时间：2023-12-16 16:54:53
导语：在焚烧秸秆的后果的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
按照乡党委、乡政府关于禁止秸秆露天焚烧工作的相关文件和会议要求，为进一步做好禁止秸秆露天焚烧工作，结合我村实际，制定正乡村禁止秸秆露天焚烧工作方案。
一、工作目标
在全村范围内开展禁止野外焚烧秸秆工作，以“不发生野外焚烧、不危害公共安全、不污染大气环境”为目标，加强秸秆禁烧工作宣传力度,建立禁止秸秆露天焚烧网格化管理体系，明确各级网格职责，理顺工作机制，强化组织领导和工作保障，严格奖惩问责，逐步建立责任到人、管理到位、执法规范、高效运转的禁止秸秆露天焚烧的管理机制,形成党委政府实施、村委会统一协调、两委班子各负其责、各组组长和村民代表广泛参与的禁止秸秆露天焚烧管理体系,实现禁止秸秆露天焚烧管理全覆盖，力争零火点、零通报。
二、工作任务
（一）加强宣传引导
1.充分利用广播、网络、微信宣传车等媒介，将历年本地和外地因焚烧秸秆而造成严重后果和不良影响的反面典型案例，以短片或视频的形式反复播放，形成影响和震慑。
2.我村利用大喇叭广播和宣传车的形式，每天多时段反复宣传秸秆禁烧政策法规和反面实例。
3.制作印发《致农民朋友的一封信》，发至全乡所有农户张贴上墙并签收回执，让农户知晓秸秆焚烧的危害和焚烧秸秆的严重后果，做到家喻户晓，人人皆知。
4. 个路口设立秸秆禁烧宣传板，悬挂宣传标语，做到全村宣传标语全覆盖，重要路段和醒目地点密度高，内容通俗易懂有震慑力。
5.村里出动秸秆禁烧宣传巡逻摩托车，禁烧期间每天到全村覆盖区域巡逻宣传，提高村民禁烧和综合利用秸秆的自觉性，引导广大村民转变观念，增强法律意识和环保意识。
（二）建设网格化管理体系
1.按照乡党委、乡政府的统一部署，我村建立了四级网格化管理。
2.明确网格人员构成。村党支部、村委员会主要负责人分别为本级网格的总网格长，负责本级网格内禁止秸秆露天焚烧管理的任务区分、运行、调度、协调和考核；村党支部村委会干部为网格长，负责下一级网格内禁止秸秆露天焚烧的监督检查。村两委成员为网格员，负责本网格内禁止秸秆露天焚烧工作的日常运行管理。每个网格设总联络员和网格联络员。
3.明确网格责任。各级网格间层层签订责任书，明确工作任务和奖惩措施。各级网格制定出台相应的管理制度，落实 “五定”工作要求：（1）定人员。村支书、村长为四级网格长，包村工作队、会计、妇女主任、民兵营长、小组长为网格员。（2）定区域。各村要把网格人员划分包片，做到网格边界清晰、责任主体明确、目标任务具体，要细化到具体地块。（3）定任务。采取全天24小时方式，实行全天候不断巡查，按照包片负责的要求直插田间地头，做到见烟就查，见火就灭，见捡地的就抓，并没收捡地工具，严格执法，确保禁止秸秆露天焚烧工作落实到实处。（4）定职责。村四级网格长对网格员是否在主要路口、重点区域建立的禁止秸秆露天焚烧监测点、瞭望哨，是否有巡逻队实行24小时不间断监控。（5）定奖惩。村级：一是实际责任追究和经济处罚两合一的惩处方式。二是禁烧期间出现第一个火点，处罚村四级网格长（支书、村主任）2000元，处罚分格长1000元，网格员500元，同时实施时更加严厉的惩处措施，再出现火点，每次处罚村总网格长1000元，分网格长500元，网格员200元。
4.四级网格和网格员要加强日常巡查，在主要路口、重点区域设立禁止秸秆露天焚烧观测点、检查哨，并配备灭火器材和摩托车组成巡查队伍实行24小时不间断监控，发现辖区内秸秆露天焚烧情况后，要及时制止和组织扑救并向上级网格报告;对上级网格交办的任务及时赶赴现场查看和报告。
各级网格要确立24小时值班制度，严防死守，随时制止焚烧现象。
（三）形成良好的网格运行机制
1.加强巡查。各级网格对辖区内秸秆焚烧行为,要及时发现和制止。三级网格涉及的相关部门责任人员要结合工作职责和任务对有关方面进行巡查,同时明确专人,填写巡查台账,并向上级网格进行报告。
2.加强查处。总网格长、分网格长、网格员在通过巡查或者接到下级网格员报告发现秸秆焚烧问题后,要及时调查,对属于本地本部门管辖的,按照规定进行处理;对不属于本级本部门管辖的,及时上报。
3.加强反馈。对秸秆露天焚烧的，达到处罚规定标准的，要及时调查处理，按要求进行公开，并告知相应网格责任主体。
（四）加强秸秆综合利用
研究制定秸秆综合利用途径和项目，疏堵结合，因地制宜推广秸秆肥料化、饲料化、燃料化、原料化、基料化等“五化”利用技术，进一步提高秸秆综合利用率，从源头上解决焚烧秸秆问题。
三、组织机构
按照乡党委、乡政府统一部署我村现成立了露天秸秆禁烧领导小组：组长；李忠华、副组长；杜文亮、成员：刘亚辉、高登攀、郭玉喜、许红伟、王冰、郝树成。
成立秸秆禁烧巡查小队：组长：李忠华、组员：郭海春、赵玉宝、杜长彬、陈广仁、刘德荣、周占林。
秸秆禁烧应急小队：队长：杜文亮、队员：许红伟、马、许世超、赵玉库、邹小旭、周国鑫、李红岩、刘冬、刘艳强、王忠阁。
秸秆禁烧应急车队：铲车一台、水车一台、五台拖拉机。
四、工作部署
1、四级网格长和网格员划分管辖区，签订责任书，谁的管辖区出问题谁负责。
2、在重点区域分别设固定哨四名，巡查小组24小时不间断的对本村管辖区域进行巡查，确保无火点发生，如发现情况立即制止并上报领导小组，领导小组立即调动应急车队和应急小队前去支援。
3、督查检查。实行“一级督一级”的督查检查工作机制,成立督查组，深入一线督查指导，实施重点督查、交叉督查、巡回督查，发现问题，及时通报处理。对露天焚烧责任人，第一次罚款2000元，第二次罚款2000元同时视情节加重惩处，构成犯罪的，追究刑事责任。
又是一年的收获季节，很多地方因农民焚烧秸秆而“狼烟”四起，并呈愈演愈烈之势，所带来的后果相当严重。高速公路封闭，机场停飞，某某地方因焚烧秸秆而引发一场大火，呼吸道疾病频发等等，不胜枚举。政府部门看在眼里，急在心里，下决心大力整治秸秆焚烧的问题，但收效甚微，而农民却认为秸秆不焚烧，难处理，作用不大，形成恶性循环。果真如此吗？其实不然，关键是让学生及他们的家长明了焚烧秸秆到底有哪些危害以及如何用这些秸秆化废为宝，让所有人都自觉成为环保主义者，还地球一片净土。
焚烧秸秆的害处，首先在于秸秆中的有机物质和氮素成分在焚烧过程中几乎丧失殆尽，只留下一些磷素和钾素，而磷素多呈不溶解状态，难以被农作物所吸收。其次，焚烧秸秆污染了环境，秸秆不完全燃烧时会产生大量氮氧化物、二氧化硫、碳氢化合物及烟尘飘浮在空气中，使环保指数PM2.5严重超标，其中的氮氧化物和碳氢化合物在阳光下又有可能产生二次光化学污染物。再次，污染空气环境。另外，由于焚烧秸秆破坏了土壤浅层的微生物，焚烧秸秆使地面温度急剧升高，能直接烧死烫死土壤中的有益微生物，对物质转化和腐败过程产生了一定困难，影响作物对土壤养分的充分吸收，直接影响农田作物的产量和质量，影响农民收益。同时，焚烧秸秆所形成的滚滚烟雾，片片焦土，对一个地区的环境形象是最大的破坏。教师在授课过程中，应将上述知识传授给学生，再让这些学生通过“饭桌文化”传给他们的父母。
其实，只是禁止农民焚烧秸秆是行不通的，这好比流水，堵是堵不住的，必须让它有个流的通道，对秸秆的处理，何尝不是如此呢？地里的秸秆总要找到好的处理方法才是，没有其他的处理方法，农民等着地种植庄稼，不将秸秆一把火烧得干干净净，那又怎么办？那么，当务之急是如何正确处理这些秸秆，将它们变废为宝，从根本上遏制焚烧秸秆现象，让农民觉得秸秆是个宝，焚烧可惜了。目前，秸秆有以下作用：
一、机械粉碎秸秆还田，实施“肥土工程”
我国每年有各种农作物秸秆达6亿吨以上，所含氮、磷、钾相当于目前化肥使用量的五分之一，现在我国正大力提倡机械粉碎翻压、堆沤腐熟等方式，可通过微生物发酵等作用，可真正使用好秸秆有机肥。
二、用于火力发电
收获季节后，可以将秸秆打包，运至电厂，用于火力发电，如江苏省南通市如东电厂光利用这一块，就可以每年节约煤炭几百万吨。
三、发展绿色农业
通过青贮、微贮等方法，把秸秆转化为优质饲料，有利于促进畜牧业发展，如山东省致富能手高成龙收集大量秸秆，采取将秸秆粉碎、仓储、发酵等方法，将粉碎和发酵后的秸秆配其他物质制成饲料，将饲料用于喂养牛，能降低饲料成本，这对发展养牛业来讲，是很有前途的，既可以增加牛肉和奶制品的产量，同时，牛粪也可回田或养鱼，使农业生态得到良性循环，每年可直接节约饲料200万元以上，直接经济效益每年600万元以上。
四、通过沼气和汽化转化秸秆，有利于推进农村新能源建设
稻草秸秆等有机物质，是人工制取沼气的好材料，我国南方、北方都能利用，尤其是我省，气温高，利用沼气的季节长，制取沼气不但合理、经济，而且能有效利用生物能，提高燃料热能的利用率，残留的渣子可用于还田，可以增加土木工程有机质含量，提高土壤肥力，保持生态平衡。
五、栽培食用真菌，真正变废为宝
食用菌生产需要大量的秸秆。如1万多千克麦秆可用于生产一条60米长的双孢菇生产线，直接经济效益2万元左右。因此，广大农民何必将秸秆“一烧了之”呢？
六、秸秆可以作为工业原料
秸秆作为工业原料，可用于制造酒精、制油、板材、建材、编织、工业品等一次性食品包装盒等。
2017年省政府出台关于大力发展以农作物秸秆资源利用为基础的现代环保产业实施意见，把秸秆综合利用纳入省政府对县区政府的考核目标；同时为防治大气污染，每年午秋两季秸秆禁烧任务十分繁重，为加强秸秆综合利用，又解决秸秆禁烧，按照疏堵并重，奖罚结合原则制定本方案。
二、依据
根据《区2020年秸秆禁烧工作实施方案》，结合实际，制定本实施方案。
三、起草过程
经街道环保部门提出草案，并征求相关意见建议，于10月29日经街道党工委会议研究通过。
四、工作目标
实行全街范围内全时段全面禁烧，杜绝秸秆焚烧、树叶焚烧和垃圾焚烧等现象（以下统称秸秆禁烧），实现卫星遥感“零火点”，实现秸秆禁烧常态化。
五、制定意义及总体考虑
为保护生态环境，有效防止秸秆焚烧污染，高标准完成秸秆禁烧和综合利用工作任务，创造良好的大气环境，保护人民群众生命健康及财产安全,根据省、市、区工作部署,结合实际制定本方案。
六、主要任务
有三项内容，一是明确了责任落实，分街道、社区、小区三级网格管理包保；二是明确了应急处置，建立应急分队，强化值班巡逻，及时处置火情；三是明确了执法措施，严惩第一把火，依据《中华人民共和国大气污染防治法》、《省大气污染防治条例》等法律法规从重从快处罚到位。
七、创新举措
对阻碍国家工作人员依法执行职务的，对恶意焚烧秸秆造成一定社会影响的，对因焚烧秸秆影响交通安全或造成人员伤亡、财产损失等严重后果的，报请区相关职能部门依法追究当事人责任。
八、保障措施及下一步工作计划
（一）加强组织领导，明确责任分工。街道成立以党工委、办事处主要领导为组长的秸秆禁烧工作领导小组；各社区（公司）也要成立相应组织、加强领导，细化方案、认真履责，确保秸秆禁烧工作取得成效。
（二）广泛宣传引导，形成强势舆论。各社区（公司）要充分运用电子显示屏、手机短信、微信等平台，印发《致广大农民群众的一封信》、悬挂宣传标语，广泛开展宣传教育活动，大力宣传焚烧秸秆的危害性，提高广大农民群众禁烧秸秆的自觉性。街道包社区（公司）干部、社区包小区干部要入小区入楼栋进行宣传。要充分发动群众监督秸秆禁烧工作，举报电话0566—2621121，对每起举报经核实确认后奖励举报人50元，并对秸秆焚烧严重区域予以曝光。
一是污染大气环境，危害人体健康
夏秋季节堆积在田间地头的农作物秸秆大多比较潮湿，引燃后燃烧不充分，会释放出大量的浓烟和粉尘，同时农作物秸秆燃烧时还会产生一定量的多环芳烃、碳氧化合物、氮氧化合物和硫氧化合物等有毒有害化学物质。这些烟尘和有毒有害化学物质会随风扩散，对环境、人体及动物产生严重危害。例如，当大气中二氧化硫、二氧化氮和可吸入粉尘物达到一定程度时，就会对人的眼睛、鼻子和咽喉含有黏膜的部分产生很大刺激，轻则造成咳嗽、胸闷、流泪，重则可能导致呼吸道、眼科疾病的发生。
二是诱发火灾，威胁人的生命和财产安全
全国每年都有因焚烧秸秆而引发火灾事故的事情发生，在田间地头焚烧秸秆为什么会引发火灾事故呢？
1. 因为秸秆焚烧点的周围大多有易燃可燃物，一旦引燃，后果不堪设想；
2. 因为野外大量焚烧秸秆时，会加速周围空气的流动，增加风速，容易改变风向，有时还会产生“火团”飘浮于空中，人力无法控制，若“火团”窜至院落、山上和田间，就会引发房屋、林木、农作物的火灾，造成人畜伤亡，农作物、财产损失；
3. 有些村民在燃烧秸秆后，不清理死灰，由于天气干燥加之大风等不定因素的影响，有可能会死灰复燃，诱发火灾，威胁人的生命和家庭财产安全。
三是危害电力设施
在电力线路下或电力设施附近焚烧秸秆，首先，高温炙烤电力导线，特别是一些绝缘导线，容易出现导线绝缘层熔化、脱落，造成导线的绝缘性能下降，给线路运行和人身安全带来隐患。其次，焚烧秸秆时产生的大量烟雾和灰尘，落在电力杆塔的绝缘支柱上，会导致其绝缘性能下降，容易造成线路接地跳闸。再次，对安装在田间地头的配电设备、变压器、配电箱等设备，容易造成损坏，配电设备中的二次导线和接线电缆短路，烧坏电力设备，增加电力企业损失。
四是影响重要场所的安全
在油库、加油站、粮库等重要场所附近焚烧秸秆，会给这些场所带来极大的安全隐患；在田间地头焚烧秸秆，其附近路边、田边的绿化树木也会受到不同程度的损毁。
五是影响交通运输的安全
田间地头大量焚烧秸秆，会形成滚滚浓烟和大量飘浮在空中的粉尘，俗称“狼烟”，它对阳光具有一定的吸收和散射能力，减少了太阳光的辐射强度，使大气变得浑浊，造成空气能见度下降，可见范围缩小，容易引发交通事故，严重时影响到民航、铁路、高速公路的正常运营，对交通安全构成潜在威胁。如1998年四川双流县的农民焚烧秸秆，导致成都双流机场数十个航班不能正常起降，造成不小的经济损失。
六是破坏土壤结构，造成农田肥力下降
焚烧秸秆后的灰质产物虽然可以作为肥料还田，但在田间地头焚烧秸秆首先会烧死微生物。土壤中有许多细菌、放线菌、真菌等微生物，它们积极参与土壤有机物的分解、转化和固定空气中的氮素，合成腐殖质及微生素、抗菌素等，通过它们的活动，土壤肥力可不断提高。焚烧秸秆时产生的温度高达700℃，大量有益微生物被烧死，破坏了“土肥相融”，使腐殖质与矿质土粒紧密结合形成的有机无机复合胶体解体，把“活土”变成了“死土”，导致土壤板结，从而直接影响农田质量，影响农业收益。焚烧秸秆后，秸秆中的碳、氮、木质纤维、树脂等有机物质燃烧殆尽，只剩下一点灰分和无机元素，失去由秸秆还田增加土壤有机质带来的种种益处，因此是得不偿失的。
七是浪费宝贵的生物资源
农作物秸秆富含氮、磷、钾、钙、镁和有机质等，是一种具有多用途的可再生生物资源，是农业生产系统中一项宝贵的生物资源，也是保持生态平衡的重要物质基础。农业专家研究发现，6亿吨秸秆直接还田，相当于增施300多万吨氮肥、700多万吨钾肥、70多万吨磷肥，略等于全国每年化肥施用量的1/4；1亩麦类秸秆直接还田，相当于增施55千克有机质、15千克碳酸氢铵、3千克过磷酸钙、7.5千克硫酸钾。畜牧工作者研究表明，农作物秸秆是一种粗饲料，其粗纤维含量高达30%～40%，并含有木质素等，木质素虽不能为猪、鸡所利用，但却能被反刍动物牛、羊等吸收和利用。如果将秸秆焚烧处理，其中碳损失80%以上，氮损失70%，磷、钾损失30%，剩余约25%的磷转化为缓效态或固定态，难以发挥肥料效应。问题更为严重的是，焚烧秸秆释放的内能散失到大气中，燃烧所释放的废气和热量会加剧温室效应。可见，焚烧秸秆就是白白浪费宝贵的生物资源。
八是影响居民团结，加剧社会矛盾
焚烧秸秆，可谓人人受害。每年夏收或秋收前，政府都要出台文件，有关部门与各乡镇分派专人管理，直接影响其他工作的正常开展；在农村，因焚烧秸秆烧毁树木、农作物和引发火灾，会造成邻里矛盾；在运输业上，因浓烟造成列车晚点甚至货物停运，会造成旅客不满；在城市，市民生活规律被打乱，不能进行休闲锻炼，会造成市民不快……所有这些，都在一定程度上加剧了社会矛盾，给构建和谐社会增加了一定的阻力。
九是违反国家法律
野外焚烧农作物秸秆，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》。
《中华人民共和国大气污染防治法》第四十一条第二款规定：在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染物质的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为；情节严重的，可以处二百元以下罚款。如若在焚烧秸秆过程中不慎损毁其他粮食作物或树木房屋等，造成重大损失、情节严重构成犯罪的，要依法受到相应的刑事处罚。
关键词：焚烧秸秆；外部性；政府管制；市场调节；发电
我国广大的城郊和农村，每到夏收和秋收，在田野和路旁，人们时常能看到正在燃烧的秸秆升起滚滚浓烟。秸秆是农作物的主要副产品，也是十分宝贵的生物资源，焚烧秸秆不仅污染环境，浪费资源，而且影响交通安全，影响社会生产和人民生活，已成为一个严重的经济和社会问题，成为政府关心、社会关注、舆论关切的热点和难点问题。从经济学角度讲，焚烧秸秆对社会造成了严重的负外部性，同时也引起了政府管制的思考。
一、基本情况
（一）焚烧秸秆的现状及原因
目前我国每年产生秸秆近7亿吨，据有关部门统计数据，我国在用作能源的农作物秸秆中，其中用于畜牧饲料为1.45亿吨，还田肥料为0.91亿吨，工业原料为0.14亿吨，作为农民传统的生活燃料的秸秆为2.8亿吨，分别占总量的24％、15％、2.3％和40％。除了上述用途外，还有18.7％约1.13亿吨剩余秸秆没有任何用途，成为真正的废弃物，大部分被农民或农场主在田野焚烧了。事实上，按照秸秆的利用价值来讲，如果对秸秆进行综合利用的话，其经济效益可以提高四五倍。秸秆作为重要的生物质资源，总能量基本和玉米、淀粉的总能量相当。秸秆燃烧值约为标准煤的50％，蛋白质含量约5％，纤维素含量在30％左右，还含有一定量的钙、磷等矿物质，可作为肥料。1吨普通秸秆的营养价值平均与0.25吨粮食的营养价值相当。经过科学处理，秸秆的营养价值还可大幅度提高。那么如果综合利用秸秆能取得这么大的好处，为什么还会屡禁不止？
其中最直接的原因就是大量的秸秆对于普通农民来讲没有任何利用价值，焚烧是一种最简单的处理方式。以前大多数农民都比较珍惜秸秆，麦秸秆当柴烧，稻秸秆可以编织草包，搓成草绳，挣钱补贴家用，但现在这样的好处对他们已经没有了吸引力。现在许多农民生活条件变好，做饭已改用液化气和电，秸秆作为柴火的功能已非常弱化。另外，用稻秸秆编制草包、搓草绳，费时费力，收益又不高，不如打工来钱快。于是每年麦收过后，由于无处堆放，而且影响下一轮的播种，村民们只好将秸秆就地焚烧。以上是农民焚烧秸秆的一些外在因素，而农民焚烧秸秆的内在原因，是在于现行的一些秸秆利用技术效率较低、经济效益差、投入产出不合算，作为一家一户的农民没有条件和技术科学地处理秸秆。例如，我国目前已经具备了秸秆还田技术，但农民无奈于一套机具7万元-8万元的设备费用，以及一亩地近百元的复式机具使用费用，便无人问津了。可见焚烧秸秆并不是农民的最佳选择，而是一种无奈之举。
（二）焚烧秸秆的主要影响
焚烧秸秆主要是影响道路安全，导致公路上的能见度很低，车祸增多；同时秸秆燃烧后产生的黑碳四处飘散，最后落入到城市土壤和各种建筑物上，也造成了负面影响。而焚烧秸秆的最大危害是在于给空气带来很大的污染，由于集中焚烧，会在短时间产生大量的二氧化碳，浓烟四起，空气中的可吸入颗粒物大量增加，空气中始终弥漫着焦烟味，造成环境污染，对人体健康危害很大。
二、焚烧秸秆与外部性
（一）外部性经济理论
当个人或厂商的一种行为直接影响到他人，却没有给予支付或得到补偿时，就出现了外部性。因此，这个人或厂商没有承担其行为的全部后果，那么对这个人或厂商来讲，该行为的影响是“外部的”。外部性是普遍的，乱丢垃圾的旅行者、弄得乱七八糟就走了的儿童、在拥挤的屋子里抽烟的人以及本文提到的焚烧秸秆的人，他们全部都造成了外部性。
（二）焚烧秸秆带来的外部性
现将正负外部性的分类用图表表示，进一步说明，具体如表1所示：
表1给出了对外部效果可能表现出的形式的一个简单的分类。这些效果可能是由消费或生产行为造成的，既可能是有益的，也可能是有害的。假设一名妇女决定给自己注射防止麻疹的疫苗，这一消费决策是基于她所得到的净收益为正这样一个考虑而做出的。但是她的行为将影响到其他人：她减少了感染麻疹的可能性，但这种减少也使其他人感染疾病的机会降低。这种对别人的效果不会影响到她本人的消费决策，她也不会得到别人对她的补偿（通过市场或其他途径），从这个效果上讲这种效果是外在的。
本文第一部分提到焚烧秸秆的影响都可以认为是焚烧秸秆带来的负外部性。尤其焚烧造成了严重的空气污染。燃烧产生的可吸入颗粒物的学名――小颗粒PM2.5，是焚烧秸秆影响健康的元凶。可吸入颗粒物中尺寸小于2.5微米的小颗粒PM2.5对于人类健康的影响非常大，人类头发的直径约为60微米，而2.5微米的粒子仅是它的二十四分之一，人的肉眼根本无法辨别。这种可吸入颗粒物已成为大气污染物中对居民健康威胁的最大污染物，也正是焚烧秸秆的影响中最为广泛的负外部性。
当然，我国作为农业大国，农民面朝黄土背朝天辛勤的劳作，经历了收获的喜悦后，接着必然大量焚烧农作物秸秆，这是一种成为习惯的传统处理方式（也是迫于无奈）。当危害面对传统时，就需要外力来协调这种矛盾。
三、减少焚烧秸秆外部性的方法
（一）政府管制
1、政府管制原理
当人类的行动会产生不可逆的结果时，不完全信息和不确定性对我们的分析就变得特别重要。以焚烧秸秆为例，焚烧行为污染空气，损害健康，受到这种损害影响的各方应该了解损害的原因及其受到的损失。事实上对受到此负外部性影响的人来说这是不可能的，这也反映了个人对复杂世界认识的局限性。当存在特别敏感的未知信息，而且未知信息的现在成本非常高的时候，政府管制也许确实能够提高效率进而增加效益。
一旦社会决定了政府应该做某件事情时，就有了第二个问题：政府如何才能最有效地完成社会的目标。政府干预由各种规章制度形成，可以分成两类。一类被称为行政工具，如规章制度的限制，对特定行为的限制或规范。另一类是财政工具，如税收和补贴制度及市场许可，目的是建立对私人行为的激励模式。
2、管制措施及存在的问题
目前，政府部门针对焚烧秸秆实施的一些行政手段包括：环保部门建立秸秆禁烧和综合利用目标责任制，将秸秆禁烧和综合利用任务落实到村、落实到户、落实到田块。协助交通、民航部门督促检查交通干线、机场周边地区的秸秆禁烧工作。设立执法检查组，查处环境违法行为。这些行政手段看似严厉，但只是在一定程度上约束了人的行为，而不能从根本上解决人的利益需求。本文第一部分提到的农民焚烧秸秆的原因表明，焚烧秸秆并非农民本意，而确实是无奈之举，所以造成的现实情况就是政府年年下文件，但秸秆年年都在烧。农民是最讲实际的，如果只是一味地运用行政手段去强行禁止，而农民又不得不将秸秆堆放在田间，无人问津，也只能是影响下一轮的播种。可见运用行政手段并非长久之计。因此转变行政理念，摒弃旧的做法，从解决农民的实际需求入手，这才是政府面对焚烧秸秆考题应当给出的答案。
（二）市场调节
我国的焚烧秸秆问题是工业初步改造传统农业，但还没有彻底改造的结果。问题的出现，表明我国现有工业方式还无法解决秸秆被替代后的出路问题。秸秆的利用最终仍需工业来解决。
长期以来，煤炭在我国的一次能源消费中一直占主导地位。目前，其在能源消费结构中所占的比例是70%左右，而煤在世界平均能源消费结构中所占比例仅为25%。我国的能源消费结构明显失衡，环境恶化也日益严重。那么被焚烧的大量秸秆，正是实现能源可持续发展、优化能源结构的关键，利用秸秆发电，可以减少煤炭消耗，清洁环境，是一举多得的良方。我国能源储备中煤炭占到了92%，这决定了我国能源生产和消费结构在今后相当长的时期内仍将以煤炭为主。以煤炭为主的能源结构及能源利用效率低下等众多因素造成了我国环境受到严重污染，生态遭到破坏，过度开采造成大面积土地塌陷，二氧化硫和二氧化碳排放量分别列居世界第一位和第二位，造成的经济损失占全国GDP总量的3%-7%。而我国生物质能资源非常丰富，主要的农作物种类有稻谷、小麦、玉米、豆类、薯类、油料作物、棉花和甘蔗。如果将7亿吨秸秆资源用于发电，相当于0.9亿千瓦火电机组年平均运行5000小时，年发电量为4500亿千瓦时。秸秆为低碳燃料，且硫含量仅为0.12%-0.18%，而煤炭的含硫量一般高于0.8%，在有效的排污保护措施下发展秸秆发电，会大大地改善环境质量。煤炭作为一次性能源，用一吨少一吨，而农作物秸秆是可再生资源，具有取之不尽的资源优势和低廉的成本优势。
那么利用市场调节的手段，组织工业企业向农民收购秸秆用以发电，将是解决这种浪费性生物质能资源的一条出路。近几年，全国一些省市的工业企业在政府的扶持下一直在进行这方面的努力。其中山东华电国际十里泉发电厂成为国内首家利用秸秆发电的大型火电厂；西安市一座投资5.19亿元大型秸秆发电厂也已开工建设，发电厂项目总装机容量3.6万千瓦，年发电量2.6亿千瓦时，年消耗秸秆26.4万吨，被列为西安市再生资源产业重点示范项目。长春也正在建设一座秸秆发电厂，相信这些项目投产后，不但能拉动当地经济增长，而且能充分利用省市周边区县的农作物秸秆，有效控制秸秆焚烧、减少环境污染，大大改善我国能源利用现状。
四、结束语
焚烧秸秆问题看似简单，都是农民所为，其实造成焚烧的背后是综合社会问题的反映。相信在不久的将来，焚烧秸秆将不再成为问题，但必须满足前提条件，那就是加快秸秆利用的科学研究和成果转化，推出更多成本低、质量好的秸秆转化设备，让农民用着实惠；同时加快工业改造农业进程，促进企业向农民收购秸秆。一旦农民的“秸秆账”不亏了，谁还会在田野焚烧秸秆呢？
参考文献：
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一、工作目标
坚持“标本兼治、堵疏结合、属地管理、源头控制”的原则，明确职责，严格监管，加强宣传，强化联动，把秸秆禁烧与综合利用工作落实到位，确保全区“不见烟雾，不见火光，不见黑斑”。
二、工作内容
（一）时间安排：禁烧时段为全年禁烧，其中重点时段为：4月15日至6月30日（夏收季节）；8月15日至11月30日（秋收季节）。
（二）禁烧区域：辖区内不得出现秸秆（垃圾、落叶、杂草）露天焚烧行为。各村（社区）要按照“属地管理”原则，将辖区内全域、全时段禁烧要求对外加大宣传。
三、工作措施
（一）健全工作机制。各村（社区）要建立完善秸秆禁烧与综合利用工作机制。一是建立“两包”机制。建立驻村干部包村、村社领导包田块的“两包”工作机制，加强防控监管。二是建立资金投入机制。制定完善秸秆资源化利用、粉碎还田和腐熟还田等综合利用方式的扶持政策，针对“收割、储存、转运、利用”不同节点给予相应资金补贴，同时设立专项资金，用于兑现秸秆禁烧和综合利用工作的奖励，充分调动各方和广大农户开展秸秆禁烧和综合利用的积极性、主动性。三是建立考核机制。制定秸秆禁烧工作考核与责任追究办法，将秸秆禁烧工作纳入村（社区）的综合目标考核和部门的单项目标考核，把考核结果与单位工作经费及绩效挂钩，对禁烧工作落实不到位、造成严重影响或恶劣后果的责任人进行责任追究。
一、指导思想和目标任务
以科学发展观为指导，以建设生态文明城市为目标，着力解决焚烧秸秆污染环境的难点问题，加强领导，落实责任，广泛宣传，严格执法，强化奖惩，切实维护公共安全和群众利益，改善我市大气环境质量。在夏秋收季节，全面禁止焚烧农作物秸秆、垃圾、树枝树叶、杂草等，确保不发生焚烧现象，实现“不着一把火，不冒一股烟”和“国家卫星零监测”的禁烧目标。
二、工作措施
（一）加强组织领导
各县（市）区与高新区禁烧办公室要加强对秸秆禁烧工作的组织领导，主要领导亲自抓，把秸秆禁烧工作摆上重要议事日程，详细制定秸秆禁烧工作方案，切实落实各项禁烧措施，确保完成禁烧任务。禁烧工作纳入对各县（市）区及高新区的生态市建设、主要污染物总量减排、城市管理综合考核、全市科学发展综合考核等各项工作的考核内容。
（二）落实秸秆禁烧责任
各县（市）区、高新区主要负责人为本辖区秸秆禁烧工作第一责任人，对秸秆禁烧工作负总责。市、县、乡（镇）、村、户逐级签订秸秆禁烧责任状，层层落实禁烧责任，细化分解禁烧任务，落实到人、到地块。
各县(市)区、高新区秸秆禁烧工作办公室履行监管职责，指导、检查、督促辖区内各乡镇、村庄、农户落实秸秆禁烧责任，开展现场执法监察，依法查处违法焚烧秸秆行为。
市秸秆禁烧监察组负责对全市范围内的禁烧工作进行现场执法监管，提供详细现场检查资料。
（三）加强宣传教育
各县（市）区、高新区禁烧办公室要加强宣传教育，采取召开禁烧会议、张贴市政府通告、悬挂规范性横幅标语、制订乡规民约、出动宣传车、在中小学校进行宣传教育等方式，广泛宣传禁烧秸秆的有关法律、法规以及秸秆禁烧的目的和意义。通过宣传教育，营造浓厚的社会禁烧氛围，使广大基层干部和农民群众自觉禁烧。及时宣传报道禁烧工作先进典型，对禁烧工作组织不力、发生秸秆焚烧现象造成恶劣影响的，予以曝光。
（四）强化禁烧监察
市禁烧办公室负责对各县（市）区与高新区秸秆禁烧工作进行督导检查。市禁烧现场监察人员分成四组进驻分管辖区，市监察一组负责历城区、高新区、历下区；市监察二组负责市中区、槐荫区、长清区、平阴县；市监察三组负责章丘市；市监察四组负责天桥区、济阳县、商河县。市禁烧监察组对机场周围、城区周边和高速公路、主要交通干线两侧开展重点监察，对其余区域进行不定时抽查，发现焚烧秸秆行为，立即予以制止，同时通知辖区禁烧办公室，并进行现场调查记录、取证工作。辖区禁烧办公室接到市监察组通知后，要立即赶赴焚烧地点，处理焚烧问题。
各县（市）区及高新区禁烧办公室要制定禁烧应急预案，成立专门禁烧执法队伍开展现场执法巡查，做到定专人、定职责、定岗位、定时间、定要求。在禁烧期间，禁烧监察人员节假日不休息，24小时不间断，做到全方位、全天侯监控，确保无缝隙、全覆盖，不留死角。对于已播种和出苗的地块也要加大巡查力度。执法队伍应配备简易灭火工具，一旦发现秸秆焚烧问题，立即灭掉火源，制止焚烧秸秆行为。
根据《市与市环保合作协议》规定，夏秋季秸秆禁烧期间，与两市禁烧监察队伍协同加强交界地区监察工作。与市交界的长清区、槐荫区、天桥区、济阳县、商河县禁烧执法人员，要对边界地区加大巡查力度，加密巡查频次，发现焚烧火情应立即制止并通知市监察人员，并将有关情况及时报送市禁烧办。
（五）坚持禁烧工作会议制度和执法监察日报告制度
市禁烧办公室根据工作需要，及时召开秸秆禁烧会议，部署禁烧工作任务，研究解决禁烧工作中的难点问题。各县（市）区、高新区禁烧办公室要认真落实监察报告制度，将每日监察情况于次日早9:00点前报市禁烧办公室，同时报辖区县（市）区委、政府、人大、政协主要领导和有关部门，重大火情或其它紧急情况要立即报告。市禁烧办公室汇总全市禁烧情况后，编制禁烧简报上报市委、政府、人大、政协主要领导和各有关单位。
（六）强化禁烧责任追究
对因工作不重视、责任不落实、措施不到位而造成严重焚烧问题的，将严格问责处理。对发现的焚烧秸秆行为，按照《中华人民共和国大气污染防治法》和《市大气污染防治条例》给予处罚。造成重大大气污染事故，导致严重后果的，由公安部门依法追究刑事责任。
三、工作安排
（一）宣传发动阶段。5月下旬和9月上旬市禁烧办公室分别召开全市夏、秋季禁烧工作会议，部署夏、秋季禁烧工作任务。各县（市）区与高新区禁烧办公室进行动员发动，全面落实禁烧工作任务。
每当上半年的5月下旬至6月上旬，农时节气的小满到芒种前后，大约20天左右的时间;每当下半年的10月中旬至11月下旬，大约50天左右的时间，在我县的粮食主产区，农民就会在每天的傍晚时分进行大面积的秸秆焚烧。浓烟四起，遮天蔽日，大气被污染，公路能见度下降，就是天上的卫星也发现了异常，频频向我县的环保部门发来传真，要求采取措施——这便是秸秆焚烧问题!
带着秸秆焚烧的规模、地域、危害、原因、综合利用和禁烧措施等问题，根据县委主要领导的意见，我们就此开展了调查研究。调研组搜集了相关资料，听取了政府各部门对此问题的看法，深入到粮食主产区实地踏看，并在天子湖镇召开了由粮食专业合作社、种粮大户和农技人员参加的座谈会，基本摸清了情况，理清了思路。现将情况报告如下：
一、秸秆焚烧的现状及危害
据县农业局统计：20xx年，我县产生秸秆的农作物复种面积达32.2万亩，共计产生农作物秸秆14.17万吨。其中：水稻19.91万亩，产生秸秆 9.95万吨;大小麦8.33万亩，产生秸秆2.08万吨;油菜1.66万亩，产生秸秆0.42万吨;玉米1.6万亩，产生秸秆1.3万吨;大豆0.7万亩，产生秸秆0.42万吨。这当中，有12.3万亩水稻因不再轮作大小麦，其产生的6.15万吨秸秆在整个冬春季节自然还田腐烂;7.2万亩稻麦推广秸秆腐蚀剂后处理秸秆2.8万吨;油菜、玉米、大豆秸秆因出售和当柴禾等利用共消化0.6万吨。以上途径共计利用农作物秸秆9.55万吨，余下的4.62万吨农作物秸秆基本上就通过焚烧解决。因此，我县秸秆焚烧量占秸秆总量的比例大约是32.6%。
我县秸秆焚烧的主要地区也就是粮食的主产区，包括天子湖、梅溪和递铺3镇，这3镇仅稻麦的种植面积就分别达到8.84万亩、5.37万亩、7.74万亩。因种植面积大，无法综合利用，这3个镇的大量农作物秸秆就通过焚烧来解决。而在南部山区，因农田面积小，机械化耕作难度高，农民还是通过手工割稻生产粮食，产生的稻草还是采取传统的结扎、晒干、收取、利用的办法。
秸秆焚烧的另一种情况就是“烧焦泥灰”。在我县农村和城郊结合部，农民种菜喜欢使用焦泥灰，方法是：搜集杂草晒干，然后一层干草一层田土层层加高，点燃后随其自燃3至5天，烧成的焦泥灰富含钾肥，可用于播种时的面肥，对提高出苗率、增强农作物抗病性和抗倒伏性具有重要作用。但在城区范围内烧焦泥灰，因为其持续时间长，气味难闻，对城区空气环境和城镇居民的生活都造成了很大的负面影响。
秸秆焚烧的危害主要表现在以下几个方面：一是污染空气环境，危害人体健康。焚烧秸秆时会释放大量的二氧化碳，此外还会导致大气中二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物3项污染指数明显升高。秸秆焚烧产生的滚滚浓烟中二氧化硫的浓度比正常大气高出一倍，二氧化氮、可吸入颗粒物的浓度则要高出三倍，当可吸入颗粒物浓度达到一定程度时，会对人的眼睛、鼻子和咽喉等具有黏膜的器官产生较大刺激，轻则造成咳嗽、胸闷、流泪，严重时可能导致支气管炎发生。二是引发火灾，威胁群众的生命财产安全。秸秆焚烧，极易引燃周围的易燃物，尤其是在村庄、山林、电线杆附近。三是引发交通事故，影响道路交通和航空安全。焚烧秸秆形成的烟雾，造成空气能见度下降，可见范围降低，直接影响民航、铁路、高速公路的正常运营，容易引发交通事故，影响人身安全。如1998年四川双流县的农民燃烧秸秆，导致成都双流机场数十个航班不能正常起降，造成很大的经济损失。吟诗村支部书记叶贤锋说：“村里贯串杭长高速，全村1800亩农田，到达收割冬种季节，农民大量焚烧稻草，浓烟影响了高速通行，交警多次上门交涉。”四是破坏土壤结构，造成耕地质量下降。焚烧秸秆使地面温度急剧升高，驱散水分，能直接烧死、烫死土壤中的有益微生物，影响作物对土壤养分的充分吸收，直接影响农田作物的产量和质量，影响农业收益。五是焚烧秸秆所形成的滚滚烟雾、片片焦土，对一个地区的环境形象是很大的破坏。六是浪费大量的宝贵资源。我国每年产生6亿吨秸秆，相当于300多万吨氮肥、700多万吨钾肥，70多万吨磷肥。
二、秸秆焚烧的原因及禁烧的困难
农作物秸秆在改革开放以前和改革开放初期，曾经是农家的宝贝。当年，农村家家户户养猪，甚到养牛。农作物秸秆就用来垫猪圈牛栏，产出的有机肥是大田的主要肥料，“庄稼一枝花，全靠肥当家”，这当家之肥就是秸秆有机肥。因为大量使用有机肥，当年的粮食品质极其优异。在无山缺柴的平原地区，农作物秸秆也用于接补柴火的不足，直接烧水煮饭。因此，在那个时期，农作物秸秆是绝对不会轻易在田间焚烧的，一些农户还会因为谁家偷了自家从集体分得的稻草而吵嘴打架!
那么，是什么原因导致这20多年来秸秆焚烧问题愈演愈烈呢?调研后归纳起来主要有以下原因：
一是种养业结构变化。改革开放以前和改革开放初期，我县农户几乎家家养猪，少的二三头，多的六七头。据《安吉县志》记载，1979年全县农户生猪饲养量为39.91万头，户均4.87头。如此规模的家庭生猪饲养，需要垫猪圈的稻草等秸秆的需求量足以消化我县所有的农作物秸秆。然而，随着工业和第三产业的大发展，农村劳动力大量转移，农民生活水平不断提高，家家爱干净，生猪饲养从家庭转向了畜牧场，饲养方式也从垫草的“脏养”转向了水泥栏里的“净养”。到如今，农民家庭养猪几乎已经消失，农作物秸秆供家畜垫栏的习惯也从此不再。二是秸秆还田成本高。在农作物秸秆垫猪圈这一最主要的利用途径被彻底切断以后，若是通过自然堆沤制作有机肥，或通过大型机械切碎旋耕直接还田，或通过秸秆腐蚀剂腐蚀后还田，那都是秸秆利用的一个很好的途径和方式。但农民向我们算了一本帐：一亩田的秸秆，若是在田边堆沤还田，一方面减少了农田种植面积，另一方面起码也要化2个人工劳力去对付，还要增加收割机的成本，算下来就是一亩增加成本支出二三百元。若是采取将秸秆全部切碎直接深耕还田，那么，机械切碎、旋耕和增水增肥的成本将达每亩130元。若是采用生物秸秆腐蚀剂对切碎后的秸秆进行还田，那么，撒腐蚀剂、旋耕和增水作业的成本也将达到每亩130元。另外，当年安吉大力发展早园笋，秸秆覆盖竹园也是一种途径，但近些年早园笋跌价，运输稻草成本增高，渐渐地种早园笋的农户也少了。三是机械耕作显困难。困难一：当前全世界的联合收割机分为“全喂入式”和“半喂入式”两种。“半喂入式”收割机因只对穗谷部分进行脱粒，处理能力强，浪费谷粒少，消耗油料少，是全世界收割机的发展方向。“全喂入式”收割机能将稻草秸秆全部粉碎，一次性完成收割、脱粒、分离清选和茎秆还田，但处理能力弱、耗油高、浪费谷粒多。两种收割机在茎秆处理上，“半喂入式”的虽然也能通过改造实行粉碎，但主要的是将秸秆集草成堆和平铺，不利于直接还田;而“全喂入式”的利于粉碎秸秆还田，却因其耗油大和浪费谷粒多而呈淘汰趋势。困难二：目前秸秆直接还田主要是采取 “秸秆切碎-拖拉机旋耕-插播种”模式，而我县现有收割机282台，其中带秸秆切碎装置的只有28台，另外有60台可以改装切碎装置，即使将可改造的60 台收割机全部改装，因其收割效率下降也会远远不能满足切碎需要。另外，在旋耕环节，目前我县可以用来旋耕秸秆还田的60马力以上的大中型拖拉机只有95 台，若需全面实施秸秆还田，还需要增加200台以上的大中型拖拉机。四是利用途径难拓展。调研座谈中，确有提出农作物秸秆用于做“燃料棒”、“做草绳”等工业利用建议的，但一线的种粮大户和村干部则多表示怀疑和不屑，认为做“燃料棒”的燃烧值不高，经济价值不高，而且这两种加工方式中作为原料的稻麦草体积如此之大，哪有这么大的堆场可以用来供厂家堆放草料呢?五是直接经验在误导。在天子湖镇的座谈会上，3位粮食专业合作社的负责人、2位种粮大户、4位村支书村主任都向我们谈到了他们的直接经验，认为秸秆焚烧虽有坏处，但也有好处，好处在于：成本低、能增肥、灭害虫、减杂草。他们认为，焚烧秸秆的农田增加了钾肥，每亩可以少施50斤复合肥，省出了70元肥料钱;而不焚烧秸秆的农田则要多用50斤复合肥，还需增加1个工的人工成本。一进一出，两者1亩田就相差 200元的收入。在这里，直接经验者说的也没错，问题在于焚烧秸秆后当年能增收，但对土壤的微生物影响、对钾肥的再生、对有机质减少后地力的下降等因素他们则视而未见。六是对农业重视不够。有群众反映，现在的少数一些干部对农村和农民都很重视，可对农业却不那么重视，下乡调研只看村庄发展，却不问农民种粮、种菜都有哪些困难，原因是粮食不值钱，对GDP没有多大作用。因为对农业不重视，所以，在农作物秸秆处理这样的问题上也就没人帮助支持和出点子想办法。七是管理上措施缺乏。《中华人民共和国大气污染防治法》虽有“禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质”的规定，但对违反此项规定的处理只是“由所在地县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为;情节严重的，可以处二百元以下罚款”。由于焚烧秸秆的主体多为种粮农户，一般只能以劝导为主，如实施行政处罚，则必须符合“情节严重”的情节。对于如此面广量大的违法现象，真的执起法来，还会引起社会稳定问题。
正因为有上述复杂原因的存在，农作物秸秆就出现了“综合利用难”和“禁烧难”的“两难”问题。县农业局曾组织到“禁烧”工作做得较好的江苏盐城市盐都区考察学习，了解到的该地从2019年起实施的“禁烧”措施主要有：一是对秸秆综合利用给予政府补贴，每年财政安排1800万元，对秸秆还田切碎环节的农机主和收购秸秆的合作社进行补助，每亩30元。二是实行“禁烧”责任金制度，每个乡镇缴10万元，乡镇村主要领导和分管领导个人也要缴5000元至1万元，区政府组织部门负责人带班的20个检查组下去集中检查，一旦发现有焚烧现象，就扣罚领导的责任金。三是发现焚烧时，对焚烧者进行行政处罚。如此严厉的措施实施下去，起到的效果虽然有，但仍不能根除秸秆焚烧的痼疾。出现的问题主要有：工作量太大，干部有怨言;粮农认为利益受损，要求政府包粮食产量、包秸秆销售;农机户因切碎秸秆耗时耗油有抵触情绪;有的粮农禁烧后就将秸秆抛入河流，引起河流严重污染;还有的农户偷偷一把火将村干部的大田先点着，让你先受处罚，无处可查!
我县从20xx年开始对秸秆禁烧工作作出了一系列的布置，先后下发了《关于禁止露天焚烧秸秆等产生烟尘污染物质的通告》 (安政通〔2019〕9号)、《安吉县大气复合污染防治工作实施方案》(安政办发〔2019〕66号)、《关于加强农作物秸秆综合利用与禁烧工作的意见》 (安政办发〔2019〕113号)等政策性文件。县政府成立了分管农业副县长为组长，农业、环保、发经、城管、财政部门负责人为成员的领导小组，划定了禁烧区，明确了部门分工和责任主体，出台了扶持政策，落实了工作考核，加强了宣传引导，并进行了工业利用试点。应当说，这项工作已经引起了政府的高度重视，也在基层群众中有了思想上的触动。总体上，我县14.7万吨秸秆，得到利用的还是占大多数，约为9.55万吨，占68%，其中秋季水稻收割后有12.3万亩不再轮作，使约6.15万吨秸秆自然还田，秸秆腐蚀剂使用面积达7.2万亩，处理秸秆2.8万吨。但分析我县秸秆还田的比例结构不难发现，还田的秸秆主要的是“冬闲”自然还田和政府推动的腐蚀剂使用。余下的秸秆，因为轮作中的农时紧迫和还田成本高等因素，还是以“焚烧”来解决，“禁烧”措施难落实。
三、综合利用与禁烧措施建议
根据以上原因分析，农作物秸秆的综合利用有很多途径，包括秸秆还田、覆盖早园笋、动物饲喂、工业利用等等。比较起来，工业利用因无堆场，利用价值低，利用量有限，同时还减低土壤肥力，不是解决问题的根本之策。覆盖早园笋、饲喂牛等动物用量也极为有限，不能解决大的问题。因此，解决问题的根本之策还是秸秆还田。
秸秆还田技术是保护环境、促进农业可持续发展的战略抉择。通过秸秆还田，能有效增加土壤有机质含量，改良土壤，培肥地力，提高粮食品质;能协调土壤中氮、磷、钾比例失调的矛盾，促进农业稳产、高产、高效，从而实现农业可持续发展。秸秆还田的方式一般分为：堆沤还田、过腹还田、秸秆直接还田等：
一是堆沤还田。就是将作物秸秆制成堆肥、沤肥等，让作物秸秆发酵后施入土壤。作物秸秆在收割时用收割机直接粉碎，一般长度以1-3厘米为宜，粉碎后的秸秆收集后喷水，使其含水量在70%左右，然后混入适量的已腐熟的有机肥或秸秆腐剂，拌均匀后堆成堆，上面用泥浆或塑料布盖严密封即可。过15天左右，堆沤过程即可结束。秸秆的腐熟标志为秸秆变成褐色或黑褐色，湿时用手握之柔软有弹性，干时很脆容易破碎。腐熟的堆沤肥可直接施入田块，其好处是无害化，施得多点也不影响作物生长发育。难点是：需要在田块边上堆沤，人工成本较大，也会缩小种植面积。二是过腹还田。就是用秸秆饲喂牛、马、猪、羊等牲畜后，以畜粪尿施入土壤。这个方法除有养殖场配套的专业合作社可行外，对普通粮农已无实现可能。三是直接还田。这种方式比较简单、方便、快捷、省工，还田数量多，甚到可以全部还田。目前主要采取“秸秆切碎-拖拉机旋耕-插播种”模式，首先是在收割稻麦时通过有粉碎装置的收割机将秸秆直接切碎成3-5厘米，并摊匀，再用大马力拖拉机将粉碎的秸秆旋耕入土，然后进行插秧或者播种冬小麦等。因为新鲜的秸秆碳、氮化大，施入田地时，一方面需要增水，另一方面还会出现微生物与作物争肥现象，秸秆在腐熟的过程中也会消耗土壤中的氮素等速效养分，因此还需配合施用碳酸氢铵、过磷酸钙等氮、磷肥，以补充土壤中的速效养分。为中和秸秆腐熟过程中产生的各种有机酸对作物根系的毒害，在酸性和透气性差的土壤中进行秸秆还田时，还应施入适量的石灰，施用量以每亩30-40公斤为宜。
在主要推广秸秆还田技术的同时，可适当进行农作物秸秆的工业利用，但因为建堆场困难和效益不高等原因，工作的着力点不应放在这上面。
一、总体目标
(一)指导思想。以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为指导，以秸秆综合利用为主线，以提高秸秆综合利用率和耕地质量提升率为目标，坚持“政府引导、市场导向、企业主体、农民参与、布局合理、因地制宜、高效利用”的原则，加快技术进步，完善产业体系，加强政策支持，推进秸秆综合利用规模化、专业化、产业化发展，促进新型城镇化和生态文明建设。加大秸秆禁烧力度，落实地方政府职责，不断提高禁烧监管水平，倒逼秸秆综合利用提升，切实改善空气质量。
(二)工作目标。力争2017年全省秸秆综合利用率达到84%，秸秆电厂装机规模达到120万千瓦左右，年利用农作物秸秆约260万吨以上。加快推广生物质成型燃料锅炉供热，年利用成型燃料100万吨以上。2017年，各省辖市每百万亩农作物种植面积秸秆焚烧火点数控制在8个以下，人口集中区域、机场周边和交通干线沿线等禁烧重点区域内，基本消除露天焚烧秸秆现象。
二、实施内容
(一)稳步推进秸秆机械化还田。一是规范技术工艺流程，推进农机装备、农业技术、农业信息化在秸秆还田中的集成应用。科学采用粉碎还田、深翻深耕轮作等方式，提高耕地质量，提升利用效果，有条件的地方每2—3年要进行一次还田耕地深翻作业，全省2017年完成秸秆机械化还田6000万亩。鼓励秸秆腐熟剂和秸秆生物质有机肥生产，实现资源循环利用。二是推广免耕直播技术。加快推进以秸秆覆盖、少免耕播种为核心的保护性耕作技术，在适宜地区推广玉米、大豆、油菜免耕播种等成熟技术。因地制宜发展稻麦联合收割机加装粉碎装置、秸秆灭茬机、秸秆掩埋深翻犁等秸秆还田适用机械装备和大型少免耕直播设备。三是稳步开展秸秆机械化还田示范片建设。皖北地区每县建立2000亩以上示范片2个。开展不同秸秆还田强度对比试验，加强秸秆还田环境下病虫草害发生规律研究，采取切实可行措施，控制病虫草害发生，形成可复制、可推广的技术模式，实现绿色增产、资源节约和生态环保。
(二)继续支持秸秆饲料化、基料化利用。全省养殖重点地区要结合肉牛、奶牛、奶羊、肉羊产业发展，优先扶持新建规模养殖场购置与养殖规模匹配的铡草机械及氨化膜、尿素等氨化处理物资。一是继续推广秸秆窖(池)青贮。鼓励在大中型养殖场、养殖小区建立种植基地或与农户建立订单生产关系，促进全株青贮专业化种植。二是大力推进打包青贮。鼓励在中小养殖场(户)开展打包青贮、拉伸膜青贮建设。三是开展商品化饲料加工销售一体化试点建设。鼓励吸引社会资本，组建青贮公司或青贮联合体，推进秸秆饲料商品化、产业化发展。阜阳、亳州、宿州、淮北、蚌埠市各选择1-2县(区、市)率先开展秸秆收贮企业社会化服务组织建设试点。四是加大秸秆养畜技术指导。大力推广秸秆青贮、玉米全株青贮和全混合日粮饲喂等技术，提高秸秆利用效率。
实施以食用菌栽培为重点的秸秆基料化利用，重点推广平菇、双孢蘑菇、草菇、秀珍菇、大球盖菇等能够充分消耗农作物秸秆的种植模式。扶持食用菌生产企业、合作社、家庭农场或粮菜种植大户，充分利用当地麦秸、稻草、玉米秸和玉米芯、油菜秸、棉柴秸，采用设施栽培、露地大田、树林下、房屋前后等多种栽培方式，周年示范种植。同时，鼓励有机肥厂收购食用菌废料，生产有机肥实现循环利用。积极开展以食用菌栽培为主的秸秆基料化利用工程，优先扶持年生产规模达到10万瓶(袋)以上的食用菌菌种场或年商品化食用菌生产规模达到3万平方米(袋、棒、包)以上的企业、合作社、家庭农场和专业种植大户。
(三)大力发展秸秆能源化利用。一是积极推进以秸秆为原料的沼气工程。各地要重点扶持秸秆沼气集中供气项目，结合美丽乡村建设，每个市至少建一处规模不低于年消纳农作物秸秆3000吨的大中型秸秆沼气集中供气工程。二是积极推进户用沼气池改造。大力推广以秸秆为原料制沼气技术，构建秸秆-沼气-沼肥还田等农业循环利用模式。三是积极推进秸秆固化成型燃料。各地要加快发展建设秸秆固化成型燃料，皖北地区各县结合美丽乡村建设，各县以村为单位，建设5处以上秸秆小型固化成型燃料生产点，并配套推广不低于500台生物质户用气化炉。四是加快发展秸秆电厂。加快推进皖北及沿淮粮食主产区秸秆电厂建设，鼓励热负荷较大且稳定的工业园区发展农林生物质热电联产项目。坚持市场化推动，建立健全农作物秸秆收储运体系，保障秸秆电厂燃料供应。支持企业技术升级，逐步提高农作物秸秆掺烧比重，增加农作物秸秆使用量。
(四)强化全年秸秆禁烧监管。各地要充分认识秸秆禁烧工作的长期性和艰巨性，提前谋划秸秆禁烧工作，按照“空间覆盖无空白、职责落实无盲区、监督管理无缝隙”要求，建立以乡(镇)为单位、村(居)为基础、村民组为单元的网格化管理体系，落实驻守、巡查和值班制度，加强秸秆禁烧常态化监管。通过组建应急队伍、设置监控点、组织流动哨等方式，在禁烧重点时段，对重点区域实行24小时巡查，提高秸秆焚烧应急处置能力，落实应急物资储备，及时发现、应对和处理秸秆焚烧行为。相邻地区建立秸秆焚烧信息通报制度，加强协调合作，实行联防联控，共同防范跨区域秸秆焚烧事故发生。同时，做好离田秸秆的巡查监管工作，做到离田秸秆集中收储、应收尽收、专人看护，不得随意堆放路边、河边、田边，确保消除秸秆焚烧隐患和对水体、土壤的环境污染。
三、管理要求
各地在秸秆综合利用提升工程实施过程中，要建立健全政策机制、使用机制、拨款机制、资金监管机制等一揽子管理机制，加强项目和资金管理，确保工程顺利实施。
(一)明确政策机制
2017年，省级继续实施秸秆禁烧和综合利用奖补政策，全省各级财政对小麦、玉米、油菜按照20元/亩、水稻按照10元/亩的标准进行奖补，其中省财政对皖北三市九县及大别山片区县补助70%，对合肥、芜湖、马鞍山、铜陵市补助30%，其他地区补助50%，其余部分由市、县财政足额配套，市、县承担比例由各市确定。各地要统筹安排自有财力，将配套资金足额纳入本级年度预算。
规范使用方向
省以上秸秆禁烧和综合利用奖补资金专项用于秸秆综合利用支出，要重点用于农作物秸秆还田农机具购置和作业，秸秆发电财政奖补，推广玉米免耕直播技术，秸秆饲料化和基料化利用，秸秆沼气技术推广及秸秆气化工程技术研发和试点推广，秸秆成型燃料生产和炉具推广，秸秆工业原料化及能源化利用，秸秆归集收储体系建设等，一律不得用于工作经费等方面支出。
(二)突出使用重点
各地在实施秸秆综合利用提升工程中，要不断提高秸秆产业化综合利用水平，进一步优化资金的使用结构，重点支持秸秆综合利用龙头企业、秸秆产业化园区建设，以及乡镇、村秸秆收储体系建设，充分发挥奖补资金的导向作用。
加强资金监管
各地要按照《关于进一步加强秸秆禁烧和综合利用奖补资金使用管理工作的通知》(财建〔2017〕72号)等文件规定，结合当地秸秆禁烧工作实际，进一步完善本级秸秆禁烧和综合利用奖补资金管理办法，从制度上对资金的筹集、拨付、使用、监督、管理实行全流程控制，进一步加强资金监管。
四、保障措施
(一)加强组织领导，严格落实责任。各级政府和有关部门要切实统一思想、提高认识，把秸秆综合利用提升工程摆上重要议事日程，要成立秸秆综合利用提升工程协调小组，政府分管负责同志为组长，有关部门参与，精心部署，统筹协调，精准施策，形成政府统一领导、部门密切配合的良好工作格局，确保本项民生工程扎实有效推进。要围绕环境保护“党政同责、一岗双责”要求，切实落实秸秆禁烧工作责任，进一步健全完善秸秆禁烧工作机制，细化职责分工，明确目标任务，共同推进秸秆禁烧工作。
(二)实施统筹谋划，加大政策支持。各县按照省、市下达的目标任务，制定秸秆综合利用实施方案，确保秸秆综合利用项目开展有方向、推动有依据、实施有成效、考核有量化。各县要成立秸秆综合利用专家组，全面负责本县项目技术咨询与服务，并结合项目实施，加强秸秆综合利用技术研究和推广利用，实现技术投入与产出并重，推动秸秆综合利用提升工程顺利实施。要推进秸秆发电等重大项目实施，做好土地、城乡等规划的衔接工作，确保建设项目尽快落地。要加大财政补贴力度，继续执行省秸秆发电财政补贴政策，免除秸秆电厂土地使用税、免收秸秆运输车辆普通公路过路过桥费。要切实发挥秸秆收储体系建设的引导作用，培育壮大秸秆收集产业，确保秸秆燃料的收集和储运畅通。
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