时间：2023-12-04 11:05:25
导语：在农村宅基地法律法规的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
李建光
摘要：随着社会主义新农村的建设、农业的发展以及农民收入的增加，我国农村住宅建设进入到了一个全新的发展时期。为了保障农民的合法权益，
我国高度重视农村宅基地的管理工作。但是，我们也必须承认，农村宅基地的管理水平尚且有很大的提升空间。笔者结合自身多年管理农村宅基地的工作
经验，分析了现阶段农村宅基地管理普遍存在的问题，并进一步提出了有针对性的农村宅基地管理对策，以供参考。
关键词：农村；宅基地管理；问题；对策；参考
前言：随着“三农”问题被解决，农村经济发展环境得到了很大的改
善，农民的物质文化水平得到了很大的提升，这为农村住宅建设提供了机
遇和挑战。机遇即是在新的时代背景下，为农村宅基地的管理提供了更为
完善的法律法规；挑战即是传统的农村宅基地的管理模式滋生了诸多问题，
严重阻碍了农村宅基地管理实现公平、公正。目前农村宅基地基本纳入了
依法管理轨道，但是在管理效果上依然存在着缺少村庄规划、法律法规不
健全、管理手段滞后以及监管力度不到位等问题。探讨农村宅基地的有效
管理，提升宅基地管理水平就显得非常重要。
一、农村宅基地管理存在的问题
1.缺少村庄规划
我们频繁听到的是“城市发展布局与规划”，而很少听到“农村村庄布
局”以及“村庄内宅基地选址”等内容，这就足够说明相关人员以及当地
村民极度缺少村庄规划的做法。造成此尴尬局面的原因在于：首先，相关
管理人员以及农民对于农村空间布局意识极其淡薄，从思想意识上缺乏重
视度；其次，缺乏专门、专业的管理、规划人员，导致该项工作即使上级
有部署，但是由于部门不完善、人手不充足导致农村规划这项工作被架空；
另外，基层政府以及相关组织对于村庄规划的认识严重不足，导致农民不
配合农村布局规划的相关工作，形成“年年规划，年年村庄无变化”。
2.法律法规不健全
现阶段，我国与农村宅基地相关的法律法规尚且不健全、不完善，表
现在我国尚未颁布一部专门的、完整的有关农村宅基地管理的法律法规；
同时存在对农村宅基地划分界限不明，导致管理失衡；其次，由于尚且缺
少对于农村闲置土地的回收以及再利用的可操作性规定，导致农村大量闲
置宅基地被在浪费，土地资源得不到有效利用。法律法规的不健全，直接
导致相关政府部门以及组织在实施农村宅基地规划、管理工作中，受到来
自反对方的“攻击”，失去了农村布局规划的效力。
3.管理手段滞后
由于农村特定的经济、文化背景等因素的影响，我国对于农村宅基地
的管理手段还比较落后，造成农村宅基地管理手段严重滞后的原因在于：
国家对于农村宅基地管理所拨的经费严重不足，导致相关的国土部门有心
无力开展管理手段以及管理方法的研究工作；专业管理人才缺乏，致使新
的管理理念无法真正应用到实践中来。笔者发现不少地区的国土部门，要
完全依靠双脚，一步一个脚印的赶往村组监管的宅基地，管理工作执行起
来更加困难。
4.监管力度不到位
首先，从客观上来说，农村宅基地管理范围相对来说比较分散，不便
于管理和控制。从主观上来讲，我国基层管理部门设置的专门人员不足，
管理力量不足，加上国家给予的执法设备严重不足。无论是从客观在角度，
还是从主观角度，都限制了对于农村宅基地管理的监管效力；其次，不少
基层部门为了缩减管理成本，故意忽视对宅基地的管理，也造成了监管的
不到位。
二、农村宅基地管理对策
1.建立农民不动产登记制度
建立农民不动产登记制度使得农村宅基地以及其他性质的的土地之间
界限得以清晰，并且彻底打击了“一个住户多套住宅”等现象，促使农村
宅基地组早日走上登记发证的道路。农民不动产登记制度建立之前，要做
好相关的准备工作：首先，要在全村范围内做好对宅基地的排查准备工作，
分清宅基地以及其他性质土地的区别，并且建立起数字化档案信息；其次，
为了解决农村建设资金缺乏等问题，笔者建议将土地收益应用到整体利用
农村土地上，缓解土地整理资金严重不足的局面。
2.制定农村宅基地管理的法律法规
目前，对于农村宅基地的管理逐渐纳入到了依法管理的轨道，但是其
尚且存在着粗放、实践性不强以及可操作性不强等缺点。完善、专业的法
律法规是确保我国国土资源管理部门有效落实农村宅基地管理工作的前
提。在制定农村宅基地管理的法律法规时，相关立法人员要实地走访各个
农村地区，调查当地农村宅基地的管理情况，并且参照其普遍存在的问题，
在法律条文中提出解决方案，确保推动我国农村宅基地管理工作早日走上
有法可依、依法行政以及执法必严的道路。
3.建立农村宅基地退出和流转机制
笔者建议从以下几个方面建立农村宅基地退出和流转机制：首先，建
立农村宅基地退出补偿机制，为农村闲置土地再利用创造制度支持；其次，
为了建立城乡互动机制，建立农村宅基地有偿使用制度；另外，设置合理
的农村宅基地产权制度，规范农村宅基地市场体系，建立起农村宅基地使
用权终流转制度。对于农村布局的规划，还可以实现界限规划，将耕地区
以及住宅区明确分界开来。
4.建立严格的宅基地监督管理制度
宅基地监督管理制度的建立，不是孤立的、单一的，涉及了诸多的涵
盖因素，包括部门设置、人员安排等等。建立严格的宅基地监督管理制度，
笔者建议从以下几个方面做起：首先，国土部门要设置专门的监督管理部
门，明确职责的划分；其次，安排专业素质较强的宅基地监督管理人员，
建立起清晰地奖惩机制；另外，监督以及制度是相辅相成的，制度的落实
效果需要监督来保障。
结语：
农村宅基地问题的存在促使我们寻找相应的解决对策，让其获得更好
的发展。只有让我国农村宅基地的管理更加科学有效，我国的农村建设才
会更加繁盛，我国的农村发展才会走上正轨。
参考文献：
[1]吕晓,周晓迪,牛善栋. 改革开放以来我国农村宅基地管理政策体系
的梳理与思考[J]. 上海国土资源,2015,01:16-19+25.
[2]马俊科,邹谢华,郭威. 农村宅基地管理的探索与创新——以东部沿
海地区为例[J]. 中国土地,2013,03:22-24.
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局限，扩大业务范围，开拓经营渠道。鼓励优质企业兼并重组，实现自身
的发展壮大；鼓励企业优化专业化服务，细分不同领域，提高专业服务水
平。
2.7 解决好公共设施和维修基金权属问题
政府有关部门要出台政策规定，明确维修基金和小区公共设施的权属，
健全完善维修基金管理使用制度，做好房产维修基金的收取、管理、使用
以及续筹与监督工作，及时公布利息结余和资金使用等情况，使维修基金
管理公开透明。在维修基金续筹中，要按照法定程序，由物业管理辖区内
的全体业主共同决定。随着房产物业管理的进一步发展，可以探索建立财
产保险制度，更好地维护和更新房产公共设施。
3 结束语
物业管理是房地产的售后服务。作为大宗的商品买卖，优质的善后服
务更能体现商品的价值。良好的物业管理能充分发挥物业设施及其环境效
益的整体功能，促进人居环境的改善，从而有助于人际关系的融洽。优质
的物业管理本身即可免除业主和租用户的后顾之忧，增强他们对房地产开
发企业的信心，建立房地产综合开发企业在公众中的良好形象，这本身也
是企业最形象、最实惠的广告，具有提高房地产开发企业声誉的作用。
参考文献
[1]顾志敏，陈伯庚.物业管理与服务关系探讨[J].中国物业管理，2009
（2）.
[2]翁国强.美国物业管理的主要特点及其楼宇星级管理模式[J].中国物
一、农村宅基地管理工作中存在的问题
（一）农村住宅修建比较混乱
根据我国的土地政策的有关规定，任何土地的建设和使用必须符合相关的法律法规， 格按照国家的规划进行土地审批。事实上，农村宅基地的土地属于当地居民集体所有，农村的建设住房用地相对来说有很大的自由性。目前我国农村宅基地存在未批先占、少批多占等问题，土地资源浪费、占用耕地等现象突出。
（二）农村住宅面积超出规定
由于农村村民的法律意识比较淡薄，出现了很多住宅面积超出规定的现象。根据我国《农村宅基地管理办法》的有关规定，农村村民修建住宅的土地有规定的标准，不能随意进行“霸占”，但是农村仍然有很多村民霸占住宅用地进行违规建设。再加上相关部门的管理不规范，从而使农村宅基地的取得具有无偿性，因此诱发了一部分村民牟取暴利的心理，造成普遍的一户多宅的现象出现。
（三）农村宅基地监管不力
国土部门和住建部门是农村宅基地的主要管理部门。在日常的监管工作中，住宅部门很少对农村的宅基地进行监督和管理。在村民心中，只有国土资源管理部门才是他们修建住宅的管理部门，而其对农村宅基地管理却远远不到位。由于我国的农村人口占总人口的很大比重。因此，农村的住宅面积也占我国土地资源的很大比例。国土资源的工作人员严重缺乏，管理经费又不能落实，加上土地管理部门的工作人员责任心不强，造成了农村抢占土地现象的监管不力。
（四）农村宅基地审批不严格
根据我国的土地管理法律法规的相关规定，农村村民每户只能拥有一处建筑住宅，而且宅基地的用地面积也要符合规定的标准。但是根据调查得出的情况，一般村民向村委会申请住宅用地，村干部不管村民现在拥有几处住宅，都会非常容易的通过审批。国土部门的监管工作也只注重形式，只要是乡镇政府的领导签字，都会对其给予宅基地手续的办理。
二、农村宅基地管理工作中问题出现的原因
（一）农村规划不合理
目前我国的农村土地规划不合理有以下几个方面的原因：一是当前许多村干部缺乏规划理念，村里不会搞长期规划，即使墙上挂着一些规划方案也只是为了应付上层领导的检查和监督，根本不会按照规划去实施。随着农民的生活水平的提高，不少村民在老村子外面又建立了新的住宅，造成了老宅基地荒废的现象越来越多。二是有些村庄虽然进行了规划但是科学性不高，有很多经济条件好的村民在城里购置了新房，但是仍然拥有农村的宅基地，并不把村里的宅基地补换给集体，并且村领导也不主动的收回他们的宅基地，而是任由他们“霸占”，加之这些村民又不会重新修葺这些老房子，造成很多村里的宅基地废旧、杂乱无章。
（二）农村干部不重视
农村的村干部是农村宅基地的直接管理人，部分村干部的法制观念不强，以个人的感情影响宅基地的使用权，不按照国家的土地管理要求进行宅基地的审批；部分村干部的工作原则不坚定、怕得罪人的思想比较严重，影响农村宅基地的审批程序；部分村庄对宅基地管理没有制定具体的条例，没有形成书面形式的审批规定，许多都是口头协议，遇到不配合新农村建设的“钉子户”，不能根据法律规定对其进行处理，而是搁置不管，使问题越来越严重。
（三）农民法制观念淡薄
当前农村村民的法制观念仍然很淡薄，对一些土地使用权的法律法规不清楚，认为“只要我在这个地方建房，这块土地就是我的”，缺乏集体意识。也有很多村民存有传统的观念，认为老的住宅不能进行拆迁，怕影响风水。农民法制观念淡薄也经常造成邻里之间的住房矛盾，影响村民之间人际关系的和谐，不利于社会主义新农村建设。
三、农村宅基地管理工作中问题的解决措施
（一）加强宣传教育
各地的国土资源管理局应在每年的地球日和土地日等节日，在其管辖的范围内围绕“土地资源合理利用”这一主题开展宣传活动，使农村居民详细地了解和掌握国家土地法律法规和相关政策，使老百姓真正做到知法、用法和守法，坚决杜绝违法用地、占地等事件的发生。同时，各地政府应加大对土地管理人员的培训力度，提升工作人员的综合素质，使其做到真正为老百姓服务。
（二）合理规划布局
地方政府应根据当地的特点和实际情况，合理规划农村布局，对农村的土地资源使用情况进行科学规划，严格地控制农村土地的使用规模，确保土地资源的高效利用。同时，政府应聘请专业人员对农村居民的房屋建造情况进行详细规划，有效避免农村住宅建设过程中土地资源的盲目使用和大量浪费。
（三）加大执法力度
政府应考虑地方的实际情况，完善土地执法体系，通过多部门的共同努力，有效杜绝农村的违规建设问题。土地管理部门应严格执法，一旦发现农村存在违规建设、改变土地用途的行为，应立即进行查处，使违规用地问题消灭在萌芽之中，使老百姓的合法利益得到保障。此外，政府要特别加强对基层土地使用情况的巡查力度，严格查处各种违法乱建现象，如果发现较为严重土地违规使用的问题，应严厉追究相关责任人的责任。
（四）严格规范程序
在农村宅基地管理过程中，农村宅基地管理部门应严格规范审批程序，对宅基地的申请成员进行严格审核，保证宅基地批准人的地位，确保只有符合“一户一宅”规定的申请人才能得到宅基地的审批。县、乡人民政府应根据相应的审批层级进行逐层审批，对符合批准要求的宅基地应及时进行相关信息的，接受广大人民群众的监督。
四、结语
一、乐清市农村宅基地使用现状
1、农村宅基地确权登记不容乐观
近年来，有关部门加强了农村宅基地的确权登记工作，但政策规定与现有的农村实际仍有较大差距，确权情况不容乐观。抽样调查显示，拥有宅基地的农民群体中约 40%左右的家庭有农村土地使用权证，约三分之一拥有房产证；没有农村土地使用权证和房产证的约占三分之一；社会群体和城镇居民群体对农村宅基地和房产的确权比例比农民更高。
2、存在一户多宅现象
《土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。然而，因法律法规的不健全、农村宅基地管理不到位、继承等原因，农村出现了一户多宅现象。问卷调查显示：农民群体中近半农村居民存在拥有多处宅基地（一户多宅）现象。
3、农村宅基地已形成一定规模的地下市场，交易主要以合同为凭据
现行的有关法律明确规定农村宅基地交易仅限于本集体经济组织内，且有限制条件。尽管如此，因凸显的农村土地的价值，农村宅基地的隐性流转比较盛行。因农房交易遵照“地随房走”原则产生了现实中的农村宅基地流转，与此同时很多是不发生转移登记的地下行为。在农村宅基地交易上，“签订合同”作为交易凭证占了主要部分。
4、农村宅基地规划在现实中得不到彰显
当前，乐清市农村绝大部分地区已实现镇村规划全覆盖，但部分地区的新农村规划还存在规而不搞、有规不依、违规难纠等现象。按照现有规划建设审批做法，一般农房建设可以经审批允许建设3层，也有农房最高允许建设5层的，但因经济利益驱动和管理不到位等原因，一些村庄农房建设往往超过审批的层数，最高甚至有八九层。
5、农村宅基地集体所有仍未深入人心
宪法规定：农村宅基地所有权归属于集体。但令人惊讶的是还有相当一部分群体对此认识不清。农民群体中只有三分之一人认为是“农村集体所有”，城镇居民群体，也只有40%左右的人认为是“农村集体所有”。
二、农村宅基地使用的影响因素分析
1、制度不完善，农村宅基地权能受限
虽宪法提出“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”但《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等法律法规和部门的一些规章、管理办法对农村宅基地使用权、农房的流转设置了许多限制条件。这种不完整权能设置，无法保障农村宅基地的用益物权，制约了农民财产权。
2、管理不到位，机会主义行为盛行
管理不到位为机会主义行为提供了机会。为获取巨额资财，一些市场主体在既定制度下寻找管理漏洞，综合考虑违建成本和收益后，采取了诸如少批多占、扩建、占用耕地建房行为；一些村庄以发展集体经济的名义非法买卖农村土地；一些执法人员收受贿赂，对违法建设纵容姑息。于是，日积月累，最终形成当前农村宅基地难以合法确权、违占违建层出不穷的现象。
3、主体虚无，农村土地所有权人缺位
《宪法》（2004年）第10条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”然而，“农村集体并不是法律上的组织，而是一定范围一定地域内全体农民的集合，是一个抽象的没有法律人格意义的集合群体。”在法治社会里，这类主体处于虚置的地位，于是就没有法律规范中严格意义上的权利和义务。主体的虚无使集体在私权社会中流于形式，在农村宅基地的管理中严重缺位。
4、成员意识不足，农民对宅基地的使用管理监督乏力
当前农民公民意识淡薄，农民并没有意识到自身的权利与社会责任是不可剥夺、不可回避、不可转让的。在现实中，农民在村务中的参与度总是不高，“事不关己高高挂起”、“各人自扫门前雪，莫管他家瓦上霜 ”的意识深入骨髓。农民公民意识的缺乏使村民自治的发展失去了内源性动力，使农村宅基地的使用和管理未能在充足的阳光下运作，也使村民的监督成了空话。
三、加强农村宅基地管理的建议
1、进一步完善农村宅基地相关法律法规
要依据宪法精神，进一步修订涉及农村宅基地管理的法律法规，赋予农村宅基地完整权能，真正实现城乡土地的“同地、同权”，真正实现城乡建设用地的二元统一。明确宅基地的权利内容及权利的取得、变更与丧失，明确农民对宅基地拥有使用权、处置权，实行自愿、有偿流转，使宅基地真正成为农民的合法财产，以最大限度地保护农村宅基地的用益物权，有效增加农民的财产权。
2、推进农村宅基地管理制度创新，建立使用期限制
首先，实现农村建设用地分类管理。划分农村建设用地，明确农村居民拥有农村宅基地的使用权，村集体经济组织拥有农村经营性建设用地的使用权，合理确定两者的范围以及转化程序。其次，实现社员农村宅基地使用权的公平取得。农民一经获得标准面积的宅基地审批后，不得再次提出申请。核查现有农村建设用地使用情况和农民宅基地占有情况，允许各类主体按一定流程确权。建立农村宅基地使用期限制度。第三，建立正常化的农村宅基地流转制度。依托流转（交易）平台，允许农民依其意愿对农村宅基地使用权以转让、抵押、入股、租凭等形式进行流转。第四，探索农村宅基地退出方式。鼓励宅基地使用权人自愿有偿的退出闲置宅基地和住宅。建立所有权人有偿回收制度，因地制宜探索多种退出方式。
3、改革和完善农村产权交易平台，推进信息公开
依托现有的农村产权交易中心，建设农村集体土地交易平台，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。市场中公开化信息的完备程度，直接影响了市场主体的有效决策和市场配置资源的效率。信息公开也有助于农村宅基地管理的公平公正。
4、重建村级组织，建立现代治理机制
政经分离后，承担村域内公共服务的是村行政组织，承担村域经济发展事务的是村集体经济组织。在自治的语境下，村行政组织的运转费用由村集体经济组织提供，或由村民集资、捐赠，或可从宅基地使用费中提留，或由地方政府按一定标准实行财政转移支付。因此，要唤醒农民的公民意识和股民意识，积极参与村集体的事务决策；要加强治理机制的建设，避免委托的异化；非本村集体经济组织社员也不会因受让而成为本村集体经济组织的社员，但受让人可以成为本村村民，享受村提供的公共服务；在评估风险的情况下，鼓励相邻的村级组织进行合并。有序探索村级组织的破产机制。
文献标识码：A
文章编号：1006-0278（2015）05-087-01
在宅基地上建造的房屋是否可以转让，买卖是否应该有效，在怎样的情况下买卖才能被认定为有效。司法实践中，有两种意见，一种意见认为，如果购房者能取得宅基地使用权，买卖合同不存在其他违法行为，则应认定买卖有效。另一种意见认为，村民对宅基地只享有使用权，而无处分的权利，而出售住房的行为，实际上己处分了宅基地使用权，故买卖应认定无效。
一、我国农村宅基地使用权及其房屋权属辨析
（一）农村宅基地使用杈性质辨析
农村宅基地作为我国一项重要的用益物权，它是指农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。我国《物权法》第152条规定：“农村宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。
（二）农村宅基地上房屋权属性质辨析
我国土地所有权分为国家所有和集体所有。农村集体经济组织享有宅基地使用权，其使用权由集体组织按法律规定的条件和程序无偿给村民使用。宅基地使用权人，有在合法取得的宅基地上享有占有使用的权利，可以在该土地上建造建筑物以及其他附着设施。作为使用权人无权单独转让宅基地的权利，但如果使用权人在宅基地上建造房屋，宅基地使用权人就享有房屋所有权的权能。此时，房屋的所有权与土地的所有权属于不同的权利主体，双方在权利行使方而必然相互牵制。而房屋与土地紧密结合的特点决定了二者必有一方要妥协，或者房随地走或者地随房走。
二、我国农村宅基地房屋制度缺陷分析
（一）宅基地房屋买卖法律制度
我国关于土地和房屋买卖的立法涵盖了多方而，从宪法、法律法规到行政规章等不同层次的法律规章制度。目前，我国关于宅基地的立法主要集中在一些法律和规范中。例如《宪法>、《物权法》、《担保法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规。
（二）宅基地房屋买卖法律制度缺陷分析
1.物权的法理角度看，宅基地房屋买卖法律制度有不完善的一而
既然房屋的所有权是村民所有的，建造建筑物也是经过政府审批的，而且宅基地所有权是村集体经济组织共同所有，我国法律规定一户只能拥有一处宅基地，故宅基地使用权是依附房屋而表现出来，所有权人不能单独行使占有、使用土地的权力，只能是依据地随房走的原则。而房屋买卖赠与是对处分所有权的行为，是否有效笔者认为应按法律的位阶来看只能依法律的规定，其他的规章和地方性法规均不能否认合同的效力。
2.从我国现有的法律来看，不宜确认买卖合同无效
我国政府是禁止农民的房屋向城市居民转让的，所以绝大多数的法院也是根据这个判定宅基地房屋买卖合同无效。但从房地产权现状为土地使用权在法定的期限内表现为对房屋的占有使用，房屋所有权人有权处分房屋及从买卖双方意思自治原则出发，认定农村房屋买卖合同无效不符《合同法》《民法通则》中关于合同效力的规定，也不利于城乡一体化的进程。
三、规范农村宅基地上房屋买卖的法律对策
（一）目前法律没有禁止农村房屋转让情况下，司法实践中应维持现状
我国目前法律没有明文规定禁止农村房屋转让出售的。根据法无禁止即白由原则，宅基地上的房屋白由转让出售是不违法的。故在司法实践中，法院在处理案件时对订有房屋买卖合同并己交房付款的，依据《合同法》中关于合同效力的相关规定，应认定为合同有效较为适宜，特别是对于经村集体经济组织同意并备案的应认定为有效，不宜改变现状。
（二）从现在看，国家对村民售房可参照城市房改房的有关做法
作为集体经济组织的成员，基于其特定的成员身份无偿享有宅基地使用权，通过购房取得他人宅基地使用权的人如果不具有该种身份，可以通过向土地的所有权人补交土地费用的方式取得宅基地使用权。在这里分两种情况：具有成员身份的人，如果其己无偿取得我国法律法规的标准范围内的宅基地使用权，可以购买他人的住宅，但须缴纳一定的土地补偿金。如果是没有宅基地或达不到规定的标准，可以经过合法审批后，无须缴纳一定的土地补偿金。这样做与我国目前的土地政策并不违背，国家采取政策保护的仅仅是耕地，但是耕地与宅基地的性质不同，经过合法审批，宅基地上己建造了建筑物或其他附属设施的，一般不会再恢复到耕地性质，允许农村村民出售房屋与国家对耕地的保护政策并无抵触。而且，由集体土地所有权人收取一定的土地收益，这样宅基地的收益部分可以作为村集体所有的共同财产，用于村集体建设的基金。
近年来，郴州市汝城县农村经济快速发展，农民生活水平大幅度提高，农民对居住环境特别是住房要求也不断提高，新建住房或翻修住房大规模增加。与住房建设大幅增加形成鲜明对比的是农村土地资源逐年降低，农村村民建房用地供需矛盾突出。
宅基地使用乱象丛生
目前，农村宅基地存在问题主要有以下三个方面：
农村建房布局散乱，土地浪费严重。由于大多数农村发展缺乏统一规划，规划意识薄弱，大多数农户建房在选址和建筑规模上存在很大随意性。
违法占地屡禁不止。一些村民在未取得任何审批手续的情况下擅自建房，破坏了耕地甚致基本农田。此外，一些村民没有按照实际批地面积建房，少批多占，甚至出现很多一户多宅的现象。
此外，对农村宅基地的监督管理也存在许多困难。农村宅基地管理面对广大农村，一般一个国土资源中心所只配备了3-4人，但要管理几个乡镇、2000-3000户的土地违法检查等工作，职能无法得到充分发挥，上级的各项政策也难以全面落实。
多项措施规范使用
针对农村存在的宅基地问题，汝城县国土资源局从多方面入手，对这些乱象进行有效规范。
该县根据村庄的不同情况，对每一个村庄的建设用地进行合理划定。此外，在村庄建设规划的编制过程中，充分听取了群众意见，在尊重当地农民的风俗人情、传统文化的基础上，尽可能考虑了当前农民建房实际需求。
针对废弃老宅、“一户多宅”的现象，该县采取了相应的扶持优惠政策，对利用老宅基地建房的给予奖励或补贴，提高农民拆旧建新积极性。同时要大力倡导“一户一宅”制度，对新建住宅且面积达到省政府规定标准的，要自行拆除老房子，退还老宅基地。或者连房带地无偿交由本集体经济组织进行统筹安排，在进行旧村改造过程中不再给予补偿，降低旧村改造成本。
全面加强土地管理法律法规宣传。如对农村个人建房审批程序，汝城县国土资源局加大宣传力度，使村民充分了解建房审批的一系列程序。另外，充分利用各乡镇每年2次集中执法查处土地违法典型案件的机会，使村民了解违法占地要承担法律责任。通过乡镇和村组干部向群众宣传和解释土地管理法律法规及政策，增强守土有责意识。
关键词：铁岭县；农村宅基地；使用权抵押
随着农村经济的发展，以小额农贷为主的信贷模式难以满足多元化的农村融资需求，极大限制了农村经济的发展，这主要是因为农户难以找到有效的贷款抵押资产。根据《国务院关于开展农村承包土地经营权和农村住房财产抵押贷款试点的指导意见》和《辽宁省人民政府关于印发辽宁省农村土地承包经营权和农村住房财产权抵押贷款试点实施方案的通知》，目前我们对铁岭县的三个中心小城镇进行了宅基地情况调研工作，通过与村民面对面的座谈，发放调查问卷，填写统计调查表等方式，实地了解了农村宅基地现状、存在的问题及群众的意愿，以下是有关情况的报告：
1 铁岭县农村宅基地管理工作的整体情况
我县根据《通知》的要求，专门由县政府签头，各县直有关部门及事业单位联动的农民住房财产权抵押贷款试点工作小组，并起草了《铁岭县农民住房财产权抵押贷款试点实施方案》，在调研论证的基础上，指导制定了《关于铁岭县银行业金融机构推进农民住房财产权抵押贷款试点工作的指导意见》。
1.1 我县宅基地确权登记情况
我县于2014年开展了铁岭县农村集体建设用地使用权确权登记工作，现阶段已全部完成外业调查及内业资料归档工作，待省厅验收后开始正式使用调查成果。宅基地确权登记工作难度较大，情况复杂，造成发证率偏低。主要表现在调查签字时，存在部分空心村及外出务工等原因找不到权利人的情形，无法确认土地权属（签字盖章）。经初步调查，预计全县宅基地登记发证率能达到80%左右。
1.2 我县农村宅基地基本情况
1.2.1 建新不拆旧，“一户多宅”普遍存在
尽管现行法律以“一户一宅”为农村宅基地取得的基本原则，但在现实生活中，农民可以通过继承、赠与等方式拥有2处以上的宅基地，“一户多宅”的现象普遍存在。这主要是因为现行法律框架内，农村宅基地只能在集体经济组织内部转让，而且宅基地受让条件与申请条件基本吻合，因此符合购买条件的集体组织成员更多是通过无偿申请而非转让的方式获得宅基地使用权。同时也缺少可以有效执行的行政强制退出手段，对“一户一宅”及分户条件的规定不够明确，集体组织纷纷对分户新申请的宅基地开绿灯，形成了农村宅基地存量不断减少、用地规模和闲置规模同比扩大的双重困境。
1.2.2 流转受限制，隐形交易日益扩张
农村宅基地只能在集体经济组织内部转让的规定限制了宅基地的土地流转，迫使其走上了暗中交易的道路。调查发现，铁岭县农村宅基地流转大多私下进行，流转收益由农户直接获得。这不仅直接损害了农村集体经济组织作为所有权人的利益，而且因缺乏法律保护和有效监管，常常引发纠纷。
1.3 监管不到位，违法建房普遍存在
当前宅基地使用权采取行政审批方式，即农民占地建房必须以政府审核批准为合法要件。但本次调查发现，违法占地建房现象仍普遍存在。这主要是因为一些村委会、乡政府出于维稳考虑，对部分违法违规建筑不进行拆除，仅以罚款了事，村民的效仿和趋利心理导致农村住房建设杂乱无序，产权登记不到位等各类问题层出不穷。
1.4 房屋多空置，土地资源浪费严重
当前我国公共资源的城乡分配不均使城市仍对农村人口具有很强的吸引力，大量农户尤其是青壮年涌入城市务工、经商，并在城市购买住房。这不仅使得农村常住人口逐年减少，也导致了其原本在农村的住宅空闲，客观上导致了农村宅基地的闲置性浪费。
2 当前开展宅基地使用权抵押登记存在的问题
2.1 流转市场不健全，抵押物处置难
农村宅基地流转市场极不健全，抵押的土地难变现、抵押权实现时土地如何处置。这些客观上制约了宅基地使用权抵押业务的展开。
2.2 相关配套的政策及方法不完善
中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，但相应的法律法规还没有调整。应尽快修订《物权法》、《担保法》等相关法律法规，尽快出台《农民住房财产权权抵押管理办法》等法律文件，明确财产权抵押担保过程中各方的权利和义务，为农民住房财产权抵押贷款等金融创新提供法律保障。
2.3 宅基地使用权的价格评估
宅基地由集体分配，无偿使用，仅能在集体内部流转。由于宅基地的无偿性，集体内部成员间流转时，几乎没有人愿意为此支付费用，宅基地使用权的价格是零。只有当农户将宅基地退给集体，并且集体（或政府）愿意为此给予补偿时，宅基地使用权的价格才能体现。
3 加快我县农村宅某地抵押的对策建议
3.1 建立健全农村宅基地使用权登记制度
产权清晰是市场交易的前提。要从立法上赋予农民宅基地流转的权利，依法确定宅基地的权属范围，明晰宅基地使用权的主体，明确宅基地可以流转的具体条件，对符合条件的宅基地和房屋，依照规定完善确权及登记发证手续，对手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋颁发《集体土地使用证》、《房屋产权证》等证书，允许农村宅基地进入土地交易市场，保障交易的安全性。
3.2 逐步推进农村宅基地抵押市场的发展
在试点工作中，选择建制镇沿街、城市规划区内、主干道两侧等商业价值高，较易变现的农房办理抵押贷款。金融机构在发放贷款时要对农户的个人信用进行审查，考虑个人的还贷能力，可以推行农广联保制度，分散法律风险。此外，金融机构、国土、财政部门还应加强对抵押农民居住的关切，防止出现因丧失宅基地和房屋居无定所，从而影响社会和谐稳定。
3.3 科学设计农村宅基地抵押的相关制度
设计抵押制度时应明确抵押各方主体权利义务，规范宅基地使用权抵押的程序，尤其是明确抵押权的实现条件。如果农户到期仍不能偿还银行的贷款，银行应给农户一个宽限期。这个宽限期可以参照留置权的宽限期，即不少于两个月的宽限期。在这个宽限期内利息照常计算。如果宽限期届满后，还不能清偿贷款，银行可以要求集体经济组织以合理的价格回购。这样既降低了银行的风险又给了集体经济组织收回集体土地的机会。
关键词:农村;宅基地使用权;流转;农村居民
中图分类号:D92文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)07-0093-03
农村宅基地使用权指农村村民依法享有的,在集体所有的土地上下建造、保有房屋及附属设施的权利。然而,中国现有的法律法规和政策对于农村宅基地使用权流转给予限制。但是,限制却导致“暗流”。本文拟就这一现象,从法律层面作一分析。
一、农村宅基地使用权自发暗地流转的原因
现阶段农村宅基地使用权自发暗地流转成为一种趋势。据2004年《北京农民宅基地与房产制度研究》课题组对北京市朝阳等三个区各选择的1～3个村的典型调查看,宅基地自发流转已占宅基地总数的10%左右,有的甚至高达40%以上。农村宅基地使用权自发暗地流转的原因有以下几个方面:
1.城乡一体化进程的加快。农村宅基地使用权制度旗帜鲜明地选择了保障农民居住权的制度价值取向。但伴随中国经济制度的改革、户籍制度的松动、农村社会保障制度的初步建立,从而推动城乡一体化的进程不断加快,大量农村居民进入城市。当农村居民进入城市后,其在农村的房屋闲置下来,既造成了土地资源的浪费,也成为阻碍农民定居城市的一大阻力。因此,农民急于出手这一“烫山芋”。而另一方面,城镇居民由于现有城区房价的压力,以及享受田园生活的需要,逐渐将眼光转向交通、卫生、服务等日益完善的小城镇、城乡结合部,愿意在此购置房屋。城乡一体化进程的加快,间接地促进了农村宅基地使用权的自发暗地流转。
2.经济利益的驱动。作为一名“理性的经济人”,趋利避害,追求利益最大化,是人之本性。农民或为进一步发展农业生产,或为投资于非农业经营,或为在城市购买房屋,都需要大量资金。而农民除了土地外,很少有“闲钱”。因此,农民愿意、也急切希望将其所掌握的资本之一宅基地投入市场。因此,在具备买卖需求的情况下,即使现有法律法规限制了宅基地使用权流转,民间的宅基地隐形流转以及“隐形市场”也会在经济利益的驱动下自发组织起来。
3.农村宅基地使用权制度的缺陷性。构建农村宅基地使用权的目的,在于保障农村居民的居住权。其本身具备社会保障这一功能。因此,农村居民在申请宅基地时,理论上是无偿的。即使由于一些原因(如申请耕地为宅基地时),需要交纳费用,但比起宅基地在市场中的价值,此笔钱也是微乎其微。在成本远低于收益的情况下,农民热衷于申请宅基地,从而刺激农村宅基地使用权自发流转的境况。
4.地方政府的推动。中国《土地管理法》第62条规定,“农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准。”在实践中,由于其审核、审批的程序未被严格规定且缺乏监督机制。因此,权力的行使往往就落在了乡(镇)一级,甚至较为强势的村一级,从而使审批权进入与人情关系的博弈之中,造成乡(镇)干部及村干部、越权划拨,这使得大量的农村宅基地被申请下来,并源源不断地输送至“隐性市场”中。其次,目前法律上限制农村宅基地使用权流转,但全国各地都在进行宅基地流转改革,其内容与形式尽管并不全然相同,但宅基地流转的实质已十分明显。如天津市的“宅基地换房”,成都市的“宅基地换房”、“住房联建”,广东的“有规范地将农民手中的宅基地住房送到市场交易”等。宅基地使用权流转的市场现实需求已经形成。
由上可见,农村宅基地使用权的自发暗地流转符合市场经济发展的需要,但由于缺乏法律规制,农村宅基地使用权流转行为混乱,占有耕地现象严重,交易纠纷不断。因此,完善农村宅基地使用权流转制度的必要性凸显出来。
二、必须完善农村宅基地使用权流转制度
(一)从法律价值层面理解
1.适应当前物权法价值理念的需要。源自罗马法的“以所有为中心”的物权理念,强调所有权的绝对支配原则。这对于保护所有权人的权益,实现物有所属,稳定交易秩序,起到重要作用。但由于社会资源的稀缺性,特别是土地数量的限定性。导致人们在当今重视所有权的同时,逐渐认识到应将资源以充分利用,以实现其价值的最大化。故日耳曼法“以利用为中心”的物权价值理念逐渐被重视。农村宅基地过于强调其归属性,而限制其流通性、利用性。如果将农村宅基地和最能够利用它的人相结合的时候,则能够最大限度地开发这一资源。
2.实现“同地同权”原则的必要。在《物权法》中,与农村宅基地使用权处于相同位阶的是城镇建设用地使用权。两者的目的都在于营建建筑物,为公众居住所用。但是后者能够在土地市场中自由流通,按照“同地同权”原则,农村宅基地使用权也应当可以投入流通领域。但现行的法律制度对两种土地做区别对待。
3.有助于保护农民的土地财产权。现有宅基地实现流通的途径,一种在于集体内部成员之间的转让。但由于申请新宅基地的无偿性,加之农民手中无过多的货币资本,这种流通方式运用很少。绝对数量的宅基地入市,是通过土地征收而加以实现。而由于中国土地征收制度的缺陷,如公共利益界定不清、土地补偿标准过低等。使得这一实现和保护公众权益的制度本身演变为侵害农民土地财产权的工具。农民的土地权益受到公权力的威胁,却无法自保。这也是当前农民对于农业生产缺乏干劲,农村土地闲置局面普遍存在的一大原因。如果农村宅基地可以进入市场,农民与其他主体处于平等位置,其土地财产权能够得以充分实现。农民集体就能以土地所有者身份,以平等的市场主体与作为市场主体的土地使用者讨价还价,在市场交易中获得土地使用的市场价格,而不是补偿价格,这样农民就能得到比征收补偿更多的对价利益,用于保障其基本生活和解决再就业的困难。
(二)从经济发展层面看待
1.有利于保护耕地。有人认为,如果容许宅基地进入流通领域,城镇居民到农村购置宅基地会使农村土地减少。但我则认为,只要我们严格控制农用地转为建设用地这个关,严格遵守宅基地的原始取得程序,严格执行农村乡镇规划和用地计划,严格管理宅基地流通市场。通过制定法律、法规和政策来规范宅基地使用权市场行为,是能够限制滥用耕地的行为。事实上,保护耕地的关键不是在于农村宅基地能否流转,而是在于如何严格执行现有的法律制度。如果容许农村宅基地使用权流转,应当对流转的程序做严格的规定。严密的规定与切实的执行相结合,使得宅基地现行流转中多申请、乱占地(尤其是耕地)的现象会被抑制,这对于当前日益稀缺的农用地将起到保护作用。
2.有利于盘活闲置农村宅基地,合理分配资源。当前,由于人均农村宅基地数量的超标,以及“空心村”的存在,使得存在大量农村宅基地闲置的局面。与此同时,由于城镇化的快速发展,使得市场对于土地的需求越发激烈。但国家能够提供的土地数量难以支撑市场的期盼。如果容许闲置的农村宅基地流转,将有利于盘活闲置农村宅基地,有利于合理分配资源,提高土地使用效率。满足市场的需要,缓解高额房价,实现经济发展与保护耕地的矛盾。
3.有利于扩大农村居民融资渠道,发展农村金融。现代农业的发展,使得传统的粗放式耕作方式无法在作物的产量、质量上有实质性提高。但农业专业化、规模化对于资金的要求很高,而农民所掌握的货币资本难以支付。因此,农村对于金融贷款的要求极为迫切,如果农村宅基地可以进入流通领域,农村居民可以获得银行贷款,实现农业或非农业领域开发,有利于增加农民财富,有利于农村经济的发展,而金融机构也能够进入农村市场,拓宽金融业务的发展空间。
三、如何完善农村宅基地使用权流转制度
(一)立法规范农村宅基地使用权流转
农村宅基地使用权作为一种用益物权,应当被加以利用,使之进入流通领域,发挥使用和收益的功效。因此,国家应当容许农村宅基地使用权在法律下进行流转。农村宅基地使用权流转的条件、方式、对象应尽快以法律形式制定出来。
1.流转条件。纳入流转的宅基地应当具备以下条件:首先,流转的农村宅基地使用权要符合土地利用总体规划和村镇建设规划,不能改变其用于建设住宅的用途;其次,农村宅基地使用权必须权属合法,依法办理了土地登记,有合法的土地权属证书,以保证交易的安全;再次,必须经村农民集体同意,并报县级以上地方人民政府的土地行政管理部门批准或备案,有利于国家对农村宅基地转让情况的宏观把握和程序保障;最后,为防止土地交易双方虚报流转价格,应由有资质的评估机构根据所转让的宅基地的自然状况、区位条件等实际情况确定流转宅基地的价格。
2.流转方式,包括以下六种。(1)出让,指农村宅基地使用权人,通过买卖、赠与以及其他合法方式将农村宅基地使用权或附着物,一同或分别转移至他人的过程。(2)租赁,指农村宅基地使用权人将宅基地使用权出租给承租方,承租方支付租金的行为。与农村宅基地买卖类似,租赁也可分为住宅连同宅基地使用权一起出租和单纯出租宅基地使用权。(3)抵押,指农村居民可将宅基地使用权连同附着物向金融机构申请贷款。(4)置换,指“在承包责任制不变,可耕地总量不减,尊重农民意愿下,以宅基地换住房”,即政府在农村居民聚集区周边建设小城镇。按照置换标准,给予农民一套小城镇住宅,农民放弃宅基地。原有宅基地通过统一组织复耕。实现了保护耕地、有效利用土地资源的目的。当前,在天津、上海、青岛、贵阳等城市,“宅基地换房”这一流转方式已开始实施。(5)入股,即农村宅基地使用权人将农村宅基地使用权作为资本,依法转移给股份有限公司或者有限责任公司。农村宅基地使用权人丧失农村宅基地使用权,但享有股份以及基于股份产生的红利。(6)拍卖,指在农村集体经济组织主持下,众多购买农村宅基地使用权的人通过集中竞价的方式,与农村集体经济组织订立合同,购买农村宅基地使用权的行为。在农村宅基地使用权拍卖的基础上,法律可以考虑赋予农村集体经济组织对长期荒废的宅基地及其附属不动产进行强行拍卖的权利,以充分盘活宅基地价值。
3.流转对象。不仅包括本集体组织成员,城(下转136页)(上接94页)镇居民应当被纳入其中。
(二)建立农村宅基地使用权定期和相对有偿使用制度
由于农村宅基地使用权可以跟随房屋而被继承,因此,只要房屋存在一日,农村宅基地使用权就不会消灭。但考虑到农村宅基地使用权作为一种用益物权,理论上不应当永久存在。加之由于继承而形成的“一户多宅”现象造成大量的宅基地闲置。改变农村宅基地使用权原有的“无限性”势在必行。农村宅基地使用权的期限可以参照城镇建设用地使用权的最长时限70年为限,自申请人申请批准后开始计算。
同时,实行农村宅基地使用权相对有偿使用制度。如果本集体组织成员申请农村宅基地使用权,可以无偿享有70年使用期限。当70年届满时,如果权利主体仍为本集体组织成员,其拥有的宅基地为一处且并无超过当地人均宅基地限额,当其申请续期时候,无须缴纳费用。如果其拥有的宅基地超过当地人均宅基地标准时,需要交纳与超过数额相当的使用费,否则多余宅基地将被收归集体所有。城镇居民或者非本集体组织成员想续期时,应向集体经济组织交纳宅基地使用费,可再次取得为期70年的宅基地使用权。
(三)建立合理的收益分配机制
由于现行的宅基地使用权制度是无偿、无限期使用,宅基地使用权流转收益大都归于宅基地使用人所有,但宅基地属于集体建设用地,集体作为土地的所有者,应当享有一部分土地收益。其次,农村宅基地能够流转,得益于国家对农村宅基地周边基础设施的投资行为。正是由于国家在前期投入大量的资金,才能够使得农村宅基地的价值得以体现,使得流转得以进行。因此,基于农村宅基地使用权流转所得收益,应当在国家、集体、个人之间分配收益。但具体比例,应考虑各个地区实际情况,根据公平、效率原则,通过听证会形式,在三方主体广泛参与下制定。
(四)加快完成农村宅基地使用权登记
房地产登记的目的在于确权、明权、护权。现行关于农村宅基地纠纷案件,由于缺乏相关登记程序。使得农村宅基地使用权存在权属混乱的局面。而中国城市土地的流转已经具备了一套完备的管理体制,城市居民住宅合法登记,享有城市土地使用证和房产证,城市房屋在买卖和租赁等流转过程中依据合法的登记程序,能够保障交易的安全。因此,加快完成农村宅基地使用权登记不仅能够对农村房产市场进行有效的监督和管理,同时在农村房产流转过程中能保障房产所有人的合法权益,减少房产纠纷。
[关键词]农村宅基地 登记发证 遗留问题 解决对策
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）19-0185-01
农村宅基地管理是土地管理工作最前沿、最基础性的工作，它直接关系到土地特别是耕地资源的利用与保护和农民的生产生活。长期以来农村居民点无效扩张导致农村建设用地使用效率低下，一户多宅、多占超占、违法建设的现象比较突出，大量的宅基地需求，导致大量耕地资源被占用，造成一方面农村人均耕地资源在减少，另一方面大量宅基地闲置浪费。因此深入研究农村宅基地登记发证过程中遇到的历史遗留问题，剖析其产生的原因并提出解决的办法，对于加快宅基地使用权登记发证工作具有十分重要的意义。
一、农村宅基地登记发证中遇到的遗留问题
1、一户多宅现象
由于农村宅基地采用的是无偿、无期限的使用制度，对宅基地的分配、使用缺乏统一、明确的政策、法规，加上申请宅基地成本较低等因素， 导致农村一户多宅的现象比较普遍，主要表现为以下几种情况：一是新宅基地已建成未按期搬迁，依然居住在旧宅基地；二是新宅基地建成并居住，但旧宅基地依旧占用；三是新宅基地建成，旧宅基地废弃，旧房屋未拆除或部分拆除；四是继承或购买别人的宅基地；五是新宅基地已审批划拨，长期荒芜没建。
2、没有经过审批就占用宅基地的情况
80年代-90年代，我国国情是以农业型为主的农村，农民个人建房必须要有利于农业生产要求和农民的生活要求。在当时土地管理还不严格的情况下，很多地区农村的宅基地都是由村干部分配的，并无依法登记审批的概念。
3、少批多占宅基地情况
根据《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但在很多农村，村民建房受传统观念的影响，多数贪大求洋，节约用地意识非常淡薄。
4、“空心村”的情况
随着我国经济和人口高速增长、城市化进程加快，一些富裕起来的市郊农民纷纷进城购房，成为城市居民，他们留在农村的宅基地受现行法律、法规的限制，不能进行公开合法的转让，但这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行处置，闲置的宅基地无法复耕，导致市郊农村出现大量“空心村”。
5、产权不明晰，流转不规范的情况
目前，宅基地登记发证工作尚未完成，导致农村宅基地的基本情况不清楚，产权不明晰。不少农民在利益驱动下，农村集体土地非法入市，农民私自非法转让、出租宅基地、房屋给本集体经济组织以外的人员的行为时有发生。
二、遗留问题产生的原因
1、法律法规不完善，制约手段不多
农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，是计划经济时代的历史产物，已不符合社会主义市场经济体制的要求。一不适应社会主义市场经济体制；二不适应农村人口消长变更之势；三不适应以家庭为经济单位的传统习惯；四不适应农村产业结构改革的客观要求；五不适应改善农民生活，促进农村经济发展。
2、村庄规划不合理
绝大多数村镇还未编制建设规划，没有严格的规划管制，每户占地多少由村组说了算，宅基地用地布局随意扩大，乱建现象比较严重。
3、监管责任不明
个别部门在宅基地管理中，只注重宅基地的审批、划拨和面积核对，在批准后缺少严格的监督和约束制度，特别是在建成后没有定期深入现场督促拆除旧房屋，限期交出旧宅基地，这样在农村大面积形成了占新不腾旧现象。
4、执法合力不够
长期以来，由于执法主体和法律程序等原因，村委会难以有效解决违章问题，国土部门和规划部门又无法在第一时间发现，以致错过解决良机，各部门由于执法力量的薄弱和职能限制，面对违法建设难以标本兼治。
5、农民自身原因
由于法律法规、政策宣传不到位，部分农民依法用地法制观念淡薄，对居住多年的宅基地便产生了私有观念，认为宅基地是私有财产，自己的宅基地归自己所有，可以出租和买卖，其他任何人和农村集体经济组织不得收回。新建房时不拆旧房，造成“空心村”。
三、解决遗留问题的对策建议
1、对于一户村民的两处宅基地，面积经过合并没有超出当地省级以上政府规定的面积标准的，可以受理其第二宗宅基地申请；对于因建新不拆旧和因村民购买住宅而造成的“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在村民拆除其旧宅之前和国家未出台规范宅基地流转法律或政策之前，土地登记机构不得受理；对于因继承造成“一户多宅”的，土地登记机构可以受理。
2、对于未办理建房用地手续已建房的农村村民，如果符合土地利用总体规划及其他农村宅基地许可条件的，经申请准予补办宅基地用地手续；对于违反土地利用总体规划擅自建住宅的，应当依法限期拆除，恢复土地原状；对于符合土地利用总体规划、但超过法定面积标准建住宅的，属于因住宅结构原因不宜拆除，或收回后又不易重新调整使用的超占部分，按照农村集体非农建设用地处理后补办用地手续；属于其他原因的超占部分，应当依法责令退还超占的土地，限期拆除在超占的土地上新建的房屋。
3、对于村民父母双故后遗留的闲置房屋，应当按照原国家土地管理局的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条关于“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”的规定，将土地权利确定给合法的继承人。
4、健全宅基地审批制度。在宅基地审批中，建立宅基地审批“三到场”制度，严格执行一户一宅、拆旧建新制度，进一步规范宅基地审批程序，缩短建房审批流程。
5、强化村镇规划。在村镇布局上，乡镇人民政府和村委会，结合文明村镇建设，强化村镇规划，落实农村（一户一宅）制度，促进旧村改造和新村建设。要严格实行拆旧建新制度。村民申请新建住房，必须出据承诺书，承诺拆除旧房，退出原使用的旧宅基地，交由村委会重新安排使用。原地翻建、改建，符合村庄建设规划的，按规划要求给予增加或减少用地面积；对于一户多宅不居住的废弃、空闲宅基地统一规划、整理，不符合规划的不予审批。
6、构建监查执法网络。宅基地管理中，难度最大的就是土地违法事实一旦形成，查处难度过大。要加强执法监察制度建设，进一步完善动态巡查责任制，充分发挥执法监察网络作用，充分发动村干部和群众，力争做到早发现、早制止、早查处，将违法案件查处在萌芽状态。
7、对农村宅基地占用农用地要纳入年度计划，农村宅基地占用农用地的指标要和农村建设用地整理和建设用地增建挂钩新增加的耕地面积挂钩，国土资源部门对新增耕地面积检查核定后，应在总的年度计划指标中优先分配一定数量的农用地转用指标用于农村住宅建设。
四、对存在遗留问题的宅基地，登记发证时应注意的几点问题
1、要防止通过登记将违法用地合法化，尤其不能为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。在登记过程中要认真履行公告程序，接受村民的监督；妥善处理农村宅基地产权纠纷、面积不实等实际问题，合法合理、公平公正地解决历史遗留问题。
2、对宅基地使用权进行登记时，要采取与户籍相一致的实名制，并注明其共有使用权人，避免出现钻政策空子，弄虚作假用多人名字进行登记，骗取土地证的情况发生。
海口市农村宅基地建房管理办法最新版第一章 总 则
第一条 为进一步加强我市村镇规划建设管理，规范农村住宅建设，根据《海口市城乡规划条例》《海南省村镇规划建设管理条例》《海南省农村居民建房审批办法》及有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在本市行政区域内，农村宅基地的建房管理，适用本办法。
本办法所称农村宅基地，是指农村村民依法取得农村集体建设用地使用权，或取得区政府出具的宅基地批准证明，建设本户自用住房及附属生活设施的土地。
第三条 市规划行政主管部门负责对各区农村宅基地建房管理工作进行业务指导和监督。市各相关部门各司其责配合做好相关工作。
区政府应明确各镇、各部门管理职责及范围，有序组织辖区内农村宅基地建房的管理及实施工作。
第四条 农村宅基地建房必须遵循规划引领，有序建设;依法合规，简便高效;政府主导，村民主体;节约集约，一户一宅;统一风貌，凸显特色的基本原则。
第二章 规划及报建要求
第五条 各区人民政府要以多规合一工作为抓手，组织区住房和城乡建设局(或镇人民政府)编制村庄建设规划或整治建设规划，经区政府批准后作为农村宅基地规划报建审批依据。农村宅基地建房选址须符合村庄建设规划和各镇土地利用总体规划，并依照有关法律法规取得宅基地使用权。
农村宅基地建房应注重建筑特色风貌管控，兼顾传统村落保护。鼓励推广使用《海南省乡村特色民居建筑方案图集》《琼北(海口)民居特色建筑图集汇编》等标准图集方案或区住房和城乡建设局推荐的建筑设计方案。鼓励以行政村或自然村为单位选用一种建筑风格造型，开展建筑风貌整治改造，确保一定范围内建房风格基本一致。
第六条 农村宅基地建房应集约节约用地，原则上每户只能申请一处宅基地，面积不得超过175平方米(含屋檐滴水面积)。列入中国传统村落名录的村庄，农村宅基地安排按传统村落保护规划要求执行。
第七条 农村宅基地建房每户建筑面积不得超过400平方米，建筑密度一般不得大于70%，建筑层数不得超过4层，建筑高度控制16米以内。历史文化保护区、风景名胜区、旅游规划区等重点管控区范围内的农村宅基地建房要求须同时符合相关规定。
第八条 属下列情形之一的，不批建房屋：
(一)拟建用地已列入征收范围且征收部门明确不予建房的;
(二)所在村庄已列入年度棚户区改造计划的;
(三)不符合村庄规划和土地利用规划的;
(四)占用道路规划控制红线、文物保护控制紫线、绿地范围控制绿线、城市地表水体保护控制蓝线、城市基础设施用地控制黄线建房的;
(五)在消防、燃气、电力、泄洪通道、水利设施等规划用地范围内建房的;
(六)其他不符合国家、省、市法律法规规定的。
第三章 建房审批程序
第九条 区、镇人民政府政务服务中心应开设农村宅基地建房报建受理窗口，免费提供建筑设计图纸，方便村民申请报建。村(居)委会应配备1名专职或兼职农村规划协管员，协助建房户办理建房报建手续。鼓励成立村民建房理事会，专门负责村民建房的审查监督管理工作。
第十条 报建必备材料
(一)建房户户口本(或户籍证明)、身份证、委托人身份证和授权委托书;
(二)《海口市农村宅基地建房审批表》(以下简称《建房审批表》);
(三)《集体土地使用证》或宅基地批准证明(区政府出具);
(四)建房户及施工人员(或单位)提供结构安全方面的承诺书(属加扩建房屋的提供);
(五)宅基地宗地坐标图(区国土分局免费提供);
(六)建筑设计图纸(区政府免费提供)。
第十一条 申请。在村庄规划区内申请新宅基地建房、原宅基地拆旧房建新房和拆旧房异址建新房的，需填写《建房审批表》。建房户携申报材料直接或委托村(居)委会向所在区(或镇)人民政府农村宅基地报建受理窗口提出建房申请。受理窗口应在规定时间内将《建房审批表》等相关材料转区住房和城乡建设局(或镇规划建设管理所)办理。
第十二条 审核及发证。区住房和城乡建设局(或镇规划建设管理所)接到建房申请材料后，应安排规划管理人员10个工作日内现场勘察，审查建房户申报材料是否齐备、是否符合建房条件，拟建房屋是否符合村庄规划等。对符合条件的，建房户可选择区住房和城乡建设局免费提供的设计图纸，也可自行委托相应资质的设计单位设计图纸。申报材料及设计图纸获审查通过后，由区住房和城乡建设局(或镇人民政府)核发《乡村建设规划许可证》。不符合条件的，将申报材料退回建房户，并一次性告知不能办理的理由或需修改的事项等。
第十三条 公布。建房申请经依法批准，由区住房和城乡建设局(或镇人民政府)将审批结果通知建房户及其所属的村(居)委会，并在建房现场张榜公布接受群众监督。公布内容包括：
(一)《乡村建设规划许可证》;
(二)建筑设计方案总平面等主要图纸;
(三)其他相关材料。
第十四条 备案。镇人民政府在核发《乡村建设规划许可证》15个工作日内应将建房报批有关材料报区住房和城乡建设局备案。
第十五条 施工备案或报建。建房户应在开工建设前申请施工备案或办理《建筑工程施工许可证》。
农村宅基地自建建筑面积在300平方米以下或工程投资额在30万元以下的住宅，报区住房和城乡建设局(或镇规划建设管理所)进行施工备案;建筑面积在300平方米以上(含300平方米)或工程投资额在30万元以上(含30万元)的住宅，报区住房和城乡建设局核发《建筑工程施工许可证》。
第十六条 放验线及竣工验收。房屋基础开挖前，建房户应主动通知村(居)委会，村(居)委会通知区住房和城乡建设局(或镇规划建设管理所)、区国土分局(或镇国土所)到场核验，验线合格方可施工。
房屋竣工15日内，建房户应主动向区住房和城乡建设局(或镇规划建设管理所)申请验收。农村宅基地自建建筑面积在300平方米以下或工程投资额在30万元以下的住宅，报区住房和城乡建设局(或镇人民政府)核发竣工验收备案证书;建筑面积在300平方米以上(含300平方米)或工程投资额在30万元以上(含30万元)的住宅，报区住房和城乡建设局核发竣工验收备案证书。
第十七条 房产登记。建房户应持《集体土地使用证》《乡村建设规划许可证》及建房竣工验收备案证书等相关证明材料向市不动产登记机构申请办理房屋所有权登记，符合登记条件的，由市不动产登记机构办理登记，核发不动产登记证书。
第四章 奖惩措施
第十八条 市、区各级政府及相关部门应多方筹措资金，给予依法报建的建房户补贴相关费用、免缴所有行政事业性收费，对依法报建并按批准方案建设，办理房屋不动产登记的建房户给予专项补贴。
(一)补贴测量费(含宗地坐标、房屋测量)和建房图纸设计费等，纳入年度区级财政预算安排解决。
(二)免缴城市基础设施配套费、价格调节基金、房屋所有权初始登记工本费等所有行政事业性收费。
(三)给予依法报建并按批准方案建设，取得不动产登记证书的建房户1万元/户专项补贴。该费用由区政府统筹先行支付，并纳入下一年度市级财政预算。
第十九条 未依法报建建房的，建房户所建建筑物(含构筑物)均视为违法建筑，在土地、房屋征收时对该违法建筑不予补偿。
第五章 法律责任
第二十条 未依法取得乡村建设规划许可证或未按照批准内容进行建设，由区城管部门(或镇人民政府)责令停止建设，依法限期整改或拆除。
第二十一条 各级规划建设主管部门、镇人民政府和村委会等单位工作人员有玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊，收取贿赂的，给予行政处分或依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第二十二条 本办法实施前在农村宅基地上已建成的房屋，可参照本办法补办或完善相关建房报建手续。
桂林洋开发区、三江农场范围内的个人建房可参照本办法执行，实行属地管理。
非农业户口个人原有或者合法继承的农村房屋，房屋产权没有变化的，可以依法确定其房屋宅基地的集体土地建设用地使用权的，参照本办法执行。
第二十三条 我市主城区内村民宅基地的建房管理适用本办法的规定。主城区、镇区范围内属国有出让土地的个人建房适用《海口市主城区个人住宅规划建设管理办法》。具体应用中的问题由市规划局负责解释。
第二十四条 本办法自20xx年5月1日起施行，有效期五年。有效期满后自行失效。
农村宅基地的基本条件1、因子女结婚等原因确需分户，缺少宅基地的;2、外来人口落户，成为本集体经济组织成员，没有宅基地的;
3、因发生或者防御自然灾害、实施村庄和集镇规划以及进行乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要搬迁的。
农村村民有下列情形之一的，不予批准使用宅基地：
1、年龄未满十八周岁的;
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