时间：2023-12-15 11:35:23
导语：在司法改革的重要性的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
民主司法即让人民主导司法。
首先，让公民成为司法权的行使主体。应当完善、充实陪审制度，使之成为真正有效的实践制度。
其次，让公民成为司法制度的构建主体。司法制度的构建、司法程序的内容均由公民直接或间接决定。特别是，应当由公民主导司法改革的方向和进程。这要求改革方案的确定和实施应当以公民的意志为准进行确定；对司法改革的评价，也应当以公民的标准为标准。国家应创造条件让公民积极参与司法改革，通过有普通公民参加的司法改革咨询机构、公众代表组成的国家权力机构以及社会各界人士包括法学家、律师以及普通公民参加的司法改革听证会议、讨论会议，主动听取公民的要求和呼声，以维护公民利益。
第三，让公民成为司法权的制约主体。公民对司法的制约表现为三种方式：一是司法官员的选任让公民间接或直接参与。二是通过人大的间接制约。在我国，人大对司法的监督就是代表我国公民对司法进行的制约。要在不违反独立司法的前提下，构建符合国际标准的对司法工作的制约机制，包括对司法官的弹劾、罢免制度。第三种方式是让公民通过媒体监督司法活动。根据宪法，我国公民有言论和出版的自由。媒体对司法的监督是民主司法的重要途径，应当肯定。当然，在媒体监督中，传媒也应当保持客观立场不能损害司法活动的专业性与独立性。
（二）司法为民
司法为民是指司法的原则、制度以及程序的设计都应以符合公民及当事人的根本利益以满足其愿望为归属。
具体而言：
1.在立场、方式和态度上，司法应具有亲和性。从根本上，应该将司法界定为一种提供公共产品的服务活动，而不只是简单展示权力的活动。要消解片面强调司法权威化的趋势。在诉讼中，司法机关应当将工作重心放在为公民和当事人提供司法服务上，并以司法服务质量的高低作为评价其行为的标准。
2.司法方式应当具有通俗性，行为方式应具有平易性。避免司法的专业化知识与方式成为老百姓享受司法服务的障碍。
3.司法救济的可接近性。应当赋予和保障公民诉讼权，使其能够快速、有效地进入司法轨道。例如，放宽起诉条件、取消立案制度而实行登记办法等。
4.司法程序的便利性。诉讼程序的运行应当便利当事人参与、便利当事人行使各项诉讼权利。如考虑采用“夜间审判”、“星期日审判”等。
（三）扩展司法功能
社会的进步和发展要求司法在充分发挥其定纷止争、进行利益平衡、维护公民权利直接功能的基础上，进一步扩充其延伸性功能，强化对权力的制约、加强对公共政策制定的影响力。
首先，社会纠纷最终解决功能的确立。伴随着社会急剧变革的是社会利益主体之间的矛盾和摩擦日益加剧，各种纠纷不断涌现。司法以其公正、中立以及对社会纠纷的广泛容纳性，应当在解决社会矛盾和冲突方面发挥更重要的作用。一旦进入司法解决，其解决方案具有终局性，其它组织和个人不能再次进行审查并作出裁断。
其次，行使违宪审查功能。从长远看，应由司法来审查和裁决法律、法规及行政行为是否违宪。司法审查权是现代司法权的精髓。司法审查应当成为保障人权，防止国家权力对公民合法权利造成损害的终极手段。应当成立专门的违宪审查机构进行违宪与否的审查。
第三，延伸对行政权的制约功能。行政权具有干预性和扩张性。为保障人权，必须为公民提供充分的司法救济，赋予法院对违法、越权、未遵守法定程序而损害公民权益的行政案件全面审判的权力。
我国行政诉讼的问题有：行政行为的可诉范围窄；行政诉讼立案难；行政诉讼判决的执行难度大等。针对这些问题，应进一步扩大行政诉讼受案范围，要加强行政判决执行的力度；提高对行政诉讼意义的观念认同；改善行政诉讼展开和行政判决执法的环境。
（四）司法清明
“清”指清廉，“明”指透明。司法公正的实现，一靠有好的人，即公正廉洁的司法者；二靠有好的法律制度，即司法本身应该透明。
首先，司法者必须清廉。为此，要对司法者进行严密的监督和制约。司法腐败防治的法律机制要从事前预防和事后惩治两个角度进行建设。就事前来讲，可成立专门的预防委员会，定期提交、公布司法腐败情况报告。还应当着手构建防治司法腐败的常规机制。
就事后惩治而言，应当加强惩戒的力度和及时性。应对司法人员提出必要的道德要求，加强其职业道德操守。司法的健康运作需要司法人员凭借良好的道德素养明是非、辨善恶。应该落实司法人员的道德要求，使之尽可能具有可操作性；可成立设在司法机关外部的“司法官惩戒委员会”，对违反职业操守的司法官予以惩戒。
应当给司法官丰厚的工资及福利待遇，使司法官待遇与司法的尊荣感、责任感与社会贡献相适应。给予司法官充分的职务保障，司法官在任职期间非有法定事由、未依法定程序，不得违反其意愿将其撤职、停职、调职或令其退休。
其次，司法应当透明，实现司法的实质公开。具体而言，庭审必须公开，切实、有效做到允许公民到法庭旁听，允许新闻采访和报道。为此，有关审判的信息应当以公众能知晓的方式公知于众。庭审之外的活动应尽可能在庭上进行，力避暗箱操作。充分应用信息时代的网络技术，让裁判文书全文及其它案卷材料上网。
（五）司法官职业化和精英化
在法治的语境中，司法地位日益突出。司法官代表国家独立行使司法权，其一言一行直接关系到广大公民的切身利益和安危荣辱。
司法官的这种极端重要性，要求贤能者任之，职业化是对我国全体司法官的首要要求。这就要求司法官具备：系统的法律专业知识，执业所需的经验和技能。
在职业化的基础上还必须进一步要求司法官（特别是最高法院、最高检察院的司法官）的精英化。精英化是职业化发展的必然结果，是比职业化更高的要求。精英化的要求是司法官必须是法律精英，一方面，既是法律专家又是道德品质高尚的贤者；另一方面，司法官的数量要少，做到人少而质高。
（六）司法经济
司法经济是指让公民低投入、高效率地参与司法活动、行使权利。我国现在的司法，还不能说是经济型的。公民即便进入了司法程序，仍然要面临许多制度和实际障碍，难以经济、高效地实现权利救济，需要从司法经济的角度予以改革。
首先是成本费用问题。现阶段，诉讼费用、律师费用等费用过高，公民的诉讼投入过大。一方面，公民向法院缴纳的裁判费用高而项目多，让普通公民和组织难以承受，对于贫穷者而言更是不堪重负。
其次是时间成本问题。我国现在的诉讼迟延严重，司法经常久拖不决，使当事人对司法的期望度和信任度大打折扣，也浪费国家司法资源。“久长的裁判等于恶的裁判”，迟延裁判本身不但会损害正义和司法的形象与信誉，也会对公民的权益、起诉的积极性造成挫伤。以成本角度分析，耗费了过多时间的司法不是经济型司法。
第三是改造审级、减少成本问题。我国现有的审级制度上的不合理表现为：其一，再审程序实质上的任意启动。既损害司法的既判力和权威力、浪费国家司法资源，又使公民讼事缠身、负担加重。其二，所有的案件均是二审终审，司法不具有适应性和能动性，也违背了经济司法的要求。所以，改革应该是：其一，对再审程序的启动进行严格限制。其二，主要采取三审终审制，但第三审应该是法律审。其三，应当考虑对部分简单案件实行一审终审制。
（七）司法信息化
司法的信息化是指将司法审判、司法事务处理建立在一个网络信息的平台上，或者是以之为辅助的司法运作方法。
司法的网络化和信息化有利于公民便捷地行使权利、司法效率的提高以及司法的公开、透明化，也便于公民和社会民众对司法进行监督。
各级各地司法机关要加速和完善自身网站的建设。法院的网站应全面向社会公众开放。
实现法院与诉讼参与人信息交流的电子化。另外还要建设一些重要的审判辅助化制度，例如：案件材料网上查阅制度、判决书的网上公布制度、判例数据库、案件质量评价数据库，等等。
（八）司法国际化
在国际社会合作与交流日益广泛的今天，司法的国际化实际上也是司法现代化的重要内容，因此，我国司法国际化是对这种国际要求的回应。
首先，在观念上要有司法国际化的眼光。当我国司法在“改革”与“国情”以及“现实”之间面临冲突或争论时，要用放诸世界的眼光来分析、解决中国出现的问题。例如，独立司法、无罪推定、反对强迫自证其罪、公民获得司法听审权等基本原则，在司法改革中是否予以明确和要求。
其次，在整体上以国际化的要求重塑我国的司法体制和诉讼程序。其一，我国的司法不得违背国际社会公认的刑事司法准则、民事司法准则以及各项已签署的人权公约。在法治发达国家，司法已经呈现出司法程序和组织的国际化趋势。其二，要培养通晓国际司法准则的司法官员和人才。
（九）司法多元化
我国幅员辽阔，受历史文化、地理条件等诸多因素的影响，各地政治、经济发展不平衡，要想在全国搞“一刀切”的司法改革显然是不现实的。
本文首先分析了程序公正的基本含义，程序公正与实体公正的关系，程序公正与司法效率的关系，以及程序公正在司法审判中存在的必要性和重要性；在此分析的基础上，本文对我国民事审判方式改革的现状进行了剖析；最后，本文结合改革现状，提出了对我国民事审判方式改革的若干建议，包括法官司法理念的更新和素质的提高、法官中立地位的确定、 当事人平等诉讼权利的保障、程序参与原则的贯彻和相关制度的确立以及强化程序公开制度，提高诉讼透明度，完善程序公正的监督机制等几方面的内容。本文希望能为实现确保程序公正，提高审判效率的目标，最终能够为促进司法改革和我国法治建设的略尽绵薄之力。
一、绪 言
公正与效率作为二十一世纪司法审判的主题，对该问题的讨论和进入了许多法官和学者的视野。司法公正不仅要求最终的诉讼结果公正，即认定事实清楚，适用法律正确，实体处理恰当，而且要求司法过程公正，诉讼程序民主，即严格遵照正当法律程序进行诉讼，尊重和保障当事人和其他诉讼参与人的合法权益。但长期以来重实体轻程序的流弊使得我们常常忽视程序公正的问题，最高法院颁布施行的《法官职业道德准则》中，明确规定法官在履行职责时，应当切实做到实体公正和程序公正，从而强调了程序公正的重要性。而且我国入世后，世贸组织规则中关于公开性和透明度的要求，也对程序公正提出了更高的要求。尽管我国民事审判方式改革已经取得了一定的成就和进步，但距离世贸组织规则的要求尚有一定的差距，因此分析考察程序公正与我国民事审判方式改革的问题就成为极为重要的一个问题。本文在分析程序公正的含义及其在司法审判中存在的必要性的基础上，结合我国民事审判方式改革的现状，提出对我国民事审判方式改革的若干建议，以期实现确保程序公正，提高审判效率的目标，最终能够为促进司法改革和我国法治建设的发展略尽绵薄之力。
二、程序公正
公正是人类所追求的首要价值目标。司法公正是人们对司法活动的企盼，也是司法本身所应具有的品质。要实现依法治国的治国方略，司法公正就显得更为重要。司法公正不仅要求实体公正，即认定事实准确，适用法律正确，实体处理恰当，而且要求程序公正，即严格遵照正当法律程序进行诉讼，尊重和保障当事人和其他诉讼参与人的合法权益。但长期以来，重实体轻程序的观念对我国司法审判产生了多方面的负面。程序不公正的问题在我国普遍存在，当事人反映强烈的司法不公实际上大部分都是程序不公正而造成的问题。因此强调程序公正的实现就成为法治建设中的一个重要问题。
（一）程序公正的含义
程序公正的理念发端于英国，并为美国所继承和发展1.英美法长期以来形成了重程序的传统，即不是以某种外在的客观标准来衡量判决结果正当与否，而是通过充实和重视程序过程本身以保证判决结果能够获得当事人的接受，即程序公正的精神实质。美国学者和联邦最高法院依据美国联邦宪法第五条和第十四条修正案所确立的“正当法律程序”条款，将正当法律程序分为“实质性正当程序”和“程序性正当程序”，而后者是与法律的实施过程相联系的，要求法律程序本身公正合理。根据美国《布莱克法律辞典》的解释，程序性正当程序是指：“根据美国联邦宪法第五条和第十四条修正案所确立的正当法律程序条款，应当保障的告知和进行庭审的最低要求，尤其是在可能剥夺重要的生命、自由和财产权益的情况下。”2这里所讲的“程序性正当程序”实际所表达的价值就是程序公正。程序公正应当是司法活动所追求的目标，程序是诉讼的游戏规则，只有依据程序进行的诉讼才是法律意义上的诉讼。
（二）程序公正与实体公正
司法公正应当包括两个方面：一是实体公正，一是程序公正。对于二者的关系问题，有的法官认为，实体公正实质是实体裁决公正，是一种相对公正，并且受到时空条件的限制，因此，司法公正的前提是程序公正问题，或者说，程序公正是绝对的，其具有优先性3.也有的学者认为二者应当并重，程序公正有保证实体公正的工具价值，并同时有其独立价值。认为实体与程序在诉讼中如车之两轮，鸟之两翼，是同等重要的，不能厚此薄彼，有所偏颇。在二者发生冲突时，根据具体的情形作出不同的选择，有时选择程序优先，有时选择实体优先4.笔者认为，程序公正是保证实体公正的重要环节，只有确保程序的公正，认真履行法律的职责，才能最终保证司法的公正。实现程序公正就是要倡导和实现正当程序、尊重人性、审判独立、法官中立、程序安定、充分听讼、程序透明、理由公开，保证当事人获得充分的尊重和理性的对待。只有程序公正，才能保障我们获得或者最大限度地接近实体公正；同时，只有程序公正才能让当事人和公众相信案件的处理结果是公正的。
（三）程序公正与诉讼效率
程序公正与诉讼效率的关系问题，也引起了广大学者的关注。如何处理二者的关系，如何在保证程序公正的前提下，不影响诉讼效率，都成为难以解决的问题。程序公正要求充分听讼、按部就班、面面俱到、彬彬有礼，这些必然对诉讼效率产生负面影响。如在英美法系国家的诉讼制度中，强调程序公正是给当事人双方公平的机会陈述事实、询问证人、援引法律，在诉讼程序法允许的范围内最大限度地影响陪审团和法官作出对各自有利的判决。在庭审过程中，法官会提供充足的时间让双方陈述，而这恰恰是确保司法公正所必须付出的效率代价。在笔者所接触的加拿大诉讼制度中，一起普通的民事案件通常也会至少耗时两三年5.英美法系的诉讼程序也并非完全不考虑诉讼效率问题，只是要在保证程序公正的前提下追求司法效率。但在确保程序公正的同时，也带来了诉讼不效率的负面影响。根据笔者的了解，目前美国、加拿大、澳大利亚等国都在司法改革中提出了提高诉讼效率的问题。对此问题进行了深入的研讨并提出了相应建议，如通过调解程序、简易程序的运用，来提高诉讼效率，而且有些建议已经在某些地区的法院试行6.
因此，我们在强调程序公正的同时不能忽视司法效率，因为公正是在效率基础上的公正，迟到的公正等于不公正；但也不可盲目追求高效，而导致更多的不公正出现。公正与效率这两者之间应当是相辅相成的，相互统一的。但二者之间发生矛盾时，我们应当考虑公正优先、兼顾效率，因为程序公正是比效率更重要的价值。但某些情况下，诉讼的效率处于优先的地位。例如美国90%以上案件采取辩诉交易而放弃正当程序，显然是效率优先的体现。如何有机地协调这程序公正与诉讼效率这二者之间的矛盾，也是有待我们进一步研究和探讨的问题。
（四）确保程序公正的必要性
1、 保障实体公正的需要
程序公正与实体公正是不可分割的两个方面，而程序公正是实现实体公正不可或缺的条件和前提。要保障实体公正，首先就要确保程序公正。只有确保程序公正，才有可能最大限度地接近实体公正，因为实体公正是相对的，而程序公正是绝对的。二者之间的关系，前文已述及，在此不再赘述。
2、适应入世的需要
我国加入世贸组织，为法院加快和深化改革提供了新的机遇，对法院在改革方面提出了许多新的要求。入世后面临的审判任务更加繁重、面临的新问题更多；世贸组织规则中关于公开性和透明度的要求，实质上是对程序公正提出了更高的要求。WTO规则中适用于所有成员的基本原则和观念，包括平等、透明、公正、高效、独立等，应当说，这些与“公正与效率”的世纪主题，与我国人民法院独立审判的宪法原则，与法律面前人人平等的法律原则、公开审判制度等都是一致的，但我们还必须全面熟悉这些基本原则和观念的内涵。尽管近几年全国法院在增强程序公正理念、改变重实体轻程序传统观念方面的努力卓有成效，在加强公开审判，改革审判方式等方面也有相当的进步。但尚不能达到世贸规则所规定的要求。
三、我国民事审判方式改革与程序公正
【关键词】鉴定人出庭作证;可行性;完善
我国的司法改革近些年来进行得如火如荼，民事诉讼中涉及专业知识的案件数量越来越多。鉴定人出庭作证制度在民事诉讼制度体系中地位的重要性逐渐体现出来，法院在审理案件时往往要依靠鉴定人出具的鉴定意见，因此鉴定人的专业鉴定工作与民事诉讼案件审理的公正合理紧密地联系在一起。鉴定人出庭作证制度在司法实践中适用的是否得当关系到当事人的正当权益能否得到维护，影响着司法的权威以及司法改革的成效。2012年修改的新民事诉讼法第78条专门明确了鉴定人出庭作证制度，使得此项制度在我国的实行变得更具有可行性。尽管目前立法上对鉴定人出庭作证制度的规定略显浅薄，司法实践中也出现很多问题，但是此项制度在我国的适用却有其可行性及持续性，将鉴定人出庭作证制度进一步研究，完善其每一步程序细节，对于司法鉴定的公正、合理、权威都有所帮助，使得司法改革顺利进行。
一、鉴定人出庭作证的可行性
（一）鉴定人出庭作证制度能够加强司法的公正性。当事人提讼，最希望得到的结果可以是公正的、合理的。鉴定结论是证据的种类之一，在案件审理的过程中起到的作用相当于包青天的角色。鉴定人作为专业人士，不会希望自己做出的鉴定意见在庭审过程中过多地受到质疑。鉴定人会非常重视出庭对鉴定意见进行说明、质证，认真准备每一个环节，减少对鉴定意见的主观臆想和猜测，更加注重科学、合理、中立地得出鉴定意见。为了保证结果的公正性，鉴定人要通过严格的审查和质证才能出庭，这样可以让鉴定意见在庭审中可能出现的问题在庭审之外就被排除。当事人启动鉴定程序就是为了被法院采信，最终得到公正的结果，这都将大大加强司法的公正性。
（二）鉴定人出庭作证制度能够加强司法的独立性。司法机关行使职权时容易受到外来的一些权利的干扰，这些权力的干扰将会影响司法的独立。此外，在司法实践中，法学界很多专家学者担任了人民陪审员，由于他们在自己的学术范围内已经形成一定的地位和权威，所以极易影响审判人员在审理案件时的个人意见。如果鉴定人出庭出具鉴定意见并对其说明的过程也容易收到这样的干扰。鉴定人通过科学的方法得出的鉴定结论，审判人员会不假思索的接受，并依次对案件进行裁决。这样的做法给审判带来很大的消极性，民事诉讼中一旦涉及到鉴定人出庭鉴定，就会对当事人的胜诉与否产生很大的影响。尤其是基于对司法鉴定的依赖，往往会请有权威的专家担任鉴定人，这对审判的影响更大。所以，鉴定人要出庭接受对方的询问，这样审判人员才会用一个客观的角度去审视鉴定意见，客观地决定是否采信鉴定意见。这无疑是有利于司法的独立的。
（三）借鉴国外的鉴定人制度。两大法系的鉴定人制度是有区别的，英美法系中的鉴定人制度是追随着当事人主义的诉讼模式的。但是实践中，法官的居中地位表现得不那么强烈，专家相当于律师的角色，更多地是体现当事人的意思，容易造成虚假诉讼。大陆法系中的鉴定人制度，法官过大的自由裁量权对当事人的一些权利产生不利的影响。虽然存在差异，但是两大法系开始相互借鉴，都强调了必须尊重当事人的诉讼权利，对于鉴定意见要保持中立、客观，我国民事诉讼的鉴定人制度可以吸收借鉴两大法系中的优点，让当事人充分地参与鉴定程序，法官以适当的裁量权主持鉴定程序，使借鉴和吸收得到有效的利用。
二、完善鉴定人出庭作证制度的建议
（一）完善鉴定人出庭制度的程序内容。民事诉讼法目前针对鉴定人出庭制度的程序问题还没有相关规定，具体做法可以包括以下几点：首先，保障对鉴定意见有疑问的当事人向鉴定人询问的权利，这种做法被称作“受质权”。其次，当事人向法院提出鉴定申请后，法院应当立即对鉴定机构和鉴定意见进行形式上的审查。审查没有通过立即告知当事人，审查通过则不得在审判过程中再次提出质疑。再次，鉴定人出庭后的程序要严谨，任何不确定的程序夹杂诉讼过程中，会增加庭审的不可控性。鉴定人当面宣读鉴定意见后，由双方聘请的专业人士对鉴定人进行询问，最后双方可以就鉴定意见的一些问题进行辩论。
（二）完善鉴定人出庭的权利保障。鉴定人出庭作证，应当在经济上给予补偿，司法上给予保护。民事诉讼法关于鉴定人的人身和经济权利还没有健全的规定，可以借鉴证人出庭经济补偿制度。由提供鉴定人或申请鉴定人出庭质证的一方先行支付费用，最终由败诉的一方承担。确保鉴定人的差旅费和出庭费得到落实，同时还要保障鉴定人及其亲属的人身安全，严格保密个人信息，加强对受到威胁的鉴定人的保护。这样才能提高鉴定人出庭的积极性。
（三）明确鉴定人拒不出庭作证的法律责任。关于鉴定人拒不出庭作证的法律责任，民事诉讼法中有这样的规定：支付鉴定费用的当事人可以要求返还鉴定费用。应当在此基础上再明确处罚规定，鉴定人拒不出庭作证，法庭可以责令其到庭;责令后仍不到庭，则处以警告或罚款;对于其不到庭所产生的后果要承担相应的责任。鉴定人严重影响质证过程的，法院可按毁坏证据罪移交有关部门立案处理。
参考文献
[1] 李学军.鉴定人出庭作证难的症结分析[J].中国人民大学学报，2012（3）.
[2] 叶蔚然.民事诉讼中鉴定人出庭若干问题研究[D].华东政法大学，2014.
上诉制度是司法制度的重要构成部分，担负着多样化的司法功能，[1]并且需要在不同的价值目标之间进行平衡与取舍。[2]由于现代社会的急剧变迁，许多国家的民事上诉制度无论是在制度设计还是实际运作上均面临着种种问题，并进而影响着整个司法制度的有效运行。在我国，由于制度设计上固有的缺陷，加之司法实践中颇具中国特色的请示报告之风盛行，再审程序启动的随意性大，“终审不终”现象普遍存在，民事上诉制度在理论与实践两个层面均存在着比其他国家更加难以克服的问题。这种状况不但影响了对当事人合法权益的保护，而且损害了法院的权威，动摇了司法的根基。[3]学者普遍认为，我国民事上诉制度的改革与重构势在必行。[4]
在英国，民事上诉制度具有悠久的历史，早在普通法的形成的初期就形成了分别针对事实问题和法律问题的复查制度。不过这种复查制度存在明显的缺陷，其基本的特点是：对于不重要的、从判决的表面能发现的法律差错有很好的处理办法，但对于影响审理的进行以及陪审团活动的法律错误只有粗糙的处理办法，对于纯粹的事实方面的错误，则毫无办法。为此，英国《最高法院规则》在民事上诉制度中确立了“重新听审的方式”（bywayofrehearing）的基本模式，赋予上诉法院享有第一审法院所有的修改诉讼文件的全部权力，以及就事实问题接受新的证据的全部自由裁量权。[5]而在此后的相当长的一段时间内，英国的民事上诉制度一直未有重大的修改，系统的改革是随着英国大规模的民事司法改革，在改革理念的指引下逐渐展开的。
英国近年来在民事司法改革方面取得令世人瞩目的成果。[6]本文侧重介绍英国民事上诉制度改革的理念与规则，以期为我国民事上诉制度的重构提供一些参考和借鉴。
二、英国法院体系与民事上诉制度的基本架构
在英国，民事法院体系由郡法院、高等法院、民事上诉法院和上议院四级法院所组成。[7]其中郡法院负责受理一般的一审民事案件，而上诉法院、上议院作为主要的上诉审法院，基本上只受理上诉案件。至于高等法院，它既是重大、复杂民事案件的初审法院，同时也受理针对郡法院一审判决提出的上诉案件。在英国的民事司法架构下，当事人不服郡法院一审裁判的，可以向高等法院提起上诉；对高等法院一审裁判不服的，可以向上诉法院上诉；如果对上诉法院的二审判决不服的，还可以向上议院提起第二次上诉。通常认为，英国民事诉讼实行的是三审终审制；而就上诉审的审理对象而言，第二审原则上为法律审，一般不涉及事实问题，但在特定情形下亦涉及事实，第三审则为法律审。[8]当然，以上的说明只是对英国民事上诉架构的粗略勾勒，事实上英国民事上诉制度的内容相当繁杂，并且随着英国民事司法改革的深入而不断发展变化。
如前所述，郡法院是英国审理民事案件的基层法院。对于郡法院受理的案件标的额，最初有一定的上限限制（1977年为2000英镑，1981年提高到5000英镑），不过根据《1990年法院与法律服务法》，现在郡法院的民事案件管辖权不再受到金额上的限制，但是仍有地域上的限制，即当事人不能选择郡法院进行诉讼。当事人对郡法院地区法官的裁判不服的，只能向郡法院巡回法官提出上诉，上诉案件仍在郡法院进行审理。如果案件是由郡法院巡回法官适用多极程序或特别程序审理的，则可以上诉到上诉法院。除此之外，对郡法院的其他裁判，只能向高等法院提起上诉。
英国的高等法院是根据《1873年司法法》（theJudicatureAct1873）而建立的。作为民事法院，其管辖权在实质上不受任何限制。为了方便司法，高等法院分为大法官分庭（ChanceryDivision）、王座分庭（Queen’sBenchDivision）和家事分庭（FamilyDivision）三个分庭，行使平等的管辖权：王座分庭审理诸如违约和侵权的民事案件，只由一名法官审理。这些案件无一例外都由法官听审而无需陪审团，并且大多以调解或撤诉方式结案，只有1%的案件需要由法官作出判决。[9]王座分庭附属的商事法庭审理有关银行、保险、等方面的诉讼；海事法庭则负责审理由于船舶碰撞引起的人身伤亡、货物损失的赔偿诉讼以及有关船舶所有权、海难救助、船舶拖曳、船员工资等的海事纠纷；大法官分庭初审管辖权包括审理有关土地的转让分割、抵押、信托、破产、合伙、专利、商标、版权以及涉及公司法的案件。此外，大法官分庭的独任法官可以审理针对税务官作出的有关税务决定的上诉案件，以及来自郡法院的关于个人无清偿能力的上诉案件；家事分庭管辖一切有关婚姻的纠纷和事项（无论是初审或上诉），还审理有关婚生子女、未成年人的监护、收养等事项的案件，以及《1989年儿童法》、《1996年家庭法》等婚姻家庭法律所规定的诉讼案件。家事分庭由庭长和其他普通法官组成。根据《1978年家事诉讼与治安法院法》提起的上诉案件，通常由两名或更多的法官组成法庭审理。但如果上诉只涉及分阶段或一次性的费用支付问题，则将由一名法官独任审理。[10]根据《1989年儿童法》提起的上诉通常由一名法官审理，除非庭长另有指示。
根据英国《1981年最高法院法》，上诉法院由大法官、上议院常任法官、高等法院首席法官、高等法院家事分庭庭长等法官组成。除此以外，上诉法院或高等法院的所有前任法官以及高等法院的所有现任法官，都可以被要求参加上诉法院的案件审理。前任的法官可以拒绝这一要求，但现任法官无权拒绝。上诉法院包括民事上诉庭和刑事上诉庭，其中民事上诉庭主要审理来自高等法院所属三个分庭以及郡法院的民事上诉案件。从1970年开始，在特定情况下，一些民事案件可以通过“蛙跳”（leapfrog）程序越过上诉法院而从高等法院直接上诉到上议院。这样的上诉必须满足以下两个条件：（1）审判法官发给证书、所有当事人同意、案件涉及重大公众利益问题或者法官受到高等法院或上议院先前判决的约束；（2）上议院同意受理。[11]
对于不涉及欧盟法律的案件，英国上议院是联合王国的最高上诉法院。上议院作出的司法决定只能被成文法或上议院在以后的案件中拒绝遵循先例的决定所。上议院议长是大法官，同时也是最高法院院长。协助大法官工作的人包括7—12名上议院常任法官以及任何现任或曾任高级法官职务的上议院议员，例如前任大法官或已退休的上诉法院法官。上议院常任法官是上议院终身议员，[12]他们经常被称作法律议员（LawLords）。上议院的初审管辖权十分有限，一般说来只对涉及贵族的爵位继承争议案件和侵犯上议院自身议会特权的案件行使初审管辖权。不过随着《1948年刑事审判法》的通过，上议院审判贵族犯罪的初审管辖权已被废除。任何民事案件要在上议院提起上诉，必须首先获得上诉法院或上议院的许可，其具体的程序现在由《2000年适用于民事上诉的上议院诉讼指引》（HouseofLordsPracticeDirectionApplicabletoCivilJustice，2000）所规定。
根据《1972年欧洲共同体法》，自1973年1月1日起英国成为欧共体成员国。这样，欧共体法院（TheCourtofJusticeoftheEuropeanCommunities）就取代上议院成为英国的终审法院。但是，欧共体法院仅处理具有欧洲因素的案件，对于国内案件，上议院仍是联合王国的最终上诉法院。而所谓的“涉及欧洲因素”，一般指涉及欧共体其他成员国公民人身权利和财产权利的案件。大多数提交到欧洲法院的案件都涉及商业贸易问题，但欧洲法院也就许多社会问题（如同工同酬、性别歧视等）作出过权威性裁判。[13]
根据英国《1833年司法委员会法》，枢密院成立一个专门的司法委员会（JudicialcommitteeofthePrivyCouncil），作为24个英联邦领地和6个英联邦独立共和国的最高上诉法院。为了方便司法，司法委员会设在伦敦。法庭应由至少3名委员会成员（实践中通常为5名）组成，并且这些委员一般都是上诉法院的常任法官，因此司法委员会作出的决定具有很大的权威性。但必须注意的是，委员会的决定对英国法院不具有绝对的拘束力。从技术上讲，委员会对一个案件所作出的决定不是判决，而只是向女王提出的建议。在司法实践中，这一建议需要通过枢密院令才能得到执行。[14]
劳工上诉法庭是根据《1975年劳工保护法》而建立的，它主要受理来自各种工业和劳动纠纷法庭的上诉案，其涉及领域很广，包括裁员补助、平等支付、雇佣合同、性别、种族和残疾歧视（限于劳动雇佣领域）、不公平解雇、非法扣减工资、雇佣保护等。除了藐视法庭的案件外，劳工上诉法庭对事实问题作出的裁判都是终局的。但是对于法律问题，当事人可以向上诉法院或苏格兰最高民事法院上诉，并可进一步上诉到上议院。
三、英国民事上诉制度改革的进程与理念
在英国，民事案件的上诉率一直居高不下，并且有大量的案件得不到及时的审结。1990年，法院总共审理了954件民事上诉案件，而其中的573件处于未决（outstanding）状态。而到了1996年，提起上诉的民事案件总数达到了1，825件，未决案件而随之增加到了1，288件。[15]为解决英国民事上诉案件数量不断增长以及由此带来的诉讼延迟等问题，英国司法大臣迈凯（Mackay）勋爵委任鲍曼（Bowman）勋爵对上诉法院民事审判庭进行综合性评审，并于1997年9月出版了《对上诉法院（民事审判庭）的评审》报告。在上述报告第二章“民事上诉制度的基本原则”（Principlesunderlyingacivilappealssystem）中，鲍曼勋爵对英国民事上诉制度改革的提出以下12项基本原则：
1．民事上诉，应符合沃尔夫（Woolf）勋爵建议的民事司法制度应具备的原则。[16]
2．上诉不视为自动进行的诉讼阶段。
3．对案件结果不满意的当事人，应有机会向上级法院上诉。上诉审法院将初步判断原审判决是否不公正，如不公正，则允许上诉程序继续进行。
4．上诉程序应尽可能将结果不确定和诉讼迟延降至最低。
5．上诉程序既具有私人目的，亦有公共目的。
6．上诉制度的私人目的在于，纠正导致不公正结果的错误、不公或不当的法官自由裁量。
7．上诉制度的公共目的在于，确保公众对司法裁判的信心，并在有关案件中阐明并发展法律、惯例和程序；以及协助维持一审法院和审裁处的水准。
8．对上诉的审理，应与上诉理由和争议标的性质相适应。
9．惟有提出了重要的法律原则或惯例问题，或者存在再次上诉的其他强制性理由，再次上诉方具备正当性。
10．向上诉法院提出的特定上诉，如可由比一审裁决的法院或法官具有更高管辖权的法院或法官审理，则通常应由下一级法院审理。
11．一般而言，上诉不应由仅包括担任上诉审法院法官助理的下级法院法官组成的法庭审理。
12．在特定情形下，审理上诉的法院应吸纳具备专业知识的法官。[17]
以上述12项基本原则为中心，《对上诉法院（民事审判庭）的评审》报告对英国民事上诉制度产生了深远的影响，该报告所提出的许多建议后来都载入1999年4月生效的英国《民事诉讼规则》（CivilProcedureRules，以下简称为新规则），并成为新规则第52章的重要内容。此外，1999年的《接近正义法》（AccesstoJusticeAct1999）也对英国民事上诉制度的变革产生了重要的影响。
四、英国民事上诉制度改革的主要内容——以新规则为中心
随着新规则的生效，英国的民事上诉制度发生了巨大变化。根据我国香港特别行政区2002年《民事司法改革中期报告》的归纳，新规则中有关上诉程序的改革集中于以下8个方面[18]：
1．当事人必须先取得法庭的许可才可以对原讼法庭的判決，向上诉法庭提出上诉；
2．拟提出上诉的任何一方，必须证明其上诉“有实在的成功机会”或证明“有其他充分的理由，令法庭不得不聆讯其上诉”，方可获法庭批准上诉许可；
3．针对案件管理决定而提出的上诉许可申请，原则上不会获得批准，除非该案涉及原则方面的争论，而且其重要性足令法庭认为，即使批准进行上诉对诉讼程序及诉讼费支出会造成影响，也是值得，则作别论；
4．此外，针对上诉判决而提出的上诉许可申请，原则上一般都不会获得批准，除非该案涉及在原则或常规方面的重要争论，如有其他充分的理由，令法庭不得不批准上诉，则作別论；
5．如引入向上诉法庭上诉必须申请许可的机制，容许上诉法庭在遇上一些相当于滥用法庭程序的上诉许可申请时，可无须进行口头聆讯便拒绝申请，但须容许申请人有最后机会向法庭书面说明，为何法庭不应在沒有进行口头聆讯下否決其申请；
6．若上诉许可的申请获准，上诉法庭可实施案件管理措施，以提高上诉聆讯的效率；
7．将上诉法庭的角色限于复核下级法庭的決定，但上诉法庭仍可行使酌情权将上诉视为重审；
8．上诉法庭的角色只限于复核下级法院的决定，这项规则在原讼法庭行使上诉司法管辖权的時候亦适用。
如果进一步概括，新规则对英国民事上诉制度的改革可以归纳为以下三个方面：上诉许可制度、上诉审案件管理、上诉审审理范围的限制。
1．上诉许可制度（therequirementforleavetoappeal）
所谓上诉许可，指当事人提起上诉需经原审法院或上诉法院审查，获得许可方可进入上诉程序的制度。目前，德国、日本、巴西等国家都实行了上诉许可制度，而英国新规则确立的上诉许可制度则是目前可以见到的有关这一问题最详尽、可操作性最强的规定，其成功的实践向我们展示了上诉许可制度对于民事上诉审程序中贯彻分配正义的诉讼理念的重要意义——与其说上诉许可制度限制了上诉权的使用，毋宁说它是一种起平衡作用的程序装置。[19]具体说来，英国上诉许可制度包括以下几方面的内容：
（1）上诉许可的提出。根据当事人提起上诉的对象，新规则就上诉许可规定了不同的情形。如果当事人针对郡法院或高等法院的一审裁判提起上诉，须经上诉审法院或原审法院许可。如果就上诉审裁判提起第二审上诉的，须经第三审法院许可。作为特例，郡法院或高等法院发出的拘禁令（committalorder）、拒绝签发人身保护令（refusaltogranthabeascorpus）或依《1989年未成年人法》第25条做出的住宿保障令（secureaccommodationorder），无须获得上诉许可。而之所以规定这样的特例，主要是考虑上述三种裁判都影响到当事人的人身自由，因此赋予当事人一种特别的权利。
（2）上诉许可申请的受理。当事人提起上诉许可申请，既可以向原审法院提出，亦可以向上诉通知书（appellant’snotice）载明的上诉审法院提出。如果当事人在审理程序中未以言词方式提出上诉许可申请，原审法院拒绝作出上诉许可申请或驳回上诉许可申请书的，当事人可依新规则第52.3条第2、3款申请上诉审法院作出上诉许可。如上诉人向上诉审法院申请上诉许可的，须以上诉通知书形式提出请求。
（3）上诉许可的理由。根据新规则第52.3条第6款，上诉许可的一般理由包括以下两项：第一，法官认为当事人提起上诉具有胜诉希望的；[20]第二，具备对上诉进行审理的其他强制性理由。另外，如果当事人提起的是第二次上诉，根据新规则第52.13条第2款，惟有上诉许可申请提出了重要的法律原则或惯例问题，或者存在第三审法院进行第三审的强制性理由，方得许可第二次上诉。另外，即使当事人提起第二次上诉符合有关的条件，上诉法院仍需要考虑其他因素，比如财力有限的当事人第二次上诉，上诉法院受理是否对其公正；法院是否可以采取其他救济措施等。
（4）上诉许可的审查。根据1999年《接近正义法》第54条第4款，上诉审法院可以不经听审程序而径行审查上诉许可审查。如果上诉审法院仅通过书面审查就驳回上诉许可申请，根据新规则第52.3条第4、5款，上诉人有权在通知书送达7日内要求法院通过听审程序重新审查上诉许可申请。但是如果当事人未申请重新审查的，期间届满该决定就具有终局效力。
（5）上诉许可做出时的事项限制。根据新规则第52.3条第7款，上诉审法院在做出许可上诉申请命令的同时，还可以就上诉审的争点（issue）进行限制。这样，在其后的上诉审中，法官就可以迅速地驳回当事人就其他争点进行审理的申请。不过在得到上诉审法院特别许可的情况下，当事人也可以在上诉审中提出其他的争点，但是这种申请被要求应该尽可能早地在诉讼的初期就告知上诉审法院及被上诉人。
2．上诉审的案件管理（CaseManagement）
作为普通法系民事诉讼的源头，英国传统上是一个实行典型对抗制诉讼模式（adversarysystem）的国家。在这种讼模式下，法院不能也不愿承担调查争点的职责，而仅仅是充当公平仲裁人的角色，法院以及法官以保障当事人的诉讼自由为已任，而不能对其有所限制。为了追求案件的公正，法官往往并不在意当事人所采用的是否过于繁琐与耗费。而当事人为了达到在经济上拖垮对手的目的，往往在包括上诉审的各种环节中滥用对程序的控制，造成诉讼不必要的拖延和费用。可以认为，对抗性诉讼模式与由此产生的诉讼文化成为英国民事司法制度所有弊端的深层次原因。认识到这一点，沃尔夫勋爵主张必须对英国现有的诉讼文化进行重大的变革，法官必须取代当事人对案件的各个阶段进行控制，即加强对案件的管理。当事人的诉讼行为只能在法官的管理下才能在法律规定的范围内实施。[21]为此，新规则第3.1条第2款在明确规定法院案件管理命令的范围的同时，还特别规定法院为管理案件和推进新规则的基本目标，可以采取其他任何程序步骤或作出其他任何命令。
（1）上诉许可程序中的案件管理
为了避免上诉许可制度的实施使当事人较之从前不采用该制度时承担更多的诉讼费用，新规则对上诉许可程序规定案件管理规则。首先，为了督促当事人及时提出上诉许可申请，根据新规则的诉讼指引（PracticeDirection）第52章第4.6条，当事人申请上诉许可，须通过言词方式，在作出拟上诉的的裁决之审理程序中提出。如果当事人在审理程序中未提出上诉许可申请或下级法院拒绝作出上诉许可，上诉审法院可以无需举行听审程序而径行对上诉许可申请进行审理。在英国的司法实践中，许多上诉案件是显无上诉利益（unmeritorious）可言的，当事人寻求上诉救济其实只是在滥用上诉程序，因此在这些案件中不赋予当事人口头听审的权利就直接拒绝其上诉许可申请被认为是正当的。[22]不过，一旦下级法院的拒绝上诉许可的决定是以书面方式作出的，则寻求上诉救济的当事人有权要求在上诉审法院通过口头的听审对其上诉许可申请进行审理。之所以这样做，英国政府出版的关于新规则的“白皮书”（WhiteBook）解释说：“这些规定的整体效果要让每一个在一审程序感到失望的当事人（通过不同的方式）至少在上诉审法院获得一次简易的听审，以使其主要的抱怨能够通过口头的方式得到宣泄。”[23]也正因为如此，上诉审法院举行这样的听审程序时，通常有比较严格的时间限制，法院可以不要求被上诉人参加，甚至也不需要通知被上诉人有这样的听审程序发生。
（2）上诉审理中的案件管理
当法院作出上诉许可，案件进入上诉审程序进行实质审理时，同样必须对案件进行有效的管理以确保当事人已经为上诉程序的顺利进行作了充足的准备，并且将当事人之间的言词辩论控制在必要的限度内。为此，诉讼指引第6.4条规定上诉法院可以向上诉人送达一份上诉问题调查表，要求上诉人向上诉法院提供其为进行上诉审理所准备的各种信息。具体说来，上诉问题调查表须载明的事项包括：（1）如上诉人委托诉讼人的，其律师对上诉审理程序的时间预估（timeestimate）；（2）如证据笔录与上诉相关的，若上诉案卷中没有证据笔录的，则确认已做出提交证据笔录之命令；（3）确认上诉案卷副本已准备就绪，并应可提交上诉法院使用，并保证已按上诉法院要求提出上诉案卷。就上诉案卷而言，可接受程序笔录之影印件；（4）确认上诉问题调查表及上诉案卷已送达被上诉人，并载明送达日期。
时间预估是上诉问题调查表的核心内容，如上诉人不同意有关时间预估的，根据诉讼指引第6.6条，须在收到上诉问题调查表之日起7日内通知法院。如被上诉人未提出上述通知书的，则推定其接受律师代表上诉人提出的审理程序时间预估。
“白皮书”在强调上诉听审中准确时间预估对提高上诉审效率的极端重要性的同时，也认识到要保证这样的时间预估的准确性是困难的。不过，“尽管存在这样的困难，对立的法律顾问仍然需要运用他们的经验努力作出他们的判断。更为重要的，法律顾问之间要进行必要的交流以确定上诉听审可能的进程及其时间。如果法律顾问对上诉听审的时间预估未付出认真的努力，可以认为是抛弃了他们对法庭应担负的职责。”[24]
（3）上诉判决前的案件管理
当上诉案件经过了实质审理，并且上诉法院已就判决准备就绪时，如果上诉法院希望被告知判决作出之后当事人要寻求的结果性命令（consequentialorders），诉讼指引第15.12条规定上诉法院可以在宣告判决前2个工作日内向上诉人的律师提出书面判决副本，但有一个限制条件：在预定的宣告判决1个小时前，当事人的律师不得将判决内容告知其当事人。因此，在实践中判决的第一项目皆标明如下字样：“未经批准的判决：不得复制或在法庭上使用。”英国之所以规定这种制度，主要的目的是为了在法院进一步进行合议时让上诉人的律师能够就未决的争点进行有效的准备。因此，一旦当事人没有委托诉讼人，根据诉讼指引第15.14条，则可与其他当事人的律师一起获悉判决副本，但在宣告之前判决仍属保密。
（4）对案件管理决定的上诉
根据诉讼指引第4.4条，当事人可以就当事人的案件管理决定（注意这里的案件管理决定包括了一审案件中法院所做的所有案件管理决定）提出上诉。但为贯彻民事诉讼基本目标，法院只能对大量案件管理决定中的一小部分给予上诉许可。当事人申请法院对案件管理决定做出上诉许可的，法院只能基于如下的因素进行自由裁量：A.有关事项是否足够重要，以致支出上诉费用为合理；B.上诉的程序法律后果是否比案件管理决定更为重要；C.在开庭审理时或开庭审理后，对有关事项作出决定是否更加便利。
3．上诉审审理范围的限制——上诉法院的角色定位
根据理论界的一般看法，当今世界各国民事上诉制度可以分为复审制、事后审制与续审制三种模式：复审制是指上诉审法院从头开始审理，当事人和法院均得重新收集诉讼所需要一切证据，而不论一审法院的裁判正确与否，也不问第一审法院所使用的诉讼资料为何的制度；事后审制是指第二审法院专门以审理第一审法院的判决内容及诉讼程序有无错误为目的，仅审查第一审所使用诉讼资料及当事人的主张，而不使当事人在第二审中再提出新的事实与证据的一种制度；续审制则是指第二审法院续行第一审程序，审理时不仅承续第一审程序的全部诉讼资料，当事人还可提出新的证据支持其主张。
英国民事上诉的传统模式，根据成文法的规定，似乎可以认为采用的是复审制。因为根据《最高法院规则》O59r3（1）的规定，上诉法院处理上诉，以重新听审的方式进行。“这就是说，上诉法院与过去的普通法法院不同，现在不像过去那样限于认为原审理有缺陷时，才命令进行新的审理（newtrial）。如果自从原来的听审之时起，当事人的权利由于具有追溯既往效力的立法的制定而受其影响，或者案件事实方面发生重大的改变，上诉法院应该考虑这些新的情形。”此外，按照《最高法院规则》O59r10(2)，当事人在上诉审中可提出关于事实问题的新的证据，这些新的证据通常包括“自从审理之后发生的事实”与“关于非接着发生的事实”两大类。[25]
必须指出的是，在英国的判例法上，上诉审中提出新证据的做法逐渐受到限制，其中最具代表性是通过1954年的LaddvMarshall案所形成的“LaddvMarshall规则”。根据该规则，在上诉审中，只有当新证据属于下列情形时才可以被接受：（a）在下级法院的听审中虽经合理的努力仍难以获得；（b）将很有可能对案件产生重大的影响；（c）具有明显的可信性。这样做的目的主要是督促当事人在一审中就尽可能地提出证据，而避免有意将争点留到上诉审，以期获得证据突袭的效果。
在对英国民事司法改革具有决定性意义的《接近正义》最终报告中，沃尔夫勋爵将上诉法院审理上诉案件可能的模式区分为以下三种情形：[26](a)完全的重新听审（completerehearing）。这意味着整个案件将被重新听审（即便这并非应一审案件的原告，而是应上诉人的要求）。上诉法院将不受下级法院行使裁量权的约束。一旦二审审理开始，口头证据将被重新审理。事实上，这与其说是上诉不如说是第二次的听审。(b)重新听审（rehearing）。这种模式已经在《最高法院规则》Order59,rule3(1)中得到了使用，也就是说上诉审理的范围受到上诉人请求的约束，所有证据的提出与案件的审理可以通过书面的方式进行审查，法院可以直接作出判决以撤销下级法院的判决。但是口头证据将不会被听审并且仅在有限的情况下当事人才可以提出新的证据。（c）对裁判的审查（reviewofthedecision）。如果认为裁判确有错误，将发回下级法院进行重新的审理，它更接近于司法审查或民事案件的“废弃案件程序”（cassation）。”
现在，随着新规则的生效，我们不难发现立法者已经明确地将英国所有法院在审理上诉案件时的角色定位明确地指向了上述的第三种选择，也就是说尽管法院亦拥有重新审理上诉案件的自由裁量权，但原则上上诉审将被限定在对下级法院裁判的审查上。作为此论点最好的论据，新规则第52.11条规定：“（1）任何的上诉皆限于对下级法院裁判进行审查，除非——（a）有关诉讼指引就特定类型的上诉作出特别规定；[27]或（b）法院认为，在自然人上诉的情况下，重新举行听审符合司法利益的。（2）除另有指令外，上诉审法院不接受——（a）言词证据；或（b）在下级法院未提出的证据。（3）下级法院的裁判具有如下情形的，上诉审法院应支持上诉——（a）确有错误；或者（b）在下级法院进行的诉讼程序中，因存在严重的程序违法或其他违法，而导致裁判不公的。（4）上诉审法院基于证据，如认为适当时，可进行事实推定。（5）在对上诉的审理程序中，当事人不得依赖上诉通知书中未载明的事项，但上诉审法院许可的除外。”这里所谓的“严重程序违法”，通常是指存在错误引导陪审员、不当地认可证据或未对正当的证据予以采纳等情形。[28]而上诉审在进行事实推定时，既可以基于一审中所提出的文书，也可以基于下级法院的法官所认定的事实。[29]
新规则对民事上诉审理范围的限制一方面使上诉审模式出现由复审制（如果可以这样认为的话）向续审制的转变，另一方面更以成文法的形式认可与发展了“LaddvMarshall规则”，事实上在某种程度上这种上诉模式已经接近事后审。英国在民事上诉模式上这种改变是如此深远，以至于“白皮书”的编辑者认为，“引述任何以前规则的权威性做法也不可能帮助法院解决在适用诉讼指引第52.11条可能出现的各种问题。”[30]根据2002年8月英国大法官办公厅发表的《进一步调查：民事司法改革的持续评估》的说明，这种改革最直接的影响，是使民事上诉案件急剧地减少了。[31]
五、结语
“对于发展中国家的法律改革，比较法研究是极有用的。通过比较法研究可以刺激本国法律秩序的不断的批判，这种批判对本国法的发展所做的贡献比局限在本国之内进行的‘教条式的议论’要大得多。”[32]他山之石，可以攻玉。我国的司法改革在立足本国国情、重视本土资源的同时，还应当借鉴外国司法改革的经验教训。如果仅仅局限于对本国司法制度的考察，我国的司法改革将很难取得突破性的进展。
考察英国民事上诉制度的改革，我们清晰地看到一种“从理念到规则”的进程，即在全面审视与深刻反思本国民事上诉制度之缺陷的基础上，根据本国国情设定改革的目标与原则，并在该目标和原则的指引下逐渐展开具体的规则设计。其中引人深思的一点经验是，英国所确立的民事上诉制度改革目标和原则，并不囿于上诉制度本身，而是蕴涵着该国民事司法改革的整体理念，从而使上诉规则的设计能够与民事诉讼的其他制度相互协调与配合。把握这样一种改革进程，不仅有助于我们深刻理解英国民事上诉改革措施的原因并进行理智的借鉴或移植，同时也在无形中为我国民事上诉制度的重构昭示着一种进路。
（作者系厦门大学法学院教授、西南政法大学博士研究生，通讯地址：361005福建省厦门市厦门大学法学院
注释：
[1]一般认为，上诉审制度的功能包括吸收不满、纠正事实错误、促进法律适用的统一以及巩固司法体系的合法性等。参见[美]罗杰•科特威尔著，张文显等译：《法律社会学导论》，华夏出版社1989年版，第269~271页。
[2]这种矛盾根据英国学者StuartSime的解释，是在鼓励判决的终局性与纠正判决的错误之间求得平衡（balancebetweenencouragingfinalityandcorrectingmistakes）。参见StuartSime，APracticalApproachtoCivilProcedure，BlackstonePressLimited，2000，p489.
[3]近年来，在各种报刊上经常可以看到这方面的报道。例如：《三级法院，四个判决，八年官司，一张白纸》，载《南方周末》1998年6月5日；《两审终审制：无法终审的现实》，载《中国律师》1999年第10期；《诉讼七年还在二审，如此延宕谈何效率》，载《法制日报》2001年3月24日。
[4]参见陈桂明：《我国民事上诉审制度之检讨与重构》，载《法学研究》1996年第4期；张家慧：《改革与完善我国现行民事上诉制度探析》，载《现代法学》2000年第1期；杨荣新、乔欣：《重构我国民事诉讼审级制度的探讨》，载《中国法学》2001年第5期；傅郁林：《审级制度的建构原理——从民事程序视角的比较分析》，载《中国社会科学》2002年第4期。
[5]沈达明编著：《比较民事诉讼法初论》，中国法制出版社2002年版，第598-600页。
[6]参见齐树洁：《接近正义：英国民事司法改革述评》，载《人民法院报》2001年9月12日。
[7]有关英国法院体系的具体论述，参见齐树洁主编：《英国证据法》，厦门大学出版社2002年版，第2~11页。
[8]徐昕著：《英国民事诉讼与民事司法改革》，中国政法大学出版社2002年版，第366~367页。
[9]TerenceIngman，TheEnglishLegalProcess，BlackstonePressLimited，2000，p19.
[10]FamilyProceedingRules1991,SI1991,No.1247,r8.2
[11]参见何勤华主编：《英国法律发达史》，法律出版社1999年版，第478页。
②AppellateJurisdictionAct1876，S.6.
[12]徐昕著：《英国民事诉讼与民事司法改革》，中国政法大学出版社2002年版，第10页。
[13]TerenceIngman，TheEnglishLegalProcess，BlackstonePressLimited，2000，p96.
[14]CatherineElliot&FrancesQuinn，EnglishLegalSystem，PearsonEducationLimited，2000，p376.
[15]沃尔夫勋爵在其《接近正义》（AccesstoJustice）的中期报告中指出，民事司法制度应具备的原则包括确保诉讼结果的公正性与公平性、以合理的速度审理案件、诉讼程序为当事人所理解、节约司法资源与组织案件的管理等。具体内容可参见齐树洁主编：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2002年版，第552页。
[16]参见徐昕：《英国民事诉讼与民事司法改革》，中国政法大学出版社2002年版，第364-365页。
[17]CivilJusticeReform:InterimReportandConsultationPaper，HKSAR，2002civiljustice.gov.hk/civiljustice（2002年9月9日）
[18]王建源：《论民事上诉制度之重构——以上诉权为中心》，全国法院系统第十四届学术研讨会论文（2002年）。有关英国分配正义哲学的论述，参见齐树洁主编：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年版，第46~48页。
[19]所谓“具有胜诉希望”，根据沃尔夫勋爵（LordWoolf）的解释，要求这种希望是现实的（realistic），而不是空想的(fanciful)。SeeSwainvHillman[1999]CPLR779.
[20]AccesstoJustice—FinalReport，Chap1，para3.
[21]CivilJusticeReform:InterimReportandConsultationPaper，HKSAR2002civiljustice.gov.hk/civiljustice（2002年9月9日）
[22]WhiteBook52.3.8
[23]WhiteBook52.3.32.
[24]沈达明编著：《比较民事诉讼法初论》，中国法制出版社2002年版，第605-606页。
[25]WFR，p161，§32.
[26]根据诉讼指引第52章第9.1条，如对行政官员、其他人士或机构作出的裁决提起上诉的，且行政官员、其他人士或机构存在下列情形之一的，则对上诉的审理应重新举行听审程序：（1）作出有关裁决未举行听审程序的；（2）举行审理程序并作出有关裁决，但所适用的程序未考虑有关的证据的。
[27]TanfernLtdvCameron—MacDonald[2000]1WLR1311.
[28]TheMouna[1991]2Lloyd’sRep221.
[29]WhiteBook52.0.12.
[关键词]职务犯罪；初查制度；律师法
前言
最新修订过的《律师法》于2008年6月1日开始实施，该法在保障律师权利，促进犯罪嫌疑人和被告人权利的保护方面都超越了原有法律规范的束缚，对我国刑事司法改革产生了推动作用，因而赢得了普遍的赞誉。在新《律师法》中，律师介入侦查阶段的深度和广度前所未有地加大，特别是该法第33条规定的：“犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听”给检察机关侦查工作的开展带来了一定的挑战。因此，本文在《律师法》修订的背景下，对我国职务犯罪初查制度展开一些论述，特别是分析如何实现制度上的转换，使侦查工作既能够满足新《律师法》的要求，同时又不至于妨碍检察机关法定职权的行使，实现各方利益的平衡，共同推动我国刑事司法制度的进步。
一、职务犯罪初查制度概述
职务犯罪初查制度是我国司法机关的独创，该制度起源于检察机关的办案实践，但是已经为规范性文件所吸收，而成为一项制度。1998年最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》中规定：“侦查部门对举报中心移交举报的线索进行审查后，认为需要初查的，应当报检察长或者检察委员会决定。”此外，1999年最高人民检察院《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》中规定“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查。”从中我们可以看出，第一、初查制度确实存在于我国刑事司法活动中，而且是一项制度，在检察机关的工作中发挥着重要的作用；第二、初查并不是一项法定程序，只存在于上述低位阶的规范性文件中。
笔者认为，初查制度出现的原因有以下几点：
第一、满足侦查程序的需要。初查可以获得一些重要的线索，这些线索对于后续的立案侦查活动有着重要作用，因此，初查程序的存在可以满足检察机关办案的需要，对于打击职务犯罪具有重要的意义。
第二、弥补了刑事诉讼法的缺憾。职务犯罪的侦查工作与普通犯罪不同，存在很多特殊性，但是刑事诉讼法并没有突出职务犯罪侦查的这些特殊性，造成了检察机关在办案过程中无法掌握足够的信息和线索，不利于开展职务犯罪的侦查工作。因此，初查制度的出现是对刑事诉讼法的必要补充，具有一定的制度价值。正是基于这个理由，笔者认为初查制度应该为刑事诉讼法所吸收。
在新《律师法》实施的背景下，律师能够以前所未有的广度和深度介入检察机关的侦查活动，显然这给检察机关的工作带来了很大的挑战。职务犯罪的涉及面、重要性等均不是普通刑事案件所能比，这类案件甚至还会涉及到国家秘密，因此，在新《律师法》实施的背景下，检察机关的初查制度必须寻求某种变革，以更快、更精准的手段打击职务犯罪，维护人民利益和法律的尊严。
二、新《律师法》带来的压力及职务犯罪办案的可行路径
（一）新《律师法》对职务犯罪办案形成的压力
新《律师法》颇受赞誉的一点就是该法第33条的规定，其具体内容是：“犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听。”
此外，新《律师法》还赋予了律师更为广泛的调查权利，使之能够与检察机关相抗衡，这也对检察机关的工作带来了挑战。
从法学原理的角度来说，新《律师法》所构建的制度是法律进步的表现。但是从司法实践来看，这一制度安排对检察机关形成一定的压力，不利于检察机关搜集更多的证据以顺利开展侦查工作，使检察机关在打击职务犯罪的过程中显得较为被动，甚至有可能失去打击犯罪的良好时机。新《律师法》的规定无可非议，其本身是法治进步的体现，但是检察机关必须在现行法律制度框架内，寻求可行的路径，变革工作方法，以切实履行法律赋予的职责。
（二）检察机关在新《律师法》背景下的办案路径选择
为了应对新法的挑战，同时为了职务犯罪活动的顺利展开，笔者认为检察机关在职务犯罪办案过程中可行的路径就是尽量将办案的重心前移，适当突出初查程序的地位。具体而言，就是将侦查程序中所要完成的工作尽量前移至初查阶段，这样不但可以化解新《律师法》对侦查工作的一些挑战，还可以很好地推动职务犯罪办案程序的进行，实现法律赋予检察机关的司法职能。为了实现这一目的，笔者对检察机关在新《律师法》背景下的办案方法作出如下建议：
第一、加强情报信息的管理
在新《律师法》实施的背景下，检察机关在侦查活动中的权力受到一定的限制，因此检察机关必须改变原有的工作方法，特别是应该加强初查程序中的情报信息管理，建立一整套长效的、科学的情报信息管理机制。具体而言，检察机关不能过度依赖于侦查阶段对信息的获取，而是应该主动出击，动态管理情报信息，特别是应该有专门的情报管理人员，定期整理相关信息，并且向相关领导通报，寻求对策。
第二、重视初查制度的地位和作用。
初查制度由于其非法定性曾经遭受一些非议，但是在新《律师法》背景下，其对打击职务犯罪的重要性日益突出。因此，检察机关应该重视初查制度、善于利用初查制度。此外，立法机关也应该发现初查制度的价值，在我国尚没有专门立法针对职务犯罪的侦查程序的前提下，可以使刑事诉讼法吸纳初查程序，实现初查制度侦查化。
三、职务犯罪初查制度的侦查化变革
（一）初查程序侦查化的原因
职务犯罪办案活动的重心前移至初查，有利于职务犯罪检察机关的工作，但是不难看到，初查程序目前还不是一项法定的程序，只能说是检察机关内部办案的流程。因此，笔者的观点是，职务犯罪初查制度应该尽快侦查化，使之真正成为侦查程序的一部分，使之法定化、程序化。其理由有如下几点：
第一、初查程序有其独立价值。
笔者认为，初查程序有其独立的价值，因此，初查程序有存在的必要，不能废除，这一点上文已经有所论述。关键是如何提升初查程序的法律位阶，使之成为一种法定的程序，发挥其在职务犯罪办案活动中的独特作用。
第二、初查本身就具有侦查内涵。
立案前的初查和立案后的侦查在本质上并无区别，均均有侦查的性质，唯一不同的是两者分属“立案”前后。因此，既然初查在性质上属于侦查，不如将初查侦查化，以实现初查程序的法律化、程序化、规范化。
第三、法治理念本身的要求。
在法治理念中，任何权力的运行必须被纳入法律所设定的运行轨道，以实现法律对权力的监督和控制。目前的初查制度属于“任意侦查”，缺乏程序化色彩，缺少外部监督，因此与法治理念相背离，不利于法治事业的开展。
（二）初查程序侦查化的具体路径
初查程序侦查化并不就是仅仅将初查纳入刑事诉讼法，相反，初查程序的侦查化涉及职务犯罪侦查制度的根本架构问题，也涉及职务犯罪办案活动的根本理念。笔者认为，欲实现职务犯罪初查制度的侦查化，必须做到以下几点：
第一、赋予检察机关在初查中以一定的侦查权力。
初查程序的侦查化，事实上就是以侦查程序来适当改造初查程序，使检察机关能够有足够的权限来应对职务犯罪。笔者的观点是，我国的初查程序本身并不存在问题，只是由于我国职务犯罪立案制度的相关缺陷造成了初查程序的应有价值和功能得不到正确发挥。因此，笔者的建议是，初查制度应该转变为初步侦查程序，一方面该程序应该为刑事诉讼法所确认；另一方面，初步侦查程序主要实现的目标是信息和线索的搜集、分析；在此，法律应该赋予检察机关一定的权力，使之能够以询问、查询、勘验、鉴定等任意侦查措施。
第二、善于利用初查程序，赢得办案主动权
笔者认为，检察机关通过选择恰当的办案方式，可以有效消解新《律师法》带来的压力。因此，在遵守法律规定的前提下，检察机关应该在把握职务犯罪特点的前提下，选择有利于检察机关的办案手段，来实现打击职务犯罪的目的。具体而言，在初查程序中，检察机关应该尽量采取不惊动犯罪嫌疑人的方法，来掌握第一手的信息，直接为后续的正式侦查工作特别是其中的调查取证工作做好铺垫，尽量将可行的工作置于初查程序中完成，以此取得办案过程中的主动权。
第三、重视初次讯问的时机性和技巧性
在新《律师法》实施背景下，初次讯问是一个重要的时间点，初次讯问的时间点直接关系到律师的介入时间，因此检察机关办案人员必须高度重视之。笔者在通过对司法实务工作的研习和理解后认为，检查机关在办理职务犯罪案件过程中，应该在切实掌握详尽信息后再实施初次询问，否则可能对办案进行带了不利的影响，也可能使检察机关进一步限于不利的局面，从而延误了打击犯罪的最佳时间。
此外，除了重视初次讯问的时机外，还应该注重初次讯问的技巧。由于初次讯问后，律师有可能会介入，因此检察机关在初次讯问的过程中，应该尽量获得与案件有关的关键性信息，为后续的侦查工作做好准备。当然，初次讯问并非本文所要阐述的重点，初次讯问标志着初查工作的结束，因此本文对初次讯问的问题不作赘述。
结语
职务犯罪办案过程中的初查制度在打击违法犯罪方面发挥了重要的作用，但是其一直缺乏规范化、程序化，无法发挥正常的功能，甚至产生一些负面效应。新《律师法》的实施使这个问题逐渐浮出水面，并且广为关注。本文认为，新《律师法》在给检察机关带来压力的同时，也带来了制度变革的机遇，我国应该以此为契机，进一步推动刑事司法改革，在职务犯罪侦查领域，就应该实现初查的侦查化，以此丰富和完善职务犯罪侦查制度，使职务犯罪侦查工作得以顺利开展。
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（一）人民法院受理司法赔偿案件后，应确定听证的时间、地点与方式，在听证前10日向听证参加入送达听证通知书。
（二）确定公开听证的案件，应当于听证前3日将听证参加入的姓名，案由、听证的时间和地点予以公告。 听证参加入要求延期听证的，应当在听证前5日内提出申请。是否准许，由人民法院赔偿委员会或人民法院赔偿委员会办公室审查决定，并通知听证参加人。
（三）听证开始前，由书记员核实听证参加人及其委托人的身份，交代注意事项，宣布开庭纪律，并将有关情况向听证人报告。听证开始时，由听证主持人查明听证参加入及其委托入的基本情况，宣布案由和听证人、书记员名单，并告知听证参加入的权利，义务。
（四）听证开始后，在听证人主持下听证按下列顺序进行：1、赔偿请求人陈述申请赔偿的请求及事实与理由；2、被请求赔偿义务机关陈述答辩的事实与理由；3，复议机关陈述；4，听证人根据以上陈述与答辩归纳本次听证的焦点或重点；5，听证参加入根据听证人归纳的焦点和重点，围绕案件事实与法律进行举证，质证和辩论；6、听证参加入最后陈述综合意见；7、听证主持人宣布本次听证结束。并宣布拟公开宣告人民法院赔偿委员会决定的日期及送达方式；8、最后，由听证参加入阅读听证笔录，并签名或盖章。听证结束后，由听证人写出书面的审查报告，提出初步处理意见，并附有关案卷和证明材料，报请赔偿委员会主任提交赔偿委员会审理。对于赔偿委员会认为重大、疑难的案件，必要时由赔偿委员会主任报请院长提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定赔偿委员会必须执行。
二、完善司法赔偿案件听证制度的建议
司法赔偿案件审理引入听证制度的时间虽然不长，但效果十分明显。当然，在听证工作中还存在一些问题。主要是：包括人民法院在内及有关听证参加入对听证的认识还有待提高，听证程序不够规范，举证不全面，质证不彻底，辩论不到位，公开性不够强的问题还依然存在。对此，必须采取切实有力的措施加以解决。
要提高对司法赔偿案件实行听证制度重要性的认识。在司法赔偿案件审理中，引入听证制度是人民法院国家赔偿审判工作向前发展的必然结果，是法院整体工作规律的内在要求，是坚持司法为民，深化司法改革，确保司法公正，推动依法治国进程的现实需要。因此，要从思想上消除那种认为赔偿听证是自找麻烦、多此一举和对赔偿听证消极应付、被动畏难的种种不正确观点，从讲政治、讲大局、促发展、保稳定的高度来认识和对待？司法赔偿听证工作。
要大力加强司法赔偿案件的听证制度建设。实践证明，制度建设更带有根本性、长期性、全局性和稳定性。目前，要以实事求是、与时俱进的精神，首先对包括国家赔偿法在内的法律、司法解释作出符合时代要求和公众愿望的修定和补充。同时，还要针对听证制度不健全的现状，逐步建立健全听证参加入听证前的证据交换的规则，听证参加入的举证，质证规则和辩论规则以及人民法院的认证规则。通过完善法规，健全制度，在较短时间内使听证工作切实做到有章可循，有规可依，推动司法赔偿案件听证工作的制度化、规范化、法治化。要加大听证力度，确保司法赔偿案件的公正审理。在听证过程中，听证人居中引导，指挥整个听证过程。司法赔偿案件能否得到公正审理，听证是关键。
要提高听证的公开性和透明度。除涉及国家秘密、个人隐私等法律规定不公开审理的情形外，一律公开听证。鉴于赔偿请求人与被请求赔偿义务机关、复议机关地位过分悬殊的现实，听证主持人要始终坚持公开、公平、公正原则，确保赔偿请求人、被请求赔偿义务机关、复议机关在听证程序中处于平等的地位。要依法保障听证参加入在听证程序中的陈述、申辩，质证等权利。
[关键词] 督促程序;反思;运行环境;理论基础
Abstract: The supervising and urging procedure is the result of the commodity economy. However, the supervising and urging procedure has been ignored nowadays though the marketing economy in our country is developing rapidly. It is worth contemplating whether the supervising and urging procedure should exist in China. The article discusses the supervising and urging procedure from the practical environment and the theory basis, and draws the conclusion that it is necessary for the supervising and urging procedure to exist continuously in China. Furthermore, the supervising and urging procedure should be perfected in itself and related judicial system so that it can overcome the shortcomings in design and adapt to the conditions of our country.
Key words: supervising and urging procedure; contemplation; practical environment; theory basis
市场经济社会中,相当多的经济纠纷属于当事人之间债权债务关系明确,双方对纠纷没有任何争议的情形,只是债务人出于种种原因而怠于履行,此种纠纷纯属执行问题。督促程序则是针对此类纠纷专门设立,以特有的程序设计,催促债务人及时履行债务。它给予请求人一种机会,在对方持消极态度的情况下取得执行名义,而无须忍受费力费时的争讼程序[1],帮助债权人以简单、快捷的诉讼方式收回债权。督促程序是市场经济社会的产物,在大陆法系国家的经济诉讼中担负着繁简分流的重要角色。然而,在我国市场经济快速发展、债务纠纷案件日益增多的今天,督促程序的适用却日趋下降,几乎到了形同虚设的境地。时至今日,督促程序在理论界和实务界均受到冷落,不乏将督促程序从我国民事诉讼法中抹去的呼声。笔者认为,有必要对督促程序在我国的运行环境和理论基础进行深入反思,全面和客观地认识督促程序的生存现状,将有助于明确督促程序在我国或发展或消失的出路所在。
一、对督促程序在我国运行环境的反思
(一)积极方面
1. 督促程序与我国传统的法律文化理念相契合
从法律文化层面看,督促程序与中国人的法律文化和诉讼心理相契合,因此,督促程序在我国有其存在和可接受的社会基础。受中国几千年封建礼教思想的影响,民众信奉“以和为贵”,在诉讼上逐渐形成牢固的“厌讼”、“耻讼”心理。如梁治平所言:对意大利人或者希腊人来说,借鉴法国或者德国的法典,更多只具有技术上的意义,而对中国人来说,接受西方的法律学说,制定西方式的法典,根本上是一种文化选择[2]。如果西方的某项制度与我国的法律文化存在某种暗合,产生观念冲突的可能性便会降低,该法律的移植就具有了可行的前提。督促程序无需开庭审理,可有效地避免双方当事人在法庭上的剑拔弩张和对抗,债权人与债务人不用碰面,保存了各自的颜面,债务纠纷即以较为“和气”的方式解决,能有效防止双方矛盾的激化,这为我国法律文化背后的民众的法律观念和诉讼心理所能接纳。
2. 督促程序与我国市场经济发展相适应
从经济学角度审视,督促程序是适应我国市场经济发展需要的。根据经济学的基本原理,资金的快速流转能使有限的资金得到更加有效的运用,从而最终导致资源趋于最优配置和产生最大的经济效益。经济的发展在加快资金流转的同时会产生债务纠纷增多的附加效应,债务纠纷的及时解决又能促进资金运转和经济的发展。反之,如果资金流转缓慢甚至停滞,便会对经济的发展形成阻碍。可见,资金流转和市场经济发展两者相辅相成。我国在进入市场经济以后,自然产生了诸多的债务纠纷,债务纠纷的积聚必将导致资金流通减缓,滞阻市场经济的发展。而这其中相当大一部分的债务纠纷债权债务关系明确,长期拖欠使得当事人最终只能诉诸法律。相对普通程序而言,督促程序更为简便快捷,并且能够最大程度地降低社会成本,因此,可以说督促程序是解决当事人之间此类纠纷的最佳法律手段。
3. 督促程序与我国民事诉讼原则和司法改革精神相协调
从民事诉讼角度分析,督促程序体现了我国民事诉讼法倡导的“两便”原则和司法改革的精神。便利群众进行诉讼、便利人民法院办案是我国民事诉讼法制定的出发点和归宿。债权人提起督促程序后,法院无需对债权人的支付令申请进行实质审查,无需开庭审理,无需询问债务人,只要债务人不提出异议,支付令即行生效,债权人取得执行依据。督促程序以简便的程序、快捷的速度帮助债权人收回债权,在便利双方当事人进行诉讼的同时也便利法院审理案件。督促程序的高效性符合以“司法效率”为中心的司法改革的要求。
(二)消极方面
然而,督促程序在1991年移植到我国以后,在我国的社会环境中遭遇到了种种不利于其生存和发展的消极因素,从而影响了其在我国的有效运行和应有价值的正常发挥,主要表现在以下方面:
1. 残留的计划经济观念与督促程序所需要的市场经济环境不相协调
督促程序是随着资本主义现代商品经济发展而建立起来的。西欧资本主义商品经济的发展使得人民之间的金钱债务纠纷急遽增长,如果这些案件都按通常诉讼程序,即经过起诉、法庭审理,直至作出判决、上诉等一系列程序之后强制执行,则不仅浪费当事人和法院的人力和物力,而且不利于商品经济的发展。鉴于此,1877年德国民事诉讼法第一次制定了督促程序[3]。督促程序的生长环境是商品经济社会,立法的目的是要维护债权人的合法利益。然而,1991年我国在制定督促程序时尚未走出计划经济的影响,在各个细节的设计上都表现出有利于债务人的价值取向[4],甚至时至今日,多年前的计划经济思想尚未彻底从人们头脑中消除,以至于原有的对债务人过多保护的观念与督促程序保护债权人利益的立法意旨相背。
2. 我国超职权主义诉讼模式与督促程序的相关要求不相协调
我国民事诉讼法长期奉行超职权主义的审判模式,传统的民事诉讼法律关系理论突出强调法院在民事诉讼中的主导地位,程序的进行主要由法官控制,将当事人在民事诉讼中的地位视为从属性质[5]。而督促程序的进行取决于双方当事人,程序因债权人的申请而开始,因债务人的异议而终结,法官对债权人的申请和债务人的异议仅进行形式审查,相对而言,法官在其中只起到协助和辅助作用,在某种程度上可以说督促程序需要的是当事人的程序自由。如果督促程序过多地受到法官职权的干涉,当事人必然会遭遇各式各样的阻挠,督促程序自然很难顺畅运行。
3. 目前不健全的司法制度与督促程序的要求不相协调
法官干预当事人选择督促程序部分源自法官背后的司法制度不健全。当前法院普遍存在着经费不足、设备缺乏的问题。基层人民法院办理适用督促程序的案件所支付的费用远远超过所收取的费用,入不敷出。而按诉讼程序立案受理,财产案件诉讼收费则远远高出适用督促程序受理案件,有些案件法官宁可动员当事人走诉讼程序,也不按督促程序办理[6]。法院经费没有相应的制度保障,法院内部的司法体制缺乏对立案法官的监督和制约,受理案件时法官出于利益权衡而干预当事人的程序选择权也就不足为怪了。此种司法制度的缺陷必将对收费低廉的督促程序的适用产生重大影响。
4. 不健全的市场机制与督促程序不相配套
有学者认为,现阶段人们的价值观念正在转变,但尚未形成市场经济正常运行所需要的价值观念,信用——特别是商业信用在很多人眼里还比较淡薄,在有些人脑子里甚至就没有“信用”二字。国家也没有建立起一套市场经济需要的信用制度,这是我国督促程序运行效果不佳的最根本的原因[7]。笔者虽然不赞同将信用机制的缺乏认定为我国督促程序运行效果不佳的“最根本”的原因,但不可否认信用机制的缺乏对我国目前督促程序运行的不良现状起了一定的负面作用,主要表现为债务人可以没有任何约束地故意对支付令提出虚假异议。对债务人的此种恶意行为既没有法律上的限制或惩罚,也不会产生其他方面的不利影响,由此形成对债务人“不信用”的纵容或诱导,致使督促程序无法顺利施行。
5. 理论界与实务界的重视程度与该程序的重要性不相符合
司法改革中,理论界和司法实务部门均热衷于简易程序的探讨和实践,然而,同样具有简易程序特点的督促程序却倍受冷落,多年来已经淡出了人们的视线。在法院,依督促程序提起的案件往往交由立案庭办理,得不到与通常诉讼程序同样的重视,甚至可以说这一独特简便程序的存在完全被忽视。督促程序的缺陷很难得到完善,其价值也难以得到应有的发挥。在我国市场经济快速发展的今天,法院受理的经济案件几乎逐年成倍激增,法官审理案件的负担日益加重。如果不以灵活、快捷、节省的程序解决大多数简单民事案件,要实现对复杂民事案件的慎重裁判就相当困难[8]。
二、对督促程序建构的理论基础的反思
(一)诉讼公正和诉讼效率的失衡
诉讼公正和诉讼效率是民事诉讼法的基本价值。公正是法律和诉讼中的最高价值,通常情形中,在维护公正的前提下追求诉讼效率。实践中各类案件和各种程序平均占用诉讼资源是不合理的,在社会发展迅速和讲求经济的环境中,简便迅捷的程序是很必要的,对于简易案件,更应当强调经济性地解决纠纷[9]。督促程序的设计在注重诉讼效率的同时实现诉讼公正价值和诉讼效率价值的平衡与互动。督促程序的发生基于债务人对债权人提起的债务纠纷没有争议这一假设前提,免去了通常诉讼中所需的繁琐程序,不用开庭审理,对债权人的申请也不用实质审查,不用向债务人讯问和质证。为确保诉讼正义,督促程序特别为债务人设置了异议权,债务人的异议直接导致督促程序的终结,纠纷转由通常诉讼审理解决。如果生效的支付令出现错误,督促程序也提供了再审的救济途径。在追求诉讼效率方面,督促程序诉讼周期短、程序简单、审级层次少、诉讼费成本低。相对于诉讼程序而言,当事人能以最低的诉讼成本获取最大的诉讼利益;对于法院,也极大地节约了司法资源。可见,督促程序设计的初衷是试图实现诉讼公正与诉讼效率的完美结合。
然而,司法实践中,督促程序显现出诉讼公正和诉讼效率在某些环节上设计的失衡。首先,债权人有选择适用督促程序的权利,但立法没有对债权人的程序选择权提供司法救济,债权人因为种种原因(法院或督促程序自身的缺陷)无力选择对己更有利的督促程序,诉讼公正无法体现。其次,督促程序中债务人的异议权无任何限制,虽然符合督促程序追求诉讼效率的要求,但是极易造成督促程序因债务人的虚假或随意的异议而终结,债权人的合法权益在督促程序中无法得到有效保护,督促程序也就无法实现诉讼公正。再次,债务人提出不实的异议后,督促程序终结,由债权人承担败诉的费用,债权人的合法权利不仅得不到维护,而且还要为对方的欺骗“买单”,诉讼公正在诉讼费用的承担上也无法体现。最后,督促程序在诉讼效率上具有明显的优势,然而,程序的设计并没有保证诉讼期限的按期履行,为人为因素的影响提供了可能,其诉讼高效的优越性无法得到体现。
(二)诉讼权利和诉讼义务不对等
权利和义务是法律规范的核心和实质。权利是规定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中的、主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段。义务是和权利相对的,是设定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中的、主体以相对受动的作为或不作为的方式保障权利主体获得利益的一种约束手段[10],“没有无义务的权利,也没有无权利的义务”,在数量关系上,权利与义务总是等值的,即权利和义务要实现对等[11]。督促程序的设计上也遵循诉讼权利和诉讼义务对等的程序建构理念,如:由于人民法院在支付令之前并未对案件做实质性的审查,即未对权利本身进行调查,因此,支付令并不一定符合当事人之间权利义务关系的事实,这就要求法律程序上设置一种救济手段,即允许债务人对支付令提出异议[12]。债务人在法定期间提出书面异议的,人民法院无须审查异议是否有理由,应当直接裁定终结督促程序。因为对债权人的申请不应进行实质审查,与之相对应,对债务人的异议也不应进行实质审查,而只审查其在形式上是否合法。异议一经合法提出,督促程序就告结束。
我国督促程序的设计缺陷主要表现为法官和债务人的部分权利和义务设置不对等。如规定法官对督促程序的启动具有控制权,却没有明确相应的不得滥用职权的义务,即保护债权人的诉权和程序选择权的义务;规定了法官执行诉讼期限的权利,却没有规定相应的执行诉讼期限的义务,即保护债权人诉讼期限权利的义务;规定了债务人有提出异议的权利,却没有规定不得滥用异议权的义务,即保障债权人顺利收回债权的义务;债权是相对权,也称对人权,其义务主体是特定的债务人,督促程序明确了保护债权人的合法权利,却没有相应严格赋予债务人保障债权人合法权益的义务。义务是和权利相对的,督促程序给法院与债务人设定了前述权利而没有相应地设定前述义务,在程序上则表现为没有给法院和债务人的权利以一定约束。
结 论
从以上分析可以看出,督促程序以其特有的简便、快捷、成本低廉的特点,符合我国的传统法律文化观念、顺应我国市场经济社会的快速发展的需要、符合我国民事诉讼原则和司法改革精神,在我国有其存在的合理性和必要性。由于我国特有的国情,现实社会中确实存在与督促程序的要求不相协调的诸多因素。笔者认为,随着社会主义市场经济的逐步完善,计划经济的后遗症会在立法者和普通民众中慢慢消失,我国长期形成的超职权主义的诉讼模式和司法制度不健全的情形可以在司法改革的推进和制度的完善中逐渐得到克服,目前市场信用机制已经开始逐步建立,督促程序所需要的司法和社会环境正在日渐回归,可以预见,影响督促程序运行的不利因素不会成为继续困扰督促程序的重大问题。由此,我们认为,督促程序应该在我国民事诉讼法中继续存在。我们需要的是重新关注和重视督促程序,同时深刻反思督促程序自身存在的无法克服的给债权人带来的程序障碍,切实保障债权人对督促程序的选择权,解决督促程序中债务人的异议权不受限制的弊端以及由此产生的诉讼费用负担不合理的问题,确保督促程序诉讼期限的按期履行等等。我们相信,挖掘督促程序的程序机理,弥补其自身设计的缺漏以适应我国的客观环境,同时借鉴其他国家和地区好的立法方案,使督促程序尽快实现本土化,才是督促程序在我国继续发展的出路。我国的督促程序最终会呈现出其在德国适用的情形,成为我国基层法院中大部分经济纠纷案件的适用程序,帮助法院实现繁简分流,进一步促进我国社会经济的发展。
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[10]张文显.法理学[M].北京:高等教育出版社,北京大学出版社,1999.
随之而来的一个需要讨论和建立的是统一的法律家职前培训制度。我们知道，囿于学制等因素的限制，大学的教学内容必然是侧重理论的，与此同时，让未来的法律人掌握系统的法律理论以及更为广泛的人文社会科学知识也是设立大学法律院系的基本宗旨所在。但是，一个难以避免的后果是，毕业生不可能在大学期间掌握法律职业所需要的实务性的技能。近年来，司法实务界对新进入的毕业生缺乏实际工作能力辄有怨言，甚至有人主张大学的法科教育应有更强的实践指向，以提高学生们的动手能力。虽然目前的大学教育确有值得改进之处，但是，试图将大学降低为熟练工匠培训所的主张是值得质疑的。实际上，将理论型的法科毕业生转换成实践型的法律人的任务应当放在大学后完成。
这就是位于司法考试与实务工作起点之间的司法研修制度的宗旨所在。司法研修这个名号来自日本。在那里，所有将来要从事司法三职业的人们在通过艰难的司法考试之后，都要进入日本司法研修所接受为期一年半的学徒式训练。法律学徒们都要跟随法官、检察官和律师学习，领悟和把握三种职业的实际技能，从而确保此后进入实务界时能够很快进入角色。我们观察其他大陆法系国家或地区，尽管存在着某些具体环节上的差异（主要是一些地方法官、检察官的研修在一起，而律师则单独进行），但是职业前的研修制度却没有例外一概都有的。
1995年8月，我有机会访问过日本司法研修所，回来后发表文章对该所的基本情况加以介绍。在谈及日本的做法对我们的借鉴意义时，曾专门讨论了统一培训的重要性：
日本制度最具特色的是将律师的职前培训与法官和检察官放在一起进行。这种一体化的研修模式的优点之一是能够集中培训法律家所需要的师资、图书资料和财力。更重要的一个优点在于，这些未来的法官、检察官和律师在这两年（按：当时的研修期尚未缩短为一年半）的时间里，研修在一起，生活在一起，相互之间不断的切磋交流，有利于形成共同语言和法律职业一体化的意识。正是这种共同的语言和意识才可以造就一个所谓“解释共同体”（interpretive community）。假如一国的法律职业者不能够形成一个团结的、具有共同语言的集团，他们与外部社会的交涉能力就必然弱小，更谈不上所谓司法独立了。同时，法律界内部的沟通和交流也会变得障碍重重，司法过程的配合与制约势必变成不配合、难制约。
我也在文章里谈了设置我国司法研修机构的具体设想，现在看来，还有老调重弹的必要。姑且引在下面，结束这篇琐话：
（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）
摘 要：历经20年多年的建设，具有自身特色的中国公务员制度已渐趋成熟和完善。先期而行的行政执法类和专业技术类公务员试点、近期确立的司法人员分类管理之制，彰显出了分类管理的必要性和重要性。本文认为，优化行政执法类公务员管理制度应采取以下措施：设置独立的职务序列，进一步细化职位；实行有针对性的信息化管理，确立科学合理的薪级工资制度；加强相关的制度构建与衔接，进一步提升行政执法类公务员管理的法治化水平。
关 键 词：分类管理；行政执法类公务员；职务序列；薪级工资
中图分类号：D630．3 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2015）01－0070－05
收稿日期：2014－10－31
作者简介：邹丽君（1968—），女，湖南祁阳人，湖南师范大学法学院讲师，西南政法大学博士研究生，研究方向为宪法与行政法学、公务员法学、法律史。
公务员制度的建立是国家人事管理法制化、科学化、现代化的标志。发展至今已有百余年历史的西方公务员制度，经过多次改革更加规范和成熟。历经20多年的建设，具有自身特色的中国公务员制度亦日臻完善，特别是《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）正式实施以来，我国公务员法律法规体系已基本形成，公务员管理机制逐步健全，公务员的素质、能力和作风建设得到了加强。分类管理改革是公务员制度建设的重点之一，党的十八届三中全会明确提出了“加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度”的任务。近期的司法体制改革亦确立了司法领域的分类管理制度，即对法官、检察官不再沿用普通公务员管理模式。近几年，作为分类管理改革的一部分，行政执法类公务员管理制度改革在有关部门和地方进行的试点工作均取得了初步成效。本文基于现行法律关于行政执法类公务员的制度设计，在总结该类型公务员制度改革试点经验的基础上，提出了进一步加强和完善行政执法类公务员队伍建设、实行精细化管理的构想。
一、现行法律对行政执法类公务员管理制度的设计
分类管理是现代公共职位分类管理的基本要求，是实现科学管理的前提和基础。通过分类管理制度可以为各类公务员设计不同的职业发展路径，拓宽其职业发展空间，呈现各类公务员职业发展的规律。分析公务员分类管理制度的发展历程后发现，大部分发达国家和地区都构建了成熟的公务员分类管理制度体系并取得了良好成效，以美国为代表的职位分类管理制度和以英国为代表的品位分类管理制度在经历了各自漫长的制度设计、变迁、创新过程后，呈现出两者的分类界限不清晰、利弊互避、类型互补的倾向。顺应社会分工逐步细化之发展态势，立足于传统人事管理制度，我国渐次构建起了具有“本土性”特征的职位分类制度。1993年，国务院颁布的《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》）第8条第2款规定：“国家行政机关根据职位分类，设置公务员的职务和等级序列。”从法律层面确立了我国公务员职位分类制度的肇始，然而，其职位类别的划分体现得并不明显，行政机关公务员的职务序列也呈单一化的特征。有关公务员领导职务与非领导职务之“是否承担领导职务”的简单分类标准无法体现职位性质与工作特性，不平衡的非领导职务设置更是难以适应队伍基数较大的行政机关管理之需，而且这种分类只体现了公务员职务级别高低的纵向性，没有横向的分类，行政管理工作的复杂性、行政层级与工作岗位的多重性和多样性无法凸显，［1］制度设计仍然没有脱离“官本位”的思路。2005年颁布的《公务员法》在承袭《条例》既有内容的基础上，针对原来制度设计的不合理之处进行了创新，明确规定分类管理是我国公务员管理的一项基本原则。《公务员法》第14条规定：“国家实行公务员职位分类制度。”“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”首次从法律层面将专业技术类和行政执法类公务员单列成类，外显了各类型公务员之殊异，有助于提高公务员管理的针对性和科学性。《公务员法》对综合管理类的非领导职务序列进行了列举性规定，专业技术类和行政执法类公务员的职务序列却未能得以明确列举，仅被以“综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定”简单述之。制度设立的初衷旨在改变公务员“大一统”的单一管理模式，然而分类设计仍存在过于简单、原则性强之缺憾，职位分类仅仅是一个非常粗线条的框架，相关的细节性规范明显缺失，必然导致各地区、各部门按照各自对法律的理解进行职位设置与选拔人员以及地区规范、选拔标准不一致等等。因此，制度在实践运行当中难以达到理想的预期，况且，现实中的公务员队伍主要由综合管理类公务员构成，公务员队伍中90％是科级以下干部，60％在县以下机关工作，职业发展空间、职务晋升通道受限，分类管理制度之优势尚未真正得以彰显。
二、行政执法类公务员试点改革经验
按照新制度经济学理论，制度发展存在自我强化的倾向，从而形成的“路径依赖”制约着制度变迁过程。我国公务员分类管理制度的发展亦无法避免制度自身的自我强化，导致制度运行的成本增加，难以发挥制度的优越性。受制于政治、社会发展、历史文化传统等诸多因素以及制度具体操作与运行的复杂性、技术性、规范性等，分类管理制度在实施初期曾暴露出投入大、程序繁琐、结构复杂、难以接受等缺点。制度设计的优势无法被多数利益相关者认同，制度预期收益不甚理想，制度创新也在一定程度上受阻。近年来，中央有关部门选取公安和国家安全机关开展了专业技术类公务员管理试点工作，选取质检、工商、税务等系统开展了行政执法类公务员管理试点工作，选取深圳市开展公务员分类管理综合试点工作。2010年2月，深圳市全面启动改革，对职位类别进行了全新划分，具体为：将原来单一的综合管理类公务员职位类别分而列之，行政机关的公务员职位被划分为综合管理、行政执法、专业技术三类，凸显了各职位类型的工作职责、职务序列、升降机制以及工资制度等方面的差异性，构建起了不同职类分途发展的基本模式。依据“四五”改革纲要，①司法体制改革亦明确了“推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理”，［2］以改变长期以来沿用的普通公务员管理模式，凸显司法职业特点。改革选取上海市、湖北省、吉林省、青海省、广东省、海南省进行试点，并由上海市率先“破冰”。
从行政执法类公务员改革试点的情况看，按照《公务员法》总体框架，试点基于职位的特殊性设计具体内容，涉及的职位主要是履行监管、处罚、稽查等执法职责的职位，试点中适用的行政执法类公务员称谓不一，包括工商系统的“企业注册官”，质检系统的“质量技术监督官、检验检疫官”，深圳市的“执法员”等。试点改革提供的经验主要有：一是设立了单独的职务序列。按照试点制度设计，江苏等五省（自治区）的质量技术监督系统从事法规、标准化、计量、质量管理、质量监督、特种设备安全监察、合格评定、执法稽查等业务工作的公务员，被聘为七至一级质量技术监督官，检验检疫系统内从事与执法相关工作的公务员被聘为七至一级检验检疫官，各级公务员分别承担重要程度和难易程度不等之工作职责，尤其是一级官被赋予了全面的本专业领域质监业务的技术管理权，承担重要、疑难质监业务工作以及对下级质量技术监督官的业务指导工作。深圳市的行政执法类职务统称为执法员，一般分七个职级，均为非领导职务，职务设置不受机构规格限制，一、二级执法员实行职数管理，三级执法员以下职务不设职数限制。公务员主要依据个人年功积累和工作业绩晋升职务，给市、区、街道和基层所、站的行政执法类公务员提供了均等的职业发展机会和发展空间。［3］同时，晋升的路径较为清晰、平稳，没有明显的最终发展高度差异。二是探索建立了薪级工资制度。深圳市按照“职务与职级并行”的思路建立了薪级工资制度，并与公务员的住房、保健等福利待遇挂钩，与现行公务员工资水平进行比照，薪金制度简化了工资构成，确定薪级工资为工资总额；按照综合平衡的原则确定了薪级与行政执法类公务员各职级的对应关系，即每个职级对应若干个薪级，根据个人年功积累和现实表现情况，每年年度考核称职以上等次的，可在其职级对应的薪级范围内晋升一个薪级，实现了公务员工资福利待遇的稳步增长，绝大部分行政执法类公务员在退休前可以晋升到二级执法员，大致能够享受到综合管理类副处以上公务员的薪酬待遇。三是确立了行政执法类公务员的招聘制度。行政执法类公务员可以采用公开招聘的方式选任使预设选拔人才的范围更大。结合行政执法类职位的特性和需求，招聘考试的内容侧重于考察报考者执法的基本素质和处理实际问题的能力，以行政职业能力测试、行政执法基础知识等为考试科目，凸显了职位的专业化要求。四是平衡了与公务员其他制度的对应、协调关系。行政执法类公务员试点改革的制度设计有效对接了聘任、考核、培训、交流等其他公务员制度，区分了委任制和聘任制两种情况，即原属试点单位的非领导职务公务员统一套转为行政执法类公务员，新进入行政执法队伍的人员采用聘任合同管理方式。
三、行政执法类公务员管理制度优化策略
“大一统”的公务员管理模式压缩了公务员的职业发展与待遇提升的空间，阻碍了公务员专业化水平的提高；行政执法类公务员改革以“为公务员开辟专业化发展道路，拓宽更为合理的职业发展空间”为着力点，得到了社会各界的认可，然而试点改革仍难逃制度之弊，实际运行的结果并不尽如人意。比如：对一、二级执法员严格的职数限制仍然为大多数公务员设置了职业发展的“天花板”，造成了执法类公务员现实发展的“瓶颈”；年轻公务员也因此会产生晋升无望之感，导致其工作积极性和工作热情受挫。在薪酬制度设计上，现有的薪级设置级数偏少，总体上少于综合管理类的级数，直接制约了执法类公务员职级工资提升的空间；并且经过套改后，不同薪级之间无较大差距，正处级公务员套转执法员后，其原本工资水平就已达到或超过一级执法员的顶薪水平，会使其产生职业发展前景丧失之感；对行政执法类公务员的跨职类流动设置严格的制度障碍和交流代价也有失公允。①因此，吸纳先行试点部门和地区的分类管理经验，对行政执法类公务员进行制度层面的优化设计十分必要。
⒈设置独立的行政执法类公务员职务序列。按照现行的法律制度安排，只有综合管理类职位明确设置了领导职务和非领导职务的各自序列体系，各级职务实行职数管理，其他类公务员尚未设置法律层面的独立职务序列。上海司法改革方案提出，“实行法官、检察官单独职务序列管理，核定法官、检察官员额，计划用3—5年时间，实现司法机关各类人员分类管理，促进队伍专业化、职业化。”［4］
司法改革后的法官、检察官助理或初级法官、检察官应有单独的职务序列和晋升通道。行政执法类公务员可统一设置含七个职级的职务序列，职务仍沿用试点中的“执法员”称谓，除少数较高层次职务外，其他层次职务不受职数限制，并适度扩大一、二级执法人员职数，给大多数公务员创造职业晋升的机会；明确各层级职务的非领导职务属性，且上下级之间不存在隶属关系，以保障执法员执行公务的独立性。职级晋升以客观公正为原则，依据年功积累和工作业绩情况进行合理考量，提高晋升的透明度，以最大限度激发公务员工作的积极性，切实达致职务与职级并行之预期目标。
⒉进一步细化行政执法类职位。为实现人岗相适，不断增强选人用人的科学性和精准度，行政执法类职位可以进行职组、职系归并，同时亦需进一步具体细化。可以在行政执法类职位中单列出“行政执法类专业执法职系”，把执法队伍中诸如食品执法、特种设备执法、药品执法、医疗执法等专业要求较高的职位纳入其中，以更精细化的管理激发公务员的创造力，提高其执法效能和公共服务水平。同时，需继续探索实施职位说明书制度，明确规定职位的入职资格和方式、主要职责、适用范围、职务序列、薪酬待遇等，并且统一规范职位说明书，适时向社会公开，保持职位说明书的稳定性。
⒊实行有针对性的信息化管理。行政执法类公务员的优化配置与动态管理需要创新性的管理理念、手段和模式，先进、开放性的信息化管理方式有助于提高管理效率，降低管理成本。借助完善的公务员管理信息系统，公务员主管部门可以对各类机关进行信息采集，并且逐步汇集形成公务员基础信息库，进而对公务员的信息进行综合分析和全面利用，准确把握公务员队伍状况和发展趋势，为公务员管理部门提供决策、管理的依据；同时，优化和重塑管理业务流程，减少和消除各管理环节之间的间断，增强管理职能运行的协调性、准确性，促成公务员管理职能从事务管理向战略管理的转换，提高行政执法类公务员队伍管理的科学化、规范化、信息化水平。
⒋确立科学合理的薪级工资制度。合理的薪酬制度是实行公务员科学、高效管理的动力机制和激励机制。依据心理契约理论，提供公平的报酬是组织对公务员承担的责任，否则会影响公务员的工作满意度。［5］我国公务员管理体制的一个突出特点是工资待遇与职务挂钩，大多数普通公务员晋升机遇较少，待遇偏低。
现行的公务员薪酬制度无法呈现专业分工与业务分类对薪酬待遇的不同需求，难以彰显不同职位公务员的专业化特点，因此，改革现行的公务员工资体系，探索建立类别工资制是公务员薪酬制度建设之着力点。在兼顾效率与公平的公务员分配模型的基础上，可以弱化职务在工资内的构成，强化类型级别在工资、福利等方面的作用，确立年功在分配中所起的决定性作用，注重工资确立的合理性和平衡性以及工资立法决策过程的透明度。司法改革后的法官、检察官将实行适应司法职业特点的薪酬制度；综合管理类公务员继续实行目前的工资制度；行政执法类和专业技术类公务员可以确立结构相对简单的薪级工资制度，同时适当增加薪酬的等级，扩大不同薪级间的级差和数额，并根据考核情况逐年对工资予以动态调整，使公务员的薪酬待遇得以稳步提升。这样，既能体现公务员群体内部的公平，在公务员体系内部形成有效的竞争机制，也有利于公务员工资的外部竞争。
⒌加强相关制度的构建与衔接。行政执法类公务员管理制度改革明显提升了公务员的专业化水平、服务意识和执法效率，但是制度和机制还存在一定程度的缺陷，需要将一些相关制度细化和有效对接，以构成符合职类特点的制度体系。在用人机制上，可以采用单独招考方式选拔新入职的行政执法类公务员，基于职位之间的差异性对入职者提出更为精准的职业素质要求，以申论、行政职业能力测试、《行政执法素质测评》等为考察内容，同时进一步细化考试的具体内容、要求、组织、程序等等；对相关职位新入职的公务员实行聘任制，以灵活、便捷的聘任合同管理方式激发公务员工作的积极性；坚持平时考核和定期考核有机结合的原则，克服现行考核制度缺乏明确、可行、有效的测评办法以及考核走过场等积弊，针对不同层级和岗位的特殊性设计绩效考核标准和办法，细化评价指标体系，全面考量行政执法类公务员的素质能力、知识水平和行为能力。此外，仍需加强与行政执法类公务员的职位特性相匹配的晋升、培训、交流等制度建设，使公务员制度体系更趋完善、合理。
⒍进一步提升行政执法类公务员管理的法治化水平。行政执法类公务员管理制度改革关涉的范围较广、调整的利益关系复杂，相关试点系统和地区分别颁行了制度运行规则，为改革的顺利实施提供了依据。比如：深圳市颁布实施了《行政机关行政执法类公务员管理办法（试行）》，就行政执法类公务员的招聘、培训、交流、晋升和薪酬待遇等一系列改革措施进行了规定。2013年，国家公务员局起草了《行政执法类公务员管理暂行办法》和《专业技术类公务员管理暂行办法》。待条件成熟时还要适时修改《公务员法》中与之相关的条款，以进一步健全行政执法类公务员的法律保障机制。
总之，行政执法类公务员是行政机关中直接执行法律和公共决策、提供公共服务的“特殊职业者”，《公务员法》有针对性地对公务员职位重新进行调整和设置，单列出行政执法类和专业技术类职位，建构起行政执法类与综合管理类、专业技术类平行管理、特色运行的发展模式；给不同类型的公务员设计了符合自身特点的职业发展路径，拓宽了公务员的职业发展空间，提供了公务员均等、公平的职业发展机会，实现了管理的精细化和科学化。一些部门和地区的行政执法类公务员改革试点显示出了预期制度绩效，然而还有诸多体制、机制因素使既往的改革无法“尽善尽美”。基于职类特点和履职要求，改革行政执法类公务员管理制度仍需着力于公务员的专业素质建设，在进、出、管、评等机制方面的改革应更加具有针对性，同时与之相关配套的社会综合改革支持亦需及时跟进，这样，才能更好地助力于分类管理制度建设，真正达致公务员分类管理的目标。
参考文献
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