时间：2023-12-05 18:10:12
导语：在公共基础设施的概念的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
一、公共基础设施的一般分析
(一)公共基础设施的涵义
公共基础设施的概念可分为狭义和广义两种。狭义的公共基础设施是指包括交通运输、能源、邮电通讯、桥梁、水利设施和其他管水工程等公用事业基础设施。广义的公共基础设施概念除了以上方面外，还包括教育机构、文化机构、环境和公共卫生及整个司法行政管理系统等领域。
(二)公共基础设施的特征
1 公益性。公共基础设施是为社会生产和群众生活提供服务的，主要目的是为了满足企业或个人的生产或生活需要。公共基础设施供给的最终目的是实现社会效益的最大化，它不以或很少以营利为目的。因此，政府将承担重要的角色。
2 供给的不可分性。公共基础设施在供给上是不可分的。一方面，由于公共基础设施规模大，需要大量投资。例如，我国的京沪高铁等高速铁路建设项目需要有大规模的投资，只有政府才能提供这样的保障。另一方面，公共基础设施建设周期长，资金难以在短时期内收回。公共基础设施在建设时间上必须先行一步，才能满足社会经济对公共基础设施的需求。
3 外部经济性。对于公共基础设施来说，任何一个社会成员都可以享受由其带来的好处。如一条新的收费高速公路的建成，会使原有公路的使用者免费得到车流量减少的好处。在一定范围内，增加对公共基础设施的消费，不会带来额外的成本，此时边际成本趋零。但是，对于一些混合公共物品性质的公共基础设施，当消费者增加到一定范围时，会产生一定程度的竞争性。
4 垄断性。公共基础设施项目的投资和建设存在一定自然垄断现象。一方面，公共基础设施领域的进入门槛较高，一些法律障碍和人为障碍阻碍了私人企业的进入；另一方面，公共基础设施建设投入大、周期长、回报慢，私人资本往往无力也不愿意承担高昂的投资。对于公共基础设施领域投资目前还是由政府主导进行。
二、公共物品有效供给理论中的政府行为
公共基础设施属于公共物品的范畴，对于公共基础设施这种公共物品的供给，涉及到了公共物品的供给理论。在早期的公共物品理论中，普遍认为公共物品只能依靠政府来生产并提供。随着经济和社会的不断发展，人们逐渐认识到，政府提供公共物品，并不意味着所有的公共物品全部由政府进行生产和直接提供，在公共物品的有效供给中，仍然存在政府利用市场机制提供公共物品的可能性和必要性。在现实经济社会中，普遍存在公共物品供给不足的问题，政府为了弥补这方面的不足，往往放宽市场准入条件，从而使更多的私人企业能够成为公共物品的供给者。如果公共物品全部由政府生产和提供，则由于缺乏竞争，导致成本上升，效率低下。而将市场供给机制引入公共物品供给领域后，这些问题能够得到一定程度的缓解。同时，受技术水平、消费人数、需求弹性等因素的影响，导致公共物品与私人物品之间的边界变得模糊，因此，政府和市场都可以成为公共物品的提供者。作为公共物品理论，它就是为适应国家干预经济的需要而确立的，但是，公共物品供给有市场失灵也有政府失灵，因此，在理论上政府行为是与市场经济活动融为一体的，公共物品的供给方式需要在市场和政府两种方式之间确定平衡。
三、公共基础设施供给中政府错位分析
当前，政府行为在公共基础设施供给中的错位主要表现在两个方面：行政垄断和权力寻租。
(一)行政垄断
行政垄断是由政府凭借行政权力对涉及国计民生的重大领域进行直接控制，并限制竞争形成的垄断。一直以来，我国公共基础设施的供给垄断程度还比较高。究其原因：首先，由政府垄断供给基础设施，缺乏优胜劣汰的竞争机制，政府投资基础设施建设，由于特殊的地位不会面临直接的竞争。其次，由政府垄断供给基础设施，割裂了生产者与消费者之间的联系，进而容易造成对基础设施估价和评价的困难。最后，现阶段对政府机构及公务人员的监督机制还不完善。由此看出，政府垄断供给基础设施在导致供给效率低下的同时，还会加剧社会不公。
(二)权力寻租
权力寻租就是由于政府的行政权力介入公共基础设施供给领域，使得拥有这种权力的人为了谋取自身利益而利用各种合法或非法手段得到占有租金的特权。由于行政权力可以创造寻租的条件，掌握权力的政府官员就有可能利用权力进行寻租活动。在社会经济发展中各个领域，只要存在着权力的参与，就会存在寻租腐败现象。现阶段，在公共基础设施领域产生的寻租行为，不仅影响了经济发展和公众生活对公共基础设施的必要需求，同时也造成了社会资源配置的低效率和公共利益的损失。
所以，无论是行政垄断还是权力寻租，其根源都在于行政权力的滥用使政府行为错位，政府角色扭曲，成为经济的参与者甚至是决定者。因此，政府权力过多地参与和控制公共基础设施的供给，成为制约我国公共基础设施有效供给的关键原因。
四、我国公共基础设施供给中的政府行为选择
(一)加强政府自身建设，提高公共基础设施的供给水平
随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，我国提出了建设服务型政府的目标，明确政府的宏观调控、公共服务、社会管理职能。因此，合理定位政府职能，成为提高政府供给公共基础设施水平的首要重点。在公共基础设施供给中，政府要发挥综合性的作用，做一些市场不想做或不易做好的事情，来有效弥补市场机制的不足。所以，政府在公共物品供给中的主要角色应该是公共物品的提供者、政策调控者、外在效应的管理者、公共利益的调节者和市场秩序的维护者。
(二)建立公共基础设施供给的制度保证
公共基础设施的建设涉及经济社会的各个方面，需要有效的组织保障和管理体制。政府作为公共基础设施建设的主体，必须组建有效的行政管理机构和专业化运作班子保证建设的顺利进行。在公共基础设施建设中，要健全立法、执法和司法机构以及规章制度，增加决策的透明度，扩大公众参与的机会，推进管理体制改革。同时，强化政府监管的立法、行政约束机制，强调政府监管的公众参与，完善政府监管的社会监督机制，这样才有利于保障监管的有效性和社会公正性。
(三)建立公共基础设施供给的政府行为体系
1 制定科学合理的公共基础设施发展规划。公共基础设施规划是公共基础设施发展的最初环节，也是公共基础设施发展的前提。公共基础设施的特殊性使政府必须承担其发展规划的职责。科学的公共基础设施发展规划应与经济、社会、环境发展相适应，能满足经济发展和社会生活的要求。
关键词：城乡一体化；公共基础设施；建设
中图分类号：F252.23 文献标识码：A 文章编号：
城乡一体化既是一个城乡综合的社会、经济、空间发展过程，又是城乡社会经济发展的一个终极目标。公共基础设施建设是城乡一体化建设的重要内容，而环境卫生设施是公共基础设施的一种。伴随着人们生活水平的提高，生活垃圾产生量历年增加，同时人们对生活环境质量的要求也逐渐增高，生活垃圾处理系统的建设和改善成为城乡一体化进程中公共基础设施建设的一项重要、紧迫的内容。转运环节是整个生活垃圾处理系统的中间环节，是垃圾源头管理与最终处置之间最重要的衔接部分，其布局对整个垃圾处理有着至关重要的作用，本文即重点研究转运站的选址，以力求资源配置最优化[1]。
1 城乡一体化概念、内容
由于城乡一体化涵盖的内容太多，很难系统全面的分析研究。近些年，各学者从不同的领域重点分析和研究城乡一体化课题，有社会学、经济学、人类学、哲学、系统学、生态学、地理学等等。不同领域的学者对实现城乡一体化途径理解不同，如社会学家认为城乡一体化就是协调城乡的社会事业发展，促使城乡之间的生产要素循环流通，生产力合理布局，确保居民在居住、教育、就业、医疗等社会事业领域能享受相同待遇，缩小城乡差距，高度共享城乡资源。经济学家则认为，城乡一体化经济发展的表现是通过制定平等的经济政策，使得生产要素在市场机制的调节下自由运作，形成以城带乡、以乡促城的良性经济循环，实现城乡经济协调快速发展。生态学家认为要实现城乡生态环境一体化，就必须解决经济和环境的对峙、城市和农村对立的局面，建立统一的环境保护机制，促使城市和农村的生态环境有机融合，促进城乡健康、可持续发展。研究空间布局的相关学者认为实现城乡一体化需要调整和优化城乡的空间结构，通过有效布局基础设施、公共设施等点状设施与各交通设施的线状设施之间的结构，使得城乡之间信息、物流等各要素流通方便顺畅，促使城乡协调发展[2]。
2 基础设施规划的特点
2.l系统性、独立性
各个系统规划的内容是完全相对独立的，每一个系统都完整地自成体系，因此如何良好的管理和协调各个系统历来是市政规划管理棘手的问题。但各个系统规划内容仍然存在共性，如各系统的组成部分可概括为源、管线、用户三个部分，其中源包括各基础设施系统主要供给部分的相关内容。如给水系统的水源，能源系统的热源，环卫系统的垃圾处理站等合理位置的确定、设施规模选择、设施建设要求等等。管线主要涉及如何布置、敷设及相应的管径取值等内容。用户则包括社会生产及生活用户。
2.2规划建设周期长，投资大
基础设施规划建设涉及面积广，建设周期较长，短期收效小，需要投入的资金多，由此限制了投资渠道，国家政府投资成为主要资金来源。
2.3改良维修困难度大
由于基础设施绝大部分是敷设在地下的，容易被忽视，往往等出现问题了才想起如何补救维修。
2.4协调、管理部门多
基础设施规划涉及十几个小类，每部分管理的部门不尽相同，当需要协调的时候，各部门利益会出现冲突，处理难度比较大。
3基础设施实现城乡一体化的内容与方法
3.1 统筹城乡基础设施建设规划，加强农村基础设施建设
水资源是人类赖以生存最重要的元素，随着人类社会的发展，水资源各种危机相应产生，为了人类未来发展考虑，科学合理的利用水资源显得尤其重要。将水系统分为给水系统和排水系统来分析实现城乡一体化涉及的内容。
1.基础设施区域统筹建设
1）区域统筹建设范畴
基础设施系统包含很多子系统，每个子系统都具有自身特点，但很多基础设施具有区域性、外部性的特征，需要从区域整体出发去考虑其设施的建设与布置。如水系统中整体流域协调、水源保护、水资源开发利用等内容；能源系统中的电力、电信系统规划；安全防灾系统中防洪、防震等规划；生态环境系统中生态环境分区规划。
（1）水资源流域协调
水系统具有流域性，一个地区的水系统的流域可能不仅局限在规划区域范围内，还涉及其他地区，因此需要规划流域协调区，完善流域的水域功能区划（公共供水、灌溉、排水、防洪、渔业等）及流域水资源保护，如按照水资源保护要求及标准，控制协调流域内供排水、防洪排涝、灌溉等内容的设施建设。
（2）水源保护
水源保护包括饮水水源保护和其它水源保护（如风景水体保护、生态水体保护等），在各种水资源保护中应该优先保护饮水水源。首先结合现状水源的分布情况，研究其分布是否合理，现有水库的库存量能否满足附近区域的供给。在大区域缺少蓄水工程的地方，考虑建设水库工程解决水源问题。从整个区域确定好水源后，依据《饮用水源保护区污染防治管理规定》、《饮用水水源保护区划分技术规范（HJ/T338-2007）》等规范，划分各等级饮用水源保护区范围，确定各饮用水源保护区需要执行的标准。
3.2加强农村基础设施建设
我国农村基础设施建设环节薄弱，特别是西部不发达地区，很多农村基础设施建设处于空白阶段，农民的生活条件在很多方面得不到保障。我国农村人口基数大，要真正实现城乡一体化发展，实现社会和谐发展，最关键的突破口就是农村建设。基础设施建设作为支撑社会发展的物质基础，其在农村的发展建设情况对提高农村生产生活水平和质量起着重要的作用。但基础设施建设本身具有投资大、建设周期长等特点，因此需政府通过各种调控引导和投资建设手段，来加强农村基础设施建设力度，并找到合适农村基础设施建设的方法，实际地解决城乡基础设施差距问题。
4结论
总之，城乡一体化是针对在社会经济发展过程中城乡之间存在的二元分割状况提出来的，同时也是经济发展到一定阶段的必然要求。其中城乡一体化规划的一个重要内容是，加强农村基础设施规划建设力度，使城乡基础设施达到共建共享水平，并协调相关各类型、各层次规划，使城乡一体化中的基础设施规划能发挥对城乡空间优化的引导与促进作用。
参考文献
关键词：PPP（政府和社会资本合作）；政策；模式；基础设施建设
一、 PPP的概念
关于PPP的定义有许多种，如公私伙伴关系、公私机构的伙伴合作、公共民营合作制等。对于PPP的定义，在国际上还未形成统一的解释，有关PPP理论实践的研究仍在进行中。
UNDP（联合国发展计划署）指出，PPP是政府和企业合作，双方能够达成共赢，获得比单独行动更大的效益。在项目的参与过程中，涉及的风险需要双方共同承担，而不能转嫁于其中一方独自承担。欧盟委员会认为，PPP改变了之前由政府部门提供公共产品或服务的模式，通过公私合作的方式来提供。美国PPP国家委员会指出，PPP模式改变了传统意义上的公共产品提供方式，私人企业对公共基础设施进行建设、经营和维护，满足相关服务和产品的需求。世界银行认为，PPP是政府和私人通过建立长期合作关系，联合推动公共基础设施建设而建立的长期合作关系，私人部门负责建设、经营，承担经营风险和相应责任，政府负责监管。亚洲开发银行将PPP定义为公共部门与私营部门，为开展基础设施建设而建立的一系列合作伙伴关系。
在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中，财政部定义PPP模式是为了更好的提供公共产品和服务，政府和社会资本共同推动公共基础设施建设，建立长期的合作关系。社会资本主要负责建设、运营以及建成之后的大部分维护工作，政府部门主要负责对公共产品和服务的监管，保证公众能够实现最大利益。发改委在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中，认为PPP是政府通过改变提供公共产品和服务的模式，达到提高公共产品供给效率的目的，政府和企业之间是一种长期的合作关系。
从上述对于PPP理解的不同视角可以看出， 当前对于PPP的理解仍然没有达成一致意见，但仍然可以从中总结出PPP的一些共同核心特征：首先，政府和私人部门之间的关系是一种合作关系，关系是对等的，是平等的法律主体。其次，双方在利益上共享。最后，项目合作过程中存在的风险由双方共同承担。贾康、孙洁提出，PPP 是指政府公共部门与非政府的主体合作，实现政府公共部门的职能。从我国PPP的发展实践来看，PPP的意义并不仅仅体现在它的融资功能上，最重要的一点，PPP是一种新型的公共治理模式，是国家治理模式的创新。只要能够合理利用，PPP将会成为应对当前我国经济发展过程中所遇到问题的重要机制。
二、 PPP的模式
PPP是包括诸如BOT、BT、BOO等诸多形式的新型管理模式，PPP的形式包括合同承包、特许经营和政府撤资。PPP从公营属性渐至民营属性，主要类型依次有O&M、LBO、BTO、BOT、BBO、BOO等（如表1示）。
将传统模式下由政府承担的基础设施服务，通过该与民营企业签订长期合同，交由民营企业去做，民营企业负责项目的经营以及日后的维护工作。在这种合作方式下，私人部门负责基础设施的经营和日常的维护，但资本相关的风险不需要承担。这类合作模式有助于提高公共产品和服务的经营效率以及供给效率。民营部门需要向政府提供相应的租金，其报酬通过向使用者收费的方式得以实现。
1. 租赁―建设―经营（LBO）。LBO是私人部门对于已经存在的政府工程，进行U建并经营，私人资本运用自己的资金对项目进行改造。获取报酬的方式通过制定合同的方式得到明确规定，同时私人部门需要向政府交纳一定的租金。在这样的制度安排下，可以有效避免国有资产流失，同时又能够提高公共服务和产品的供给效率。
2. 建设―转让―经营（BTO）。BTO是指，私人部门为公共基础设施的建设进行融资并投资，完成之后的建设工作。建设完成后，基础设施所有权移交给政府部门，由政府所有。政府部门按照合同规定，将基础设施租赁给私人部门长期使用。在合同规定的租期之内，私人部门在经营过程中通过向使用者收费的方式，收回投资成本并获得合理的报酬。
3. 建设―经营―转让（BOT）。私人部门对项目进行投资并建设，建设完成后，私人部门在规定的期限内，拥有并经营该项目，在经营过程中，私人部门通过向用户收费的方式获得相应回报。期限结束后，公共基础设施所有权归政府部门所有。这形式与BTO的十分相似，但在转让给政府部门前，它所遇到的法律和债务上的问题，会比BTO模式所遇到的更多。但目前而言，BOT仍是最常见的公私合作形式。
4. 购买―建设―经营（BBO）。政府将公共基础设施卖给有能力对该项目进行改造和经营的民营部门。民营部门在获得相应资产后，拥有永久性地经营权。与其他特许权的授予存在类似的地方，在出售前的谈判中，公共部门可以对基础设施的服务定和安全质量问题在合同中作出相应的规定，以实现其对公共产品服务领域的控制。
5. 建设―拥有―经营（BOO）。BOO是指，私人部门投资开发建设基础设施，建成之后的基础设施归私人部门所有，他们拥有基础设施的所有权。但是作为公共产品的供给方，私人部门同样需要受到政府部门的监管，接受政府部门在价格以及产品服务质量上的规制。
PPP的这些基本形式，可以用来建设新的项目，也可以用来改造存量项目，提高基础设施的投资效益。当政府部门对于公共产品和服务的供给不能满足公众的需求时，就需要私人部门的加入，以更好的提高供给效率。尤其是在公共基础设施的高效运营能够带来切实利益时，私人部门就有更大的动力去从事这项事业。这种情况下，非常适合政府与私人部门合作共同建设经营公共基础设施项目。
三、 PPP在中国的发展阶段
早在20世纪80年代，我国就开始在投资建设中探索实行PPP模式。世界银行的数据显示，1990年～2016年中国的PPI项目有1 336个，总投资额达到1 466.74亿美元。世界银行PPI的概念和中国的PPP有所不同。尽管统计口径上存在差异，但仍可以从中看出PPP在中国的几个不同发展阶段（图1）。
1. 地方政府主导阶段（1993年～1997年）。1993年分税制改革以后，中央上收地方大量财权，导致地方政府没有能力进行地方建设，不得不向民间资本寻求帮助，解决地方发展过程中面临的建设难题。许多地方政府与私人资本合作，这一时期大量的BOT类型被运用到地方基础设施建设领域当中。这一时期的广西的来宾B电力项目、成都水厂和长沙电力等项目，都显示了地方政府寻求与社会资本合作的努力。这一阶段的社会资本以国外资本为主，但民间资本已经开始尝试进入PPP领域，如泉州刺桐大桥项目就是民营资本参与为主的基础设施BOT项目。
在这一阶段的后期，缺乏政策指导的地方PPP项目出现大量问题，中央出台了一系列政策进行了回应。这一时期，中央出台政策对PPP不是鼓励，而是限制。1998年受到亚洲金融危机的影响，一方面中央政府实行积极的财政政策以稳定经济，这降低了敌方政府与私人资本合作的意愿。另一方面金融危机中暴露出的地方PPP乱象，促使中央对地方PPP项目进行整治。这一阶段的PPP浪潮就此结束。这一阶段发展至今，时间不长，无法描述其完整特征。
2. 中央政府推动阶段（1998年～2007年）。金融危机之后，经历了几年调整，PPP模式在中国逐渐得到恢复。这一时期，中国的城镇化飞速发展，迫切发展城市基础设施与财政资金不足之间的矛盾，促使中央政府意识PPP在经济建设中所发挥的作用。2003年，党的十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。民营企业参与公共领域的建设有了政策上的支持。2004年，国务院《国务院关于投资体制改革的决定》。这些政策的出台，意味着民营资本可以加入到更多行业领域的建设中去，民营资本进入公用事业领域的通道被打开了。与粗线条的鼓励投资不同，这一时期的政策特点体现在对PPP的推动更多落实到具体的行业部门。这一阶段的PPP发展逐步走向规范，其发展潜力逐渐被社会各界所认识。PPP项目数量和投资额不断扩大，直到2008年遭遇全球性的金融危机才缓落。
3. 中央全面主导阶段（2008年至今）。为应对国际金融危机，中国政府实行了宽松的货币政策。一方面提振了市场信心，帮助中国渡过了难关，同时，在积极财政政策驱动之下，许多地方政府通过建立地方投融资平台追求项目政策支持，争取地方项目建设，导致了非常严重的地方债务问题。针对如何处理地方债务，化解地方融资平台风险的问题，中央出台了一系列政策。2013年后，中央明确表示要化解地方政府债务问题，加强对地方政府融资平台的建设管理，并将PPP作为解决这一问题的重要手段。在地方政府借助融资平台大规模投入基础设施建设的同时，民营经济的生存空间遭到挤压。民营企业为社会资本主体的PPP模式受到了重创，国有企业逐渐成为了PPP中代表社会资本的那一方，取代了本应由民营企业发挥的作用。
这一阶段，中央政府密集式的推行PPP的相关政策，发文部门从中央主导到部门主导，财政部和发改委成为了推动PPP发展的主力部门。截至2017年2月28日，财政部项目库显示的入库项目数量达到11 784个，投资总金额达到139 285.30亿元。中国政府对于PPP的发展模式给予了高度重视，将PPP提升到了前所未有的战略高度。
四、 我国PPP发展存在的问题及对策建议
1. 我国PPP发展存在的问题。
（1）认为PPP模式的主要功能在于融资。PPP的本质促进政府公共治理模式的转变。部分地方政府过度追求PPP项目落地规模和速度，给政府造成较大财政压力。
（2）权责分配不合理。地方政府在PPP项目执行过程中，经常做出不切实际的承诺。同时，参与PPP项目的社会资本方与PPP项目的长期运营要求不尽匹配。私人部门和政府部门的权责不完全匹配，不满足风险共担和利益共享。
（3）缺乏项目融资支持。当前，我国的金融机构对PPP项目，提供项目融资贷款业务的较少。同时，在政策层面，也缺乏与项目融资相应的配套支持。这些情况，都加大了PPP项目的融资难度。PPP项目需要的建设周期较长，投资成本的加大，收回成本的速度慢，这些都需要长期资本的加入，才能更好的满足项目发展的需求。因此，对我国的金融发展和创新提出了相应的要求。
（4）投资回报不确定性高。我国大部分PPP项目的价格还处于政府部门的监管之下。目前，价格监管体系尚不完善，长期收益不确定性高，投资风险较高，投资者不敢贸然进入。
2. 推动我国PPP持续健康发展的对策建议。
（1）回归PPP本质。推动政府和社会资本切实做好平等协商、长期合作、利益共享和风险分担等工作。政府方和社会资本方应该是平等的关系。政府代表社会公众，主要追求社会公共利益。社会资本方则追求回报和收益。PPP项目既要保障公众利益，也要保证社会资本方合理的投资回报。
（2）投资回报机制要合理。社会资本之所有不愿意参与PPP项目的建设，很大的原因在于PPP项目的回报率过低。社会资本是追逐利益的一方，如果没有合适的回报率，社会资本方不愿意参与。但是另一方面，如果投资回报率过高，相应的可能会加重政府一方的负担。因此，在推进PPP模式当中，合理的投资回报机制就显得尤其的重要。政府部门要合理确定产品服务价格标准。对于价格标准的调整，要给予重视，以避免对投资收益造成较大影响。对于PPP项目，政府可以通过相应的政策支持，例如提供土地的优惠政策以及完善配套设施建O，提高社会资本方的参与意愿。
（3）O计合适的融资方案。PPP项目的特点是收益不高但相对稳定、风险较小。各类资金的风险偏好不同，要充分发挥金融机构和专业咨询机构的作用，针对每一个PPP项目的特点，设计与PPP项目相适应的融资方案，选择合理融资方式。
（4）规范合同文本。PPP项目参与主体较多，项目运行时间较长，涉及因素复杂，合同是解决问题、明确双方权利义务关系的重要保障。应当对项目执行过程中可能遇到的问题进行充分考虑，并对此制定明确的规定。解决好互信问题，保障好各方的权益，明确争议解决的方式。
五、 结论
PPP在中国的发展主要是由地方政府的融资需求所推动的。中国政府最初推广PPP有两个大的背景，一是分税制改革导致地方政府财权分离，二是中国经济的持续高速增长迫切需要加大对基础设施的投入。2008年的金融危机的爆发，打破了原来的经济均衡，PPP发展的生态环境遭到了破坏。因此，伴随环境的变化，中国PPP的发展具有阶段性特征。结合世界银行1990年～2016年的数据可以看出，在实施宽松政策的情形下，PPP模式往往会被搁置，国有经济挤压民营经济的生存空间。在经济发展缓慢、财政资金紧张时，PPP模式则会被重拾，给予的政策支持力度会加强。由于PPP政策在我国还处于初步发展阶段，项目的投资回报率低以及存在的风险等问题，致使民营经济参与的积极性并不高，目前来看，社会资本方以国企为主，PPP项目的发展主要依靠自上而下的推动，市场并未发挥大的作用。民间资本参与PPP项目的意愿由于政策的排斥性而降低，部分导致了中国PPP“政策热、实践冷”的现象，这是今后PPP发展值得深思并应该着力解决的问题。
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BOT(build--operate--transfer)是英文建设一运营一移交的缩写，是指政府通过契约授予私营企业(包括外国企业)以一定期限的特许专营权，许可其融资、设计、建造、经营和维护的特定项目，并准许其在规定的特许期内通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。在BOT过程中，私营企业是在获得许可权的情况下，通过招标的方式取得通常由政府部门承担的建设和经营特定基础设施的专营权；获得特许经营权的私营企业在特许权期限内负责项目的建设、经营、管理，并用取得的收益偿还贷款；而一旦特许权期限届满，项目公司须无偿将该基础设施移交给政府。
PFI(Private Finance Initiative)是私人主动融资的英文缩写，其含义是公共工程项目由私人资金启动、投资兴建，政府授予私人委托特许经营权，通过特许协议，政府和项目的其他各参与方之间分担建设和运作风险。它是继BOT之后又一优化和创新的公共项目融资模式，是国际上用于开发基础设施项目的一种模式，其要领是利用私有资金来开发、实施、建设公共工程项目。在PFI模式下，公共部门在合同期限内因使用承包商提供的设施而向其付款；在合同结束时，有关资产的所有权或者部分留给私人承包商，或者交回公共部门，这取决于原始合同条款的规定。PFI最早是英国政府于1992年提出的，随后在一些西方发达国家逐步兴起，是一种新的基础设施投资、建设和运营管理模式。
无论是BOT还是PFI，都是项目融资的一种具体方式，两者在很多方面具有相同的特性。首先，两者的作用相同，都是通过引入私营资本解决建设过程中政府部门资金投入不足的问题；其次，两者都具有相同的参与主体，都有融资人、出资人、提供人；两者都需要通过签订特许权协议来实施项目的融资、建设和经营；同时，政府通过与私营部门签订特许经营合同，将投资风险由原来的公共部门转移到私营部门，有效转移了公共部门的风险。
二、BOT与PFI之比较
(一)产生的背景不同
BOT产生的背景是在上世纪70年代末到80年代初，世界性的经济衰退加重了一些国家的赤字和财务负担，原来主要由政府部门承担的基础设施建设面临着严峻的资金压力。因此，一些国家开始改变原有的基础设施建设模式，重视挖掘私营部门的能力和创造性，寻求私营部门的投资，利用私营部门的资金进行基础设施建设，以解决政府资金不足的问题。在这种背景下，BOT方式开始在一些国家得到应用和推广。1984年，土耳其总理奥扎尔首先提出了BOT的概念，并首次将BOT应用于土耳其公共基础设施项目的私有化，其出发点是通过将某些公共项目私有化，以解决政府的建设资金不足问题。
PFI最早是上世纪90年代初在英国产生的一种建设模式，它是在英国政府努力降低公共项目中的投资支出，鼓励和扩大私人资本在设计和建造领域进行投资的背景下产生的。上世纪70年代末到80年代初世界性经济危机，迫使英国公共部门对日益膨胀的财政赤字进行改革。改革的前提是使公共部门的功能和公共服务的水平得到保证，削减公共财政预算。因此，改革的唯一选择就是改变现有公共服务的基本格局，其最初焦点在于将服务业的运营向外发包给私人。1992年，保守党政府推出了PFI，旨在中央政府和地方当局方面都进一步加强公共部门与私人部门的合作伙伴关系。1997年工党上台，PFI项目并没有因为政党的交迭而停滞，相反，工党政府引入了“公私合伙，合营”(PPP)概念。
从BOT与PFI的产生背景可以看出：BOT是发展中国家为了完成投资大、建设时间长、在国民经济中所占比重和地位都非常高的基础设施建设而做出的一种让步；而PFI强调的重点是私人投资活动的政府预算外优势，即在社会福利事业中，采取私人投资可以走出政府预算的限制。
(二)政府的目的不同
在BOT中，获得特许经营权的私营部门在特许权期限内负责项目的建设、经营、管理，并用取得的收益偿还贷款，特许权期限一旦届满，项目公司须无偿将该基础设施移交给政府，政府采用BOT的最终目的是获得最终的基础设施和公共服务设施的所有权，即公共设施的最终目的拥有。而在PFI中，公共部门在合同期限内因使用承包商提供的设施而向其付款，在合同结束时，有关资产的所有权或留给承包商，或交回公共部门，取决于原合同的规定，因此，政府采用PFI的目的在于获得有效的服务，使私营机构直接参与到公共服务中，为公众提供更好更优质的服务，即公共服务的私人提供。
(三)应用领域不同
BOT主要应用于收益性较高的基础设施建设，一般是资本技术密集型、带有垄断性质的基础设施项目，包括发电厂、机场、港口、收费公路、隧道、电信、供水和污水处理设施等，这些项目都是一些投资较大、建设周期长和可以自己运营获利的项目。而PFI由于自身的特点，既可以应用于收益性较高的基础设施建设，也可以应用于收益性一般的社会公益项目。PFI的应用领域非常多样化，大的项目可能来自国家重点领域，如当前英国最大型的项目来自国防部的空对空加油罐计划、军事飞行培训计划、机场服务支持等；小的有公共服务设施建设，例如教育或民用建筑物、警察局、医院能源管理或公路照明；较大一点的包括公路、监狱、和医院用楼等。与BOT的不同在于，有些PFI项目可能依靠自身的运营不能完全收回投资，有时需要政府的财政拨款或补贴。
(四)项目的管理方式不同
在BOT中，政府首先确定方案，再进行招标谈判，而PFI对项目实施开放式管理。首先，对于建设方案，政府部门仅根据社会需求提出若干被选方案，最终方案在谈判过程中通过与私人企业协商确定。其次，PFI对项目所在地的土地提供方式，运营后的收益分配及政府补贴额度等，都要综合当时政府和私人企业的财力、预计的项目效益及合同期限等多种因素确定，而这些在BOT中，都是事先予以规定的。在BOT中，土地是由政府无偿提供的，无需谈判，而且BOT的项目公司不承担设计风险，并同政府约定最低投资回报率，而PFI则没有这种保证。
(五)私营部门的风险分担程度不同
在BOT中，私营部门不承担设计风险，政府部门要承担设计风险，而且经常约定最低投资回报率，一般都需要政府对最低收益等做出实质性的担保。PFI相对来说没有这种保证。在PFI中，设计建设风险由私营部门承担，除此之外，私营部门还需承担需求风险、经营风险、技术老化风险、商业风险等非系统性风险，政府部门只承担政策风险、法律风险等系统性风险，所有的非系统性风险全部转移到私营部门。
(六)制不同
PFI模式实行全面的制，这也是与BOT模式的不同之处。作为项目开发主体，BOT公司通常自身就具有开发能力，仅把调查和设计等前期工作和建设、运营中的部分工作委托给有关的专业机构。而PFI公司通常自身并不具有开发能力，在项目开发过程中，广泛应用现代社会的关系，实行全面的。这种关系通常在事前确定，在投标书和合同中明确，以确保项目开发安全、可靠。
(七)资金来源渠道不同
关键词:生态基础设施;概念;展望
Abstract: the Ecological Infrastructure (Ecological Infrastructure, EI) is in recent years in the Ecological economics, biological conservation, Ecological cities in the domain of a new concept. Ecological infrastructure including: maintenance of ecological system service, maintain complete ecological network, restore natural process and function. Combined with the actual situation of the domestic concept in the EI application in the future.
Keywords: ecological infrastructure; Concepts; looking
中图分类号： S891+.5 文献标识码：A文章编号：
一、生态基础设施的基本概念
生态基础设施(Ecological Infrastructure,EI)是近年来在生态经济学、生物保护、生态城市等领域出现的一个新的概念。这一概念集中体现了在现有景观破碎化和生态系统服务功能受到损害的背景下,维护完整、连续的生态格局的重要意义。它强调生态系统服务功能在物质空间中的具体化,是实现可持续发展的可操作的景观战略。EI的概念在日益拓展,在生态系统管理与生态学、景观生态学、生态经济学、生物保护学、生态工程学等诸多学科都有涉及。基于跨学科领域的研究,生态基础设施思想具有丰富的内涵和意义。生态基础设施是城市的可持续发展所依赖的自然系统,是城市及其居民能持续地获得自然服务(natures services)的基础,这里所说的生态服务包括提供新鲜空气、食物、体育、游憩、安全庇护以及审美和教育等等。它包含一切能提供上述自然服务的城市绿地系统、林业及农业系统、自然保护地系统,并进一步可以扩展到以自然为背景的文化遗产网络[。生态基础设施属于基础设施,那么它必然具备一般基础设施的特征。此外,生态基础设施还有以下对人类生存意义重要的特征:(1)保障可持续发展的多功能性;(2)全民共享的公共性与同一性;(3)建设和使用的超前性与长期性;(4)服务的连续性和多层次、网络化系统性。从不同学科角度来讲,EI既是生物的自然栖息地系统,还是针对人类的城市栖息地系统,它都强调关键性的生态格局及资源、产品、服务等对整体系统和系统栖居者的正常运行和持久生存的基础性支持作用。而从人类的可持续发展角度,EI是一类为人类提供生态系统服务功能的基础设施,是为维护生态安全和健康的自然结构和基础框架。
二、生态基础设施概念内涵的诠释
由于生态基础设施(EI)的多学科交叉的特性,研究的出发点很多。本文仅从生态经济学、生物多样性保护与生物安全战略、生态化工程基础设施以及它的演化和发展对这一概念的内涵进行理解。
（一）生态系统服务
生态经济学领域对EI的研究主要试图强调生态系统服务在当前经济平衡体系中的价值,以及能够提供这些服务的生态系统和自然资本的可量化的价值。EI的概念出现在生态经济学研究中体现了对生存危机与可持续目标的认识的加深。首先应该明确生态系统服务的含义。目前比较统一的认识是:生态系统服务(Ecosystem Services)是指生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用[4]。Constanza等把这些服务归纳为17类,Daily将其归纳为15类。综合起来,主要包括生态系统的产品生产、生物多样性的产生和维持、气候气象的调和稳定、旱涝灾害的减缓、土壤的保持及其肥力的更新、空气和水的净化、废弃物的解毒与分解、物质循环的保持、农作物和自然植被的授粉及其种子的传播、病虫害爆发的控制、人类文化的发育与演化、人类感官心理和精神的益处等方面。生态系统服务是生态经济学研究的核心。而EI的概念在这里不仅指能够提供这些服务的生态系统和结构,还强调了其在当前生态环境背景下的稀缺性[5]。
(二)维护完整的生态网络
从生物多样性保护与生物安全战略的视角,生态基础设施的概念较早出现在Mander等人在生物多样性保护的研究中。他1988年在《作为地域生态基础设施的补偿性区域网络》(Network ofcompensative areas as an ecological infrastructure of
territories)一文中用此概念表示栖息地网络(habi-tat network)的设计,强调核心区、廊道等组分对生物保护的作用。而几乎同时,Selmand Van在《生态基础设施:设计栖息地网络的概念框架》(Eco-logical infrastructure: a conceptual framework fordesigning habitat networks)一文中也进行了类似的研究。随后,荷兰农业、自然管理和渔业部于1990年颁布的自然政策规划(Nature Policy Plan)中在全国尺度上较早提出了EI的概念。这些都是从生物和环境资源的保护与利用角度提出的。关于EI或生态网络的构成,Jongman认为生态网络包括了核心区、廊道、缓冲区以及必要的自然恢复区,并且提出城市生态网络建设的三个特点:前瞻性、作为自然政策制定的基础、作为国土和区域规划的一部分。Hubert提出生态网络和EI建设即保护自然资源,包括水、空气、土壤以及保护生物多样性。Bohemen以荷兰生态主干基础设施(Dutch Ecological Main Infrastructure)为例,提出EI由自然核心区、自然发展区、廊道和连接、缓
冲带等四部分组成。可以看出,从生物保护研究出发,EI主要指景观中有助于或能够引导生物在不同生境中运动的综合特征,如景观镶嵌体中的廊道等线性景观要素,核心栖息地的空间分布、连续性、内部结构的变化以及与周边生境的差异等,并强调形成连续的整体生态网络的重要性。因而在生物保护研究中,EI与生态网络、生境网络等概念是基本同义的[5]。
(三)恢复自然过程与功能
EI的另一种理解是“生态化的工程基础设施”。在人类的生存环境中,各种基础设施对社会、经济的运行和发展都起到了极为重要的作用。一般狭义的基础设施只包括人工物质基础设施。而有研究把人类的各种基础设施划分为人工物质基础设施(Man-made physical)、自然基础设施(Natural)和社会基础设施(Social)三类。人类的各种基础设施是与不同时代的社会发展需求紧密联系的。进入到二十一世纪,城市蔓延、全球化、可持续发展成为了时代的主题或需求,因此绿色(生态)基础设施应当成为解决目前问题并且保障未来发展的关键。对于当前工程化基础设施日益交织成网,对自然系统和生态过程带来多方面影响的现实,许多研究者试图寻找能够平衡和补偿这些工程基础设施带来的生态破坏和退化的途径。基础设施生态学(Infrastructural Ecology)作为在基础设施工程规划、设计和实施阶段改善和协调多种生态功能的框架,基本内容包括尊重生态格局与过程的连续性,采取生态工程技术来降低工程建设所带来的栖息地破碎等影响。而强调改善和强化周边的生态基础设施,如加强景观连续性等被认为是重要的补偿措施。目前此方面主要集中在用生态化手段来改造或替代道路工程、不透水地面、废物处理系统以及洪涝灾害治理等问题。如建立用于水体净化和污水处理的试验性人工湿地,绿色屋面(GreenRoofs)不同层次的暴雨洪涝治理、邻里步行系统、等生态基础设施研究等等。最具有代表性的是荷兰政府1997年强调实施可持续的水管理策略,其重要内容是“还河流以空间”。以默兹河为例,具体包括疏浚河道、挖低与扩大漫滩(结合自然)、退堤,以及拆除现有挡水堰等,其实质是一个大型自然恢复工程,称为生态基础设施,旨在建立全国性的广阔而相连的自然区网络。这些研究试图在硬质的人工化环境中恢复各种自然生态功能和过程,从而发挥对人类有益的各种服务职能,并尽可能减少人工基础设施对自然过程和服务的破坏。
以上的尝试都表明人们开始重视通过生态化改造和维护自然过程来恢复生态服务功能,因为主要针对各种工程化基础设施,如交通运输、给排水、防灾、环保等,所以将之也称为“生态”基础设施或者“绿色”基础设施(“绿色”即强调生态化)。
(四)土地利用、开放空间及绿地系统规划
土地利用和开放空间对策在国外的发展因地理、文化和体制的不同而有所差异,但在欧美等发展相对完善和活跃的地区,目前出现了用EI思想来指导土地利用和开放空间规划,甚至影响整个区域发展与保护的探索。自十九世纪以来,为解决城市环境问题,公园绿地一直作为一种重要的城市基础设施。包括绿带(Greenbelt)、绿心(Green Heart)、公园道(Park-way)、公园系统(Park System),以及田园城市(Garden City)等概念都强调了“绿化环境对城市文化极为重要的意义”,尤其是Olmsted的波士顿“蓝宝石项链”(Emerald Necklace)”等实践更体现了可贵的前瞻性规划思想。随着概念的发展,有人采用绿地基础设施(Green Infrastructure,GI)表示连续的绿地空间网络与生命支持系统,实际上与生态基础设施的概念趋于一致国内也一直将园林绿化作为城市基础设施中的生态环境保护子系统,但目前从指导思想与实际操作手段和效果看还存在着诸多问题。
三、生态基础设施的实践意义
(一)生态基础设施的规划内容
人类的各种基础设施对实现可持续发展无疑都具有重要的影响,但是如果抛开基于人性扩张欲望的膨胀式发展模式,而从一种良性和稳定的发展角度来看,当前的各种基础设施对人类所起的作用各不相同。有人认为社会、经济、基础设施和自然系统几部分是一种平行关系,它们相互交织、相互联系、相辅相成,相生相克。可持续金字塔表明了一个可持续的生态系统是如何通过向人类系统和人工环境提供生存的自然资源而成为我们社会的基础。这座金字塔中包括了建设资本(灰色基础设施)、人类与社会资本(可认为是社会基础设施)、自然资本和可持续的生态系统(可认为是生态基础设施,包括物质要素及各类生态过程和功能)。它们形成自上至下依次增大的支撑结构,这样才能构成一个稳固的人类生存环境的支持体系,也是一种人与自然和谐的可持续生存环境。城市复合生态系统理论也强调,在城市复合生态系统中,自然子系统是基础,经济子系统是命脉,社会子系统是主导。图1可持续金字塔
生态系统服务功能为人类提供了生存保障,它们的强弱取决于生态系统中的生态资本存量,而生态资本存量的多少反映了一个国家可持续发展能力的大小。生态系统服务被认为是EI的核心特征,这一认识的目的不仅在于强调能够提供这些服务的生态系统和结构,更强调其在当前生态环境背景下的稀缺性。即自然资本已不再充足丰富,唾手可得,在许多地方,尤其是城市地区,自然组分成为残遗斑块和廊道甚至已经消失殆尽。而与此相反,大量人工基础设施和建筑日益成为大地景观的主体。就全球来讲,森林、淡水等资源无疑已经成为了整个人类可持续生存的战略性要素。
就我国而言言,还面临着如何利用外部资源以及如何维护自身生态资本存量的问题。生态资源现状对我国未来经济发展的影响,生态系统对维持我国社会经济体系的保障能力等问题亟待研究。这些不可再生的资源将是制约我们生存和发展的新的瓶颈。这种状况迫使我们必须要转变观念。
(二)生态基础设施强调的规划方法
EI概念对规划方法产生了多方面的影响。美国学者Honachefsky认为城市的无序蔓延和对生态环境的破坏是因为将土地的潜在经济价值置于生态过程之前所致,强调应将EI的价值和服务功能与土地利用决策相结合,因此提出了EI优先的思想(Put the Ecological Infrastructure first):在城市总体规划当中,将生态基础设施置于先行考虑的地位,在此基础上制定土地利用和开发规划,对环境状况进行长期的科学监测,建立适合当地的“生态指标”(Ecological Indicator),从而对自然资源的健康予以评估和监控,并将各个方面的利益主体和人员纳入土地利用决策当中来,尤其对何种环境应该受到保护予以协商。而在近年来备受关注的“巧妙的增长保护”(aframework for smart conservation and smartgrowth)思想也强调了这一点。建立在保护土地和自然景观资源的基础上,近年来从单纯强调保护第一的方针开始走向利用生态基础设施来引导城市的开发,从而实现“生态基础设施为导向的巧妙的增长”的途径。这种途径积极意义体现在强调不是将土地保护与发展孤立或对立起来,而是充分考虑土地开发、城市增长以及市政基础设施规划的需求。还有学者认为,“巧妙的增长”的理念提供了构筑21世纪的城市规划法规的基础。新的认识是“土地是一种无法再生的自然资源,土地利用和环境质量有密切关系,因而必须保护土地”。这种新认识在新一轮的规划法规中有所体现。
俞孔坚等曾针对中国的快速城市化问题和中国国土生态安全,通过“反规划”途径建立城市生态基础设施。强调与城市规模和建设用地功能相比,生态基础设施永远为城市所必须,需要恒常不变,因此需要逆向思维的城市规划方法论,即应在
城市和区域规划中首先规划和完善非建设用地,设计城市生态基础设施,形成高效地维护城市居民生态服务质量、维护土地生态过程安全的景观格局。
(三)生态基础设施的实践意义
将生态系统放在一个十分重要的位置对于规划领域具有巨大的意义。如同其他基础设施一样,如果没有前瞻性的规划,城市将无法运转,人类将无法生存。且随着人类生存空间的膨胀,这种威胁将越来越大。如果只是被动的追随城市的扩张,只是后续的“添绿”,则无法起到积极的生态平衡作用。从规划方法来讲,从单纯被动性的绿带规划和只从休闲游憩出发的公园设计是不够的。生态系统服务功能需要综合生物、水文、气候等学科知识,通过空间规划手段建立生态安全格局。而从空间形态来讲,根据区域与城市的内在生态过程需要来判别最为关键的生态格局,构建连续、完整的绿色网络是生态基础设施思想的核心。
因此,尽管EI概念理论方法的研究是一个新的领域,即便在欧洲和北美洲,这一概念仍然和其他思想发生着频繁的交叉,也不断出现与之关联的新思想、新理念。但可以看出,这种思想是经过了西方数百年工业化和城市化发展后,对于人地
关系的客观发展态势和规划的主观意识走向的深入思考。虽然我国的人情、地情以及文化背景与之不同,但却正在面临着更为严峻的人地关系危机的现实。该理论为我们提供了一个理解土地的生态过程和生态安全,基于生态伦理与价值观层面来重新认识生态系统服务功能价值的平台。
四、中国生态基础设施应用展望
就我国而言,EI理念对于重新审视国土与区域规划、土地利用规划、城市总体规划和绿地系统规划提供了借鉴。主要体现在以下几方面:
(1)规划方法
与其它基础设施一样,前瞻性是EI规划的关键所在。
(2)规划内容与EI的格局
就国内规划方法体系来讲,由于比例、指标和分类等的局限,理应承担维护区域与城市生态安全的绿地系统的内容和功能远远未能达到应有的生态系统服务功能水平。因此,跳出这一桎梏来鉴别并保护城市化地区发挥生态系统服务
功能的EI系统十分重要。正如EI(GI)被认为是“所有具有渗水性地表及能够支持植物生长的土壤的场地”,城市中许多种土地利用都有着重要的生态服务功能,对构成EI(GI)有积极的意义。如公园、水系、墓地、教堂和学校、开放空间、农田、社区花园、公共设施走廊、铁路线、采石场、闲置地以及有待于鉴别和修复的废弃地,另外城市中的小块绿地、行道树、私家庭院等也同样十分重要。
【关键词】市场经济；投融资；基础设施；建设
中图分类号：C93文献标识码： A
一、前言
城市发展速度加快很多时候都基根于城市基础设施建设的发展，正是有了高质高量的的城市基础设施建设，才为城市交通、水利、绿化等诸多的市政建设提供了保证；但是基础设施建设是需要大量资金的，投融资的模式对于基础设施的建设有着非重要的影响，所以如何进行更好的投融资，才是市政工程建设需要重点考虑的问题。
二、城市基础设施建设概述
在对城市基础设施进行讨论时,应先对“基础设施”概念进行讨论。迄今为止,基础设施还没有统一的、公认的规范定义。在不同的文献中,对基础设施这一概念的定义不尽相同,如《RAND伽HOUSE全文辞典》这样定义:基础设施是“服务于国家、城市或区域的基本的设施和系统,比如交通运输、发电站和学校”;而McGarw一Hill图书公司1982年出版的《经济百科全书》提供了另一种定义:“基础设施是指那些对产出水平或生产效率有直接或间接的提高作用的经济项目,主要内容包括交通运输系统、发电设施、通讯设施、金融设施、教育和卫生设施,以及一个组织有序的政府和政治体制',;再如美国《现代经济词典》,将运输电力、通一讯系统、学校监狱等有形资产和教育水平、社会风尚、生产技术以及管理经验等无形资产都包括在基础设施定义范围之内。在世界银行的《1994年世界银行发展报告》中,给出了“经济基础设施”和“社会基础设施”两个不同的概念。
三、基础设施建设投融资概述
1、投资概念
投资通常与资本相联系。资本是带来剩余价值的价值，通常以货币单位来表示。资本可分为固定资本、人力资本、流动资本和金融资本等。固定资本包括土地及其附着物、机器和工具。人的才能，即人力资本。现金和便于兑现的资产，称为流动资产。股票、债券等表现为金融资本。经济学家通常用资本来定义投资。马克思认为：“投资，即货币转化为生产资本”。萨缪尔森在给投资下定义时指出：“投资涉及为了增加未来的消费而牺牲目前的消费”，“投资是为了增加未来产量而放弃当前的消费。”由于一定时期的国民收入是由消费和储蓄组成的，因投资而放弃的消费，便是通过投资的形式而实现的储蓄，凯恩斯甚至用储蓄等于投资这样一个等式来定义投资。本论文认为投资可以表述为：“投资是特定投资主体为了获取预期收益而将现有的一定收入转化为资本的活动。”也即投资是投资主体进行的一种有目的的经济活动或交易行为。
2、融资概念
所谓融资就是投资主体为了一定的投资目的，如城市基础设施项目建设，除了投资主体提供的项目资本金外，向其他投资者或金融机构、金融市场融入资金的活动，通常表现为向银行贷款，发行债券或股票上市融资等。在城市基础设施投资领域，从主要依靠政府投资逐渐发展到以市场融资为主，将是一个长期的过程。它包括两层含义，一是在市场发展程度和政府部门监管能力达到一定水平之后，城市基础设施行业的可经营性将大幅度提高，向市场融资为主的转变是市场经济发展的内在要求，这个过程不可逆转；二是由于政府部门监管能力的提高和市场的发展完善，尤其是资本市场的发展完善，在任何国家都会经历很长时间，因此，向市场融资为主的转变必将是一个长期的过程。根据国家经济发展阶段和政府管理水平，选择适当的融资方式是城市基础设施项目投资主体的第一职责，也可以说是城市政府的第一选择。
四、市场经济条件下我国基础设施建设投融资模式
西方国家城市基础设施投融资方式的多元化,为我国拓展基础设施的投融资渠道提供了良好的思路,社会主义市场经济体制的建立和逐步完善,为借鉴这些方式提供了良好的制度环境,结合我国实际,笔者认为可以借鉴以下一些投融资方式。
1、城市基础设施经营的BOT模式
BOT,即“建设―运(经)营―转让”,是指政府把通常由公有部门或政府机构承建的城市基础设施建设项目的设计、施工、投资、运营和一定时期内的所有权及收益权转让给民(私)营企业、个人或外商。即先利用私人集资或外商投资来完成城市基础设施项目的建设,然后由投资者在一定时期内对该项目行使所有权和经营收益权,通过这一时期的收益回报其投资,待这一时期结束后,再将整个项目的所有权及经营的全部设施转让给公共部门或政府机构。BOT的投融资与经营模式具有缓解政府投资不足、提高项目运行效率、风险小、收益较高的特点,目前国内已经有很多成功应用BOT模式的基础设施建设案例。
2、城市基础设施经营的TOT模式
TOT,即“转让―经营―转让”,是指投资者用资金或资本购买某项资产的产权和经营权,在合同约定的时间内通过经营资产收回全部投资并得到相应的合理回报,然后再将产权和经营权无偿移交给原产权所有人。TOT模式与BOT模式的主要区别是,前者是投资购买己经建成的资产的产权和经营权;后者是获得政府的特许经营权,投资建设资产。BOT的产生与基础设施建设存在着天然的联系,而TOT模式是以现存的基础设施为基础,使民间投资者与项目建设分开,避免了建设期间的风险,降低了民间资本的进入壁垒。TOT模式的应用可以有效盘活基础设施存量资产,在我国具有广阔的应用前景。
3、城市基础设施经营的ABS模式
ABS,即“资产评估―收益保证―债券融资”,是指以项目资产为基础并以项目资产的未来收益为保证,通过在资本市场发行成本较低的债券进行筹融资。ABS是近年来新出现的一种基础设施融资方式,在西方国家被广泛应用于排污、环保、电力、电信等投资规模大、资金回收期长的城市基础设施项目,可以预见,随着我国证券市场的日益规范,ABS的融资模式具有很大的发展潜力。
4、城市基础设施经营的其他模式
除以上三种在西方国家广泛采用的投融资与经营模式外,还有债券融资(由政府发行市政债券,通过市场低成本、长期地筹集建设资金)、股权融资(对部分基础设施进行股份制改造,实行公开上市)、投资基金(建立基础设施投资基金,引导社会储蓄转化为投资)等投融资模式,依据我国各个城市的实际情况,采用不同的投融资模式,来适应城市建设对基础设施的需求。
五、“三个多元化”投融资模式创新
1.投融资主体多元化是投融资模式创新的取向之一。投融资主体多元化是以增加资金供给为着力点,通过市场化改革,引进竞争机制和私人资本,形成政府主体与市场主体共同发展的投融资体制,实现经济效益与社会效益的动态均衡。这一政府与市场共生的多元复合模式,既否定了政府作为单一投融资主体的行政性垄断模式,又否定了民营、外资企业等市场主体作为单一投融资主体的以市场为基础形成的市场性垄断模式。这种复合模式是未来城市基础设施领域投融资主体创新的基本取向。
2.投融资渠道多元化是投融资模式创新的取向之二。投融资渠道多元化是以优化资本结构为着力点,通过对渠道体系的拓宽与优化创新,推进投融资渠道多元化,实现资金供给与资本结构优化的协调互动。
3、投融资方式多元化是投融资模式创新的取向之三。任何创新都是对现存的超越,基础设施领域投融资方式的创新也是如此，需要改进：(一)一些已经为国内外投融资实践证明有效的方式未能得到推广或引进;(二)一些在其它领域证明有效的方式未能为基础设施投融资所用:(三)用于满足不同投资需求和融资需求的创新方式未能开发出来。
六、结束语
通过本文的探讨，希望能够给相关人员提供一定的思路和帮助；也是希望我国未来市场经济条件下的城市基础设施建设能够有更高的质量，同时能够有更高的效率，尤其是基础设施建设中的投融资工作能够更加有效率，只有这样才能够推动我国市政基础设施建设不断的向前发展。
参考文献：
[1] 汪耿.城市建设中准公共物品投融资模式创新研究[J]. 中国城市经济. 2011(02)
[2] 刘瑶.城市轨道交通投融资模式选择及比较分析[J]. 厦门科技. 2011(02)
【关键词】绿色城市；基础设施；生态；规划
1.绿色经济
1.1 绿色经济的基本概念
绿色经济是相对于传统农业经济是黄色经济和传统工业经济是黑色
经济而言的，它充分体现了“以人为本”和“人与自然和谐相处协调发展”的理念。绿色经济的思想萌芽可以追溯到环境保护思潮兴起的时代。20 世纪 60 年代美国经济学家鲍尔丁提出的“宇宙飞船理论”可以作为绿色经济的早期代表。他认为地球就像在太空中的宇宙飞船，靠不断消耗自身有限的资源而生存。如果人们不合理地开发资源和破坏环境，超过了地球的承载能力，就会向宇宙飞船那样走向毁灭。因此，人类社会的经济活动应该从线性特征转向反馈特征。20 世纪 70 至 80 年代开展的环境保护运动主要关注的是经济活动造成的生态后果，而经济运行机制本身始终在我们的研究视野之外。直到 20 世纪 90 年代，特别是可持续发展战略成为世界潮流的近几年，源头预防和全过程治理才替代末端治理成为国家环境与发展政策的真正主流，零敲碎打的做法才有可能整合成为一套系统的绿色经济战略。
实际上，绿色经济是兼顾发展经济、节约资源和保护环境的一体化战略。一个理想的绿色经济系统通常包括资源开采者、处理者（制造商）、消费者和废物处理者，他们之间由于存在反馈式、网络状的相互联系，系统内不同行为者之间的物质流远远大于出入系统的物质流。
2.生态城市概念的提出及内涵
2.1 生态城市概念的提出
生态城市的概念是随着人类文明的不断发展，对人与自然关系认识的不断升华而提出来的。城市作为人们改造自然最彻底的一种人居环境，是人类在不同历史阶段，改造自然的价值观和意志的真实体现。生态城市不仅反映了人类谋求自身发展的意愿，最重要的是，它体现了人类对人与自然关系的更加丰富的规律的认识。
生态城市（英文说法有ecocity、ecologicalcity、ecopolis、ecoville、ecovillage等），又称生态社区。1980年展起来的生态城市理论认为城市发展存在生态极限。其理论从最初在城市中运用生态学原理，已发展到包括城市自然生态观、城市经济生态观、城市社会生态观和复合生态观等的综合城市生态理论，并从生态学角度提出了解决城市弊病的一系列对策。
3.生态基础设施概念及相关内容
3.1 生态基础设施概念的提出及内涵
生态基础设施一词最早见于1984年联合国教科文组织的“人与生物圈计划”（MAB）中。MAB的研究推动了生态城市研究在全球内的进展，它提出的五项原则也奠定了后来生态城市理论发展的基础。这里生态基础设施主要指自然景观和腹地对城市的持久支持能力。此后，有西方学者将生态基础设施的概念表示栖息地网络、自然政策规划等方面，都是从环境资源及生物的保护角度加以引用。
3.2 生态基础设施建设于生态城市建设的意义
生态基础设施可以理解为一种生态系统的基础性结构，由关键性的生态系统所构成，它保障为城市和居民持续地提供自然产品和服务，并使我们的后代能获得同样的产品和服务。城市生态基础设施的建设不仅保障了城市的生态安全，维护了城市的生态卫生，也在城市生态产业代谢方面发挥着一定的作用，同时促进了城市生态景观整合，培养社会各阶层的生态意识。
4.生态城设计策略
生态城规划设计的核心理念是把景观作为生态基础设施，使多种多样的自然和文化过程与城市的形成和发展融合在一起，为居民提供多样、便捷的服务，为城市的空间发展提供引导。
（1）用以水为主的生态基础设施构成城市的基本肌理。沿现存水系和地形构建生态基础设施，使雨水能够最大限度地保留在这片土地上，同时净化雨水。通过对不同的降水强度模拟来确定池塘和湿地系统的面积和类型，以便所有的雨水都能保留在原地并且对当地的水系统产生微弱的影响。这不仅将减少地下排水管道的建造费用，同时还保护或创造了本土动植物和湿地植物生长的栖息地，比如莲花、茭白、荸荠 、菱角和竹芋。
（2）将公共空间与生态基础设施整合在一起。设计三种不同级别的绿色廊道或河道廊道：主廊道宽120到150米，它能够在强降水时吸收来自整个区域中的径流；次级廊道宽60到90米，它能够在中等强度降水时吸收来自分水岭支流的径流；三级廊道宽20到30米，可吸收小强度的降水。
4.1生态城市的构建和生态基础设施建设的启发
4.1.1生态城市的构建有赖于城市生态基础设施的前瞻性建设
国外有学者提出了生态基础设施建设优先的理念，认为应在城市总体规划层面先行考虑生态基础设施的建设。如同城市的市政基础设施一样，城市的生态基础设施建设需要有前瞻性，一个成功的例子就是美国的“蓝宝石项链”――由波斯顿的公园、林荫道与查尔斯河谷以及沼泽、荒地被连接起来的绿地系统，这个早在一百多年前规划时仍在郊区的一块绿地，现在已经成为城市的一部分，也成为居民身心再生的场所。
4.1.2合理规划和建设城市生态基础设施
生态基础设施注重“空间结构的完整性和生态服务功能的综合性”，从这个意义上来说，城市生态基础设施如果能够合理规划和建设，就能够在优化城市结构、整合城市功能方面发挥重要作用。因此，必须从根源上寻求解决这些问题的办法。[5]问题的根源在于不合理的城市结构，不健全不到位的城市生态基础设施没有能够发挥应有的作用。通过建设优化城市生态基础设施从而整合城市结构，可保留必要的天然或人工的城市绿地成为城市绿肺或绿心，或以河流、铁路、公路、农田防护林为载体建立城乡连续的生物廊道网络，给城市化和工业化带来新鲜的“氧气”，这在优化城市结构、缓解工业化带来的各类环境污染问题上将发挥重要作用。
5.结语
在中国，对于生态基础设施概念及思想方法的探讨不断出现，主要集中在对于城市湿地系统、森林生态网络等方面，一些城市在城市发展战略中也提出了和生态基础设施相关的概念。生态基础设施概念的提出是在工业化和城市化轰轰烈烈进程中对于人地关系的一种新的思考方式，标志着人类在追求生态城市道路上的又一大进步。
生态城市的建设在中国正火热开展。国内外建设生态城市也取得了不少经验和效果。而运用生态基础设施进行生态城市的建设是一条新思路。我国关于生态保护的研究范围比较广、内容也比较全面，人们对生态保护的意识也在不断的加强，完全具备了进行系统的生态基础设施规划和研究的条件。总之，运用生态基础设施来进行生态城市建设我们还有相当的工作要做。
参考文献：
[1] Shmuel Burmil， 彭敏.关于生态城市的思考[J].规划师，2003（1）：11-12.
国务院有关文件和绝大部分研究文献都认为，城市管理是市长的主要职责之一，是指市长代表城市政府对城市一切事物的总体安排和协调。字面上，城市管理就是对城市的管理，城市所有事物都应纳入管理范畴。从这个意义上看，城市管理确实是综合管理。市长通过职能部门的设置和授权实现对城市事物的管理，如果设置合理，综合管理的目标就可以实现。但事实上，一方面城市管理部门有限的职权承担了无限的责任，另一方面其他部门推出的各类“工程”又“抢走”或“忽略”了本该承担的城市管理职责，或还有其他方面的原因，部门之间的配合协调很不到位，导致城市管理矛盾越积越多，甚至成为影响社会稳定的最突出领域。
城市综合管理就是在这样的背景下提出的概念,它有别于上述字面理解和既往研究的城市管理概念。根据《辞海》（1979年版）第636页的解释，分析和综合是思维的基本过程和方法。分析是把事物分解为各个属性、部分、方面，综合是把事物的各个属性、部分、方面结合起来。只有对事物内部的矛盾的各个方面进行具体分析，再综合起来把握其矛盾的总体，才能真正深入到事物的本质，把握事物发展的规律。分析城市的运行规律也是如此。
城市是迄今为止人类生存和居住的最佳聚落形式，它区别于农村的最大特点是方便、有效和有序。这是靠完善的城市基础设施和有序使用来保证的。可以设想一座城市是由一定数量的人口在一个基础设施平台上进行政治、经济、社会和文化体育活动所构成的一个聚合体。为城市搭建基础设施平台是城市规划建设的任务，维护基础设施平台的正常运行、保障城市空间有序使用是城市管理的工作。
对城市基础设施平台进行细分可以发现，现代城市已经离不开道路交通运输、给水排水污水处理、能源动力供应、邮政电信、垃圾收运处理、公园绿化等基础支撑系统，这些系统一旦得不到保障，城市局部或整体立刻陷入瘫痪，因此称为城市基础功能。而其上的政治、经济、社会和文化体育活动称为城市衍生功能。
对城市空间的分析认为，城市空间可以细分为专属空间和公共空间，专属空间是自然人和法人经行政许可取得部分使用权的空间，其他城市空间属于公共空间。城市居民的住宅空间、单位组织的办公空间即为专属空间，国家法律保护其空间使用权不受侵犯，道路广场、公园绿地等即为公共空间。
在此基础上进行综合，维护城市基础功能和保障公共空间有序使用的工作是城市综合管理的内涵。对在基础设施平台上进行的政治、经济、社会和文化体育活动等衍生功能的维护则属城市专门管理范畴。
城市综合管理中包含了应急管理的内容，由于自然灾害和人为因素导致城市局部或整体的基础功能丧失或不能正常运转，城市部分或大部分公共空间秩序混乱，使城市衍生功能不能正常发挥，城市综合管理进入应急状态，此时城市综合管理的任务就变成如何尽快恢复城市基础功能，维护城市空间的有序使用。因此，城市综合管理必须处理好日常管理和应急管理的对接问题。
关键词：PPP模式；市政建设；应用
中图分类号：TU984.2 文献标识码：A
一、PPP 模式的分类
（一）外包类PPP项目
通常都是在政府投资的基础上，私人部门将整个项目中的一项或者几项承包下来，例如，只对工程建设负责，或者受政府的委托对设施进行管理维护或者提供部分公共服务，并且在政府付费的基础上，使收益得以实现。
（二）特许经营类项目
需要私人参与部分或者全部投资，并且在一定合作机制的前提下，与公共部门合作共同分担风险，共享收益。与项目的世纪收益情况相结合，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或者给予一定程度的补偿，这就需要将私人部门的利润和项目的公益性之间的关系平衡协调好，这对于政府相关部门的管理水平而言，提出了更高的要求。
（三）私有化类PPP项目
需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，向用户收取费用，收回投资实现利润。因为私有化类PPP项目的所有权归属于私人所有，并且不存在有限追索的特性，所以，私人部门在这类PPP项目中承担最大的风险。
二、市政基础设施建设主要问题
（一）市政基础设施水平总体偏低
2009年，我国市政基础设施全国平均水平指标和联合国人居城市奖获得城市的市政设施水平指标还是存在很大差距的，每一项指标都存在着一定程度的差距，特别是环卫类指标差距更加大，其中污水处理率和垃圾无害化处理率都比较落后。市政公用产品和服务供给不足以及水平不高，与经济的快速发展要求不能相互符合，而这样的问题在今后很长的一段时间内还会继续存在。
（二）市政基础设施水平存在较大的区域差异
市政基础设施城乡、区域之间发展不平衡现象较为严重，协调区域发展和实现基本公共服务均等化的压力还是比较大的。从区域上看，东部地区市政基础设施水平要比中西部地区高于很多；从城市规模等级上看，超大、特大型城市设施水平要比其他规模的城市好很多；从城乡发展上看，这种不平衡更加突显，例如，生活垃圾无害化处理设施，乡镇基本上都没有这样类型的设施。
（三）投资主体单一
传统计划经济还存在于我国市政基础设施建设中，在投资主体上并没有将企业、社会的作用充分地发挥出来。伴随着政府职能的转变以及投融资体制的建立，基础设施建设融资已经开始倾向于多元化的发展趋势，但是总而言之，资金数量较少，主要资金来源还属于政府投资。政府作为一个长期投资的主体，没有明确的投资重点、方向以及范围，没有规范的投资行为，没有合理的价格机制，再加上市场收益比较少，对于社会资本的进入产生了严重的影响。在融资渠道上，对政府资金过于依赖，单一的财政投资模式，很容易造成投资出现低效和腐败的现象，很多有市场、有效益的基础设施项目却不能得到资金投入，就算是公益性较强的项目，也不能实现精打细算，所以，出现较严重的浪费现象，从而使市政基础设施在引进多元融资体制受到严重的阻碍。
三、实现PPP模式在我国有效发展的政策建议
（一）政企关系科学化
在PPP模式逐步在我国落实的基础上，政府不应该仅仅是走一下审批手续、缩减市场转入监察流程，而是应该将清晰的政府监管标准和科学的补贴政策创建起来，从而使基础设施自身盈利能力得以提升。
（二）政府监管机构专职化
当前，在我国还没有专门的PPP标准制定和监督管理机构。交通部、建设部等基础设施部门都具有自己独立的监管文件和建设标准，每一个部门之间的PPP合作程序混乱，没有较强的可操作性。但是在国外的很多国家都已经设有独立的PPP政府监管机构。我国政府应确立专职 PPP 监管与问询机构，负责分析公共项目预期需求、核算项目全寿命周期成本以及风险评估和绩效评价等系统性工作。另外，根据各省具体建设情况，下设省级分支机构，灵活调整项目建设要求与细则。
（三）项目评估体系国际化
目前，PPP 模式发展较为完善的国家所采用的项目评估方法主要以物有所值定量分析法为基础。其中以英国为典型，采用三阶段评估法，即项目前评估、项目过程评估、采购评估。在项目前期，公共部门对私营部门进行初步预算审核，对其筹资、建设、经营能力进行评估; 项目过程评估作为整个 PPP 评估体系最重要的环节，是对项目建设的质量与数量的系统全面性评估，根据评估状况拟定下一时期对私人部门的补贴额度; 采购评估则是最后的风险评估及采购流程的绩效评价。相比之下，我国 PPP 项目评估体系较为落后，目前还没有相关法规政策提及绩效指标、绩效定性分析等概念。
（四）运营管理制度化
我国目前在实行 PPP 模式时存在严重的审批制度缺失。在全国很多省市，对于民营资本审批更是缺乏规范、透明、可操作性的法律依据，不仅使得民营资本投资需要较长的审批时间和复杂的审批手续，而且还易滋生、等社会现象。尽管政府自2002 年起就表示，放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，但对各类非公有资本的具体准入制度却含糊其辞，导致民营资本参与 PPP 项目时面临政策、政府观念方面的困惑或阻碍。因此，制定科学的 PPP 模式管理制度是保证我国公共建设有序有效发展的制度基础。
参考资料：
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