时间：2023-12-25 14:34:15
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关键词：农村金融；农村信用社；法律问题；法律治理
近年来，我国金融市场以坚持市场配置金融资源为导向，通过不断改革提高自身的竞争实力，在促进经济高速发展过程之中发挥出积极作用，确保了经济“稳中求进”。“三农”问题是我国历届政府各项工作的重中之重，不仅关系着小康社会和新农村建设的建设，也是我国“城乡一体化”的具体发展要求。农村金融服务为农村经济发展提供了重要的支撑，作为现代农村经济的核心，农村金融发展状况直接影响农村经济的发展水平。
一、我国现阶段农村金融存在的问题
目前我国农村金融体系不断改善农村信用社作为我国农业金融领域的支撑力量，在农村金融业务方面发展迅猛，实力也逐渐增强。但是，农信社的发展仍旧面临很多问题：
1.不良贷款严重。不良贷款作为金融机构的顽疾，资产质量恶化、不良贷款比例过高一直是制约农村金融改革发展的重大难题，其形式主要包括呆帐贷款、呆滞贷款和逾期贷款（即“一逾两呆”）。尽管2003年国家采用有力措施加快信用社的改革，提高其支持“三农”的能力，不良资产质量明显改善，但形式依然严峻。不良贷款的形成原因主要有两点：（一）由于体制转换而形成的历史原因。1996年之前农行是农村信用社的领导机关，农行实际上控制着农村信用社的资产，并以转存、准备金等形式占用农村信用社的资金。1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》的出台标志着“行社脱离”，此后农行的大量不良贷款都由农村信用社承担，这是农信社不良资产比例高的主要原因。（二）政府的不当干预和内部监管的不合理。农信社作为地方性金融机构，地方政府常以财政手段对其挤压，迫使农信社发放大量指示性贷款，过度的干预贷款的发放，削弱了其产生经济效益的基础。农信社的信贷管理机制不健全，缺乏必要的风险控制和内部人控制问题，具体表现在：“三会”制度有名无实、民主管理流于形式、制约关系薄弱，监事会职责履行不力。
2. 农村贷款投放不足，资金外流现象严重。一方面，农村信贷总量投入不足，农村金融手段较为单一，直接在农业生产环节的投放比例较小。各商业银行基于战略调整的要求，其分支机构纷纷退出农村金融市场，未撤销的分支机构“存多贷少，只存不贷”通过资金转存的方式吸收了大量农村资金。另一方面，农村信用社为了追寻利润最大化，也出现了“离乡进城”的现象。会把从农民手中吸收的存款，进行城市项目投资，获得更为丰厚的利润。城市投资一般周期比较长，项目变现能力差，短时间难以抽回资金，从而加重了农民“贷款难”的现象，农村资金脱农化趋势变得严重。
3.农村信用体系不完善，增加资金借贷风险。我国的农民群体长期信用意识淡薄，信用中介服务机构在农村的发展缓慢，信用制度的不完善和信用体系的不足，征信技术的落后，难以对个人进行诚信评价，无形之中增加了金融机构的风险。农业经济具有高风险性，投入高回报率低，农民个体投资盲目性较大，常常关注眼前的得失难以抵抗市场的风险。商业银行追求利润最大化，不愿意涉及高风险低收益的农业金融领域，客观上也阻碍了农村金融的发展。
二、我国农村金融法律体系的现状
1. 法律上承认的农村有效担保物的范围较窄。农民贷款难就难在缺乏银行认可的抵押担保物，农民拥有的财产种类比较单一（大部分为集体性质的财产），可用于贷款的抵押物少、甚至没有。我国《物权法》以及《担保法》又对农村土地的用途及流转做了非常严格的限制，《物权法》第一百八十四条规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押1”。农民可用来抵押的财产很有限，这是导致农民贷款难的主要原因。如果不对此进行制度性改革，赋予农村财产相应的担保物权，则不仅无法解决与金融机构贷款重抵押之间的矛盾，更无法有效促进农户贷款的增长。
2. 法治环境不完善，金融债权缺乏保护。我国目前金融监督的立法中存在着众多原则性规定，实际操作性差，农村金融法律比较薄弱，不能满足目前我国农村地区金融发展的的需求。农村金融法制建设严重滞后，很难保护债权人的利益，在法律执行过程中，一些农民没有法制观念，将贷款等同于国家的扶贫款，经常逃避贷款债务，为执法活动增加了困难。农业经济本身同时存在的高风险性，相关配套法规的缺失，法律风险、经营成本的风险并存的情况，商业银行从事农村信贷业务的热情不高。
三、我国农村金融领域的法律完善
1.完善农村金融信贷双方的监管。2013年1月1日，颁布实施的《农户贷款管理办法》既规定了农村金融机构应当坚持服务“三农”的市场定位，通过公开贷款条件、贷款流程、贷款利率与收费标准、办结时限的方式，方便农户办理贷款手续；该办法第二十二条又规定“农村金融机构受理借款人贷款申请后，应当履行尽职调查职责，对贷款申请内容和相关情况的真实性、准确性、完整性进行调查核实，对信用状况、风险、收益进行评价，形成调查评价意见。”2
2.注重合作性金融法律的立法建设。《中华人民共和国农业法》作为农业基本法的性质，不可能全面规定农村金融制度的全部内容，虽然《人民银行法》、《商业银行法》、《担保法》均规定了金融监管的问题，但这些法律主要是针对商业银行，新型的政策性以及商业性金融组织涉及到较少。因此，我国既要加快法律修订步伐，把一些不符合适宜的法律法规加以修改，还应加快制定通过综合的《金融监管法》，对农村金融活动采取法制化、规范化的引导，借鉴国外对于农村金融组织的立法经验，我国应当尽快完善农村金融立法，例如美国的《联邦农业信贷法》《联邦农作物保险法》、法国《农业信贷银行》都是事关农村金融的专业性立法，针对性强，位阶高，对促进农村地区金融法制建设具有深远意义。
3. 鼓励金融创新，放宽农村金融市场准入法律制度。
“三农”客户主体多元化，针对各主体金融需求的产品和服务各有不同，加大产品和服务创新力度，探索信贷、租赁、担保、保险等各种金融手段的有机结合， 将城市成熟产品推向农村。加大金融对农业扶持的深度和广度，通过政策性法规可以尝试将政策性金融和商业性金融结合的方式，探索农村金融发展的新路径。
为适应农村经济多元化需求，在保证专业性的前提下，降低成立农民资金互助组织的门槛，选择、引入合格者进入市场，为农村金融市场主体提供更多的选择机会，保持农村金融市场适度竞争实现资源优化配置。2008年5月的《关于小额贷款公司试点的指导意见》允许自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。3明确规定了小额贷款公司资金的来源、运用，公司的管理和终止的情形，是农村金融改革的突破，对于农村金融发展提供了政策指导。
参考文献：
[1]《中华人民共和国物权法》
一、 背景及制度内涵
中国政府从1979年开始参加WHO基本药物行动计划。1996年，中国首次了国家基本药物中成药和化学药品目录。然而，问题在于，“基本药物”在中国更多只是一个概念，而不是一种有效的公共政策。众所周知，绝大多数基本药物都是普药，每一种基本药物在我国都有几十家企业可以生产，并且会有不同的剂型。同样是基本药物，不同的商品，价格自然不一样，但疗效的差别也许不大。由于众所周知的“以药养医”机制，医疗机构倾向于开贵药、多开药，这样导致相当一部分患者不仅用药过多，而且使用了过多价格昂贵、但疗效不一定很高的药物。由此导致了大家所说的“药价虚高”。
卫生部等9部门于2009年8月18日《关于建立国家基本药物制度的实施意见》，正式启动国家基本药物制度建设工作。
实施意见指出，制定和《国家基本药物目录》按照防治必须、安全有效、使用方便、中西药并重、基本保障、临床首选的原则，结合中国用药特点和基层医疗卫生机构配备的要求，参照国际经验，合理确定中国基本药物品种剂型和数量，在保持数量相对稳定的基础上，国家基本药物目录实行动态调整管理，原则上每三年调整一次。
政府举办的医疗卫生机构使用的基本药物实行省级集中、网上公开招标采购、并统一配送。国家发展改革委制定基本药物全国零售指导价格，在保持生产企业合理盈利的基础上压缩不合理营销费用。基本药物零售指导价格原则上按药品通用名称制定公布，不分具体生产地、企业。实行基本药物制度的县市区，政府举办的医疗卫生机构配备使用的基本药物实行零差利销售。各地要按国家规定落实相关政府补助政策，确立基本药物优先和合理使用制度。
政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用国家基本药物，其它各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并达到一定的使用比例，患者凭处方可以到零售药店购买药物，基本药物全部纳入基本药品保障报销目录，报销比例明显高于非基本药物。
实施意见明确了国家基本药物制度推进的时间表。2009年每个省(区、市)在30%的政府办城市社区服务机构和县基层医疗卫生机构实施基本药物制度，包括实行省级集中、网上公开招标采购、统一配送、全部配备使用基本药物并实现零差利销售。到2011年，初步建立国家基本药物制度，到2020年全面实施规范的、覆盖城乡的国家基本药物制度。
《国家基本药物目录(基层医疗卫生机构配备使用部分)》(2009版)18日正式公布，包括化学药品、中成药共307个药物品种。
卫生部就此公布了第69号“卫生部令”，明确这些基本药物目录自2009年9月21日起施行。
《国家基本药物目录(基层医疗卫生机构配备使用部分)》(2009版)共分为四部分：第一部分是化学药品和生物制品[1]第二部分是中成药[2]，第三部分是中药饮片（颁布国家标准的中药饮片为国家基本药物，国家另有规定的除外），最后一部分是有关说明。卫生部在其官方网站上公布了这些具体内容。
目录中的化学药品和生物制品主要依据临床药理学分类，共205个品种；中成药主要依据功能分类，共102个品种；中药饮片不列具体品种，用文字表述。
国家基本药物目录是医疗机构配备使用药品的依据。主要包括两部分：基层医疗卫生机构配备使用部分和其他医疗机构配备使用部分。这次公布的是基层医疗卫生机构配备使用部分。其他部分是目录基层部分的扩展，将配合公立医院改革试点尽快制定出台。
据介绍，我国专门成立了国家基本药物工作委员会，负责协调解决制定和实施国家基本药物制度过程中各个环节的相关政策问题，确定国家基本药物制度框架，确定国家基本药物目录遴选和调整的原则、范围、程序和工作方案，审核国家基本药物目录。
这一委员会由卫生部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、监察部、财政部、人力资源和社会保障部、商务部、国家食品药品监督管理局、国家中医药管理局组成。
二、基本药物制度建设的影响
药品是治病救人的关键。在基本药品制度没有健全之前，我国药品存在着这样的情况：第一，各药品生产企业所生产的相同的药品名字各异，导致疗效相同的药却有着价格的绝大差异。因此很多药品换个包装，利润就可以翻一番。第二，医药代表成为了沟通医院和药厂的纽带，药品交易背后现象比比皆是。而这些行贿费用最终由加到药品上面转嫁到患者身上。第三，医院自负盈亏，因此“以药养医”，医生的“开贵药，多开药”行为导致药价虚高。第四，药店进入准入程度较高，消费者信息不对称，药品价格及名称的不统一，导致药店在非完全竞争市场中几乎随意拟定药价。第五，患者“看病难，看病贵”，无力负担医药费。第六，药价过高，国家医疗保险负担沉重。
在这种环境之下，基本药物目录制度的建立就有着多方面的影响。
1 对医药企业、医药代表以及零售药店的影响
政府对于基本药物目录中的药物将实行统一招标、定点生产、集中采购、统一定价。在改革之初，这种方式就对药品的卖方产生巨大的影响，在药品的买方市场存在着生产、配送、销售这三个重要环节。
首先，政府统一招标、定点生产会扩大的实力强的大型药企同时击垮小企业。这一举动必然使医药企业股票受到波动进而促使医药企业的兼并重组。该种兼并重组，从积极的方面来说会使药品行业产能过剩的状态得到缓解，据国泰君安的调查可知基本药物制度的出台会使20%的药瓶企业倒闭。另外，药企在利润方面受到的打击可能会从药品销售的数量方面得到补充。而从消极的方面来看，国家介入药品企业可能会加剧垄断，减少市场机制的作用，从而会造成药品行业服务质量的下降。另一方面，政府招标采购必然会使政府权力过大，如何保证公平公正、透明公开也是一个问题。
其次，集中采购就会使常年活跃在药品市场的医药代表退出市场。这样做有两方面影响：从积极方面看，在招标采购配送环节,各省(区、市)在国家零售指导价规定的幅度内,确定本地区基本药物统一采购价格,其中包括配送费用。减少了中间环节，更加透明和公开。这就意味着,本省(区、市)基本药物采购价格将低于国家零售指导价，群众会以低于国家规定价格购买使用基本药物,享受到更优惠的价格。另外，集中采购可以减少药企公关费用，更好的发展生产。从消极方面来看，集中采购包含两种含义：集中采购只集中在招标环节，而是各药企自己配送；另一种含义就是集中采购集中于配送环节，由各药企将生产出的药集中送于一地，再由国家统一配送。如果是前者会加大药企的费用，降低其生产积极性。如果是后者会是配送行业形成垄断，加大药品配送的风险。
第三，在合理确定生产环节利润水平的基础上统一制定零售价，合理确定基本药物的价格。从积极方面看，统一规定价格，会降低药价，防止药价混乱。从消极方面看，如果价格不能反映药品价格，不能给予药企和零售药店一定的利润空间，则会减少他们的积极性，降低服务质量。特别零售药店会受到十分大的冲击。因此，国家虽然可以通过“基本药物全部纳入基本医疗保障体系药物报销目录”等措施提高基本药物的使用率，但是仍然要保障补贴，从而保证一部分收益的同时，一部分人的利益不受到损失。
2 对医院的影响
基层医疗卫生机构基本药物直接配送覆盖面力争达到80%。城市社区卫生服务中心(站)、乡镇卫生院、村卫生室等基层医疗卫生机构应全部使用基本药物，其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并确定使用比例。
从积极方面看，减少看病难看病贵的难题，降低以药养医，降低看病费用。减少看病难看病贵的现象。从消极方面看，基本药物目录过窄，会使一些药在小医院基层医院买不到，而不得不转到大医院进行治疗。基本药物制度的使用也会使医院利润下降，导致医生特别是基层医疗机构的医护人员的收入受到极大的影响。可能会影响到医疗服务。
3 对普通大众的影响
作为这次改革中最大的受益者，他们所获得实惠可以归结为以下几点：
第一，国家统一制定基本药物零售指导价格,统一配送，药品价格与以前相比下降。
第二，在基本药物使用环节,国家要求基本药物在基层医疗卫生服务机构全部配备使用,其他各类医疗机构须按规定使用并确定使用比例。这将进一步促进医疗机构合理使用药物,避免过度滥用,降低群众不必要的医疗费用支出。
第三，在支付报销环节,基本药物报销比例要明显高于非基本药物,降低个人支付比例,意味着减轻了群众负担。
第四，在药品质量环节,国家对生产使用的基本药物实行全品种抽验,确保基本药物的质量,保证群众用药更安全。
4 对国家的影响
全民医保以及报销比例的提高会导致医疗保险基金和国家财政负担的加重。另外，国家对于招标、采购、配送、定价等环节的权利也需要保障监督，保证透明公开合理。
基本药物制度的建立是医疗保险改革和社会保障制度法制化制度化的重要体现。总之，基本药物制度的建设是医疗保险改革的重要组成部分。其中存在的一些问题也是暂时的，随着改革的深入以及相关政策的不断完善，一定会使该制度越来越好，越来越完善。只有建立好完善的基本药物制度和相关法律法规，才能维护药品市场的稳定，维护人民的基本权益和国家的长治久安，才能维护国家社会的可持续发展。
参考文献：
1兰一、 杨玲，实施国家基本药物制度改革中存在的问题及建议，《中国管理信息化》, 2011年 01期
关键词：平等 公平 转变经济发展方式 增加有效需求
一、包容性增长的涵义
包容性增长即为倡导机会平等的增长。 包容性增长最基本的含义是公平合理地分享经济增长。它涉及平等与公平的问题，包括可衡量的标准和更多的无形因 素。而所谓包容性增长，寻求的应是 社会和经济协调发展、可持续发展，与单 纯追求经济增长相对立。包容性增长包括以下一些要素：让更多的人享受全球化 成果；让弱势群体得到保护；加强中小企业和个人能力建设；在经济增长过程中保持平衡； 强调投资和贸易自由化，反对投资和贸易保护主义； 重视社会稳定等。
二、包容性增长的实现形式
实现“实现包容性增长”政府要一手抓制度建设，增强政府与政策的透明度； 一手加大基本社会服务的投资， 构建有效的社保体系，消除城乡二元体制，以建立一个规范、透明、公平和有效的市场经济体制。以共享式增长为基础的发展战略是中国构建和谐社会的有效途径。
三、民生保障与经济发展的统一
发展为了人民，发展依靠人民――保障和改善民生离不开经济发展方式转变 站在“十二五”的门槛，人们回望“十一五”时深切地感受到，要更好地完成好保障和改善民生这个“任务”，还需要寻求又好又快的发展模式，坚持加快转变经济发展方式，从而为全面建 设小康社会打下具有决定性意义的基础。中国的发展不能再继续付出环境、资源和人力成本被压低的代价，原来的发展方式已经快走到尽头了。国家在考虑，一部分人富起来后，如何让更多的人分享发展的成果，最终达到全面、和谐、可持续发展的程度。因此，中国提出要追求可持续的增长，这与改善民生是一致的。
经济社会发展的目的，从来就不是单纯的财富积累，而是旨在改善民生，增进人民的福祉。而同时，改善民生也会推动经济的发展。事实上，加大民生投入，不仅可以改善困难群体的生活， 还会促进消费， 使发展由投资拉动转变为内需拉动。“通过改善民 生提高居民消费能力，扩大消费需求，也有利于推动经济发展方式转变。这两者之间是相辅相成、相互促进的。
增加有效需求对保持经济平稳较快发展至关重要.我国需要在稳定和开拓外部市场的同时,着力扩大国内需求;在增加政府公共支出的同时,实行结构性减税政策;在加大投资力度的同时,刺激居民消费这个最终需求.而保障和改善民生才是发展经济的出发点和落脚点.加快推进重点民生工程建设,着力解决就业,教育, 医疗,住房,环保等关系群众切身利益的实际问题,大幅度提高社会保障水平,加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,逐步完善社会安全网,保障人民基本生活.这有利于调整收入分配关系,提高居民消费能力,增加市场即期消费, 更好地促进经济发展. 坚持发展经济与改善民生的内在统一，科学发展的核心是以人为本,改善民生是经济发展的出发点,落脚点和持久动力.应对国际金融危机冲击给我们的重要启迪是,必须始终坚持把发展社会事业和改善民生作为贯彻落实科学发展观的重要任务,作为全面建设小康社会的迫切要求,作为转变经济发展方式,扩大国内需求的重要途径,围绕改善民生谋发展,让全体人民共享改革发展成果。[1]
四、民生问题日益凸显
近年来民生问题全面升级是国家必须认真应对的挑战。在肯定民生得到持续大幅度改善的同时，不必讳言，近年来人民群众的不满意度在明显上升，对教育、就业、收入分配、社会保障、生态环境、社会治安等各种民生问题的诉求全面升级。例如，尽管教育事业在发展，公共教育投入在持续增长，教育福利性在不断增强，但城乡居民对教育机会的公平性、教育 资源配置的合理性、教育事业发展的均衡性以及学前教育、职业教育等的满足程度均存在着不满；尽管30 年来国民财富在持续增加，城乡居民 普遍得到了国家发展的实惠，但对收入分配现状的不满却明显具有普遍性；尽管 30 年来社会保障体系在改革中加快建设，但公众的不安全感并 未消除，后顾之忧甚多，更普遍缺乏稳定的安全预期；尽管农民工的境 况得到了极大改善，就业歧视在许多领域不再存在，但新生代农民工与 流入地居民的利益冲突却在不断强化，同工同酬同制同权的诉求急剧高 涨；由此可见，民生问题确实在全面升级，这既是国家发展进步的客观 表现，更是国家发展进程中必须认真应对的挑战。 如果不能从历史的、辩证的视角看待民生问题的发展变化，国家发展就可能迷失方向；如果不能从发展的视角解决好新时期的民生问题并顺应不断升级的民生要求，国家发展就可能迷失目标。因此，民生问题客观上构成了中国改革发展进程中的永恒主题。
因此，全面改善民生是国家未来发展的核心使命。首先民生改善应当与国家发展升级保持同步，其次利益失衡与社会冲突必须通过全面改善民生才能化解，同时人民的呼声与民生诉求需要顺应。从国家的本质而言，权为民所赋，利为民所谋，在当代世界应属天经地义，政府的合法性应当来源于 顺应人民的呼声并不断满足民生诉求。在民生问题全面升级的现实背景 下，理性的发展对策便应当是民生为重，将富民摆到优先位置。只有这 样，国家才能持续、健康发展进步，民生才能持续、不断地得到改善。[2]
五、在经济发展的同时改善民生
基于民生问题升级的现状，基于国家发展已经奠定的物质基础， “十 二五” 期间无疑应当追求民生为重、 富民优先， 确保民生全面得到改善：（1）持续改善人民生活。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均 纯收入分别年均增长 7%以上，新型农村社会养老保险实现制度全覆盖， 城镇参加基本养老保险人数达到 3.57 亿人，城乡三项基本医疗保险参保 率提高 3 个百分点，城镇保障性安居工程建设 3600 万套，贫困人口显著 减少。（2）实施就业优先战略、造就高素质创新型人才队伍。 实施更加积极的就业政策：大力发展劳动密集型产业、服务业和小型微型企业，千方百计扩大就业创业规模。 加强公共就业服务：健全统一规范灵活的人力资源市场，完善城乡公共就业服务体系，推动就业信息全国联网，为劳动者提供优质高效的 就业服务。 构建和谐劳动关系：健全协调劳动关系三方机制，发挥政府、工会和企业作用，努力形成企业和职工利益共享机制，建立规范有序、公正 合理、互利共赢、和谐稳定的劳动关系。（3）合理调整收入分配关系。 深化工资制度改革：按照市场机制调节、企业自主分配、平等协商 确定、政府监督指导的原则，形成反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定机制和增长机制，健全工资支付保障机制；完善最低工资和工资指导线制度，逐步提高最低工资标准，建立企业薪酬调查和信息制度，积极稳妥扩大工资集体协商覆盖范围。努力增加农民工资性收入：加强农民技能培训和就业信息服务，开展劳务输出对接，引导农村富余劳动力平稳有序外出务工。促进城乡劳 动者平等就业，努力实现农民工与城镇就业人员同工同酬，提高农民工工资水平。（4）健全覆盖城乡的社会保障体系。 加快完善社会保险制度：实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。 完善实施城镇职工和居民养老保险制度，全面落实城镇职工基本养老保 险省级统筹，实现基础养老金全国统筹，切实做好城镇职工基本养老保 险关系转移接续工作。健全医疗保障体系：健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，进一步完善城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作 医疗和城乡医疗救助制度。逐步提高城镇居民医保和新农合人均筹资标准及保障水平并缩小差距。提高城镇职工医保、城镇居民医保、新农合最高支付限额和住院费用支付比例，全面推进门诊统筹。积极应对人口老龄化：建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。加快发展社会养老服务，培育壮大老龄事业和产业，加强公益性养老服务设施建设，鼓励社会资本兴办具有护理功能的养老服务机构，每千名老人拥有养老床位数达到30张。拓展养老服务领域，实现养老服务从基本生活照料向医疗健康、辅具配置、精神慰藉、法律服务、紧急援助等方面延伸。增加社区老年活动场所和便利化设施。开发利用老年人力资源。（5）加快统筹城乡一体化建设 建立健全城乡发展一体化制度：加快消除制约城乡协调发展的体制，促进公共资在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动。统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化。加快建立城乡统一的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业制度。稳步推进农业转移人口转为城镇居民：把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。[3]坚持因地制宜、分 步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐 步转为城镇居民。对暂时不具备在城镇落户条件的农民工，要改善公共 服务，加强权益保护。将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职 工基本养老和医疗保险。建立农民工基本培训补贴制度，推进农民工培 训资金省级统筹。多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励采取多种方式将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。[4]
参考文献：
[1]闫淑萍.中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要(摘选)[J].河北化工,2011(4):1-5
[2]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[J].环境经济,2011, (4)
关键词：医疗保障制度；发展趋势；社会经济；协调发展
中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1674-1723（2013）04-0057-02
一、医保制度改革历程及发展趋势
（一）医保制度的改革历程
自20世纪80年代以来，经济体制改革明确了国民经济活动的最基本单位和独立经济主体是企业。然而，因缺乏较有效的医疗制度的制约，企业职工的年医疗费用支出远高于经济增长速度，部分企业单位不堪重负。由此看来，劳动保障医疗制度已经是名存实亡。虽然国家增加了对医疗卫生事业的财政投资，但投资的比例在财政支出中却在减少。如此的做法虽然得到了一定的收益，但却不能完全从根本上解决医保制度的问题。
现代化企业制度阶段的医保改革，在各种程度上都遇到了很大的问题，滞后的社会保障制度和“企业版社会”都很难完善解决。各种失业、企业养老、工伤事故等负担只由国有企业承担，造成其他企业不能减轻负担，轻松上阵，在统一的起跑线上竞争。这时，各种医疗费用就只能依赖于政府，政府成为了他们的“经济后盾”，社会经济负担加重。
医保制度的改革在一定程度上也突破了社会主义初级阶段的基本经济制度只能由单一公有制作为主体的传统观念，这样的突破虽然有所改善，但传统的医保制度的享受对象仅仅只是按照国家规定的行政事业单位工作人员和全民所有制、少数的集体所有制企业员工，只占14%而已。
现如今，处于攻坚克难阶段的中国，如果一意孤行，进行深入的国有企业改革，那么，这不单会让剩余劳动力继续大量流失，而且还会增加企业下岗率。所以，要保证社会稳定，推进中国经济体制改革就在于能否建立和健全一套行之有效的医疗保障制度。
（二）医保制度的发展趋势
医疗保证制度的必然趋势是建立以宏观调控为主的市场运行机制，它作为一种解决社会问题的稳定机制，在一定程度上，它并不是被动的被当地经济发展水平和经济制度所局限，而是兼有经济制度和经济手段两重身份。所以，医疗制度的选择正确与否，不单可以为经济增长带来投资收益，而且可以对经济起到调节的作用，减少社会支出。
在之后的改革中，我国的医保制度将会愈加体现“效率优先、兼顾公平”这一原则。即一方面兼顾国家、企业和个人的利益，另一方面在经济发展的基础上逐步提高医疗保障水平，体现社会保障的公平。
另外，医疗机构的配套改革也决定着医保制度的发展趋势。国企的机制转换、制度创新的新阶段已经摆脱了国企的减税利、承包经营的局面。在国企改革的影响下，医疗机构的改革也开始了，实事求是，多渠道办医，逐步实现所有权与管理权的分家，责权利的结合。在竞争中谋取发展，充分解决“看病难、看病贵”的问题，进一步深化经济体制改革，为人民谋福祉。
二、医保制度改革对社会经济的影响
（一）医保制度的改革对卫生经济的冲击
从理想角度而言，医疗需求应该与社会经济增长保持相同步伐。我们可以看到，在医改之前，医疗需求明显与社会经济不成比例，医疗供不应求，根本不符合社会发展的一般规律。
通过医改的实行，我们可以看到，医疗供求已经逐渐走向正轨。以界首为例，2008～2009结算方式为“以收定支，收支平衡，保障适度，略有结余”；2010～2011： “以大病住院补偿为主，兼顾受益面，大病住院补偿与门诊统筹相结合；2012年：以住院补偿为主，兼顾门诊受益面，相对统一，分类指导，尽力保障，规范运行；2013年：总额预算，分期支付，实行按病种付费，提取大病保险基金，公立医院改革的县级门诊诊察费实行“总额控制，质量考核，按季结算” 从界首的医疗结算方式，我们不难看出，医保的改革对医疗体制产生了很大的影响。结算方式在不断改善，据统计，医改前医疗业务收入年平均增长33%，医改后下降了21%。由此可见，医疗需求的增长已经得到很好的缓解，医保制度的改革对社会经济的影响也是显而易见的。
（二）医疗卫生资源可以得到充分利用
通过几年的医保制度改革，医疗费用的增长已经十分缓慢，各种医药费在医保改革的影响下得到控制，呈现小幅增长趋势。逐步符合广大人民的经济状况。医保制度的改革同时也提高了医疗资源的使用效率，控制了医疗费用增长过快的现象，社会经济也得到很好的改善。
三、构建协调配套的的医疗支持体系，实现医保制度与社会经济的协调发展
协同配套的医疗保障支持体系是要建立健全“三化”制度，通过合理渠道筹资，使用规范管理，依法办事，统筹社会经济发展体系，以解决广大人民医疗问题为根本，创造社会经济为目的，实现医疗保险的可持续发展。
实现与社会经济的协调发展，是一个大工程，必须正确把握和妥善处理好以下五点：
第一，根据社会经济发展状况合理确定医疗保障水平，在社会经济的基础上实现医保制度的改革、创新，统筹发展。
第二，对于医疗保障基本制度的探索，不单要灵活多样，保证在社会经济发展的状况下，能够反映大多数的医疗问题。
第三，不断扩大医疗保障的覆盖面是医保制度可持续发展的重要条件。
第四，规范并强化医疗保险管理，以民为本。
第五，配合社会经济来开展医保工作，在不与社会经济相冲突的情况下来解决人民问题，医保制度就如一只无形的手，在对社会经济进行调节，所以我们必须合理控制这只手，才能实现医保制度与社会经济的协调发展，减少政府和社会支出。
四、结语
一套好的医疗保障制度不单要能适应民生，改善民生，还要能够很好的和社会经济相结合，保证它能够与社会经济协调发展。让所有的医疗机构能紧依这一套医疗制度，解决广大人民的医疗问题，充分利用医疗资源，使医疗需求能够与社会经济增长保持在同一战线。通过改革，减少政府对医疗机构的投资，改变“企业版社会”，各企业能够轻装上阵，增加企业间的竞争力。企业的医疗压力少了，政府对它们的医疗投资也就少了，社会经济效益也从之上升，对经济增长就起到了调节作用。所以，统筹两者的关系，协调发展，是我们改善医疗体制，促进社会经济上升的重要的途径。
参考文献
[1] 袁庆明.新制度经济学[M].中国发展出版社.
论文关键词:经济发展水平 差异性 非均衡性 农村社会养老
论文摘要:经济发展水平决定农村社会养老保险的规模、结构及社会化程度，我国农村各地经济发展水平差异性较大，农村居民与城市居民收入、农村东中西部收入及各地区内农民收入差距明显。我国农村社会养老保障制度应区分经济发达地区、欠发达地区、落后地区分别进行设计，建立非均衡性农村社会养老保障制度。
为适应农村经济发展，我国从20世纪80年代中期就开始探索研究农村社会养老保障的新途径。然而，由于我国地域辽阔，农村人口众多，地区间差异大，发展极不平衡，尽管自20世纪90年代起各地都在积极探讨建立农村养老保险制度，但由于制度设计缺乏可行性，总是问题多多或中途流产，以致1999年国务院中途叫停农村基本养老保险制度。随着我国经济快速发展，设计、建立与地区相适应的农村社会养老保险制度已势在必行。本文从经济发展水平对农村社会养老保障制度的影响、我国农村经济发展水平的差异性等方面着手，对我国建立非均衡的农村养老保障制度进行探讨，以求教于同人。
一、经济发展水平对农村社会养老保险制度的影响
(一)经济发展水平决定着农村社会养老保险的规模
农村社会养老保险在实施中需要国家给予财政支持，实施范围愈广，保障规模愈大，所需要国家财政拨款愈多。西方发达国家经济发展水平较高，社会保障支出占国民生产总值的比例较高，由此农村社会养老保险的规模较大，而发展中国家经济实力弱，其社会养老保障的规模、水平大大低于发达国家。我国处在社会主义初级阶段，生产力落后，经济发展水平低，在我国历年的国民收人中，消费基金一般占70%左右，而消费基金的大部分用于以按劳分配为主要形式的工资部分，只有大约占消费基金10%的部分用于社会保障，这一部分仅占国民收人的7%。而这部分的社会保障基金也只有小部分被用于农村社会养老保险，所以我国农村社会养老保险的覆盖面很小，只集中在经济较发达地区。
(二)经济发展水平决定着农村社会养老保险的结构
农村社会养老保险的结构指农村社会养老保险各种保险项目之间的比例关系。在经济发展水平低的情况下，农民的社会养老保障需求受到抑制，也只能选择低水平的保险项目，无法选择高水平的保险项目，从而使农村社会养老保险的结构表现为低层次性和不完整性。反之，如果一国的经济发展水平较高，国家有充足的财力满足农村社会养老保险需求，农民有缴费的经济能力，就可以选择高水平的保险项目，这种农村社会养老保险模式就会依据社会成员多方面的需求走向项目齐全化和体系完整化。我国由于农村经济发展水平较低，农民的财力有限，农村社会养老保险的保障水平较低，仅能保障老年人的基本生活需要。
(三)经济发展水平决定着农村社会养老保险的社会化程度
农村社会养老保险的社会化程度是反映其模式水平高低的一个重要因素，主要包括筹资的社会化、保障对象的社会化、服务的社会化等。农村社会养老保险的社会化程度主要是由农村经济发展水平来决定的，当农村经济发展水平高时，农民支付能力高，保障模式水平的社会化程度就比较高，资金来源渠道多，保障对象全民化，保障的覆盖面宽。如瑞典模式，其社会化程度较高，保障对象为全体公民，实现了保障对象社会化;在资金来源上，实行个人和企业纳税并与国家财政补贴相结合的方式，实现了筹资的社会化;在资金的筹措与管理上，普遍采用了基金化、经营化、货币化的方式。由于我国经济发展水平低，因而其社会化程度比较低，筹资渠道也比较单一。
二、我国农村社会经济发展水平的差异性
1.我国城乡居民收人差距显著
改革开放以来，尽管我国的整体经济水平有了很大提高，但大多数农民生活水平仍然很低，城乡差距逐渐拉大，从表1可以看出，2004年，我国城市居民人均纯收人9 421.6元，而农村居民人均纯收人仅为2 936.4元，由此可见，与城市相比，农村居民人均收人水平还相当低，而且差距显著，因此，不能建立城乡一体化的养老保险制度，只能建立不同于城镇的农村社会养老保险制度。
2.农村东中西部地区居民平均收人差距明显
党的之后，针对当时的国情，我们党提出让一部分地区、一部分人先富起来，最终实现共同富裕。在“效率优先，兼顾公平”思想的指导下，我国的经济获得了较大的发展，但也出现了不少问题，如全国各地区的经济发展极不平衡、贫富差距进一步拉大。1978年，中部地区和西部地区的收人水平基本持平，但进人1985年以来，地区收人水平差距逐渐拉大。从表中可以看出，西部和中部发展相对较慢，而东部地区的经济发展较快，1985年，东部农村家庭总收人为西部地区的142%，2004年达到169%(见表2)。
3.各地区农村居民的收人差距不断拉大
我国农村居民的收人差距也在不断拉大，收人分配极不均衡，低收人农户与高收人农户的收人差距进一步扩大。按农户人均收人水平进行5等份分组(每组各占总户数的20 0，6 ) ，2001年高低收人组农户的收人比为6.76:1(以低收人组农户的收人为1)，2002扩大为6.88:1，2003年进一步扩大为7.32:1(见表3)。
由上述可见，我国各地区经济发展极不平衡，东部沿海地区的许多省市的农村经济发展较快，经济发展水平已经很高，农民的经济实力也较雄厚，与发达地区相比，中西部地区农村经济水平还很低。我国农村地区经济发展的差异性决定了在目前不可能建立起全国统一的农村社会养老保障体系，只能进行分类设计和实施。农村社会养老保障是建立在一定的经济基础之上的，经济发展为农村社会养老保障提供物质基础，即农村社会养老保障必须遵循与社会经济发展相适应的客观规律，非均衡农村养老保障制度的建立必须以一定的经济基础为前提，这种经济主导性规律是导致农村养老非均衡保障的支配性规律，其内涵是农村养老保障实质是一种经济现象，其保障的非均衡形成的根本原因是经济发展的区域差异性。一般而言，农村不同地区，经济愈发达的地区，社会化养老的需求愈高，保障水平愈高，而落后的地区则相反;农村同一地区，收人愈高的群体，社会化养老的需求愈高，保障水平愈高，反之亦然。
三、非均衡农村养老保险制度的设计
从当前中国农村经济发展的水平来看，大体可以分为三类:
(一)经济发达地区的农村社会养老制度
我国经济发达地区已经具备了建立农村社会养老保险的经济条件，应积极地推进农村社会养老保障制度，努力建立城乡一体化的农村社会养老保险。为了构建城乡一体化的农村社会养老保险制度，经济发达地区的农村社会养老保险制度可以参照城镇的社会养老保险制度，具体做法为:
1.保障项目多样化
经济发达地区农民生活比较富裕，观念也比较开放，除了基本生活以外，他们对农村社会养老保险还有更高的需求，在保障标准上，可以多设定一些档次，并适当地提高每个档次的水平，以适应发达地区农民的保险需求。
2.加大集体补助与财政支持比例
经济发达地区是改革开放的前沿，经济快速发展的同时也带动了农村集体经济的大发展，集体经济的厚实为农村社会养老保险制度的建立提供了集体经济支持，集体经济承担部分农民养老保险的保费也是其责任和义务。尤其值得注意的是，部分经济发达地区集体经济对改善当地农民生活质量和水平提供了很大的支持。但对农民养老问题却很少投人，多为直接的现时支付，应该利用集体经济这一优势条件，加大农民养老的集体经济支持力度。同时目前经济发达地区建立的农村社会保障，当地财政很少支持，保障制度抗风险能力很脆弱，必须从制度上规定连续性向基金注人适量财政资金，加大基金的公共积累水平。
3.规范缴费基数，实行与城镇一体缴费
以农村劳动力人均纯收人作为缴费基数，以与农村劳动力的收人状况相适应，一方面保证征缴的可行性，另一方面实现保障与生活水平的对等性，缴费率与城镇一致，实行城乡社会保障制度的统一性。
4.向农民开征农村社会养老保障税，实现农村社会养老的“社会性”
将现行的社会养老保险费改为社会养老保障税，解决农村社会养老保险保费征缴困难和参保群体不稳定性问题，开征保障税在实现扩面的同时，更能强化征缴，降低管理成本，保证基金的征收和稳定。
5.健全基金的保值、增值机制
发达地区的保障资金的各种管理机制比较健全，投资的机会较多，应该健全机制，有效地实现基金的保值、增值。
(二)经济欠发达地区农村社会养老保险
经济欠发达地区是指收人水平介于贫困与富裕之间的地区，这类地区在我国农村经济发展中占据的比例较大。从收人水平角度而言，是介于贫穷与小康之间的一种收人水平和生活水平。随着社会主义市场经济的发展，这类地区经济发展水平有所提高，农业的产业结构有所调整，收人水平和生活水平得到了一定的改善。这表明经济欠发达地区农村已经走出了贫困线，但还没有达到富裕阶段。我国中西部地区经济发展水平较低，而且区域内部经济差异也很大，不完全具备建立农村社会养老保障制度的经济条件。
欠发达地区应采取以家庭养老为主体，建立多层次、多渠道的养老保障体系。欠发达地区以家庭养老为主体是指在条件不具备或不适合推行农村社会养老保险的地区暂不普遍推行农村社会化养老，当一些地区满足了社会化养老条件后再实施，以及在一些已经满足了实行社会养老的特殊人群中率先实施社会养老。欠发达地区在农村社会养老保险制度的设计过程中应注意下列问题:
1.以保障其基本生活为基本原则
欠发达地区在建立农村社会养老保障制度时，在保障标准上，应坚持宜低不宜高，以能保障其基本生活为前提，以后随着经济的发展，生产力水平的提高，逐步提高保障标准。切忌保障水平超出当地经济承受能力，给国家造成困难和负担。
2.加强养老保险基金的统一管理与财政支持
养老保险基金的使用一定要建立监督机制，增强透明度。由于欠发达地区投保档次一般较低，每年收取保费较少，因此，其各级管理机构的人员工资应由财政拨付，其办公费用，每年按所收保费的一定比例由县管理处统一提取，分级使用。
3.优先保障重点对象
欠发达地区农村由于经济发展水平还较低，社会保障能力和群众承受能力有限，因此欠发达地区农村的社会保障必须坚持优先保障重点对象的原则，包括五保对象、残疾人、优抚对象、特困户等，这对于稳定社会，促进欠发达农村经济发展，密切干群关系，加强国防建设和促进两个文明建设，具有更为重要的意义。
(三)经济落后地区的农村养老
我国农村经济落后地区所占比例比较大，20世纪80年代中期农村贫困线的标准为206元，在此线以下的低收人农村人口有1.125亿，占农村人口总数的14.8%，到2004年农村贫困线的标准为668元，在此线下的农村人口有2 610万，贫困发生率为2.8%，其中东部地区人口为374万，中部地区为931万，西部为1 305万。农村低收人人口为4 977万，占农村人口的比重为5.3%，东、中、西部低收人人口分别为837万、1 744万和2 396万。经济落后地区的经济主要表现在生产方式原始，生产手段落后，基础设施薄弱;农民的收人普遍低于全国平均水平，收人低，消费差，投人少，自我发展能力弱，生活困难;消费水平和消费质量低，仅能维持最简单的消费。由于收人水平低，有限的收人全都用于生活消费，决定了其生产的低投人，导致了自我发展能力弱。
一、我县产业发展的优势和潜力分析
从我县来看，经过多年的建设和发展，承载产业发展的基础坚实，支撑产业发展的要素齐全，推动产业发展的优势比较突出。
一是区位优势明显。我县地处松花江、嫩江、第二松花江交汇处，哈尔滨、大庆、长春“金三角”中心，是我省西南部出省的“门户”、区域性物流节点和南下入关、北上内蒙的枢纽城镇。境内交通网络完善，投资9.6亿元的松花江公路大桥已经竣工通车，连通“三省五市”，打开了我县的南大门；嫩江公路大桥建设项目已在国家立项，建成后将打开我省西部另一条出省通道；肇源新港是黑龙江省第四大港口，年吞吐量120万吨以上，实现江海联运，开辟了肇源至哈尔滨、佳木斯、同江、俄罗斯以及东南亚地区北上贸易通道，成为带动大庆，辐射松原的龙江西部地区枢纽港口、“哈大齐”工业走廊的重要节点和出省入关的重要通道：通让铁路纵穿境内，拥有国家二级站――新肇火车站，年货运能力120万吨。“一港、两桥、三纵、五横”的立体交通网络，为参与更大范围经济循环奠定了坚实基础。
二是资源优势显著。我县物产富饶，粮食年产20亿斤以上，绿色无公害食品标志使用权产品30个，牛羊总量达70多万头(只)，盛产“三花五罗”等21种水产品，可为农业加工企业提供充足的原料保障；自然资源富足，如原油储量7亿多吨，另有天然气、沙矿、地热等20多种矿产资源，野生植物中草药57科140种；旅游资源丰富，有“白金宝”等古文化遗址105处，拥有莲花湖、大庙衍福寺等省级著名景区景点，旅游业开发潜力巨大。
三是成本优势突出。按可比价格计算，我县土地、水电、劳动力价格仅为沿海发达地区的112甚至1／3，便捷通畅的水陆交通大幅节约了运输成本，日益完善的物流产业群体使我县的物流成本与周边地区相比具有明显优势。
四是产业基础较好。依托地缘、资源和人缘优势，成功打造了四大工业园区，形成了皮革、粮食、食品和物流四大特色鲜明的经济区块，初步具备了一定的产业发展配套能力，产业聚集效应开始显现，成为我县深入实施产业招商，引进上下游关联配套产业，推进产业集聚、企业集中的重要载体和平台。
五是投资环境优良。以老城改造、新城开发为主体，以港桥为依托，亲水近水发展的城市框架已经拉开，基础设施逐步配套。城市功能不断提升。为扶持产业发展，通过财政担保、设立发展基金和奖励资金等形式为人驻企业提供政策资金支持，健全完善了主要领导包园区、处级领导包产业、经济杠杆部门包服务的项目推进服务体系，对外来投资企业实行“一个窗口”对外、“一站式”办公、“一条龙”服务，为产业发展营造了良好环境。
二、我县产业发展的实践与探索
近年来，我县紧扣“产业发展”这一主题，以园区为载体，以项目为牵动，全面加快产业兴县步伐，初步培育形成了皮革、粮食、食品、物流四大优势主导产业，为县域经济健康快速协调发展提供了强劲支撑。
一是突出特色。错位发展，人无我有。坚持把培育特色作为加快产业发展的核心任务，在县域经济普遍产业趋同的形势下，另辟蹊径，错位发展，提出了辟建皮革园区、发展皮革产业的战略构想。主要考虑是：第一。南方皮革产业受资源、土地、环境等瓶颈制约，皮革企业正在梯次北移；第二，我省以乳、肉为主的畜牧加工企业较多。但以皮张为主的大型加工企业处于空白状态；第三，我县位于黑、吉、内蒙这个全国最大皮源地中心，皮革产业集群化规模生产的原料有充足的保证。经过几年来的发展建设，皮革产业已初步形成集约式经营、集群式发展的格局，并成为县域工业的主导产业。截至2010年末，累计实现产值46.2亿元，利税3.77亿元，入驻企业20户，涵盖了牛皮、猪皮、羊皮、狐貉皮、鱼皮等各种皮张及各类皮革精深加工项目。皮革工业园区先后被中国皮革协会确定为中国北方皮革生产基地，被省市确定为“十一五”轻工产业重点规划项目、省级中小企业工业园区、省级民营科技企业示范区和全省中小企业产业集群省级公共服务平台。 二是提升优势，形成规模，人有我大。坚持把提升传统产业作为加快工业经济发展的突破口，通过建设新肇粮食产业园区，引导市域内粮食产业结构调整，促进粮食产业规模发展，链条延伸，效益提升。新站是远近闻名的粮食流转和加工集散地，每年粮食交易量都在50万吨以上；境内有粮食收储、加工企业一百余家，产业基础雄厚；园区背靠通让铁路，运力充足。园区设立后，先后协调沈阳铁路局将新肇火车站升格为二级站，高标准建设了新肇公铁立交桥和1050延长米战略装车点一处。货运能力达到了120万吨。截至2010年末，累计实现产值41.68亿元。利税6.31亿元，人驻企业28户。同时，依托展华200万吨玉米深加工项目，规划建设了玉米生化产业园；依托战略装车点规划建设了粮食物流园，在“两园”带动下，粮食产业实现了规模化、集群式发展。
三是培育品牌。抢占高地，人大我优。我县是典型的农业县份，发展农副产品加工业具有得天独厚的基础和条件。为了培育壮大农副产品加工业，我县在原有工业格局的基础上，通过改革重组、招商引资、扶强壮大等办法，用工业化带动农业产业化。延伸粗壮肉、乳、米、油、糖、番茄、皮毛、水产“”产业链条，做大做强食品工业，使之成为区域经济的重要替代产业。目前，天源食品、文国冷冻已成为区域内食品加工行业的龙头。
四是延伸链条，孵化产业，人优我新。辟建港桥经济园区、发展物流产业，是根据松花江大桥和肇源新港启动建设后凸现出来的区位优势提出的思路，既符合我县实际，也顺应了当前区域经济由相对封闭到参与更大范围一体化循环的发展趋势。总的想法就是依托肇源新港和松花江大桥，加快推进肇源、松源两县(市)一体，黑龙江、吉林两省一体，构筑哈大长两小时交通经济圈、松源经济圈、三肇经济圈和沿江经济带，提升物流产业，打造发展强势。园区规划占地面积4.5平方公里，规划分为物流、生活服务和生态旅游三个板块。目前，园区已纳入全省物流发展规划，富康集团杂粮城市配送和家具加工项目正在有序推进。
总体来看，通过多年的培育和发展，我县优势主导产业已经初步确立，园区
载体日趋完备。产业集群初见雏形，产业发展取得了明显成效。但同时也面临一些突出的制约因素，影响了产业的持续发展和壮大。一是经济总量偏小，产业发展基础薄弱。二是规模以上企业少，产业发展动力不足。三是投融资渠道单一，产业发展资金短缺。四是硬件基础不完善，产业发展支撑力不强。
三、加快推进产业发展的对策及建议
实践证明，发展优势产业，把资源优势尽快转换为经济优势，把发展潜力尽快转变为现实生产力，是培育新的经济增长点、实现后发赶超的现实、有效途径。就我县而言，加快产业发展，应重点从以下五个方面寻求突破。
一要突出规划引领，增强产业发展的科学性。按照“规范、整合、创新、提高”和“适度超前”的原则，认真研究制定《肇源县产业发展总体规划》和各产业发展子规划，科学定位产业发展方向。粮食产业，打造肇源粮食品牌。皮革产业，侧重发展皮革，着力打造产业链配套、上下游互动的皮革加工产业集群。食品产业，要围绕日处理300吨鲜奶、文国冷冻肉鸡屠宰和天源食品罐头制品加工项目，进一步优化企业资源配置。物流产业。要依托港桥园区得天独厚的区位优势和新站粮食物流节点功能，策划大型物流项目，培育引进大型物流企业，配套发展电子商务、连锁经营、物流配送等新兴业态，打造我省西南地区和哈大齐工业走廊物流节点。旅游产业，开发精品旅游项目，挖掘特色旅游文化，培育地方旅游品牌，使旅游业成为继粮食、皮革、食品、物流之后的又一优势主导产业。
二要夯实园区载体。提升产业发展的承载力。要把工业园区作为我县产业发展的最大平台，加快建设，提升档次，促进集约。一是进一步明确园区产业定位。二是加快完善园区基础设施。三是突出解决好园区投入问题。
三要强化项目带动，突出产业发展的实效性。继续深入实施项目牵动战略，充分发挥区域招商办作用，紧紧盯住国内五百强、民营五百强，着力引进有实力、有潜力、有牵动力的大项目、好项目。(1)耍继续完善项目储备。(2)要深入对接优势项目。(3)要着重培育特色产业。
关键词 非公有制企业 检察机关 法律监督
随着全面深化改革的推进和社会主义市场经济的发展，非公有制企业在经济总量中的地位和比重将越来越突出，且直接关系到各地在建党一百周年时，能否顺利实现全面建成小康社会的战略目标。在这一重大背景下，检察机关将工作的重点置于服务非公有制企业健康发展中，符合党和人民群众的要求，也是自觉服务中心大局工作的体现。[1]
一、当前非公有制企业面临的主要困难
自2016年以来，海南省儋州市检察院雅星检察室在辖区三个乡镇和两个国营农场，开展了一系列服务保障非公有制企业发展的检察业务，深入辖区禽畜及海产品养殖场、饮食公司、建材店等100余家非公有制企业，开展座谈调研，法律宣传及法律咨询解答等系列活动。例如，省级报刊《法制时报》于2016年6月20日，以《儋州雅星检察室走访养猪场开展生态化发展调研》为题，对该检察室结合因养猪场环境污染引发的民事、刑事诉讼等典型案例，向非公有制企业传授法律知识，促进养猪场生态化发展，服务脱贫攻坚中心大局工作的经验进行了报道；国家级报刊《检察日报》于2016年11月18日，对该室在辖区开展服务非公有制企业法律宣传活动的情况进行了报道。在服务保障非公有制企业发展的同时，也了解到其面临的一些困难和需求，主要包括：
（一）非公企业周边社会治安良好，但存在一些不稳定因素
随着全面依法治国的推进，公安司法机关加大执法办案力度，社会治安趋于稳定，但由于人们法律意识增强而维权能力不足，非公有制企业内部与外部均面临一些不稳定因素。一是部分非公有制企业业主及经营管理者，合同法及劳动合同法知识欠缺，内部管理较为粗放，尤其是企业与员工不签订劳动合同现象较为普遍，甚至也没有给员工购买职工医疗保险、工伤保险及失业保险等，容易造成企业与劳动者日后产生矛盾，甚至还出现员工与企业业主因此打架并升级为治安或刑事案件的情形。由于经营管理者合同法知识储洳蛔悖在对外开展业务中，不能有效维护企业合法权益，实践中，有的非公有制企业由于不明白“订金”与“定金”的区别，而造成了重大损失。二是部分非公有制企业由于生产造成噪音或水污染，进而与周边村民或居民产生矛盾纠纷，关系紧张，有些村民甚至为此到处上访，影响企业正常的生产经营。三是部分非公有制企业遭到盗窃等违法犯罪侵害，加大了企业安保的压力与人力、物力、财力支出；还有部分非公有制企业反映，个别国家机关工作人员存在利用职权之便“吃、拿、卡、要”的违法情形，且其向多个机关举报投诉，均未得到处理和答复，影响企业投资及扩大生产经营的积极性。
（二）基础设施不完善，制约非公企业长久发展
在调研中，有部分非公有制企业反映，由于自来水公司提供的自来水不宜饮用，需要购买桶装水，这造成企业员工生活不便，从而留不住员工。还有部分企业反映，由于个别路段损坏，且长期得不到维修，造成下雨天员工出行不便，加之企业周边文化娱乐、餐饮住宿等场所陈旧、缺乏，也在一定程度上造成了员工的流失。再有，由于自来水的缺乏和道路损害造成的交通阻塞，也直接影响了非公有制企业的发展。甚至有些企业只能选择迁址或转产。此外，由于辖区公立幼儿园数量较少，且医院均为乡镇卫生院级，无法处置一些疑难重大疾病，难以吸引新近毕业的大中专毕业生到非公有制企业落户、扎根。
（三）个别政府部门行政效率低下，影响非公企业正常经营
这一点，在禽畜养殖场这一类型的非公有制企业中反映相对较为强烈。由于国家在养猪场等规模化养殖场领域存在较多的补贴项目，如大中型沼气项目补贴、生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目补贴。非公有制养猪场企业业主在享受这些项目补贴的同时，往往还需要同时提供个人配套资金。但有业主反映，尽管其按时、依规提供了足额的配套资金，但政府部门配套的资金依然存在未按合同及时拨付的情形，制约相关项目的实施进度，从而减缓了企业的生产经营速度与规模发展扩大。还有养猪场业主反映，沼气工程竣工后，政府相关部门对于保质期内的沼气工程设施有保修义务，但现实中却存在政府部门推诿扯皮现象，导致养猪场的沼气设备不能正常使用，从而造成养猪场周围的水污染和土壤污染，使企业面临受处罚的风险，而不得已缩减养殖规模或者干脆停业。
二、检察机关服务非公有制企业发展路径与对策建议
（一）加强思想政治学习，树立平等服务理念
检察机关服务非公有制企业发展，首先就要始终保持政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，牢固树立平等服务理念。其一，要紧密联系“两学一做”理念，从思想上认识到非公有制经济在我国经济发展中的基础地位，把保障非公有制经济健康发展作为服务党和国家大局和中心工作的具体体现，切实把思想和行动统一到中央的重要部署决策上来。其二，要重新审视非公有制经济在地方经济乃至区域经济、全国经济发展中的重要作用，自觉摒弃并抵制不平等对待非公有制企业的错误观念和做法。牢牢树立对非公有制企业和公有制企业平等对待、平等保护、平等服务的理念。其三，要认真学习贯彻高检院及省级检察院出台的服务保障非公有制经济发展的规范性文件。尤其是要充分把握高检院关于充分发挥检察职能，依法保障和促进非公有制经济健康发展的六条意见，作为指导各地方检察院及检察干警通过执法办案保障非公有制企业发展的行动指南。
（二）深入调查研究，把握非公企业法治需求
“没有调查就没有发言权”，各地非公有制经济发展的基础与势头不同，甚至每个非公有制企业的法治保障需求也不相同，这就需要检察机关把了解辖区非公有制经济及企业放在重要位置，要精准把握制约非公有制企业发展的法治化因素，从而为其提供有针对性的司法保障。其一，在走访调研非公有制企业生产经营的同时，检察机关还要采用开展法律宣传讲座、发放《检察机关举报宣传手册》《民事行政检察业务法律法规汇编》等宣传资料的方式，加强非公有制企业及其职工群众对检察机关职能的了解，实现“零距离”沟通交流；其二，还可以借助社区检察室、乡镇检察室等平台，在非公有制企业设置检察官联络工作站，随时为企业提供法治保障，实现“无缝对接”；其三，要就服务非公有制企业，加强同辖区公安派出所、司法所及人民法庭的联系，并共享相关信息资源，建立“绿色通道”，为非公有制企业及其员工在法律咨询、劳动维权等方面提供便捷的司法服务。此外，在开展服务非公有制企业调研过程中，要加强对检察干警获悉的非公有制企业商业秘密及业主和员工个人隐私的保护，做到服务不“添乱”，维权不“越权”。
（三）充分发挥法律监督职能，营造非公企业发展氛围
检察机关服务非公企业发展，要立足检察职能，通过依法惩处违法犯罪，为非公有制企业发展营造法治化经营环境。[2]其一，检察机关要充分履行侦查监督及审查等职能，严厉打击影响非公有制企业发展的各类刑事犯罪，要积极查办涉及非公有制企业的职务侵占、挪用资金等直接损害企业利益的犯罪案件，依法为非公有制企业追回被侵占或挪用的资金；其二，检察机关在查办非公有制企业涉嫌违法犯罪案件时，要认真贯彻宽严相济的刑事政策，坚持“疑罪从无”，从严把握证据标准，并依法对犯罪情节显著轻微的企业酌情从宽处理，注重法律效果、社会效果与政治效果的统一，着眼于非公有制企业及员工的长远发展；其三，检察机关在开展侦查监督或审查业务中，对于非公有制企业重要岗位的人员，要坚持“慎捕、慎诉”，要严格把握非公有制企业“罪”与“非罪”，“违法”与“犯罪”的界限，依法维护企业声誉和生产经营秩序；其四，要加强对涉及非公有制企业及人员的刑事案件监督工作，重点纠正涉及非公有制企业的，应当刑事立案而不立案或不应当刑事立案而立案的违法情形，坚决查处违规利用刑事侦查强制措施插手非公有制企业之间及非公企业与其他民事主体之间的普通经济纠纷；其五，对虚假诉讼等侵犯非公有制企业合法利益的民事裁判错案，要及时通过再审检察建议直至启动渎职职务犯罪侦查来进行纠正，要加强与非公有制企业所在地法律服务所或律师事务所的联系，积极收集民事检察业务线索，依法受理、支持非公有制企业提出的符合法定条件的抗诉申请；其六，对于工商、环保等行政执法机关的不作为、乱作为，要充分运用检察建议等手段，责令其限期改正，坚决打击利用行政执法权向非公有制企业索贿等腐败行为，净化非公有制企业发展环境。
（四）坚持犯罪惩治与预防并举，创造非公企业发展最优的政务环境
“徒法不足以自行”，非公有制经济虽然有了受平等保护的法律地位，但是却离不开执法及司法活动的保障。其一，检察机关要充分履行检察职能，对于非公有制企业的举报、控告及申诉案件，要及时依法处理并予以回复，严肃惩处国家工作人员利用职务之便索受贿赂，侵犯非公有制企业合法嘁妫黄涠，要充分利用检察机关查办的侵害非公有制企业合法利益的职务犯罪案件和企业人员行贿案件，加强犯罪预防，帮助企业排查生产经营中的各类犯罪易发点，并通过检察建议等途径帮助非公有制企业完善内部管理制度，当好非公有制企业的法治参谋；[3]其三，对于影响非公有制企业长久发展的配套基础设施不完善、政府行政部门效率低下等问题，检察机关要积极通过检察建议、调研报告或情况反映等各种途径和形式，向党委或政府提供法治参谋及对策建议，及时传递非公企业及人员的诉求，争取相应政策支持。
三、结语
在充分调研的基础上，密切结合各地非公有制经济发展实际及各非公有制企业需求，检察机关通过强化法律监督，能够为非公有制企业发展提供有力法治保障，实现非公有制企业与公有制企业平等参与市场竞争，在实现非公有制经济健康发展的同时，助力打赢脱贫攻坚战，并进一步夯实全面建成小康社会的基础，促进其与公有制企业共同迈出实现中华民族伟大复兴“中国梦”的关键一步。
（刘蓓单位为海南省儋州市人民检察院雅星检察室；黄颖单位为海胶集团金星橡胶加工分公司）
[作者简介：刘蓓（1987―），男，山东龙口人，山东中医药大学法学学士，海南大学旅游学院旅游管理专业硕士在读，海南省儋州市人民检察院雅星检察室科员，经济师，社会工作师，研究方向：检察实务。黄颖（1989―），女，广东信宜人，毕业于海南经贸职业技术学院报关与国际货运专科专业，延边大学2016级法学本科生，海胶集团金星橡胶加工分公司职员，研究方向：法哲学。]
参考文献
[1] 宫顶峰，蒋瑞峰.检察机关如何为非公有制经济提供司法保障[J].人民检察，2012（18）：80.
[2] 赖润敏，许妍.检察亮剑：六大举措护航非公经济[J].当代检察官，2016（5）：8-9.
一、服务经济发展大局，充分发挥法治保障作用
1、强化政法机关职能。积极参与整顿和规范市场经济秩序工作，严厉打击各类违法犯罪活动，促进市场主体公平竞争。切实增强“三服务”意识，把支持企业发展、稳定企业生产经营放在突出位置，帮助和指导企业建立健全法律顾问、内部监督管理和风险控制等制度，依法防范和化解企业法律风险。妥善处理因经济发展而引发的涉企诉讼案件，充分运用法律手段为企业提供服务，帮助企业应对危机，真正做到为政府分忧，为企业解难，为发展护航。
2、完善社会矛盾纠纷解决机制。强化社会治安综合治理，健全和完善预测预警机制、排查调处机制、应急处置机制、责任追究机制和风险评估机制，对排查出来的问题和隐患，加强分析研判，有针对性地提出对策建议，掌握工作主动权。切实加强“三级”调解组织建设，拓宽矛盾纠纷调解渠道，提升矛盾纠纷调处能力，从源头上预防和减少矛盾发生。继续开展党政干部大下访、矛盾纠纷大调处的活动，着力推进陈年积案、重点问题的处理，妥善解决群众合理诉求。
二、规范依法行政，打造法治型街道
1、加快职能转变。深化行政管理体制改革，推进政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。进一步健全和完善群众参与、专家咨询的依法决策机制、科学合理的政府绩效评估机制。努力建设与市场经济相适应的高效精干、公开透明的服务型政府。
2、规范政府行为。完善政府规范性文件备案审查制度，备案率达100%。严格按照法定权限和程序制定、清理规范性文件。实行行政执法主体资格合法性审查制度，完善执法人员上岗法律知识、任职资格培训考试机制，进一步提高行政执法工作的规范化水平。
3、完善监督机制。全面推进政务公开，推行行政权力网上公开透明运行和电子监察。建立行政监督联席会议制度，完善依法行政考核结果分析、应用、处理机制，加强行政复议和行政应诉工作，行政诉讼裁决、行政复议决定100%得到履行。
三、推进公正司法，维护社会公平正义
1、规范法律服务市场。加大对法律服务市场的监管，加强法律服务机构自身建设，提高其自律性、诚信度和公信力，创造良好的法律服务环境。建立健全法律援助质量监督机制和经费保障机制，继续加强针对弱势群体的法律援助工作机构建设，确保经济困难的群众获得公正平等的法律服务和司法保障。
2、加强执法队伍建设。加强政法领导干部和执法人员的培训和执法考评，严格司法人员职业准入条件和程序，推进政法队伍管理的制度化、规范化。加强司法人员职业道德和业务能力建设，实施执法绩效考核工程，大力开展执法绩效、办案质量等考评考核。
四、强化法制宣传教育，营造法治创建氛围
1、深化“七五”普法教育。进一步健全各级党政领导干部学法制度，加强公务员在职法律轮训，并将培训考核结果纳入实绩考核。加大与群众切身利益相关法律法规的宣传力度，广泛开展“法律六进（进机关、进村、进社区、进学校、进企业、进单位）”活动，认真组织年度“百场法制宣讲”、“12.4”法制宣传日等活动，着力提升广大公民的法律意识和法律素质。
2、加强法治文化建设。坚持法治与文化的高度融合，充分发挥街人文资源优势，整合新闻媒体、科研等社会力量，创作一批有质量的法治文艺作品，组织群众喜闻乐见的文艺汇演，繁荣法治文化，树立法治文化品牌，使法治文化成为我街精神文明建设的重要组织部分，提升人民群众对法治建设的知晓率和认同度，营造街道浓厚的法治建设氛围。
五、加强组织领导，提升法治创建整体水平
1、健全法治建设工作机制。依法治理领导小组办公室要进一步整合法治建设资源，创新工作思路，加强工作指导，积极履行法治建设工作领导、统筹和监督的职能。明确工作任务，完善工作制度，准确定位，有针对性地进行分类指导，切实提高各成员单位法治建设的工作成效。
2、加强法治工作队伍建设。强化法治建设领导责任，将法治建设纳入党政领导干部的政绩考核。及时调整和充实九里法治联络员队伍，加强对法治联络员的培训和管理，定期召开联络员工作会议，及时交流信息、反馈情况，确保法治建设各项工作措施落实到位。
六、打造法治化营商环境，注重法治化营商环境的宣传
一、开展民营企业“法治体检”。
针对大中型和小微型民营企业不同法律服务需求，围绕重大项目建设、重点税源企业，组建法律专家、律师服务团队和“双创”法律服务中心，搭建“法律服务助企、法治宣传惠企、预防纠纷稳企”三个平台，通过开展法治宣传、解答法律咨询、出具法律建议书等方式查找隐患漏洞，促进企业依法经营和管理。
二、建立民营企业家法律服务团队。
依托律师事务所有效整合公证、人民调解等法律服务资源，组建民营企业家依法维权团队，加强与工商联、行业协会、外阜商会的沟通配合，引导和帮助民营企业及企业家依法维权。
三、拓展涉民营企业公共法律服务。
开辟民营企业法律服务绿色通道。依托市公共法律服务中心，创立民营企业咨询服务窗口，方便民营企业进行涉企法律咨询、申请涉企矛盾纠纷化解、办理公证事项等法律服务，实现优先接待和受理。选择优秀的律师、优秀调解员组建法律服务专家库，为企业提供法律咨询，权益保护等法律服务，参与调解涉及民营企业的重大矛盾纠纷，预防和化解经营风险。
四、帮助民营企业开展法律培训。
围绕民营企业经营管理和发展中经常遇到的法律问题，组织法律专业人员开展“送法进企”活动，为企业经营管理人员授课，帮助企业提高依法决策、经营、管理能力。开展针对性法治学习培训，进一步提升企业法务工作者和重要岗位人员的法治意识和法律素质。
五、强化普法宣传实效。
通过司法专版、微信公众号等方式加强民营企业发展相关法律法规的宣传及政策解读，突出典型案例宣传报道，提高民营企业依法经营和维护自身权益的意识，推动形成民营企业健康发展的良好法治环境。
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