时间：2023-11-14 11:23:21
导语：在水环境污染防治法的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
一.贯彻实施水污染防治法的基本情况
我市地处*江中游，境内江河纵横，湖泊众多。市域内有河道__多条，大小湖泊__多个，市郊有水库___座。全市总水域面积____平方公里，占市域面积的___%；水资源总量_____亿立方米，其中客水资源量____亿立方米；城镇自来水日供水能力____立方米，居全国第_位，供水面积___平方公里，供水普及率___%。丰富的水资源既是我市经济社会发展的有利条件，也给我市提出了保护水环境的重大课题。近几年来，我市在贯彻实施水污染防治法方面做了大量工作，取得了一定成效。
（一）水污染防治法的贯彻得到各级重视，水务管理机制正在理顺
一是市领导重视水污染防治和水环境保护工作，多次听取市环保部门工作汇报并提出要求，分管领导亲自布置并经常检查水污染防治情况。二是建立责任制，把水环境保护工作纳入政府目标管理体系。市政府与各区政府签订环保责任状，层层分解指标，责任到人。三是制定规章把法律法规的原则规定落到实处。按照水污染防治法的有关规定，先后制发了《××市环境污染防治设施管理办法》、《××市城市水域市容环境卫生管理规定》等_个规章。关系我市生态环境的湖泊保护办法即将出台。四是理顺水务管理体制。今年，以政府机构改革为契机，组建了市水务管理局，对全市水事务进行统一管理，从体制上解决了水行政管理职能分散的弊端。
（二）狠抓工业污染源达标排放工作，工业废水污染得到初步控制
我市是老工业基地，排污企业多，排污大户多，企业治理达标工作难度大。在实施水污染防治法中，市政府及有关部门始终把工业污染源达标工作作为重点来抓，采取了有力措施。一是合理规划工业布局。将___家原位于城市中心的工厂转产或搬迁，每年减少废水排放量____万吨。二是依法实施限期治理，督促工业污染源全面达标。____年确定全市___家企业超标排放废水，要求企业必须限期治理达标。三是抓重点排污大户。据统计，仅××××等_家企业排放废水量占全市总量的__%以上。在市区政府和环保部门的督促下，××*等企业投资数亿元新建、改造了污水处理设施。四是强化日常监督管理。环保部门执法队伍组织日查和夜查，全市___台工业污水治理设备基本上保持运转。到____年底，我市“一控双达标”任务圆满完成，工业废水污染得到基本控制。
（三）多方融资加快设施建设，城市污水处理能力逐渐提高
污水处理是我市实施水污染防治法的重点，更是难点。近几年市政府采取有力措施，解决资金等困难，加快设施建设。利用××贷款，实施××路深排江工程，兴建*湖、××庙、××*_座一级污水处理厂，城市污水处理率将由目前的__%提高到___%。为解决城市排水能力不足，市政府筹资__亿元，实施__项排渍工程，建成了__立方米/秒流量的新生路泵站，还完成了××地区，××二路，二七路，中南一、二路等排水工程，特别是遇雨必淹的硚口××地区有了明显变化，为老百姓解决了渍水之苦。积极推广地埋式无动力污水处理装置，××湖、××湖等旅游风景区已推广实施，目前全市共拥有__套设施，日处理能力达到___吨。
（四）大力实施环境创新，改善城市生态环境
为了改善城市生态环境，市政府把保护水环境、水资源与城市环境创新结合起来，围绕水作文章，一批亮点工程突出了滨江滨湖特色，城市面貌有了较大变化。整治力度较大的：一是××湖的环境整治。投资__亿元，将××湖路与××*路建成景观路，新建了沙滩浴场、××园和亲水平台，为××湖风景区增添了新的旅游景点。二是“××江滩”的整治工程，拆除江滩各类建筑__万平方米，通过吹填使外滩地达到___米，改造后的××沿江大道达到了新的水准，今年国庆节向市民开放。三是龙王庙险段的彻底整治。实现了防汛险段到游览景观的历史性变化。四是××*整治。去年以来，通过大量的拆迁工作，实现了地平目标。为把××*建成国际一流景观，向国内外招标的设计方案正在评定中。同时对饮用水源实行严格的分级保护，分步实施了“湖改江”工程。环境综合治理使城市生态环境不断改善。
二.我市水环境存在的主要问题
我市贯彻实施水污染防治法做了大量工作，成效明显。但工作发展不平衡，水污染的状况还没得到有效地遏制，生态环境还很脆弱，水环境质量不容乐观。主要表现：
（一）生活污水问题日益突出
目前，我市工业污水污染问题已得到一定程度的有效控制，但生活污水污染问题日益突出。据环保部门统计：____年，全市废水排放量_______万吨，其中生活污水排放量_____万吨，占废水排放总量的____%。近年来，我市住宅小区成片开发，餐饮业迅猛发展，旅游业、宾馆业日渐兴旺，在经济繁荣的同时也进一步加剧了水环境污染。我市有__%以上的生活污水未经处理就直接排入江河湖泊。解放公园周边居民，学校、医院等单位的生活污水直排公园湖内，长期沉积，气温稍高，湖水发臭，市民对此反映强烈。随着旅游业力度加大，××湖周边__个渡假村的兴建，排入湖内的生活污水量也呈不断加大之势。此外，大量的生活垃圾也是水污染重要原因。目前，*江、*江××段水域船舶流动人员和常住人口日生产垃圾、粪便近___吨，而垃圾收集量仅为__吨，粪便几乎都是直接向两江倾倒。随着城市经济发展，各方面对水的需求量将不断加大，生活污水排放的矛盾还将日益突出。
（二）湖泊污染富营养化严重
由于周边地区排污口长期向湖内排污，多数湖泊水质恶化态势明显。××湖原为清澈见底的洁净湖泊，由于受污染严重，水中氮、磷含量增高，藻类大量繁殖，致使湖泊富营养化严重，天气闷热时，死鱼现象频发。*湖由于投资兴建的污水净化厂未能正常运行，仍有_个排污口常年向该湖排放污水，致使湖水变黑发臭。××经济技术开发区近年发展较快，××*湖成了开发区纳污水体。从____年开始，又有部分污水由墨水湖改道排入××*湖，致使××*湖水质情况进一步恶化，面积____亩的××*湖水质在不到_年的时间里已超v类标准，并对毗邻的××湖的水质形成压力。近年来，××湖富营养化也很严重，“水葫芦”疯长，如不采取得力措施，此湖将不复存在。
（三）饮用水源的安全令人担忧
××市中心城区内有__个大型自来水厂，其中以aa江为水源的_个，以*江为水源的_个，以××湖为水源的_个。两江岸边的污染影响沿岸水厂水质，饮用水源现状令人担忧。aa江××段岸边排污口多，污水直接入江，近岸形成的污染带长达___公里，宽度__-___米。*江“水葫芦”严重。目前，饮用水源保护规定：上游____米，下游___米为保护区。但据调查，__个水厂保护区内有__个码头、_个修船厂、_个沙码头、_个油库、__个排污口，都对饮用水源造成直接威胁。江河沿岸污染带的形成，直接导致沿岸水厂取水口水质下降，并初显水质性缺水的矛盾。××经济开发区的沌口水厂，由于取水口与排污口犬牙交错，取水口为了避开上游仅____米处的晨鸣纸业排污口，不得不多花___多万元，铺设管道向江心延伸___米取水。根据市水利局公报，我市主要供水源地水质ii类水所占比例____年为__%，____年下降为__%，年下降幅度高达__%，照此速度发展下去，我市主要供水源地水质令人堪忧。
三.水环境污染的原因
（一）水环境保护意识薄弱
由于我市地处两江交汇处，境内湖泊众多，拥有丰富的水资源，长期以来，人们对水少有忧患意识，对水资源和水环境保护意识差。“得水独厚，待水太薄”，是江河湖泊污染严重的一个重要原因。有的人认为××水多，加之江水自净能力强，就算污染了也没多大问题；有的单位重经济利益，忽视环境效益和社会效益；有的“边建设，边破坏”，建设的速度赶不上破坏的速度。近几年，我市投资几十亿元实施环境创新，但破坏生态环境的现象仍时有发生。如填湖建公园、建广场、建高楼；边建晴川桥，边向*江倾倒渣土；边实施××湖截污工程，边向湖内排放污水等。
（二）湖泊填占严重
建国初期，我市有湖泊___个，到__年代初，_个中心城区主要湖泊锐减到__个，如今仅剩__个湖泊，__年净减少湖泊面积____多亩，湖泊在萎缩及隐性消亡，“百湖之都”已名不副实。究其原因：一是法规不健全、不完善。现有法规缺乏强制性、操作性，发现填湖难以制止。处罚措施单一，往往一罚了之，而有的单位和个人宁愿受罚，也要通过填湖获取更大利益。二是体制不顺，权属不清。过去，全市没有一个部门统一管理湖泊。__个湖泊权属分散，有的归市建委，有的归市园林、市市政、村集体……。特别是多数湖泊为村集体所有，村民靠山吃山，靠水吃水，致使湖泊被“蚕食”。三是利益驱动。随着土地有偿使用制度的实行，填湖开发成本低，助长了填湖行为。如沙湖原有水面面积___亩，__年代由于开发性填湖，至今仅存__亩。
（三）河流上游下泄的污染
长期以来，各城市将两江当作天然的大排污沟，有的将污染重的企业安排在本江段下游。××处在aa江中游，*江下游，上游下泄的污染使××深受其害。特别是*江的污染对××的威胁最大。进入__年代以来，*江钟祥以下在____、____和____年先后三次出现“水华”，一次比一次严重。____年“水华”*江××段江水呈褐色，当时水流缓，气温高，藻类疯长。××___万人饮用*江水，××*水厂、××*水厂、××九厂水厂、××水厂等_个饮用水源受到威胁。尽管自来水公司采取大量措施，饮用水仍有严重藻腥味。上游污染下泄、转移，严重影响了我市生产和生活。
（四）污水处理设施建设滞后
由于种种原因，我市无论是工业还是生活污水处理设施建设都明显滞后。近几年来，我市环保部门把水污染防治工作作为重点来抓，并以“一控双达标”为契机，狠抓工业废水的治理，工业污水处理取得一定成绩。但是，我们的治理是低标准低水平，存在的问题不少，去年达标的企业不少出现反弹，设备不能正常运转，偷排现象时有发生，工业污水治理还有“死角”。生活污水处理标准也不高，二级处理太少。特别是生活污水处理设施明显不足，从目前城市污水处理水平看，沙湖污水处理厂_万吨/日，加上黄浦路深排江工程__万吨/日，全市污水处理能力也不过__万吨/日，处理能力只有__%。利用世行贷款建设的××*及*湖(扩建)_座污水处理厂共__万吨/日，今年建成后，全市污水处理能力达到__万吨/日，处理率也只有____%，还是低于全国____%的平均水平，更是落后于国家环保模范城市__%的标准，离中央对省会城市到____年达到__%的要求相差甚远。
四.保护水环境的建议
（一）进一步增强广大干部群众水环境保护意识
总书记在“七一”讲话中明确要求：“要促进人和自然的协调与和谐，使人们在优美的生态环境中工作和生活。”“改善生态环境和美化生活环境，改善公共设施和社会福利设施。”这是“三个代表”重要思想在环境保护领域的集中体现。在当前水污染问题日益突出的情况下，我市必须把保护水环境放到落实江总书记“三个代表”重要思想的高度来认识，大力开展学习、宣传和教育活动，使广大干部群众特别是各级领导干部，进一步增强水资源忧患意识和水环境保护意识，在经济活动中改变过去那种重经济政绩、轻环境政绩；重眼前发展，轻可持续发展；重局部利益，轻全局利益的思想。从长远发展的战略高度，切实重视水环境问题，正确处理经济发展与环境保护的关系，努力实现环境与经济的“双赢”。调动一切积极因素，切实加强水污染防治。杜绝对山体的破坏和对湖泊的随意填占，防止水土流失，保护现有湖泊，保护饮用水源的安全。
（二）防治结合，标本兼治，千方百计提高污水处理能力
水污染治理必须坚持防治结合、标本兼治的原则。要结合××实际，千方百计提高污水处理能力。一是污水处理设施大、中、小、微一起上。××是座特大城市，面对日益突出的生活污水要有大型污水处理设施。目前，××仅有一座_万吨/日处理厂，××就有好几座，最大的___万吨/日，××最大的___万吨/日。国家环保总局要求____年，城市污水集中处理应达__%，__万人口以上的城市达到__%。根据这一目标，××要着手考虑、规划建__万吨/日、___万吨/日的大型污水处理厂，以适应特大城市发展的需要。同时，要提高污水处理标准，增加或扩建二级污水处理厂，还要因地制宜，中、小、微污水处理设施同时上。如旅游区、餐饮业可大力推广地埋式无动力污水处理装置。二是大力发展环保产业，污水治理要走市场化道路。工业污水一定要经企业治理。工业行业门类多，处理方法不一样。现在生活污水与工业污水混排，加大了处理难度。工业污水除企业自行处理外，可进入市场通过环保公司完成。因此，要大力发展环保产业。我们可借鉴欧美国家和某省等地的经验，“谁污染、谁付费”。水污染治理要坚持长期性，对新的污染进行预防，旧的污染逐年分散治理，做到“新账不能欠，老账逐年还”。三是建立有效的治污筹资机制。建议水环境保护纳入我市经济和社会发展计划，列入财政项目，保证环保资金落实到位。拓宽资金渠道、引导社会资金积极投入。要制定合理的污水处理收费和其他污染物排放标准，以保证治污设施的正常运行。四是应规划、完善、改造城市排水系统，在实施截污工程同时，实行雨污分流。雨水收集入湖以补充净化水体，让进入污水处理厂的污水浓度达到二级处理的标准。处理后的污水不易直接排入湖内，可进行二次利用，如用于灌溉、冲洗车辆或直排入江。
（三）突出重点，加大治理力度，改善××湖水质
××湖是我市城区独有的国家级风景区，治理好××湖是贯彻实施水污染防治法的重点。为进一步改善××湖水质，下步要采取有效措施，分步实施，综合治理，全面推进。一是要大力实施污水截流。××湖周边__个排污口，每天排放大量污水。*大、××是两个污染最重的排污口，*大的生活污水及教学的生物、化学污水严重破坏××湖水质。因此，要加快污水截流步伐。世行贷款新建的三座污水处理厂，与其配套的截污管网要同步进行，建成后要能保证设施正常运转。二是加强污染控制。××湖截污工程完工前，要加强周边的污染控制。企业一定要实现达标排放；关停污染严重的企业；淘汰落后的生产工艺和产品；湖区内要加强对水上旅游船和服务业污染项目的管理；加强周边农村污染控制。据调查，湖边农村污染近来发展很快，要控制围网养殖、畜禽养殖，减少化肥、农药施用量，防止污水渗透。三是清淤工程。目前，××湖的淤泥较深，有的地方水浊、水臭。××*一期清淤量达___万立方米，二期___万立方米已开工。我们可参考*湖分期清淤的做法，截污纳管实现后，要加大湖底清淤疏浚力度。应充分估计清淤工程的难度，要有详细方案和具体措施，保证清淤顺利进行。关于有专家提到引江水入××湖加速水体置换及其它方案，可以进行论证，以寻求有效解决××湖水质问题。
（四）健全法律、法规，切实加大执法力度
“有法可依”是实现水环境保护的基本前提。要依据水污染防治法和省里有关法规、规章，进一步制定配套法规和规章。对立法空白要加强调研立法，对操作性不强的法规要制定出实施细则。要争取《××市湖泊保护办法》尽快出台。应考虑制定水污染防治法实施细则和水污染物总量控制实施细则，完善饮用水源保护等法规。立法应体现从严思想，法规要有强制性约束和制裁措施，如《××市湖泊保护办法》的具体条款要严谨，绝不能留口子，还应有可操作性的处罚办法和相应的法律责任。
强化依法行政，真正做到有法可依、执法必严、违法必究。一是研究执法。我市机构改革成立了城市管理执法局，应尽快研究、制定执法依据，规定执法程序，建立执法队伍。水务局与环保局、规划局的职能尽快理顺，使全市水务管理形成“一龙管水，多龙治水”的合理格局。二是规范执法。认真贯彻落实执法责任制，规范执法人员行为。对执法人员不作为、乱作为的违法行为要进行责任追究。三是严格执法。巩固和深化“一控双达标”成果，实施再提高工程。要继续采取有效措施，重点查处工业企业达标反弹、“__小”企业反弹。保护饮用水源，对饮用水源保护区内的码头、油库、修船厂、排污口等要进行搬迁、改造、拆除和分期截污。加大执法力度，认真查处环境违法行为，严防水环境继续受到污染。加强湖泊的保护和管理，尽快制定湖泊保护规划，防止随意改变湖泊水体功能。行政人员要带头依法行政，保护好管理好城区内现存湖泊，防止填占和污染，违法者一定要依法惩处并通过新闻媒体予以曝光。
关键词：城市生活污水 防治原则 防治方法
中图分类号：TU992文献标识码：A
前言 ：在全球经济快速发展的今天，环保问题，特别是城市污水处理已成为各国研究的热点。城市污水治理对改善城市水环境，保障城市经济发展起着关键的作用。随着城市污水排放量增加，环境基础设施建设又跟不上城市化发展速度，致使城市生活污水成为水污染的一个重要来源。因此,加强城市生活污水的污染治理及防治已成为现阶段城市环保工作的重大而紧迫的任务。
1城市生活污水概况
我国水体污染主要来自两方面，一是工业发展超标排放工业废水，二是城市化中由于城市污水排放和集中处理设施严重缺乏，大量生活污水未经处理直接进入水体造成环境污染,城市生活污水有增无减，占水质污染的51%以上。
城市生活污水正成为水污染的最大“公害”之一。其防治直接关系到水体、水质的保护以及水资源的可持续利用，是我国水污染防治与环境保护的重点之一，而且对于改善城市环境质量与居民生存环境，促进社会的可持续发展具有十分重要的意义。
2 防治现状及特点
城市生活污水主要是指城市居民（含服务产业及其他企事业单位的成员）由于生活利用而产生的污水，主要包括：冲厕用水、生活洗涤用水、厨房污水等。这些生活用水耗量大、处理费用高、成分复杂，而且由于我国生活区、商业区、办公区混杂，餐饮洗浴业遍布，生活污水排泄与城市排渍共用下水道系统，居民楼、宾馆等生活污水预处理以小片为单位，没有统筹规划，经过预处理或未经处理直接由城市下水道进入江河，因此我国城市生活污水具有源多、面广、量大，杂、散、乱的特点。这是生活污染严重的原因，也给现阶段我国城市生活污水防治带来了困难。
现阶段对城市生活污水处理方面所采用的方法主要有污水集中处理与资源化利用。
2．1城市污水集中处理
《水污染防治法》第十九条规定城市污水应当进行集中处理。城市污水处理厂将居民生活污水集中后通过一定的处理工艺，将污水中高浓度的氮、磷等化学物质及部分细菌、病菌等不同程度减少或消除，达到水质进化的目的。处理后的污水直接进入自然水体或再生污水用来灌溉、清洁等。污水处理可以集中，也可分散，所谓集中，是在一个城市只建立一个污水处理厂和一套管网系统，集中治理全市的生活污水；分散是一个城市根据实际建几个污水处理厂与几套管网系统，也包括小型的单位和社区的污水处理装置及系统，达标后排入公用污水管道系统，或者在原地循环使用。
2．2资源化利用
城市生活污水具有水量大、水质较稳定、来源可靠、开发成本低的优点，是一种潜在的水资源，经过治理运用到工农业生产中去，可以创造经济效益与社会效益。资源再生是环保产业中的一个大的行业，污水资源化又是资源再生行业中的一个大行业。采取分质供水方式，可以对城市生活污水进行多层次处理综合利用。如直接用于或用化学方法净化提高水质类别档次，分离的固体物质经过提炼可成为肥料和饲料，用于园林绿化和家畜养殖；可以开放式的将处理过的污水还原到地面水体，间接再次作为水资源利用；也可以封闭式的将处理过的污水回用，作为工业冷却水、绿化、消防、市政杂用，洗车、建筑、农业灌溉、渔业用水。在这里，开放式还原利用如前一种城市污水集中处理方式，而后一种主要指以城市内部相对独立管辖范围和责任主体的一个城市功能区为单位，如居民区、学校、单位等，在单位内部进行污水再生处理，在原地和附近加以利用，即原生再处理，也称中水回用。一般采用小型污染治理装置或生物处理技术，如沼气池处理、生物膜治理技术等。
我国现阶段两种方式的运用都有，但似乎更注重建立大型的污水处理厂，其实两种方式的选择应结合实际，合理选用。而且，针对城市生活污水日益严峻的状况，应该采用多种手段与方式来进行防治。
3城市生活污水防治的原则
3．1统筹安排，合理规划
新《水法》第五条规定：县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，并将其纳入本级国民经济和社会发展计划。城市生活污水防治关系到水资源的可持续利用，是我国经济社会发展的战略问题。 因此各地政府要将生活污水的处理纳入水资源统一管理与调配，要制定城市排水与污水处理的发展规划，做到统一规划、远近结合、协调发展、按系统分期配套建设；在缺水地区城市积极推行净化污水再用设施建设。
3．2结合实际、因地制宜
城市生活污水处理方式的选择应遵循实事求是的原则。对一个城市来说，污水处理厂按照什么样的原则来建立，必须从实际情况出发，按照集中与分散结合的原则，该集中就集中，该分散就分散，因地制宜。如兴城更适宜建小、微型治污装置。因为从建设资金讲，微型的如地埋式处理装置不需要建地下管道，运营费少。另外，依据新《水法》第二十三条规定：“地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，合理组织开发、综合利用水资源”。生活污水的处理与防治也应该根据当地的水资源实际选择。
3．3水资源、环境容量有偿利用原则
水是最重要的资源，环境容量也是资源，是有价的，对其经济化有偿利用是必要的，因此要改变过去水资源无价、企业污染治理、居民无偿排污的观念，用“谁污染，谁付费”的原则代替“谁污染，谁治理”，使所有的环境污染外部性内在化。实现环境与资源的价值补偿，把资源的使用与污染破坏的经济价值反映出来，使之得到足额与超额而不是差额补偿，形成经济制约机制。这样可以节约水、又可以筹集排水管网维护资金。
4 城市生活污水防治的手段
4．1政府统一规划
《水污染防治法》第三条规定：国务院有关部门和地方各级人民政府，必须将水环境保护工作纳入计划，采取防治水污染的对策和措施。城市污水处理产业是构成社会化综合服务、水环境综合整治和保障体系的主体，涉及公众的切身利益，政府必须承担统一规划、建设和管理的职能，以提高设施的社会效益、环境效益和经济效益。
4．2实行科学管理
目前，我国大多数城市对生活污水的分散处理及资源化利用方面的经验与管理比较缺乏。应该在逐步推广的过程中探索科学的管理方法。对建立小型、微型污水厂或实行原地再生利用的小区、社区、单位，可以建立以社区管理为基础、与市场化管理机制相适应的办事机构，协调辖区内居民、单位与税收、供水、环保、治理技术部门等的关系，处理生活污水资源化管理中的规划、建设、治理工作；根据小区实际制定地方性法规体系提供保障；积极探索适合国情的先进管理方式，使城市污水处理厂单位在政府监管下按照建立现代企业制度的要求，完善法人治理结构，转换经营机制，建立高效的运行机制，摆脱现在事业单位和政府包干的模式，逐步走上产业化、市场化、专业化、社会化道路。
4．3运用多种经济手段
在城市生活污水防治中要运用价格、收费、税收等手段，发挥市场调节作用，引导居民节约用水，补偿污染治理费用。《水污染防治法》明确规定了对集中处理设施的有偿使用，1993年原国家物价局、财政部了《关于征收城市排水设施使用费的通知》，规定对企事业单位和个体经营者征收城市排水设施使用费，用于城市排水管网维护及污水集中处理设施的运行。然而存在征收标准低、征收不力，征收过程中欠费和漏收、污水处理费收入的管理不规范，截留、挪用等问题。所以政府应出台价格政策，合理确定收费标准，提高污水处理费征收率，逐步达到补偿合理成本并略有盈利水平；同时逐步开征资源税等，增强税收对节约资源和保护环境的宏观调控作用；强化城市污水处理费的征收管理，将之纳入各级财政预算外收入管理，专项用于城市污水处理设施和排水设施的建设、运行与维护。
4．4公众参与
新《水法》第八条第三款规定：单位和个人有节约用水的义务。《水污染防治法》第五条规定：一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。城市生活污水防治是水环境保护的重要一部分，需要公众的参与，发挥每个公民的作用。因此除了吸引社会融资，社区处理外，还应对公众进行宣传引导、水况公布、水价听证、污水原地再生利用教育、优惠收购再生水等，提高公众素质与节水意识，促使其发挥监督职能，参与污水防治。
4．5技术支持
新《水法》 第五十二条规定：城市人民政府应当因地制宜采取有效措施，推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏失率，提高生活用水效率；加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率。 所以也需要开发、运用高新科技成果，运用环保型、节水型、防污型家用清洁化工产品；采用新技术使引入郊区、农村和园林绿化灌溉的污水无害化，研究新的净化处理技术，降低治污成本，加强生活污水生物处理和沼化综合处理研究与应用。与之相配套应建立良好的信息机制、中介机构等支撑服务系统，使技术具有可得性与交流性、创新性，进而使城市生活污水处理企业提高效益，走向产业化。
我相信未来21世纪,人类对城市污水治理技术将会愈来愈多样化,也愈来愈经济和先进。
参考文献：
[1] 邹家华主编.《关于检查实施情况的报告》《环境保护》，2006年第1期；
[2] 《人民日报》，2003年6月6日第9版；
关键词：淮河流域；水环境；协同控污
引言
安徽省淮河流域覆盖淮南、蚌埠、淮北、阜阳、宿州、亳州、滁州、六安和合肥9个省辖市的47个县、市、区。由于流域水环境的关联性和整体性以及区域之间的利益冲突，不利于流域环境的治理，使得安徽省淮河流域水环境保护工作难以达到预期目标。因此，必须创新制度，建立协同控污机制，统筹规划，合力治污，使整个流域水污染防治协调一致，从而有效遏制和治理淮河水污染。
1 安徽省淮河流域水环境现状及问题
1.1 水环境现状
从安徽省淮河流域监测断面的监测结果来看，水质为Ⅱ～Ⅲ类的水体占总量的近一半；水质状况为轻度污染即水质为Ⅳ类的水体占总量的近三分之一；水质状况为重度污染即水质为劣Ⅴ类的水体占总量的近六分之一；其余的水体水质状况为中度污染即Ⅴ类水质。由此可知，轻度污染、中度污染和重度污染水体占总量的一半以上，水体主要污染指标为高锰酸盐、五日生化需氧量、化学需氧量、总磷和氨氮。
1.2 存在的问题
淮河流域水污染防治存在的主要问题有以下五个方面。
部分因子超标严重。
城镇生活污染排放不断增加，污水处理能力不足。
历史欠账较多，治理资金匮乏，影响规划的有效实施。
局部水系污染严重，跨界纠纷问题有待解决。
流域农村面源污染问题日益突出且尚未得到有效控制。
2 协同控污机制的方法研究
2.1 管理主体协同
在安徽省淮河流域水环境的治理中，政府、企业、公众三者应该有机联系起来，明确划分各自功能，实现三大环境管理主体的协同控污。特别应发挥政府主导作用，明确企业责任主体，鼓励公众参与监督，建立流域水环境信息公开平台和区域环保公众参与机制，形成政府、企业、公众等多方联动的沟通机制，使环保共治从单一的政府行动向多元化、全方位的社会行动方向发展。
2.2 管理政策手段协同
管理政策手段包括命令控制、经济激励和宣传教育。命令控制包括行政手段和法律法规。通过制定更为严格的地方或流域污水排放标准和统一、强制性的法律、法规等措施来处理协调控制安徽省淮河流域水环境污染，同时加大行政和刑事处罚力度，形成法律威慑力，真正做到流域管理与区域管理相结合。
经济激励包括生态补偿制度和排污许可证交易制度。通过出台安徽省淮河流域水环境生态补偿管理办法和全面实行排污许可证交易制度，使企业能在利益的驱动下，积极地进行生产工艺改革、实施清洁生产，增加排污余额。
宣传教育以宣传内容、宣传组织以及宣传形式为手段，提高公众对环境的保护意识，使得公众更好的参与到淮河流域的水环境治理中。
2.3 技术方法协同
由于流域水体的流通性，上游排污往往会对下游水质产生影响。同时由于缺乏有效的区域信息共享机制，不利于流域整体的污染控制。
因此，在治理淮河流域污染时，流域各区域应联合建立水环境信息系统，实现省流域内水环境信息的共享，协同控制水环境污染；逐步建立区域之间水环境保护基础设施的共建共享机制，实现各区域环境保护基础设施的共享和有效利用；建立流域水环境联合监测体系，提高各区域环境监测水平，提高水质采样分析方法的科学性和监测数据的准确性；建立环境预警联动系统，有效应对流域水污染突发性事件；各区域联合构建水环境保护联合执法体制，在流域水污染防治中，加强与周围区域的联合监察执法。
2.4 管理部门协同
淮河流域的综合整治不是单一的环保或者水利工程，涉及到各个行政区域的环保、水利、农业、林业、建设等不同部门的共同管理。流域内各部门之间的协调机制是确保成效治理淮河流域污染的必要条件。因此，在治理过程中，应建立河流交界断面水质目标责任制，明确各个行政区政府的具体任务和目标。各区域地方主管部门之间，水利、环保、市政、土地等部门之间需建立起联合防污控污机制，明确各个部门之间的责任。各个部门之间的信息渠道应保障畅通，实施区域环境与发展的综合决策，确保区域环保共治的科学性、统一性和有效性。
2.5 水域陆域协同
水体污染问题主要来自两个方面：一是人类社会在水域上的活动，二是人类在水体周边陆域上的活动。对于绝大多数的水域来说，陆域污染物是引起其污染产生的最主要来源。水域环境和陆域环境两者关系密切，互为依托，互相促进。陆域环境的改善，也将有利于水域环境的改善和保持。因此，安徽省淮河流域水环境的综合整治必须贯彻水域陆域协同的整体系统指导思想。以陆域污染控制和治理为前提，通过工程措施和管理措施控制城市面源以及制定政策法规、防治农药、化肥的污染、加强畜禽养殖业规划布局、面源污染源普查和建立农村环保基础设施等措施控制农村面源，实施清洁生产并最大限度地减少污染物发生量，强化源头治理，并采用物理、化学或生物技术阻截控制污染物的转输，最大限度地减少污染物外排，在陆域就地治理污染物，可获得事半功倍之功效。
2.6 总量控制与产业结构优化协同
以总量控制为前提，开展水污染协同控制理论模型研究，建立多源水污染协同控制分配模型，限制各区域内各污染源污染物的排放量及排放浓度，确定区域内各污染源的削减量，使得各区域内各监测断面水质能够满足环境功能区划要求。通过该模型计算得到的污染物总量分配及现有污染物的削减量，以此为依据合理调整各区域产业结构，提高准入门槛、提高污染物排放标准，不断加大产业结构调整力度，最终实现流域内水环境质量达标的目标。
3 结束语
淮河流域的水污染防治不仅要在前期治理的基础之上进一步加强巩固治理成果，更亟待的是要积极拓展水污染治理途径，改变传统工程治理的单一模式，寻找从管理主体到管理政策和技术方法的多角度控污方法，特别是总量控制与产业结构优化的协同，为安徽省淮河流域水环境治理提供一种新的管理方式，从而切实有效地实现流域水污染治理的协同控制，稳步推进淮河流域沿岸城市社会经济的可持续发展。
参考文献
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关键词：城市地下水 环境保护 法律机制
Abstract: a large part of fresh water resources on earth in the stored underground, we call the water is called groundwater. At present our country pay more and more attention to environmental protection and sustainable development, and fully practice the scientific outlook on development, and the groundwater is the support of scientific development important resources. Groundwater as part of the ecosystem at the same time, maintain the ecological balance of the role.
Key words: urban groundwater environment protection legal system
中图分类号：TU991.11+2 文献标识码：A文章编号：2095-2104（2013）04-0000-00
一、地下水保护存在的若干问题
(一)城市地下水污染现象
水是可以进行自身净化的，地下水长期处于与地面空气污染隔绝的状态，水质比普通的地表水好很多，但是现在有很多地区的地下水遭到了很严重的污染，其原因就是由于污染物污染了土壤，如果污染物的数量很大的话，就会渗入土壤直接污染地下水，加之地下水的流动缓慢，污染物会对地下水进行长期的侵蚀，导致地下水的水质下降。所以我们说，地下水资源是一把双刃剑，在无污染的状态下，它可以成为供人们饮用的优质水资源，而一旦遭受了污染，就会形成很难处理的环境问题。而且随着城市化进程的加快以及一些偏远地区为了经济发展而引入了很多高耗能高污染的企业，地下水资源的状况在最近几十年不断的恶化。其中工业废水是主要污染原因，其中含有的化学元素多数都是对人有害的。
(二)城市地下水保护缺乏法律依据
1.到目前为止，我国没有出台一部针对地下水的《水资源管理办法》，更没有水资源的管理细则出台，一些针对水资源的管理办法也有相互的矛盾，比如《水法》和《水污染防治法》在责任上划分有矛盾，且两种法律条文都没有对水污染的管理衔接问题做出具体的说明，更谈不上惩罚办法。这种情况下，一些部门好像得到了默许一样，肆无忌惮的进行对于水资源的破坏。也正是因为立法的不健全，关系到了一些地区的水资源分配问题，水价制定问题，水资源税的征收问题等等。
2.我国的《水法》缺乏对水资源使用或开采行为的责任规定，这就使得一些人非法开挖水资源。虽然《水法》在第31条中有相关责任的描述：“从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动,应当遵守已经批准的规划;因违反规划造成江河和湖泊水域使用功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的,应当承担治理责任。”但这些条款都是模糊不清的，而且并没有说明责任到底由什么人去承担，以及污染的程度和惩罚的尺度，在《水法》中都没有明确的提及，这也就使《水法》的某些方面仅是空洞的条文，起不到丝毫的震慑作用，因为违法的成本过低，提不起相关部门的重视。
3.对于地下水资源的污染，惩罚力度远远不够。我国《水污染防治法》在第五章关于防止水污染中，提及了一些对水污染行为的处罚规定，但是对为数众多的水污染行为，只是九牛一毛。而《水污染防治法实施细则》(以下简称《细则》)仅在第47条中对利用储水层孔隙、裂隙、溶洞及废弃矿坑储存石油、放射性物质、有毒化学品、农药等威胁水资源安全的行为做出了处罚的规定，最高处罚就仅仅是十万元以下的罚款。一些企业的小规模污染达不到处罚的标准，就开始肆意妄为，而有的企业虽然接受了处罚，但是这种处罚并不能够触及企业的痛处，也可以说，这种处罚力度对现阶段的企业不能起到震慑作用，违法成本过低，才会导致违法行为的一再出现。
4.公众参与不够。对于水资源的保护性规定，现在多为处罚为主，而缺乏奖励机制，这样一来，就会使企业与地方政府的水源地保护工作缺乏积极性。这一缺陷在我国的《水污染防治法》第五章及《细则》第四章和《水法》的相关规定中有所显现。总之，我们可以从制度层面上看出，水资源的保护缺乏根本的制度保障，有令不行，令行不止的现象十分普遍，而且多数的情况下，法律细则与污染方式达不到一一对应，造成法律的缺位。我国的地下水资源系统必须通过建立健全完善的法律制度，才能够给人们以放心的地下水。
二、相关法律机制的探讨
(一)树立先进的城市地下水环境保护理念
1.地下水、地表水一体化理念。将地下水与地表水共同重视起来，特别要重视地下水与地表水的转化问题，将水循环看做一个整体，实现地下水与地表水的统一利用，统一管理，统一治理。
2.节水理念。在公众中做好宣讲，充分利用传统媒体及新媒体进行宣传，可以分发小册子到校园，街道社区，在电视中设立节水的公益广告，在网络做一些关于节水的公益宣传和一些投票参与的活动，让公众从多个角度了解节水知识，了解水资源的重要，了解地下水系统与我们生活的关系，了解水资源在我国的匮乏，这样才有利于我们对地下水资源的保护，对浪费水的行为进行监督，爱水、节水、护水是我们应该做的。
3.“预防为主、防治结合、分类管理、综合治理”的原则或理念。这一原则可以从更深的层次认识我国地下水的现状以及存在的问题，也是保护我国的地下水资源有效的方法之一，几乎囊括了水资源保护的大问题。可以说，该原则是防护与治理的和谐统一，是技术与科学的和谐统一，是人类与环境的和谐统一。只有将这种原则贯彻落实到水资源保护的实际行动中，才能够使我们的水资源管理稳步有效的进行。
4.城市地下水资源的可持续利用与水环境安全理念。水资源的可持续利用是科学发展观的具体化，水开发、水管理、水防治三位一体，是生产生活中必须遵守的制度。水资源的安全，是城市发展的基础，是社会发展的基础，更是人类繁衍生息的基础。
(二)严格法律制度，树立法律权威
现行的《水污染防治法》,排污许可证制度与总量控制制度，都是在国家规定的水环境标准内进行管理的，这显然是不充分和不全面的，不能够适应当代社会对水环境污染治理的要求。应该将责任明确，严格控制排污许可证的发放，对一些不能达到要求的部门或企业，慎重颁发许可证，对于在一定时期内违规的企业，禁止排污，坚决不予颁发许可证，并且在许可证中要明确规定排污的总量和排污的内容，对重度化学污染品以及对人体有害的重金属元素，坚决不准排放。要严格将法律责任与制定规定统一，做到发现一起查处一起，绝不姑息迁就，不仅要追查企业的责任，还要对发证机关等处以一定的处罚。本着污染与治理统一、破坏与负责统一的原则。充分的体现法律在这一领域的震慑力，充分保证水源的稳定供应。对于公共排污，一直是执法部门不便触及的地带，对于这一现象，要与企业一视同仁，将排污单位或部门的负责人直接问询，并且依据法律给于一定的处罚，定期提交部门的整改意见，这样做才能够是法律的公平得到体现，让“法律的棒子”，不止“追打小偷强盗”，还要“管教自家孩子”，维护法律的公正性。
小结
我国城市七成居民的饮用水与生活用水均来自地下水，我国农村约四成的农田灌溉水来自井水，也就是地下水。这足以看出地下水对于我国城市的发展及农村的基本建设所起到的作用，充足的水源，才能保证人民群众的安定团结，才能使社会秩序稳定，才能使我国的改革开放事业更上一层楼。地下水资源的管理，归根到底还是要通过法律解决，单凭简单的说教与监督只是隔靴搔痒，法律才能根本解决问题，所以要完善立法，加大处罚力度，这才是解决问题的关键。
参考文献
一、大伙房水库输水工程可研报告
辽宁省中部地区城市群集中,人口稠密,经济发达,是辽宁省重要的工业及商品粮生产基地,也是全国重要的以钢铁、煤炭、石油、化工、电力、机械、建材为主体的重工业区,是我国有名的老工业基地,为我国的建设发展作出过重要的贡献,但该地区水资源贫乏,是我国资源性严重缺水地区之一。在强化工农业和城镇节水措施的情况下,该地区的水资源仍不能满足当地的需水要求,缺水已成为社会经济发展的主要制约因素。
根据《修订辽河流域规划》和《松花江、辽河流域水资源综合利用规划》论证,辽宁省中部地区属资源性缺水,只有靠外流域调水才能解决。辽宁省大伙房水库输水工程是一项大型跨流域调水工程。工程具有输水隧洞长、洞径大、埋深大及沿线地质条件变化大等特点,工程的实施必然为我国南水北调西线工程积累大量的宝贵经验。工程建设对地区经济发展至关重要,调入区是辽宁省的经济发达地区,不但是我省的商品粮基地,更有工业发达的城市群,是国内有名的老工业基地。沈阳等六城市的人口都在100万人以上,其中沈阳、鞍山和抚顺的人口都超过200万人。解放以后,经过50多年的建设,该区已形成了以沈阳为中心的工业密集、商业繁荣、科技和文教发达的辽宁省中部城市群,成为以钢铁、煤炭、电力、机械、石油、化工等重工业为主的工业基地。但该区人均、亩均水资源占有量仅相当于全国水平的四分之一,区内水资源贫乏,是我国严重缺水地区之一。缺水不仅使城市生活和工业发展受到严重影响,而且造成地下水严重超采,水环境不断恶化,工农业争水日益严重,水资源短缺已经成为制约该地区经济发展的重要因素。工程建成后,可以使大伙房水库增加19.1亿m3的供水量,解决辽宁中部六城市2020年以前的缺水问题,可以改善水环境,使工业挤占农业用水的问题得以解决。本工程为实现党的十六大提出的加快东北老工业基地调整、改造和振兴的战略目标提供水利保障
针对于水污染现象,我们要从不同的污染途径入手。在乡村推广无公害化肥,提高农民的保护水资源的意识。在工厂我们要严格工厂的废水处理以及排污方式进行把关,限制其排污量,同时完善相关制度,加强监管。在家庭,推广无磷洗衣粉的应用,避免生活废水的难处理。
大伙房水库上游有新宾县造纸厂、新宾永陵造纸厂、清原县造纸厂。这三个造纸厂建于50年代,由于生产工艺落后,每年将500多万吨含有高浓度化学耗氧物的纸浆废水通过河道排入水库中,对库水造成污染。
二、综合防治净化水库水质
根据“中华环保世纪行在抚顺”采访组到抚顺县后安镇污水处理厂了解到,这个位于社河上游的我市首家乡镇污水处理厂自今年6月试运行以来,每天要处理镇内300多吨污水,有效净化了大伙房水库上游水质。
社河是距离大伙房水库最近的一条河流,全长59公里,流经抚顺县多个村镇,虽没有大量的工业污染源,但人畜粪便、生活垃圾和生活污水等废弃物都直接排放到了水体中,造成部分地区水体受到污染,直接影响大伙房水库饮用水水质安全。最近,经市环保局,抚顺县政府确定多项措施对社河进行综合治理,从源头保护大伙房水库水质。
近年来,有关部门联手开展了多项水体保护工程。如后安镇生活污水、生活垃圾处理工程,采用生化加水生植物净化的办法,处理规模每天1000吨,投资规模达700万元。
同时,后安镇投资100万元建设了后安镇、上马乡垃圾填埋场及配套设施,及时地处理了上游的生活污水和生活垃圾。投资130万元在上马乡13个村6474户建120座大型猪粪和鸡粪存储池,一处鸡粪晾晒场及土建配套系统,解决畜禽养殖污染问题。这样便形成了畜禽养殖、有机肥生产、有机食品种植为一体,高效、完整良性循环的农业循环型经济产业链,不仅削减农药、化肥施用量,增加了农民收益,而且减少了对水质的污染。据市环保局有关人员称,目前来看,这些工程对大伙房水库上游水质起到了很好的净化作用。
通过对大伙房水库上游地区农业面源污染现状的调查研究,提出减轻农业面源污染的具体防治措施,即采用培育生物天敌、控制农药使用量、水田改为旱田和控制灌溉水的方法控制氮磷流失,从而保护水源地生态环境。水污染是指进入水体的污染物含量超过水体本地值和自净能力,使水质受到损害,破坏了水体原有的性质和用途。
水污染对人体健康的危害 水污染对人体健康造成的危害是严重的,其中包括:慢性中毒和急性中毒。水体受化学毒物污染后,通过饮用水或食物链便会造成中毒,入甲基汞中毒(水俣病)镉中毒(痛痛病)砷中毒、氰化物中毒、农药中毒等。
三、总结
【关键词】跨界水污染；原因；完善措施
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）07-071-02
近日，上海黄浦江水域死猪漂流事件作为一场引发广泛关注的公共事件，折射出的环保问题，在一段时间内仍会继续刺激着公众心弦。如此行为相当于公然向黄浦江排污，它敲响了中国城市饮用水危机的警钟，令中国水安全问题再度受到关注。这种频频出现的恶性跨省域的水污染事件，引发了我对当下环境资源保护法的思考――为什么国人运用已有的知识充分预见了环境和资源破坏的后果并且制定出相对完善的法律来约束这种行为之后环保局势依然不容乐观？在特定的时空场域中，法律会被搁置和无视的原因究竟是什么呢？如何才能走出“出事一应对一再出事一再应对”的恶性循环？
一、跨行政区域水污染的定义
文章所讨论的跨行政区域水污染纠纷，是指发生在两个或者两个以上行政区域之间的因水污染而产生的行政区域政府间的纠纷和矛盾。“跨行政区域水污染纠纷”责任主体是政府，这种责任主要是某一个行政区域同一水体中其他行政区域造成的水体污染带来的治理成本及阻碍经济发展所承担的责任。
二、跨行政区域水污染的原因探索
（一）地方政府保护主义
“流域水环境容量从地方政府的角度来看具有公地的性质，各地区利用流域水体排放污染而无需承担成本，各地区自身的最优决策将导致流域整体的严重污染。”共用水体中的行政区，往往会通过污染行为追求自身的利益，而这种污染行为的外部性将导致污染行为的成本转嫁给其他共用水体的行政区域。这种以邻为壑的行为会导致其他区域受损往往会引发各个行政区域之间的矛盾。
（二）跨区域水污染纠纷解决机制存在弊端
当前，此类纠纷目前主要依靠行政执法解决，尚无统一的司法管辖的体制。由于行政执法的主体环保部门隶属于地方各级政府，在执法中客观上存在道不统一、执法标准不统一、程序规范不统一的现象，跨区域水资源保护纠纷机制尚不完善。跨区域水污染防治面临的一个凸显的难题就是缺少行政区域间的有效联动。《水污染防治法》第四条明确规定：“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”可见各个行政区域的政府必须对本行政区水质负责。但由于饮用水源是一种流域资源，它具有整体流动的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，上下游、左右岸、干支流的开发利用和治理互为影响；引用水源虽然从生态系统上看它是一个完整的系统，但其干流、上下游却被认为地划分成多个行政区域，形成实际上分割管辖的现象。由于上游无需对下游的水源地保护负责上游无需对下游的水源地保护负责，往往造成各行政区域在保护环境时形成各自为阵、以邻为壑的困境，导致下游水水源环境仍显脆弱。这样看似分工明确、责任分明的监管模式，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益，反而因各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这是导致“跨界污染”久拖不决、愈演愈烈的主要原因。
三、完善跨区域水污染解决机制的对策
文章分别公众参与制度、行政机制的完善，以及相关法律法规的健全三个方面着眼，使其相互配合、形成合力，从而使得跨区域水污染得到有力解决，避免这样的恶性环境事件再次重演。
（一）建立公众参与制度
尽管公共部门将环保问题上升为建设“美丽中国”的高度，人们的生态环境的保护意识仍然不容乐观。当政府、养殖户、非法商贩纠结于经济、观念、市场、法制等多种因素时，择其最省钱的办法，就是将死猪投入江中，于是就出现了“江泡猪”这一震撼场面，这一现象反映出人们面对显性的经济利益时往往会选择破坏生态环境。现阶段我国的水资源管理体制，依赖自上而下的行政命令，社会公众参与的机会和范围较少，尚未建立社会公众参与水资源管理的平台。我国国民对于自身在解决环境问题中的作用和地位不明确，在面对环境问题更多地表现为“政府依赖型”提高公众的参与意识是个重要且紧迫的问题。公众参与可以确保决策的公平、推动决策的实施，更重要的是可以促使公众自己了解自己的行为对他人的潜在影响。新修订的《水污染防治法》虽规定了公众参与环境影响评价制度，但总的来说，公众参与水污染防治的形式比较单一，许多新的义务性规定没有与明确的法律责任相对应，使得有关条款的执行和遵守失去了一部分强制力。具体来说，要进一步拓宽公众参与的范围和途径，注重公众环境意识的宣传、教育、和培训，鼓励和保护公众更多地参与环境管理以促进环境保护目标的实现。
（二）构建完整的跨区域水污染联动机制
黄浦江上游死猪事件，这对上海乃至多地水务部门都提出了一个棘手的问题：处于下游的水源地究竟如何保护？因为按照现在的监管模式，上游无需对下游的水源地保护负责，处于下游的水源地环境无法得到彻底保证。在这样的监管模式下，每个行政区域都应该向其下游的行政区域负责，保证流出其行政区域的水质达标。跨界河流的上游地区应当杜绝对跨省界断面水质造成污染的项目建设，并加强水质考核从源头上进行预防。发生了跨行政区域水污染时，承担责任的主体就是造成水体污染的源头区域。
不管是空气还是水域污染很容易跨区域，不可避免地会波及到周边省市，各方亦应充分认识到与周边城市建立各项监管联动机制、突发事件治理协调机制的重要性。但在这之上又有一个属地管理的原则，河道流经的地方政府各有自己的处置权，因此导致在实际操作层面，尤其是涉及跨省域的突发水污染事件上，互相配合欠周全。此次“黄浦江死猪浮尸”是横跨江浙沪的跨地域事件，水污染跨区域协调机制，要河道流经区域达成共识，把整个流域作为一个生态整体来考虑，所有区域内的个体荣辱与共。不能靠单个地域单打独斗，需要多地域建立生态环保的应急联动机制。
首先，要完善跨行政区域信息交换机制。当上游地区突发污染物排放、流域水量水质水文遭受污染并且可能威胁下游水质时，上游政府或环保等有关部门应立即将污染的具体情况毫无隐瞒地通知下游行政区域的有关部门。上游地区除制定突发事件的应对机制外，还需要与下游地区及时沟通事故调查处理进展情况。相关政府之间建立通畅的突发事故信息通道，能够遏制对其他行政区利益的损害，减轻污染防治和纠纷解决的困难。此外，不同行政区域之间应该协商确定在突发事件发生时，哪些信息应该全面、真实地共享并予以切实履行，必要时还可以设置专职机构和工作人员互通有无。
其次，要完善联合执法制度。我国个别地方政府已经初步构建了跨边界环境联合执法工作机制，表现为成立跨县（市、区）行政区域环境联合执法小组。当发生跨界污染纠纷和环境污染事故时，相邻两地的环境执法人员有权以联合执法小组的名义到对方管辖（边界区域）进行环境执法。但是针对跨行政区域水污染联合执法组织的具体工作职责、执法程序以及发现问题的处理方法还没有形成相应的文件。因此，有必要通过跨行政区域水体内的各行政区政府及直接参与管理的环境保护部门经过协商、共同确定。联合执法小组在遵循规定、接受环保行政机关的监督的前提下，才能有效加强对两地环保部门执法工作的监督力度，及时通报相关环保部门对本地企业存在严重环境违法行为而隐瞒不报、互相推诿环境问题的不良现象。
（三）完善法律体系
法律是因时而变的，完善的法律体系会为经济发展提供有效保障，为政治和行政改革提供有效依据。制定以流域为整体的水污染防治法，增加行政区域间协调的法律规范体系和合作平台避免地方保护主义及跨行政区域水污染纠纷解决过程中法律适用所带来的冲突。我国法律体系的完善需要借鉴和吸收国外法制建设的有益经验和人类共同创造的法治文明成果，但是绝不能用西方的法律体系来套我国的法律体系。完善我国突发性水污染应对法律体系，需要完善包括宪法和宪法性法律的规定、《环境保护法》的基本规定、专门的应急法律、单行环境法律中有关突发性水污染事件应急处理的规定、专门的和包括应急内容的行政法规等内容。
关键词: 农村; 环境污染; 环境质量; 环境保护; 面源污染
随着我国现代化进程速度的加快， 在城市环境日益改善的同时， 农村污染问题越来越突出。尤其是在工业化和城镇化程度较高的东部发达地区， 农村环境质量下降与经济社会发展已形成了强烈的反差。农村环境污染问题对农村社会发展和农民福利改善的阻碍也将日趋明显[ 1～3 ]。农村生态环境、农产品安全问题以及农村环境污染防治已成为我国环境保护工作中新的重点和难点[ 4～7 ] ， 如果农村环境污染问题得不到根本解决， 建设以和谐发展为主旨的社会主义新农村就不能顺利进行。
1 农村环境保护概念及意义
农村环境是指以农村居民为中心的乡村区域范围内各种天然的和人工改造的自然因素的总体。它包括该区域内的土地、大气、水、动植物、交通道路、设施、构筑物等。农村环境保护是指对农业或农村环境资源的保护与管理活动。由于农村环境是农业环境的中心， 因此加强农村环境保护是保护农村经济和社会持续、稳定和协调发展的需要， 也是保证农村居民身体健康的需要，对提高农村环境质量与促进农村经济、社会和环境可持续发展均具有非常重要的作用及意义。
2 农村环境污染现状及类型
2.1 农村环境污染现状
目前， 农药、化肥和除草剂在农业生产上的使用，农业废弃物的任意排放， 乡镇企业粗放型生产经营方式是农村环境污染的主要污染源点[ 7～14 ] ， 造成水质变坏、土壤污染、大气浑浊恶臭， 直接影响农业产品的品质，危害农业生产， 且易传染疾病， 影响居民健康。
2.1.1 畜禽养殖污染面广且量大， 污染严重 农村畜禽养殖多为无序分散状况， 且数量较多， 大量畜禽粪尿未经处理就直接排放， 造成当地环境(特别是地下水)污染， 现已成为农村一大新的污染源[ 8， 12 ]。集约化养殖场其污染危害更加严重， 畜禽粪便对地表水造成有机污染和富营养化污染， 对大气造成恶臭污染， 甚至对地下水造成污染， 其中所含病原体也对人群健康造成了极大威胁。
2.1.2 化肥、农药施用强度高， 流失量大 化肥、农药和农膜的使用， 使耕地和地下水受到了大面积污染。农药残留， 重金属超标， 已制约农产品质量的提高[ 8～14 ]。我国化肥和农药的施用量已居世界之首。化肥施用量为4 637万t / a， 按播种面积计算， 化肥施用量达40 t /km2 ， 远远超过发达国家设置的25 t /km2 的安全上限。且在化肥施用中还存在肥料之间结构不合理现象。化肥利用率低， 流失率高， 不仅导致农田土壤污染， 还通过农田径流造成了对水体的有机污染和富营养化污染， 甚至地下水污染和空气污染。目前， 东部已有许多地区面源污染占污染负荷比例超过工业污染。
农药使用量约130 万t / a， 只有约1 /3 能被作物吸收利用， 大部分进入了水体、土壤及农产品中， 我国已有913万km2 耕地遭受了不同程度的污染， 并直接威胁到人们的身体健康。2002 年， 对16 个省会城市蔬菜批发市场的监测结果表明， 农药总检出率为20% ～60% ，总超标率为20% ～45% ， 远远超出发达国家的相应检出率。因此， 化肥和农药这2类污染已经使我国东部地区的水环境污染从常规的点源污染物转向面源与点源结合的复合污染。
2.1.3 农村生活污水污染严重， 生活垃圾处置系统亟待完善 由于缺乏基本的排水和拉圾清运处理系统， 生活污水大多不经任何处理， 直接排放或沉积在村边沟渠和村庄地面， 最终对饮用水源造成污染。60%以上的农作物秸秆未被有效利用， 成为污染农村生态环境的主要因素。我国污灌面积由1978年的4 000 km2 增至2003年的30 000 km2 ， 约占全国总灌溉面积的10%。全国因固体废弃物堆存被占用或毁损的农田为1 300 km2。小城镇和农村聚居点每年产生的约为112亿t的农村生活垃圾几乎全部露天堆放; 产生的超过2 500 万t / a的农村生活污水几乎全部直排， 使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。
2.1.4 塑料农膜使用增加， 污染加剧 近20 a来， 由于大棚农业的普及， 地膜污染也日趋严重。我国的地膜用量和覆盖面积已居世界首位。2003 年地膜用量超过60万t， 在发达地区尤甚。据浙江省环保局调查结果显示， 被调查区地膜平均残留量为3178 t /km2 ， 造成减产损失达到产值的1 /5左右。
2.1.5 乡镇企业布局不当， 工业“三废”污染严重受乡村自然经济的深刻影响， 农村工业化实际上是1种以低技术含量的粗放经营为特征、以牺牲环境为代价的反积聚效应的工业化， 村村点火、户户冒烟， 不仅造成污染治理困难， 还直接或间接地导致农村环境和农业环境污染与危害[ 1～4 ]。目前， 我国乡镇企业废水COD 和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50%以上， 而且乡镇企业布局不合理， 污染物处理率也显著低于工业污染物平均处理率。目前， 工业“三废”排放量及污染仍呈增加的趋势。
2.2 农村环境污染的类型
根据农村环境污染现状， 主要分为3类: ①由现代化农业生产使用化肥、农药、地膜等造成的各类污染，简称农业污染型(面源污染) ; ②由小城镇和农村聚居点的基础设施建设和环境管理滞后产生的生活污染， 简称生活污染型; ③由乡镇企业布局不当、治理不够产生的工业污染， 简称工业污染型(点源污染) [ 8 ] 。 [ Www.]
3 农村环境污染防治中存在的主要问题
3.1 思想认识不到位， 环境意识不强
在农业生产过程中， 片面追求数量而忽视农产品质量， 忽视农药化肥的大量使用对农村土壤以及河道的污染。大多数农民对科学用药、平衡施肥知之甚少， 不能根据作物生长规律、土壤养分状况进行测土配法施肥，只是一味单纯地加大剂量滥施农药， 盲目施肥， 结果不仅造成化肥农药利用率不高， 而且对环境污染严重。
3.2 传统农业格局被打破， 养殖业与种植业日益分离传统的畜禽养殖规模较小， 种植、养殖一条龙， 畜禽粪便大部分作为农家肥， 对环境污染较轻。随着畜禽养殖业的迅猛发展， 畜禽养殖业正逐步向集约化、专业化方向发展， 不仅污染总量大幅增加， 而且污染呈相对集中趋势， 出现了一些较大的“污染源”。水产养殖因在养殖过程中投放大量的精饵料、鲜活饵料、肥料和药物， 造成河道水体污染。在种植业中， 农民只认识到使用化肥农药简单、方便， 畜禽粪便用作农田肥料的比重大幅度下降， 导致养殖业与种植业严重分离。
3.3 资金投入严重不足， 导致污染治理不力
由于资金投入不足， 导致农业生产资料的产品结构不能适应发展现代生态农业的需要。长期以来， 中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。城市环境污染向农村扩散， 而农村从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金， 也难以申请到用于专项治理的排污费。
3.4 监管体系不健全， 管理人员素质有待于提高目前环保部门还没有健全农业环境监测的专门机构、专职人员素质低、监测仪器和业务经费短缺， 对农业环境还没有常规监测[ 6 ]。大多数农产品既无1套标准化生产操作规程， 也缺乏产品质量检测标准， 更缺乏必要的检测监督手段。
4 农村环境污染防治的对策与措施
4.1 加强宣传， 提高认识
农村环境污染防治， 关键是要把广大农民群众发动起来， 充分利用各种媒体， 通过各种有效方式， 广泛开展贴近实际、贴近生活、贴近群众的环保宣传和科普教育， 在农村营造1个学习生态环境保护知识、宣传环境保护政策、贯彻落实生态环境保护措施的热烈气氛。
4.2 加强领导， 落实责任
把农村环境污染防治作为社会主义新农村建设、生态建设和环境污染整治工作重要组成部分， 列入重要议事日程。进一步明确职责， 建立齐抓共管、分工协作的工作机制。环境保护部门切实加强对农村环境污染防治工作的统一监督管理， 开展农村生活污水生态化处理等农村环境污染防治技术研究与试点， 探索农村治污的新途径和新方法， 抓紧研究制订农村环境污染防治规划。
4.3 完善环保法律体系， 加强环境规范管理
农业农村面源污染防治必须进入有法可依、依法治理的新阶段。最关键的还是要完善农村环境保护的法律法规， 加速对农业环保的环境立法， 完善环境保护法律法规体系， 逐步建立健全适应农村特点和环保工作实际需要的法律法规体系， 推动农村环保工作走上制度化、规范化的轨道。
4.4 加大综合治理力度， 开展农村环境综合整治
农村环境综合整治包括: 畜禽养殖及集镇生活污水的污染治理， 生活垃圾的统一收集填埋， 河道“三清”(清淤、清障、清水面漂浮物) 以及控制水土流失。积极开展农村环境污染综合治理， 重点抓好水污染治理、饮用水源保护、固体废弃物治理、人畜粪便污染治理和综合利用。加大农村环保执法力度， 对污染和破坏农村环境的违法行为依法查处。
4.5 加强科技支撑力度， 大力发展无公害农业
控制农业面源污染必须发展生态农业， 发展生态农业必须依靠科技进步。充分发挥科技、农业、环保等部门的技术优势， 联合和依托高等院校、科研院所， 积极开展生态农业研究与建设。
4.6 推广清洁生产， 加速农业废弃物资源化处理
在农村推广清洁生产， 将农业废弃物、畜禽粪便、作物秸秆等通过资源化途径加以综合利用， 这是治理农业污染的最佳途径。如畜禽粪便和秸秆通过沼气化处理， 既利用了沼气能源， 又可利用沼渣、沼液作果园、桑园肥料; 还有以畜禽粪便为基质加工成复合有机肥料， 既保持了化肥使用简便、肥效快的特点， 又弥补了化肥对土壤的不利影响， 还较为彻底地解决了粪便污染环境问题。最大程度地使农业废弃物得到减量化、资源化和无害化处理。
4.7 强化监督和管理， 建立农业污染监测体系
根据水污染防治法和《基本农田保护条例》赋予县级以上人民政府农业行政主管部门对灌溉污水水质、土壤、农产品及基本农田环境污染进行监测的法定职责。同时， 农业部门还应承担突发性农业污染事件的调查并采取必要的措施、开展农业环境整治的技术研究等。坚持“环保惠民”理念， 建立“政府主导， 农民主体， 环保牵头， 部门协助， 联合推进”的农村环境保护机制。建章立制， 强化污染监督和管理， 是确保农业农村环境不受污染的重要保证。要根据《环保法》， 制订各地各村切实可行的村规民约， 把保护环境、防止环境污染纳入全民环保行动中。多方努力引导农民主动形成良好的生活方式， 协助农民引用先进的生产技术， 通过“绿色”的生产经营方式， 使经济发展和环境保护相互协调， 达到改善农村生态环境目的。[ hi138\Com]
参考文献
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关键词 流域 生态环境 补偿机制
一、生态补偿机制及流域生态环境补偿机制的内涵
生态补偿是为保护生态环境、促进人与自然和谐发展而采取的措施。流域生态环境补偿是为落实生态环境保护责任、调整各相关方的利益关系而采取的措施。
(一)生态补偿和生态补偿机制
生态补偿的概念十分宽泛，在不同时期有不同的理解，归纳起来大致有以下三种认识：
(1)自然生态补偿。生态补偿最初源于自然生态补偿，《环境科学大辞典》将自然生态补偿定义为“生物有机体、种群、部落或者生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”。自然生态补偿强调的是生态系统内部补偿。
(2)生态系统补偿。是对生态环境本身、生态环境价值或生态服务功能的补偿，侧重于从生态学角度对生态补偿的一种直观解释，它考虑的是人与自然的关系，是通过人工治理措施恢复自然界的生态能力；强调的是对生态系统的补偿，不包括对环境资源保护作出贡献者的经济补偿。
(3)生态保护的经济手段。生态补偿是将生态保护行为外部性内部化，是对行为或利益主体的补偿。侧重于从经济学的角度对生态补偿更深层次的认识，它重点考虑的是人与人之间的关系，是对提供生态服务、保护生态环境的人给予补偿。它是实践工作中制定生态补偿政策的重点。
国内学者在研究生态补偿时习惯将其译成英文“Ecological Compensation”，而国外学者常使用“Payment for Ecological Services”或者“Payment for Environmental Services”，即生态服务付费或环境服务付费。从术语的使用就可以看出国内外学者对生态补偿的认识和侧重点的不同。补偿(Compensation)强调的是受益方从道义上对付出方的回报。付费(Payment)则强调双方地位平等，通过契约或市场交换，一方获得生态产品，另一方则获得了相应的报酬。
综合国内学者的研究，我们认为：生态补偿是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，通过调整保护或损害生态环境主体间的利益关系，将生态保护中的外部性成本内部化，从而调动保护者的积极性。根据生态保护成本、发展机会成本和所提供生态服务价值，由受益主体向生态保护者进行补偿。一般而言，生态补偿是对生态保护和建设的补偿，不包括环境保护补偿。
生态补偿机制是指调整保护和改善生态环境相关方利益关系的一系列行政、法律和经济手段的总和，主要是对生态补偿主体、补偿对象、补偿内容、补偿标准等作出制度性安排。其实质是利益调整，通过对生态建设和保护中各种利益关系进行协调，达到既保护好生态环境、又协调好利益相关者之间的关系。
(二)流域生态环境补偿机制
流域生态环境补偿是指以保护流域水资源和水环境、促进人与水生态和谐为目的，通过调整流域水生态受益者与保护者、破坏者与受害者之间的利益关系，将流域水生态保护中的外部性成本内部化，从而调动保护者的积极性，约束破坏者的行为。流域生态环境补偿包括生态和环境服务受益者向保护者的补偿，也包括破坏者向受害者的补偿。流域生态环境补偿包括流域生态补偿和流域水环境保护补偿。
流域生态环境补偿机制是指为维护和改善流域水生态服务功能，根据流域生态保护和恢复成本、发展机会成本、水生态服务价值，综合运用行政、经济和法律手段，调整水生态受益者同保护者、破坏者同受害者之间利益关系的制度安排。其本质是调整流域相关主体水生态利益及其经济利益的关系，激励对水生态保护，约束对水生态破坏和过度利用水资源的行为。流域生态环境补偿机制包括流域生态补偿机制和流域环境补偿机制。
二、建立流域生态环境补偿机制的依据
(一)理论依据
研究流域生态环境补偿机制，需要从理论上厘清为什么要进行补偿、如何进行补偿和如何确定补偿标准等问题。建立流域生态环境补偿机制的理论基础主要有：公共产品理论、外部性理论和生态资本理论。
1、公共产品理论
按照微观经济学，社会产品分为公共产品和私人产品。公共产品具有非竞争性和非排他性特征。水资源及其所提供的水生态服务属于公共产品或准公共产品，其使用具有非竞争性，往往导致过度使用，最终导致水资源短缺，水生态破坏，出现全体用水户利益受损的“公地悲剧”。建立流域生态环境补偿机制就是通过支付补偿金的方式，利用制度设计来激励公共产品的足额提供，从而避免水资源和水环境利用中“公地的悲剧”，减少“搭便车”现象的发生。因此，公共产品理论解决了为什么要进行流域生态环境补偿的问题。
2、外部性理论
环境资源在生产和消费过程中产生的外部性主要表现在两个方面：一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本，二是生态环境保护所产生的外部效益。前者导致因资源开发产生环境污染和生态破坏，但这部分成本没有纳入经营者的生产成本；后者所产生的生态效益被其他个体无偿享用。古典经济学家庇古认为，当社会边际成本收益与私人资本边际成本收益背离时，难以靠合约规定的补偿办法解决，表现为市场失灵，必须依靠外部力量，即通过政府干预加以解决。政府可以通过税收与补贴等经济手段使边际税率(边际补贴)等于外部成本(边际外部收益)，使外部性“内部化”。罗纳斯・科斯的产权交易理论则认为，外部性问题的实质在于双方产权界定不清，在产权明晰和交易成本为零的情况下，外部性问题可以通过市场解决。由于水的流动性，使得上下游水事活动具有高度关联性，对水资源的不同利用方式都会产生外部效应。不论是正的外部效益还是负外部效应，都会导致私人边际效应成本和社会边际效应成本发生偏离，进而导致资源配置扭曲。既然水资源利用存在外部效应，就需要建立补偿机制来消除外部效应的影响。
3、生态资本理论
根据环境经济学理论，整个环境都是资源，都具有价值，其价值大小受稀缺程度和开发利用条件的影响。同其他生产要素一样，自然资源和环境也是资产，作为自然资本向社会提供其独特的生态服务，这种生态服务的提供也应得到相应的资本权益。因此，利用生态环境资源也应支付相应的费用，从经济上建立保护生态环境的机制。流域生态环境补偿机制是资源和环境有
偿使用制度的重要内容，它的建立要求生产者、开发者、经营者改变水资源及水生态是公共物品无需付费的观念，要求全社会认同水生态功能的价值。
(二)法规和政策依据
我国资源与环境的法律体系已基本形成，在有关法律法规和政策文件中，均有涉及生态补偿的内容。
1、已有法律法规中有关生态环境补偿的规定
现行的《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《森林法》，以及《取水许可和水资源费征收管理条例》、《退耕还林条例》、《排污费征收使用管理条例》等有关法律法规，均从不同的角度对水资源有偿使用、排污总量控制和排污收费、水环境保护补偿和生态建设补偿等制度作出了规定，为我国建立流域生态环境补偿机制奠定了法律基础。如2008年修订的《水污染防治法》第七条规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”；第二十四条规定：“直接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照排放水污染物的种类、数量和排污费征收标准缴纳排污费”。《森林法》第八条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。《水法》第四十八条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”。
2、有关政策文件的规定
中央高度重视建立健全生态环境补偿机制。党的十七大报告提出“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，“要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务”。“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。“各地区要切实承担对所辖地区环境质量的责任，建立跨省界河流断面水质考核制度，运用经济手段加快污染治理市场化进程”。《国家环境保护“十一五”规划》提出，“落实流域治理目标责任制和省界断面水质考核制度，加快建立生态补偿机制”。国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》指出：“生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策”。按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费。要明确生态补偿责任主体，确定生态补偿的对象、范围。环境和自然资源的开发利用者要承担环境外部成本，履行生态环境恢复责任，赔偿相关损失，支付占用环境容量的费用；生态保护的受益者有责任向生态保护者支付适当的补偿费用”。
此外，部分省区的地方政府也相继出台了生态补偿的相关政策。如浙江作为全国第一个全面推进生态补偿实践的省份，在2005年了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，提出了在省域范围内实施生态补偿的框架和思路。辽宁制定了《跨行政区域河流出市断面水质目标考核及补偿办法》，探索了流域上下游间水环境污染的赔偿标准。山东、河北、江苏、福建等地也出台了流域水环境补偿的有关法规和规定。
三、京冀间流域生态环境补偿机制框架
海河流域总面积31.8万平方公里，包括海河、滦河和徒骇马颊河三大水系、七大河系、10条骨干河流，涉及北京、天津、河北、山西、山东、河南、内蒙古和辽宁8省(区)。区内经济发达，大中城市众多，包括北京、天津等26个地级以上城市。流域人口和GDP分别占全国的10％和15％，但水资源量只占全国的1.3％。水资源过度开发，水生态环境呈持续恶化趋势，省际间因争水、水污染引发的冲突时有发生。
(一)京冀间水缘关系及面临的主要水生态问题
1、跨京冀河流概况
北京从东到西分布有蓟运河、潮白河、北运河、永定河和大清河五大水系，除北运河上游的温榆河发源于北京市的军都山外，其他四大水系均自河北流入。官厅水库和密云水库是北京市的重要水源地，官厅水库位于永定河上，密云水库位于潮白河上，两库上游流域面积的42％和75％在河北境内。
2、面临的水生态问题
河北省的张家口、承德两市是北京市重要的生态屏障和水源地。自1999年华北地区进入连续干旱枯水年以来，水资源短缺、水环境恶化等问题日趋明显。主要表现在：上下游用水矛盾突出，官厅、密云入库水量明显减少；官厅水库入库水质下降；水源区生态保护与地区发展矛盾突出。
(二)京冀间生态补偿实践情况
近10年来，为了补偿河北省相关地区因保护水源经济发展受限的损失，国家通过财政转移支付对官厅、密云水库上游地区的生态建设、水源保护和水污染防治等给予了大力支持。北京市也通过省际间的合作，对张承两市水资源和水环境保护给予补偿，增强水源区生态保护力度和发展能力。
1、以国家财政转移支付为主的生态补偿
国家在水源区实施了《21世纪初期(2001-2005年)首都水资源可持续利用规划》、《京津风沙源治理工程规划》等工程。此外，还有退耕还林、退牧还草、海河流域水污染防治、中央森林生态效益补偿等国家支持项目。
2、京冀间合作共建的生态环境补偿
北京市围绕农业节水、水环境治理、水源涵养林建设等，与张家口和承德两市进行合作共建和实施生态环境补偿。2005年，北京市与张家口市、承德市分别组建了水资源环境治理合作协调小组，制定了《北京市与周边地区水资源环境治理合作资金管理办法》，确定从2005年到2009年，每年安排2000万元支持张承两地相关区县水资源保护。2006年10月，北京市与河北省政府签署了《加强经济与社会发展合作备忘录》，确立包括交通基础设施建设、水资源和生态环境保护等九个方面的合作项目。2006年开始在潮白河流域实施“稻改旱”工程，在张家口市赤城县实施“稻改旱”1.74万亩，北京市按照每年每亩450元标准，补偿“稻改旱”农民收益损失。2007-2008年，连续在张家口市的赤城县和承德市的丰宁、滦平县实施“稻改旱”10.3万亩，2008年的补偿标准由每亩450元提高到每亩550元，并增加每亩10元的管理费用。
3、生态环境补偿中存在的主要问题
无论是以国家财政转移支付为主的生态补偿，还是京冀间合作共建的生态环境补偿，都存在一些需要深入研究解决的问题。一是流域生态环境补偿缺少法律支撑。有些重要法律法规对生态环境补偿的规定不到位或过于原则，如《水污染防治法》规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保
护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”，但至今也没有出台相应的实施细则。二是国家投资的生态建设项目，缺乏部门协调和长效机制。国家对官厅、密云水库上游区实施的生态补偿，主要通过林业、水利、环保等部门实施，不能构成相互协调、相互支撑的补偿体系。三是京冀间的合作机制有待完善。由于京冀间生态环境补偿还没有建立责权利统一的长效补偿机制，实施的水资源和水环境补偿项目达不到预期目标时，难以追究相关者的责任。四是补偿方式较为单一。在官厅、密云水库上游实施的生态补偿，主要是中央财政转移支付，北京市有部分财政支持。这种完全依靠财政补偿的方式，没有全面体现“谁受益、谁补偿”的原则。
(三)京冀间流域生态环境补偿机制框架
针对京冀间存在的水资源和水环境问题，海河流域京冀间生态环境补偿机制框架包括：城市饮用水水源保护区生态补偿、省际间水资源利用补偿、省际间水环境保护补偿(图1)。
(四)京冀间流域生态环境补偿机制分析
根据永定河和潮白河流域的特点，在京冀间应重点建立饮用水水源保护区生态补偿机制、水资源利用补偿机制和水环境保护补偿机制，具体分析如下：
1、城市饮用水水源保护区生态补偿机制
城市饮用水水源保护区生态补偿机制，是按照“谁保护、谁受益”的原则，由国家和北京市政府向密云、官厅水库水源保护区提供水源涵养、保护水资源和水环境的成本和管护费用补偿的制度安排。
(1)补偿主体与补偿对象。实施饮用水水源保护区补偿的责任主体，主要是各级政府。考虑历史上的多种因素，对官厅、密云水库水源地保护区的生态补偿主体是国家；按照“谁受益，谁补偿”的原则，北京市政府也应承担一定的补偿责任。由于水源保护区的各项保护措施主要由地方政府组织实施，保护区内各级地方政府应是主要补偿对象。
(2)补偿内容和补偿标准。①对实施生态工程和水资源保护工程的投入和管护费用的补偿。补偿标准按生态保护和建设投入成本和管护费用确定。②对由于水源保护的要求，保护区内经济发展受到一定的限制造成经济损失的补偿。补偿标准按照《水污染防治法》第五十六至第五十九条限制产业发展规定，给保护区所造成的机会成本损失。
(3)补偿资金筹集。①通过税收政策改革筹集补偿资金。国家开征水源生态补偿附加税，征收办法可在增值税和营业税的基础上增加水源生态补偿附加税，建议税率为5‰，在国家公共支出中专用于生态补偿。②用水企业和个人承担。在水费中增加水源生态保护费项目，建议每立方米征收0.1元。
(4)建立水源保护区补偿机制的必要条件，按《水污染防治法》规定划定饮用水水源地保护区范围。
2、京冀间水资源利用补偿机制
北京、河北山水相连，水缘关系极为密切。按照“谁受益、谁补偿”的原则，建立水资源利用补偿机制。
(1)补偿主体和补偿对象。情况一：当河北省通过各项节约用水措施，将节约的水量供给北京时，经双方协商同意，可参照《取水许可和水资源征收管理条例》第二十七条规定，实行有偿转让，北京市按供水数量对河北省相关地区支付补偿费用。补偿主体是北京市政府，补偿对象是上游转让节约水量的河北省相关地方政府。补偿标准由双方协商确定。情况二：当河北省未按国务院有关水量分配文件中规定的出境水量向下游地区供水时，河北省相关地区应向北京市补偿由于减少了供水量造成的经济损失。补偿主体是河北省政府或上游地区相关地方政府，补偿对象为北京市政府。具体补偿标准可由相关地方政府协商确定。
(2)补偿方式和补偿资金筹措。京冀间水资源利用补偿，主要通过省、市政府财政转移支付，也可以由用水户承担。
(3)建立水资源利用补偿机制的必要条件。省际间建立水资源利用补偿机制前提是以有法律效力的水量分配方案作为依据，2007年国务院批准的《永定河干流水量分配方案》(国函[2007]135号)和国务院批复实施的《21世纪初期(2001-2005年)首都水资源可持续利用规划》中潮白河流域水量分配方案，应是建立京冀间水资源利用补偿机制的依据。
3、京冀间水环境保护补偿机制
京冀间水环境保护补偿机制，是按照“谁污染、谁付费”的原则，由京冀间政府就水环境保护作出的制度安排。
(1)补偿主体和补偿对象。由于上游水质不达标或水污染事故给下游地区造成经济损失时，河北省相关地区对下游北京市予以必要的经济补偿。如有明确的污染主体，由污染责任主体负责支付经济补偿；如难以区分责任主体时，则由河北省有关地方政府作为补偿主体承担补偿责任。补偿对象是北京市有关地方政府、企业或个人。省界断面污染物超标，补偿标准可参照“河北子牙河流域水环境污染补偿”测算；当上游发生水污染事故给下游地区造成经济损失时，有关责任主体应根据经济损失评估报告，与补偿对象协商补偿额。
(2)补偿方式和补偿资金筹集。当上游地区补偿主体和下游地区补偿对象都是地方政府时，通过政府间财政转移支付方式进行补偿；当上游地区补偿主体是企业或个人，下游地区受偿对象是地方政府、企业或个人时，按双方协商的补偿数额，直接向补偿对象支付补偿金。
(3)建立跨省区水环境保护补偿机制的必要条件。一是要明晰省界断面水体质量标准和保护的法律责任。二是要建立健全流域省界断面水质监管制度。明确海委水资源保护局在水资源保护方面的监督管理职能，建立河流跨界断面水量、水质监测、监管制度，定期省界断面水量、水质信息，为跨界河流水环境保护补偿提供依据。
四、建立流域生态环境补偿机制的政策建议
我国流域生态环境补偿尚处于探索阶段，建议在总结实践经验的基础上尽快制定有针对性的生态补偿政策，具体建议如下：
(一)加快生态环境补偿立法进程，进一步完善相关法律制度
生态环境补偿机制的建立和有关生态环境补偿政策的实施都需要国家或地方立法的刚性约束。虽然我国资源、环境的法律法规不断完善，在一些法律和政策文件中对生态保护和建设补偿有所涉及，但多数为原则性规定，难以具体指导实践。生态环境补偿立法已成为当务之急，需要以法律形式明确生态环境补偿的原则、补偿主体、补偿对象、补偿范围、补偿方式和补偿标准等，以利于消除生态环境补偿中存在的主观性和随意性的弊端。考虑到生态环境补偿工作的急切性和法律出台需要一定的程序，建议先以国务院名义下发关于开展生态环境补偿工作的指导性意见，明确生态环境补偿对于保护生态环境、促进地区协调发展的重要意义，以及需要加快开展生态环境补偿的领域和地区。在指导意见的基础上，通过实践经验总结，力争早日出台《生态环境补偿管理条例》。就流域而言，在《流域法》出台之前，先制定《流域生态环境补偿办法》。与此同时，抓紧研究制定在产权明晰的前提下如何进行排污权和水资源使用权交
易的法律规定，促进生态环境补偿市场化。
(二)完善流域生态环境补偿机制的财政政策
在现阶段，应发挥财政政策在生态环境补偿中的重要作用。
(1)将生态保护的发展机会成本作为一般性财政转移支付的因素。在中央和省级一般性财政转移支付中，对重要生态功能区和大江大河源头因保护生态环境而造成的财政减收，作为财政转移支付资金分配的一个因素考虑。
(2)建立不同层次的生态环境补偿专项资金。政府是生态环境补偿的重要主体，对生态环境补偿机制的建立负主要责任，但政府可使用的资金有限，而生态环境补偿对资金的需求量又很大。因此，需要建立不同层次的生态环境补偿专项资金，保证生态环境补偿工作的正常进行。按照分级负责的原则，国家、省、地、县分别从各自财政收入中提取一定比例的资金，以及从征收的水资源费、排污费和水费中提取部分资金，作为生态环境补偿专项资金，由本级财政设立专户管理。国家生态环境补偿专项资金，用于跨省界饮用水水源保护区、大江大河源头区、国家级重要生态功能区生态保护和建设补偿。省级生态环境补偿专项资金，主要用于对所辖区内跨市饮用水水源保护区、省级重要生态功能区生态保护和建设补偿，以及对上游地区水资源和水环境保护补偿。地市级生态环境补偿专项资金，主要用于对所辖区内跨县饮用水水源保护区、市级重要生态功能区生态保护和建设的补偿，以及对市域上游地区水资源和水环境保护补偿。县级生态环境补偿专项资金，主要用于对所辖区内跨乡镇饮用水源保护区生态保护和建设补偿，以及对县域上游地区水资源和水环境保护补偿。逐步建立生态环境补偿专项资金绩效考核评价、审计和相应的奖惩制度，使其更好地发挥激励和引导作用。
(三)构建流域生态环境补偿协商合作机制
建立流域生态环境补偿机制不仅是一种利益协调机制，更需要一个利益协调平台，让利益相关者平等协商。长江、黄河、淮河、海河等七大流域均有流域水资源保护管理机构，可以作为建立流域生态环境补偿机制的协调机构，组织流域内水资源补偿、水环境补偿等事宜的协商和谈判。加强流域上下游区域经济合作，扶持上中游地区发展资源节约型、环境友好型产业，鼓励下游受益区企业到上游区发展环保事业等。
(四)积极推进市场化流域生态环境补偿
在保护方和受益方明确的前提下，可以充分发挥市场机制在流域生态环境补偿中的重要作用。水资源使用权转让和排污权交易是流域生态环境补偿市场化的重要手段。在水量分配明晰、排污权初次分配有偿使用的基础上，加快建立流域水资源使用权转让和主要水污染物排污权交易制度，逐步形成上下游间水资源有偿使用市场转换和排污权交易机制，通过市场调节和政府引导使水资源合理配置、水环境有效保护。
参考文献：
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③张询书：《试论政府主导型流域生态环境补偿制度的建立和完善》，《广州环境科学》2008年第2期。
④周映华：《流域生态环境补偿的困境与出路》，《公共管理学报》2008年第2期。
⑤张郁：《我国跨流域调水工程中的生态补偿问题》，《东北师大学报(哲学社会科学版)》2008年第4期。
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(12)河北省水利厅：《关于建立张承地区水资源与生态补偿机制问题的汇报提纲》，2008年9月。
(13)周大杰等：《流域水资源管理中的生态补偿问题研究》，《北京师范大学学报(社会科学版)》2005年第4期。
(14)李克国：《对生态补偿政策的几点思考》，《中国环境管理干部学院学报》2007年第1期。
(15)李磊：《我国流域生态环境补偿机制探讨》，《软科学》2007年第3期。
(16)杨道波：《流域生态环境补偿法律问题研究》，《环境科学与技术》2006年第9期。
关键词：农村；水环境；隐蔽性；乡镇企业
中图分类号：X703
文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2016）24-0055-02
1 引言
一直以来，城市水环境都被作为重点保护对象，对农村地区水污染情况则没有引起充分的重视。随着各地农村乡镇企业的发展，农业的机械化和人们生活消费的多元化发展，其面临的水环境污染也越来越严重。这需要引起有关部门的重视，并根据现代农村水污染的具体特征，寻求合适的对策进行防治。
2 我国农村水污染现状
在社会经济迅速发展的背景下，居民环境，特别是水环境也遭受不同程度的污染。近年来，农村水环境污染呈现越来越严重的趋势。而各地均将人口、商业、文化、教育更为集中的城市作为水污染整治的重点区域，对农村水污染形势认识不足。2014年，我国工业废水排放205.3亿t，其中有一半出自乡镇企业。种植业施加的化肥有60%以上流入地表河流湖泊或地下水体，而农药的流失率则在80%以上。畜牧与养殖带来的废水COD量已经超过工业、生活废水之和，而国内太湖、鄱阳湖、洞庭湖、高邮湖、滇池、淮河、巢湖、微山湖等水域都不同程度地遭受农村污水的污染。
2.1 乡镇企业排放
乡镇企业一直得到地方政府的鼓励，被视为农村经济发展的核心力量。一方面，乡镇企业治污水平较低，很难达标排放，存在违法排放污水行为；另一方面，对乡镇企业的排污管理达不到规范要求，而一些被城市中心地区淘汰的高污染企业，往往会被农村地区接纳。这都致使乡镇企业污水排放较为严重，对农村水环境造成了一定的威胁。
2.2 农村生活污水
农民在日常生活中也会产生污水，包括厨房用水、洗衣等生活废水，由于多数地区无下水道及处理设施，污水直接排入农田水渠等水域，造成水污染。
2.3 农业污水
农业种植施加的化肥、农药会对农田水域和地下水造成一定的污染；畜牧、养殖产业也会造成不同层面的水质污染。
3 农村水污染特征分析
我国农村水环境污染呈现如下几方面的特点。
3.1 污染源单一性
在农村地区，一般乡镇企业分布并不多，在贫困地区工业企业更少，因此具有产业单一的特点，比如食品加工等。虽然他们造成了相当程度的水质污染，但因为企业数量少，行业单一，给外界排放的废水污染物质也较为单一。而对于农村种植业和养殖业来说，所造成的污染主要是化肥、农药、饲料等，单一性的污染源有利于进行针对性的治理。
3.2 污染物的区域差异性
在各地农村生活污水方面，污染物大致类似，但乡镇企业和农业生产造成的水污染则呈现一定的区域差异性。苏南、珠三角地区的乡镇企业多为电子、五金企业，对水环境造成的污染多为重金属、镀金液等；浙江温州、山东淄博等地乡镇企业多为纺织、服装与鞋帽加工，其水污染物多为环境激素类物质；新疆北部多地连年种植棉花，山东潍坊农村以蔬菜种植著名，福建丘陵地区农民则以种植茶树为业，云南红河、玉溪有大片的烟草地，这些地区的农业生产会因为施加单一的化肥和农药给周边水域带来特定的污染物。
3.3 隐蔽性
农村人口密度较小，且分散居住，同时农村的环境是十分复杂的，这都造成了农村水环境被污染后难以被发觉，使得农村水污染有一定的隐蔽性和潜在性。同时，农村地区缺乏检测技术与检测工具，除了一些重要的河流湖泊，很少有其他水域水质被水利、环保部门实时实地检测，而肉眼看不到的污染，农民很难发觉，且相当一部分群众也没有向相关部门汇报的意识。
4 农村水污染治理对策分析
针对前文农村水污染现状与其特点，本文提出如下治理措施。
4.1 加强对乡镇企业的管理
乡镇基层政府应该充分认识到环境是发展的根本理念，将建设环境友好型乡村作为未来乡村建设的目标，在此基础上加强对乡镇企业的管理。
首先，尽量在后期的规划中使得相同产业的企业集中在同一工业园中，而不是分散在各个乡村街头，以便能够对其排污行为进行集中管理，对污水进行集中处理。其次，禁止略过环保审批程序直接建设投产的现象出现，严禁在生产中偷排等违法行为，地方政府和环保部门应加强监督监管，对一些污染严重、屡禁不止的企业予以停产或关闭处理。再次，以节水、节能、实施清洁生产为目标，鼓励企业对新技术的研发与使用，以强化对乡镇企业的环境管理。
4.2 加强宣传，提升农民环保意识
一方面，农民平均文化水平较低，另一方面，农村地区缺乏足够的环保宣传，这使得农民对水污染的危害性意识不足。因此，有必要根据当地的具体情况加强环保宣传，具体的形式可以包括深入村庄进行集中讲座、由村干部分别宣传等，宣传内容应包括生活用水污染、农业生产水污染、企业水污染等方面。
4.3 发展生态农业
因为充分结合了经济学和生态学的原理与现代化的管理手段，生态农业能够产生较好的生态效益和一定的经济效益。生态农业有两种主要模式：其一是时空结构模式，即利用生物对光、水、温度、肥料的不同需求，以及一定的互利共生关系，使不同作物、禽、畜等在各自的位置获得各自的成长和收获，相得益彰。他们能够在空间、时间上形成多维结构，具有极佳的经济效益。比如林地立体间套种植、水域立体养殖等。其二是食物链模式，其基于农业生产中物质循环规律而设定的生态系统，其中一个作物的代谢废物为另一个作物的营养需求，形成一个闭环的食物链，在种植、养殖结合模式中可以灵活地应用。其中第二种模式对弱化水污染更为有利，比如农作物种植中施加过多化肥造成附近水域N、P含量升高而富营养化，可繁育藻类并用于鱼类养殖。这种将农业尽量融入自然生态，并获得经济效益的“取巧”方式，是对自然生态的最大尊重，也能够尽量减小对水环境的污染。
另外业界也规定了一种苛刻的生态化农业生产模式，完全避免对化学肥料、农药的使用，采用机械方式除草，使用腐殖质增强肥力，不追求高产而追求原生态，而对水环境则几乎没有任何污染。该生态农业在德国等地得到应用，值得我国农户借鉴，其产量低但质量高，在经济效益的获得上有一定的风险，在推广中需要兼顾农户对风险性的认知，以自愿为原则。
4.4 加大基层水务、环保部门水质监测及污染防治工作力度
基层水务、环保部门应根据当地水环境具体情况，制定水质监测的周期和监测点位，重点关注重要水域、工业区、水库等，按照既定要求落实水质监测工作，对水污染问题及时发现、及时处理。同时，加强与群众的互动，对群众发现的水污染现象，要及时应对和处理，及时反馈处理情况。
5 结语
水是人类赖以生存的物质基础，农村是食物的产地，因此保障农村水质不受污染具有非常重要的意义。根据农村水污染的来源与特征，本文认为，加强乡镇企业管理、提升农民环保意识、发展生态农业以及加强水质监测及污染防治工作有利于农村水污染问题的解决。
参考文献：
[1]何 云，胡 啸，王 军，等.山东省农村水污染现状及治理对策[J].中国人口・资源与环境，2015（S1）.
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