
第九条 下列证明、协议文件，经乡人民政府或者县以上土地管理部门认定其合法、真实后，可以作为确定土地权属的依据：
（一）《土地管理法》施行前的农村宅基地证；
（二）土地权属界线协议书或者土地调查的有关资料；
（三）租用、抵押等用地契约；
（四）私有房屋所有权证；
（五）房产登记证；
（六）房屋买卖契约；
（七）解放后没收敌伪房产以及与土地有关的资料。
除前款规定外，经县以上人民政府确认的证明、协议等有关资料，也可以作为确定土地权属的依据 .第三章 集体土地权属的确定
第十条 农民集体土地所有权按照《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《六十条》，下同）的规定确定。自《六十条》施行之日（1962年9月27日）起，至《村镇建房用地管理条例》施行之日（1982年2月13日）止，根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变动的，按照变动后的状况确定土地所有权：
（一）行政区划调整时调整了土地权属；
（二）村、队、社、场合并或者分立；
（三）国家建设征用土地；
（四）因非农业建设、农田基本建设、自然灾害等原因进行过土地调整。
行政区划调整时，土地权属未调整，一方农民集体土地在另一方行政区域内的，土地所有权不变。但经双方同意调整土地或者一方对另一方给予补偿的，可以按照调整后的状况确定土地所有权。
第十一条 《村镇建房用地管理条例》施行前，农民建房占用的宅基地（含院落占地，下同），自其施行之日起至《土地管理法》施行之日（1987年1月1日）止，未经拆迁、改造翻建的，按照现有实际使用面积确定土地使用权。
《土地管理法》施行后，农民新建房屋占用的宅基地没有超过当地政府制定的宅基地面积标准的，按照现有宅基地面积确定土地使用权。
第十二条 农村实行后，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上集体经济组织所有的，可以确定给各该集体经济组织所有。
第十三条 乡、村兴办企业、事业和农民个人建房占用集体土地的，土地所有权属于农村集体经济组织，土地使用权属于使用者。
第十四条 农村集体经济组织内部发生房屋买卖的，土地所有权不变，土地使用权属于房屋所有者。
第十五条 农村集体经济组织使用其他农村集体经济组织的土地，连续使用已满20年，并且在此期间一方未要求返还的，土地所有权属于使用者。但双方另有协议的除外。
第十六条 经农村集体经济组织同意，将集体土地作为投资与法人、 其他经济组织联营的，土地所有权不变，土地使用权属于联营单位。
第十七条 城市市区内原属于农村集体经济组织所有的土地，现仍为农村集体经济组织或者农民个人使用的，土地所有权不变，土地使用权属于使用者。
第四章 国有土地权属的确定
第十八条 《六十条》施行前，全民所有制、 城镇集体所有制单位使用的农民集体土地（含农村实行合作化前属于个人所有的土地），《六十条》施行后未确定给农民集体使用的，其土地所有权属于国家。
第十九条 自《六十条》施行之日起，至《国家建设征用土地条例》施行之日（1982年5月14日）止，全民所有制、城镇集体所有制单位使用农民集体土地，符合下列条件之一的，其土地所有权属于国家，土地使用权属于使用单位：
（一）签订过土地权属转让等有关协议的；
（二）接受农民集体馈赠的；
（三）经县以上人民政府批准使用的；
（四）安置了该农民集体劳动力或者给予一定补偿的；
（五）用地单位原为农村集体所有制单位，以后转为全民所有制的。
第二十条 农村集体土地在农村集体经济组织成员全部转为非农业人口后，其土地所有权属于国家。
第二十一条 城市市区内，农村集体经济组织在属于其所有的土地上从事房地产开发，将建成的房屋出售给本集体经济组织以外的单位或者个人的，该房屋使用范围内的土地的所有权属于国家，土地使用权属于房屋所有者。
第二十二条 通过解放初期接收或者《六十条》施行前以买卖、赠与、继承等方式获得地上建筑物、附着物而使用国有土地的，土地使用权属于建筑物产权所有者或者附着物管理者。
第二十三条 单位或者个人使用的国有土地，无偿转让给其他单位或者个人使用已满20年，并且在此期间未要求返还的，其土地使用权属于现使用者。但双方另有协议的除外。
第二十四条 依法开发利用国有土地（含征用后未进行非农业建设并暂由农民耕种的土地），其土地所有权不变，土地使用权属于开发利用者。
第二十五条 单位或者个人依法在国有土地上建造房屋的，土地使用权属于房屋所有者。
第二十六条 两个以上单位联合开发国有土地，能够划清界线的，分别确定土地使用权；无法划清界线的，土地使用权共有，按照各自的建筑面积所占有的比例确定土地使用权。
第二十七条 国有土地上的建筑物出租、出借给任何单位或者个人，土地使用权仍属于建筑物产权所有者。
第二十八条 依法抵押国有土地使用权，抵押人未能履行到期债务或者在抵押合同有效期间宣告解散、破产的，土地使用权属于抵押权人。
第二十九条 城市市区的土地，包括耕地、林地、水面、荒山、荒地、滩涂等，其土地所有权属于国家。但法律另有规定和本办法第十七条规定情形的除外。
第五章 土地权属争议的处理
第三十条 当事人向有管辖权的人民政府（简称政府，下同）申请处理土地权属争议，应当以书面形式提出。
第三十一条 土地权属争议处理申请书应当载明下列事项：
（一）申请人的名称、地址、法定代表人或者负责人的姓名、职务，或者申请人的姓名、性别、年龄、工作单位、住址；
（二）被申请人的名称（姓名）、地址（工作单位）；
（三）争议土地的地址；
（四）土地权属争议的具体事实和请求；
（五）有关证据材料及其来源。
第三十二条 政府收到申请书后，对符合本办法第二条、第三条、第三十条、第三十一条规定的，应当予以受理。自决定受理之日起5日内，将申请书副本发送被申请人。
第三十三条 被申请人自收到申请书副本之日起15日内提交答辩书（附证据材料）。
第三十四条 对申请人持有合法的土地权属证明，而被申请人确属侵权的，按照《土地管理法》第五十三条规定处理。
第三十五条 政府处理土地权属争议，应当先予调解。经调解达成协议的，制作调解书。当事人应当在调解书上签字或者盖章，并加盖政府处理土地权属争议专用章。
调解书自签字、盖章之日起生效。
第三十六条 政府对土地权属争议调解不成的，应当作出决定，并制作决定书。
第三十七条 土地权属争议处理决定书应当载明下列事项：
（一）申请人的名称、地址、法定代表人或者负责人的姓名、职务，或者申请人的姓名、性别、年龄、工作单位、住址；
（二）被申请人的名称、地址、法定代表人或者负责人的姓名、职务，或者被申请人的姓名、性别、年龄、工作单位、住址；
（三）申请人和被申请人陈述的土地权属争议的事实、证据；
（四）作出决定的依据和决定内容；
（五）不服决定的复议、起诉期限。
决定书应当加盖政府处理土地权属争议专用章。
决定书自送达之日起生效。
第六章 附则
第三十八条 在各个历史时期违反当时法律、法规、政策规定使用土地的，应当按照当时有关规定处理后，再依照本办法确定土地权属。
[关键词]：经济建设、征收土地、搬迁
随着我国经济建设的快速发展，对土地的需求也不断增加，征收土地的任务就越发加重，而征收土地工作中的一些附着物补偿、社会保障等问题往往制约着工作的开展。现就征收农村集体土地附着物补偿中涉及坟墓搬迁问题的影响进行简单分析。
一、 征收农村集体土地引发的坟墓搬迁问题解析
征收农村集体土地中涉及坟墓搬迁问题是征地工作中的一个分支，属于地上附着物的范畴中。实际工作中国土部门依据《中华人民共和国土地管理法》（以下称《土地管理法》）第五章第四十七条：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”的内容对征地工作中涉及的地上附着物进行补偿。征地涉及的个人坟墓在当地政府迁坟公告后，按照地上附着物类别进行补偿，限期自行搬迁，逾期未搬迁的即将视为无主坟在征地清表时平掉。但操作中经常发生因搬迁费用、搬迁位置等问题使坟墓无法搬迁。而几千年来的风俗、思想意识，希望逝者能入土为安，使得村民经常要求有块“风水宝地”对坟墓进行安置。视为无主坟则矛盾横生，从而时而影响到征地拆迁的和谐清表，甚至整个征地工作停滞的现象也时有发生。因而征地制度中需要适当的对坟墓补偿操作进行调整，以加快并保障和谐用地。
二、农村坟墓问题由来的历史原因
1、我国农村在村设有公共墓地的情况下坟墓安置一般尚有积极搬迁的可能，但土地承包到户后，许多村庄已没有公共墓地，现实中村民往往将坟墓安置到自家的承包地中。《土地管理法》第四章第三十六条规定禁止占用耕地建坟，而《殡葬管理条例》第十条明文规定禁止在耕地、林地区建造坟墓。并且规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。由于实际规定过于原则、笼统，而行政强制缺乏规范的执法程序和法律文书，致使农村坟墓管理制约措施少，罚则刚度不足，可操作性差。
2、实际地区操作中民政部门作为农村坟墓管理执法主体，却由于没有强制的处罚措施，导致个别丧户、个别地方违规土葬、乱埋乱葬屡禁不止。导致目前农村征地范围内坟墓数量持续增加，从而造成一到征收土地时，就需迁移大量的坟墓。征地拆迁费用增加，搬迁困难激增。
3、目前征收土地工作中所涉及的农村土地，多为城市近郊，基本列入“城中村”改造项目计划，整村范围已有规划，由于功能划分，多数无村集体殡葬预留用地。从而使整体搬迁、改造后，一个村庄的坟墓无处可去。而几千年的文化意识、宗教观念，村民要求必须有土地对坟墓安置。仅靠思想工作和货币补偿，阻力相当大，又缺乏强有力的法律手段，征地工作经常因此无法有效地推行，甚至陷入停顿。
三、征收土地涉及坟墓补偿的几处探讨及建议。
1、创新征地中的坟墓处理模式。要历史地，客观地对待征地中的坟墓问题。不回避，不推诿，不搞“一刀切”。我们国土部门不能因当前征地工作中出现了大量的迁坟矛盾和纠纷就对和谐征地失去信心。回顾历史不难发现，历年来的具体经验表明，利用多种方法、方式细致考虑我国几千年的文化意识、宗教观念的实际，尊风敬古，做好了坟墓安置后，后续征地工作会十分顺畅。
建议各地国土部门定期研讨、交流有关征地中的坟墓处理的经验、方法。
2、切实保障被征地农民合法权益，提高坟墓补偿标准偏低。现行的坟墓补偿标准偏低。以河南省安阳市为例，依据《河南省人民政府办公厅关于加强我省国家建设征地地上附着物补偿管理的通知》（豫政办[2009]152号）文件要求，安阳市2010年修定的安政[2010]40号文件，对于征地范围内的坟墓按照一墓一棺500元，每增加一棺增加100元的标准实施搬迁补助，随着经济发展，2013年修定的安政[2013]22号文件，对于征地范围内的坟墓按照一墓一棺2000元，每增加一棺增加500元的标准实施搬迁补助，。而调查安阳市周边的龙凤山、龙豫园等公墓需要5000-20000元每墓不等的金额。而征地时，如无免费的公共墓地可用，农村一家数代人坟墓往往需要一起搬迁至收费墓地，村民往往无力负担此费用。
建议财政部门经合理评价后适当提高征地坟墓搬迁补助标准，同时建立农村弱势群体丧葬补助专项资金保障制度，并列入政府征地财政预算。
3、建立、健全沟通与协调机制，源头上讲明确有关殡葬管理部门职责的问题。通过协调民政部门应积极做好殡改工作的组织、督导工作，及时发现并处理殡葬违规事件；定期相互通报殡葬改革工作情况。国务院《殡葬管理条例》第二十条规定：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正。”所以民政部门要积极合理安置可长期使用的农村公共墓地，疏堵结合，尽力减少耕地内现存坟墓数量，杜绝增长。可以说殡葬管理工作是一项社会工程、系统工程，涉及到国土、民政、公安等多个部门，但在殡葬管理中，尤其征收土地时，多数地方仍是国土部门一家孤军奋战，致使坟墓处理管理难以有效推进，管理效果不佳。
建议设立征收土地农村坟墓搬迁专项工作组 ，以法律法规的形式予以明确职责。由国土部门牵头，民政等有关部门积极参与，成为政府征收土地工作的必要、常设组成部门，从而发挥长效，形成征地拆迁工作合力。
4、探索建立农村公墓用地审批新机制。国土部门应加大对公益性公墓、经营性公墓用地依法审批的力度。我国《土地管理法》第四章第三十六条规定：禁止占用耕地建窑、建坟。《殡葬管理条例》规定：农村为村民设置公益性墓地，经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门审批。加之2012年我们河南省与国土资源部签订的《共同推进土地管理制度改革促进中原经济区建设合作协议》中提到：“国土资源部支持河南省开展农村集体土地使用权改革试点，并在政策上给与指导。”这为我们探索建立农村公墓用地审批新机制构建了法律基石。在地方工作中，实事求是地对规划范围内的空闲地合理利用，在法律允许的前提下利用边远农村的未利用的、废弃地安置公益墓地。安阳市CBD中央商务区项目上先行实践，通过协调利用边远农村的未利用地建立整村的安置公益墓地成功，使得项目进度大大加快。随后开展的安阳市人民医院整体搬迁项目、 420亩储备用地项目等使用此农村公墓模式，应用效果良好。
关键词：集体土地 房屋 拆迁 安置 法律
近年来,城市化进程不断加快,城市周边农村集体土地大量被征用,本应宁静的乡村从此就不再平静了。在拆迁中因主体涉及多个方面,法律关系又错综复杂,再加上巨额利益的驱使, 土地承包、流转、征收和征用拆迁中的违法违规行为时有发生，损害了农民利益的切身利益,威协到农村社会的稳定，由此而引发的农村集体土地补偿安置问题受到极大关注，我们应该从法律的角度理智的思考。
一、农村集体土地房屋拆迁的立法需要
城市房屋拆迁在我国已有经验，并且也有适用于“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁”的法律法规《城市房屋拆迁管理条例》。而农村房屋拆迁是近几年才逐渐进入人们的视线，还没有成熟的法律条例出台，工作中，只有土地管理法中的有关规定能对集体土地上的房屋拆迁作以指导，通过征收集体土地所有权的方式，实现对农村房屋的拆迁。但是，农村房屋拆迁中地上附着物补偿土地管理法的规定是明显解决不了的。所以，我国在集体土地房屋拆迁方面的法律还是缺失的。正是由于法律的缺失，工作中的无法可以，无据可循，导致农村房屋拆迁中引发的矛盾此起彼伏，不亚于城市，就其矛盾的复杂和尖锐程度，必须通过法律加以规范。 目前，各地根据本地区的实际情况自行制定有关条例，但是规定条件不同，标准不一，有的百姓满意，有的百姓怨声载道，影响安定，所以，针对农村集体土地房屋拆迁中的现实问题，急需国家从国情角度出发出台合乎民意的农村房屋拆迁管理条例。既要考虑到家庭中的户籍人口问题，又要考虑到土地房屋的价值状况，以保障农村多家庭人口户经济利益，只有通过这样详细准确的立法方可规范农村房屋拆迁，理顺农村房屋拆迁中的各项法律关系，保障农村的合法权益，才会有利于拆迁工作的顺利开展。
二、农村集体土地房屋拆迁补偿的合理合法
农村房屋拆迁不但立法方面存有缺陷，在补偿方面也是标准不一，非常混乱，这也是导致矛盾突出的重要原因。城市房屋拆迁涉及的是国有土地，农村房屋拆迁涉及的是集体土地，它们无论是在土地所有权性质、所有权主体，还是在土地管理方式以及拆迁安置对象等方面都有很多差异，因此不能完全参照《城市房屋拆迁管理条例》去执行。而各级政府制定的补偿标准随意性很大，补偿内容不一致,产生了不可避免的矛盾和纠纷。例如，在实际拆迁时，只将房屋、房屋装修费用、搬迁费用、地上附着物进行补偿，并不细化区分农村房屋的用途、性质及相关的权利，既只对被拆迁房屋本身的价值和区位价值进行补偿，而不考虑到庭院空地的利用价值、以及被拆迁房屋上存在的其他权利人的利益损失等,这样补偿标准就会偏低，严重损害了房屋所有人的合法权益。 另外，我国《土地管理法》第四十七条对土地使用权的征用补偿规定比较明确，相应的有具体的计算标准因此，在土地征用方面矛盾就少得多。而对土地上的房屋征用补偿却没有明确的规定和具体的计算标准，争议也主要产生在这里。所以，应考虑到出台对房屋等附着物的拆迁补偿细化补偿项目并确定补偿计算标准的详细规定，对拆迁补偿原则、补偿方式、拆迁程序、救济途径、法律责任等做出具体规定。有了规定各地就可以按照规定的计算方法确定具体的补偿金额，避免不必要的麻烦，这样更有利于法律的可操作性和对公民财产权利的充分保障,有利于解决现实中存在的矛盾。
三、农村集体土地房屋拆迁工作程序的合法性
拆迁工作中之所以矛盾重重，暴力事件频发还有一个重要的原因就是工作程序不透明、不公开，所以百姓不支持，不理解，甚至产生怨恨。例如，被迁户只知道自己的家要被拆了，不知道他们的家在被拆的同时还会享有哪些权利及如何维护自己的合法权益不受损害，在很茫然的情况之下不是漫天要价，就是暴力抵抗，致使动迁工作难以进行。同时，他们就更不知道自己应尽的义务了，不知道通过合法的途径提出自己合理的要求，不知道请求政府的帮助解决自己的实际苦难，导致不能按时完成征迁任务，使征迁工作一拖再拖，不能顺利开展。所以，要完善拆迁程序,使拆迁各个阶段公开化、透明化。通过公正、公开、透明的程序设计来保障征地拆迁的公正合理。 例如，从土地规划阶段就让公众参与,并在拆迁过程的始终都体现公平、公正、民主的原则。即在政府征地决策做出之前,应当征求村委会的意见，召集村民大会，与农民进行协商,征得绝大多数人的认同，使集体土地所有者和使用者的主体地位得到尊重。这样群众才能理解和支持今后的工作，许多不必要的矛盾和麻烦就不会发生了。另外，拆迁前应加大宣传力度向被拆迁户进行广泛地宣传，让百姓了解相关法律法规及政策，以及怎样拆迁和如何安置补偿等，建立公开透明的拆迁工作制度，主动接受公众监督，给被拆迁人一个平等的权利。同时，在拆迁安置具体操作中加强对参与征地拆迁工作有关人员的法律宣传，政策培训、监督管理，避免有些干部在拆迁中不遵法、不守法，。要坚持公开、公正、公平原则，以公开促公正，以公正保稳定，做到合情、合理、合法，使拆迁工程成为政府和被拆迁人的共赢工程。
四、总结
农村集体土地房屋拆迁工作中矛盾主要集中在相关立法不完善、漠视公民私有财产、拆迁补偿安置不合理等方面。土地是农民的命根子，房屋是老百姓用一生积蓄换来的最大财产，征用他们的土地，拆掉他们的房屋，没有相关的合理政策和合情的法律作支撑，他们是不会善罢甘休的。所以，要想农村集体土地房屋拆迁工作顺利进行就要完善相关立法、规范行政机关的职能、完善补偿机制等。
参考文献：
[1]陈文坤.新形势下农村集体土地房屋拆迁法律问题及解决对策[J].科技信息(学术版).2006(10)
关键词：农村宅基地；农转非；使用权
中图分类号：B03 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2012.02.017
文章编号：1672-0407(2012）02-056-03 收稿日期：2012-01-21
快速的城市化在将大量农村人口吸引进城市的同时也产生了另外两个后果，一是，农业户口的非农化，即进入城市的这部分农民在城市生活工作时间久了，慢慢地就城镇化了，户籍也由农业户转为城镇户；二是，城镇化的这些“农民”对农村的宅基地是否享有权益？特别是随着目前旧村改造补偿项目的实施，现有的农村宅基地使用权制度与现实情况脱节的现象就日益显现出来，相关的问题、矛盾和弊端也伴随而生。
一、我国农村宅基地使用权制度简介
（一）农村宅基地相关法律规范
所谓农村宅基地，是指农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用的本集体所有的土地。立法对农村宅基地使用权进行的调整大体可以分为两个阶段。第一阶段,1982年2月23日国务院《村镇建房用地管理条例》，明确了农村宅基地使用权的权利主体、申请与审批程序、用地标准与基本使用规则。1986年6月25日颁布的《中华人民共和国土地管理法》(以下称《土地管理法》)虽然以专章对乡(镇)村建设用地进行了规定，但在农村宅基地使用权方面，其具体内容与《村镇建房用地管理条例》并无多大差别。虽然1988年对《土地管理法》进行了修改，但内容并不涉及农村宅基地使用权。1993 年国务院颁布实施了《村庄和集镇规划建设管理条例》，用来调整农村房屋建设，但仅仅规定了申请宅基地的程序及审批条件，没有对农村宅基地使用权的流转及纠纷的解决做出规定。第二阶段，1998年修正的《土地管理法》确立了农村宅基地使用权的以户为单位的申请原则，并明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地使用权。国土资源部于2004年11月2日制定《关于加强农村宅基地管理的意见》，虽提出了许多合理化建议，但也并未涉及农转非人员的宅基地使用权问题。2007年颁布实施的《物权法》也未对农村宅基地使用权作出明确的突破性的规定。
总之，现阶段我国对农村宅基地使用权的管理存在法律空白，法律规范数量极少，而且大部分是一些规范性文件，效力层次比较低。
（二）我国农村宅基地使用权的特征
农村宅基地使用权是我国农村特有的土地权利形式，是农民安身立命的根本所在。从法律角度来说，其具有以下特性： 一是集体所有。我国《土地管理法》规定：城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；二是权利主体身份的特定性。与国有土地使用权主体的任意性不同，农村宅基地使用权主体具有很强的身份性，农村宅基地使用权的主体主要是集体经济组织的成员；三是无偿性。农村宅基地使用权主要是国家为了保障农民的住宅权益，维护农村社会的稳定而为农民提供的一种社会保障；四是永久性。只要是农村集体经济组织的成员在符合相关条件下，其对宅基地的使用权就是永久性的，没有期限限制。正是由于农村宅基地使用权具有以上特性，特别是其严格的身份性，才使得“农转非”人员对农村宅基地使用权产生了争议。
二、“农转非”人员对原有的农村宅基地是否还享有权益
众所周知，我国现行的宅基地使用权制度是建立在计划经济体制和城乡分割的户籍制度基础之上，以保障农村村民居住权为单一的价值取向。有学者指出：当前我国农村的土地最根本的功能还是为每一个农民提供生活保障和基本福利。宅基地使用权制度设立的最初目的是保障农民的基本居住权，其生活保障的功能被最大价值化，而其作为财产权的权能却受到了严格的限制，如宅基地使用权的取得具有严格的身份性限制，只有符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员才具有取得宅基地使用权的资格，且严格禁止宅基地使用权的买卖、租赁、抵押和赠与。但在市场经济飞速发展和城乡一体化进程不断深入的新形势下，我国宅基地使用权制度的先天缺陷很大程度上背离了《物权法》的基本属性，已经无法适应社会的发展。因此，笔者认为，新形势下探讨宅基地使用权问题应不仅仅局限在《土地管理法》的框架下，还应该结合《宪法》以及《物权法》的相关规定。
根据《土地管理法》的相关规定，只有本集体经济组织的成员才有资格享有该项权益。换言之，非本集体经济组织的成员是没有权利享有农村宅基地使用权的。因此，根据这条规定对于“农转非”人员而言，由于其户口已经由农业户转为非农业户，已经脱离了农村集体经济组织，就不再具有农村集体经济组织成员的身份，其也无权享有农村宅基地使用权。而根据《宪法》第十三条的规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”这条规定以国家根本大法的形式确立了保护公民合法财产权不受侵犯的原则。据此，建造在宅基地之上的农村房屋就属于公民自己的合法财产，无论该公民是集体经济组织的成员还是农转非人员对农村宅基地之上的房屋均享有完全的所有权。如果根据《土地管理法》的规定剥夺农转非人员的宅基地使用权，根据“房地一体”原则，建立在宅基地之上的房屋就成了空中楼阁，实质上就变相的侵犯了这部分人员的房屋所有权进而产生违宪行为。
再者，根据《物权法》的规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。根据这条规定，农转非人员对其在农村原有的房屋也应享有所有权，国家也不能仅仅根据《土地管理法》的规定，剥夺其合法的私人财产所有权。故，笔者认为依据 “地随房走”原则，农转非人员对农村宅基地使用权应享有权益。
三、“农转非”人员对农村宅基地使用权是否享有继承权
目前我国立法对宅基地使用权的流转是严格禁止的，然而，建造在宅基地之上的房屋作为公民个人的合法财产却依法可由继承人继承。这一立法缺陷就导致了在继承发生时房屋所有权的允许继承与宅基地使用权不得流转之间的矛盾。由此导致宅基地使用权继承案件的裁判标准不一。有的法院判决，无论继承人是否是本集体经济组织的成员均可以依据继承法的规定来继承，但有的法院判决非集体经济组织的成员不能继承宅基地使用权。宅基地使用权继承案件裁判标准不一的现实，不仅暴露出了我国部门法律之间的冲突，而且也凸显了法律、法规和国家政策在宅基地使用权价值导向上的模糊不清，导致了在城乡一体化的新形势下宅基地使用权制度与实践的脱节，不利于保护宅基地使用权权利主体的合法权益。
由此可见，在市场经济飞速发展和城乡一体化进程不断深入的新形势下，我国宅基地使用权制度的先天缺陷，已经严重背离了《物权法》的基本属性，无法适应社会的发展。因此，笔者建议，在新形势下构建与我国国情相适应的宅基地使用权继承制度是非常必要的。
（一）农村宅基地使用权继承是发挥其用益物权属性的首要途径
我国宅基地使用权制度是建立在城乡二元制基础上的，其设立之初的目的纯粹是为了保障农民的居住权，因此具有严格的身份性限制，非本集体组织成员不得取得宅基地。但随着市场经济的发展，城乡二元壁垒被打破，逐渐暴露出农村宅基地使用权制度理论准备上的不足。3我们知道用益物权是由所有权派生的权利，但是用益物权的这种派生性并不影响它作为一项独立的财产权的存在。用益物权一旦产生，其权利人就在设立的范围内独立的支配其标的物，并进行使用和收益。根据《物权法》的规定，“用益物权是对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用和收益的权利” 按照用益物权的基本原理，宅基地使用权一经设立，使用权人便可享有独立于宅基地所有权的使用和收益的权利，包括对宅基地的买卖、租赁、抵押与继承。由此可见，现行立法对宅基地使用权继承的限制是与用益物权的基本属性相违背的。因此，笔者认为，应当将宅基地使用权身份性的限制局限于宅基地初始取得的范围内，而基于继承所发生的权属变动不应在受到身份性的限制。当农村村民取得宅基地使用权之后，其继承人不论是否具有本集体组织的身份都可通过继承的方式取得宅基地使用权。
（二）现代物权法更强调对物的经济效益的价值追求。
农村房屋与宅基地密不可分，离开了宅基地，房屋的价值就会丧失，它就是空中楼阁。如果人为地将房屋与宅基地活生生地割裂,它们各自的价值要么一文不值,要么大打折扣。这样的规定既不利于社会生产力的发展,也有悖于物权法的内在属性。显然,允许宅基地的继承是实现其价值的有效途径。
（三）农村宅基地使用权继承是保护公民私有财产权的内在要求
第二条 汕头经济特区（以下简称特区）范围内的土地（含市辖区划在特区管理线以外的土地，下同），由市政府实行统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理。
第三条 特区国有土地实行有偿、有限期使用制度。出让土地使用权价款（包括土地使用权出让金、征地及平整土地费用、市政基础设施和配套设施建设费用，以下简称地价款），由市国土局负责收取，其中出让金部分由市、区国土局分别提取百分之二和百分之三作为其业务费用后，按市百分之七十五、区百分之二十五的比例分配使用。
出让土地使用权回收的地价款，应作为专项基金管理，全部用于城市建设和土地开发（包括造地）。具体使用管理办法由市国土局会同市财政、城建等部门制定，报市政府批准后实施。
第四条 市国土局是市政府管理特区土地职能机构，负责对土地管理法律、法规及本规定的组织实施和监督检查。
第五条 统一规划
（一）特区范围内的土地，由市规划建设管理部门根据省政府批准的汕头市区城市建设总体规划，尽快编制分区规划和详细规划，报市政府批准后实施。
（二）特区范围内的土地资源，由市国土局根据城市建设总体规划及其位置、地形、地貌、功能和城市建设发展需要，编制土地利用总体规划，报市政府批准后实施，并报省政府备案。
（三）在特区范围内进行土地开发、利用、经营和各项建设，必须符合城市建设规划和土地利用总体规划，并服从规划管理。
第六条 统一征用
（一）特区范围内属于集体所有的土地，由市政府依照《中华人民共和国宪法》关于城市土地局于国有的规定和其他有关法律、法规的规定实行统一征用，并可采取预征的办法，对特区范围内集体所有的土地实行使用控制。统征工作由市国土局负责实施，即根据城市建设规划分期分批确定征地范围，统一按规定与被征地单位商定补偿、安置方案，统一办理征地的审查、报批手续等；预征土地也由市国土局与被征地单位通过签订预征协议书的形式确定。其他任何单位和个人均无权直接征用集体所有土地，被征地单位应服从国家建设需要，不得哄抬地价，不得任意附加条件阻挠征地工作的正常进行。
（二）单位或个人过去经批准征用但尚开发、使用的土地，市国土局可根据城市建设规划和土地利用规划进行调整或收回。对被收回土地的单位或个人，由政府给予适当的补偿。
（三）征用土地的各项补偿和安置补助费标准，按《广东省土地管理实施办法》和本市现行有关规定执行，被征地单位的劳动力安置、国家征购任务的核减和人口农转非指标以及生产、生活用地等问题，应在确定各项补偿、补助费用时，由市国土局会同有关部门统筹安排解决。对实施预征的，也应按统一征地的要求，在预征土地实施建设使用前统筹安排好被征地单位的有关补偿、安置和生产、生活用地问题（其中补偿费在预征时应先支付百分之十给被征的单位，以后每年支付百分之三十，并把物价上升指数补上）。
（四）特区范围内的集体土地由市政府实行统一征用之后，由市国土局根据征用耕地的数量，并结合城市建设规划的要求，划留百分之十的土地给被征地村庄作为生产、生活用地。对划留的生产、生活用地，由市、区国土、规划部门给予划界、树桩，明确权属范围，并根据土地利用总体规划和城市建设总体规划，尽快编制各村建设规划，报市政府批准后，按规划安排建设。
有关统一征地的具体办法，由市国土局根据国家和省的土地管理法律、法规，结合特区具体情况制定，并报市政府批准后施行。
第七条 统一开发
（一）土地开发要坚持“先规划后开发，先地下后地上，综合配套，合理利用”的原则，充分发挥土地的效益和整体的效益。
（二）对统一征用的土地，由市国土局统一组织土地平整，市城建部门统一组织路、水、电等基础设施及市政设施建设。但两者必须按城市规划和出让的要求同步进行。外商投资企业依法取得成片土地使用权的，按出让合同规定进行开发。
（三）特区范围内的沙、石、土、矿产资源要有计划、有重点地统一开采。开采沙、石、土和其他矿藏的单位和个人，应分别向市有关职能部门申请，经审核批准并发给《开采许可证》和《非农建设用地许可证》后方能开采。没有取得许可证的单位和个人，一律不能开采。具体管理办法按市政府汕府〔1990〕55号文件执行。
第八条 统一出让
（一）特区范围内的国有土地，按照所有权与使用权分离的原则，实行土地使用权有偿、有限期出让、转让制度。土地使用权出让年限，由市国土局在与用地单位签订出让合同时，按照国家有关规定并结合具体情况确定。
（二）土地使用权的出让，在市政府的统一组织下，由市国土局负责具体实施，市国土局应根据城市规划和基本建设投资年度计划、特区产业政策，会同规划、计划及有关管理部门制订年度土地供应计划，报经市政府按照国家有关审批权限规定批准后，依照年度土地供应计划出让土地。
（三）由市国土局会同有关部门按产业政策、土地征用及开发成本、市政设施配套费用、基础设施建设投资、地块所处区位及其地质、用途等要素分别拟定基准地价，报市政府批准后，作为确定土地使用权出让地价和土地使用权转让、出租、抵押管理的依据。市国土局可根据需要设置地价评估机构或评估员，负责地价评估工作。
（四）由市国土局会同城市规划管理部门、房产管理部门根据年度供地计划、城市建设规划，基本建设投资计划拟定出让方案（内容包括出让地块、面积、位置界址、用途、出让年限、建设规划要求、地价款幅度、出让方式等），并按规定的建设用地审批权限报经市政府批准后，由市国土局负责实施。
（五）土地使用权出让可采取招标、协议、拍卖的方式。出让的具体程序和办法，由市国土局制定，报市政府批准后实施。
（六）受让人必须与市国土局签订土地使用权出让合同，明确双方的权利、义务。
通过招标、拍卖取得土地使用权而又未具有房地产经营权的土地使用者，可凭出让合同向市政府申报办理该地块的专项经营权及向计划部门申领基建计划。
（七）土地使用者确需改变土地使用合同规定的土地用途和规划要求的，应向市国土局申报，由市国土局提交市规划部门审核同意后，按规定重新签订出让合同或补充合同，补足地价款，并在三十日内办理变更登记。凡未经批准而擅自改变土地用途的，由市国土局责令其改正，并没收非法所得。拒不改正的，由市国土局报经市政府批准，收回其土地使用权。
受让人不按合同规定期限投资建设时，市国土局有权解除出让合同，经市政府批准，可以无偿收回土地使用权。
（八）依法取得土地使用权的单位、个人，其土地使用权可以依法转让、出租、抵押。担未付清全部地价款、未领有国有土地使用证，以及投入开发建设的资金未达到合同规定总投资额的百分之二十五以上者，不得转让土地使用权。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。凡依法转让、出租、抵押土地使用权的单位和个人，应按规定到市国土局办理登记手续，对不按规定办理有关登记的，由市国土局依照《广东省经济特区土地管理条例》第四十七条规定处理。
本规定实施前土地使用权已转让、出租、抵押，但尚未按规定履行登记手续的，应在本规定施行之日起三个月内到市国土局补办登记手续。
（九）土地使用权转让后，需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，依照本条第五项有关规定办理。
（十）土地使用权转让时，应按规定缴纳土地增值费。土地增值费的具体计算标准和收缴办法由市政府另行规定。
（十一）土地使用权转让价格明显低于市价的，市国土局可按其出售价格优先购买。
（十二）国家机关、部队、文化、卫生、教育、科研等单位和市政公共设施等非营利性用地，经市政府批准可以减交地价款。但土地使用者需要改变土地用途或将土地使用权转让、出租、抵押的，应向市国土局办理有关手续并按市场价格补交地价款；单位撤销或搬迁的，由市国土局按国家有关规定处理。
（十三）本规定实施前，土地使用者依法取得的划拨土地使用权需转让、出租、抵押的，应按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定办理。
第九条 统一地政管理特区范围内的下列地政事项由市国土局负责统一办理：
（一）调查土地资源，编制土地利用总体规划和建立地籍管理制度；
（二）接受土地权属登记申请，核发土地使用证；
（三）办理土地使用权出让、转让、出租、抵押、继承、终止登记；
（四）拟定和实施国有土地使用权出让的计划和方案；
（五）代表市政府办理统一征地，收取有关土地费用；
（六）依据国家、省土地管理法律、法规及本规定，对违反土地管理法律、法规的行为作出行政处罚决定；
（七）土地管理的其他事宜。
第十条 本规定实施前，用地单位、个人同市政府或原特区管委会及其授权部门签订的出让合同未超过规定期限的，仍然有效。但没有确定土地使用年限和地价的，应补办国有土地使用权登记，由市国土局按规定标准确定土地使用年限和地价款。
关键词：宅基地使用权；限制；政府职能
中图分类号：DF45 文献标识码：A
市场经济的发展对土地使用权的可流转性提出了要求，先是国有建设用地使用权走向市场化，接着农村承包经营权适应土地规模化、集约化经营的需求自由流转。但我国现行法律、规定对宅基地使用权流转作了严格限制，使得政府干预、介入土地使用管控的公权力扩大，表现为政府职能的基本特点是刚性管控。三十年来土地制度的发展，中央政府注意到宅基地流转的必要性，一些地方进行了宅基地换房、地票交易等制度改革创新，相应地政府对宅基地流转中的刚性管控职能要随之弱化，注重鼓励和引导，通过自愿、有偿方式推进农村“公共利益”的 实现。
一、宅基地使用权的法规范限定
农村宅基地是指农村农民家庭依法批准，用于建造住宅（包括住宅、附属用房和庭院等）的集体所有的土地。宅基地使用权是指权利人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，并有权利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权是一种财产权利，由于其具有生存利益的保障功能，现行立法对宅基地使用权作了严格限制。
第一，权利主体的身份限制。首先，取得资格的限制。1998年《土地管理法》之前，宅基地的取得资格并不仅限于集体经济组织的成员身份，城镇居民也可以通过申请在集体所有的土地上建造个人住宅。如1983年《城镇个人建造住宅管理办法》第3条规定：“凡在城镇有正式户口、住房确有困难的居民或职工，都可以提出申请，由建造人所在单位或所在地居民委员会开具证明，向所在地房地产管理机关提出申请，经审核同意后建造住宅”。1986年《土地管理法》规定，城镇非农业户口居民申请建造住宅，需要占用集体所有的土地的，须经县级人民政府的审查批准。1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》规定，城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要占用集体所有的土地建造住宅的，须经所在单位或者居民委员会同意后，由乡级人民政府审核、县级人民政府批准。1998年《土地管理法》之后，城镇居民不能再依据1986年《土地管理法》及之前的规定申请集体所有的土地建造住宅，而是限定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。这样，现行法律的措词排除了城镇居民申请集体经济组织宅基地的可能。2004年国土资源部下发《关于加强农村宅基地管理的意见》严格宅基地申请条件：根据“一户一宅”的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件，不符合申请条件的不得批准宅基地。其次，权利主体变更的资格限制。根据1998年《土地管理法》第43条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，即国有土地和国家征收的原属于集体所有的土地。宅基地作为农村集体所有的土地，如果要用于非农建设，只能通过国家征收、办理农用地专用手续，成为国有土地后方可进行。集体经济组织成员的农户作为宅基地使用权人，不能将自己所占有的宅基地用于其他商业开发，也不能将自己占有的宅基地有偿转让给非集体经济组织的其他主体，还不能自愿地将宅基地有偿转让给国家，只能依据宪法的规定由国家根据公共利益的需要征收或征用获得补偿。这就是说，宅基地使用权流转主体限于国家，农村集体经济组织和农户没有自主处分的资格。
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