时间：2024-01-23 14:51:52
导语：在土地开发的概念的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
1问题的提出
从城市发展的历史看，城市规划起源于土地市场的失效，其核心问题是处理土地使用的关系。而在中国的城市建设大潮中，本应当跟上城市新形势、新趋势的城市规划，总是“迟到一步”，在土地之争中“被开发商牵着鼻子走”，出现了“房地产开发引导城市规划，规划迁就开发”的怪现象，城市规划已经在土地开发中失去了话语权。面对种种诸如此类的现象，我们不禁要问：为什么城市规划在土地控制市场竞争中总是处于下风，处于被动局面？城市规划的“龙头”地位该如何体现？在济南举办的首期“规划名家讲坛”上，邹德慈院士提出了这样的意见：“城市规划不能被开发商牵着鼻子走！代表公共利益和体现政府行为的城市规划必须具备驾驭市场经济包括房地产开发的能力，以弥补市场失效。”“规划无用论”成为开发过程中普遍的思想认识，这不能不说是一种悲哀！城市规划工作者在呼吁给予规划公正待遇、要求别人对规划正眼相看的时候，是否也应当对城市规划自身理论及应用研究方面的缺失进行反思呢？在此背景下，加强规划师自身的专业修养和理论应用的研究成为必然趋势。为找出规划在控制土地乏力背后的原因，我们不妨围绕规划控制的核心—土地，重新回顾现有的规划过程，尤其是土地开发运作过程，审视规划师在构想美好城市时的理性缺失。在此探讨的土地开发运作，也可以称为土地运营、土地经营，主要是指围绕以土地为空间载体而展开的一系列经济经营、开发建设活动的总称，其范畴涉及土地经济和土地经营两个层面，涉及规划编制、规划管理、城市开发、房地产市场等多个方面。本文着重对城市规划编制和管理当中的土地开发运作进行分析。
2城市规划中的土地开发运作分析
2.1城市规划制度对土地开发运作不够重视
2.1.1规划编制制度的引导性偏差在城市规划领域可以分配的最重要的社会资源是城市土地的开发权及在城市土地使用关系上建立起来的城市空间经济关系。在国家的现行规划体系框架中，各层次城市规划编制多重视物质环境层面的技术性工作规定，促使片面依靠空洞的平面构图企图创造优美的城市环境现象的出现，而以美感和视觉效果为出发点划分的地块及确定的建设开发强度，由于缺乏理性的土地开发建设的经济分析，常常是偏离和违背土地市场经济规律的。城市规划法和城市规划编制办法仅对修建性详细规划提出“应当进行综合技术经济论证”的要求，而对于其他城市规划编制中的经济分析要求仍然是一片空白，导致规划编制缺乏经济理论的支持。因此，如何切实遵循土地开发运作的经济规律，将会对规划成果的权威性和可操作性造成影响。
2.1.2规划编制专业人员配比缺陷根据《城市规划编制单位资质管理规定》，甲级城市规划编制单位关于人员配比的要求中，仅对“建筑、道路交通、园林、市政、环保”这些“其他专业人员”提出相应要求，缺乏对经济、土地、房地产类人员的硬性规定。甲级城市规划编制单位尚且如此，更不用说人员构成不甚完整的乙级、丙级城市规划编制单位了—为了减少单位自身的成本开支，对于“可有可无”的土地专业人员一概拒之门外了，更谈不上什么“参与”了。
2.1.3注册执业考试大纲的要求欠缺根据《注册规划师参考教材》，城市规划相关知识科目包括建筑学、城市道路工程、城市市政公用设施、信息技术、城市经济学、城市社会学、城市生态与环境等，尚未纳入土地开发运作方面的内容。
2.2传统计划性规划编制的影响传统计划性规划强调对指标的控制，忽视对城市土地开发运作的弹性理解。对于城市土地发展规模的确定，依然沿袭传统的人均用地需求指标，核算城市建设用地的需求总量，忽视土地市场供给、吸纳的能力，不重视对城市土地投入和产出的财政金融预计，导致城市规划失去市场指导能力或指导性不强。对于土地用途的确定，传统计划性规划更多的是考虑城市用地的适应性和兼容性，“较少考虑土地价值的实现，对城市土地开发缺乏深入的费用效益分析”，由此产生了不符合房地产开发的经济技术前提，导致城市规划成为一纸空文或需重新修订、调整用地性质和指标现象的出现。对于城市土地结构的确定，传统计划性规划则强调土地利用结构与规范的协调平衡，仅仅反映出土地与环境、性质、产业结构的大致关系，且多以静态分析为主，“缺乏对土地利用类型新城发展和地域分布规律的研究，对不同土地类型空间的替代、时间演替规律缺乏深刻的认识”，导致城市规划适应性差、弹性小。
2.3部门分权化管理下的土地决策信息分离土地管理、房地产管理和规划管理等部门相分离，上下级政府部门的权力分化，形成土地管理控制的多元化，导致规划师在对土地的话语权“争夺”中成为配角，由此产生漠视土地的态度。虽然大部分规划师缺乏这些掌握在土地管理部门、房地产管理部门的土地信息，但是规划师们心安理得地解释为“这是其他部门的事情”，这也使得土地沦为城市规划师的“纯臆想”空间载体。
2.4规划者缺乏土地经济意识和理论指导
2.4.1规划师对城市土地价格和价值的漠视虽然城市规划师的工作对象是城市中最重要的资源—土地资源，但是众多的城市规划工作者仅知道土地的重要性，对于掌控在自己手中的土地地价不甚了解，甚至还没有一般城市开发商的眼光独到。规划师普遍缺乏对城市土地开发运作的认识和研究，成为数字计算的工具，整日埋首于经济技术指标、用地平衡表的计算之中，无暇进行土地成本和规划方案的经济核算。其结果不是导致城市用地低效使用，就是导致规划在实施时因随意变更容积率或其他规划条件而失控。
2.4.2房地产开发风头正劲，规划师成为其傀儡如今，声势浩大的房地产开发，也培养了一大批较具“趋利性”的规划师，规划沦为“看菜吃饭、就汤下面”的纯技术性工作，其中的深层次原因是：规划师没有成本核算和经济价格的概念，丧失了在规划中的主动权。
2.4.3对于相关部门的政策性、规范性文件不甚了解众多的城市规划师对于土地、房产部门的相关政策性、规范性文件不甚了解。比如，建设部制定的《房地估价规范》及国土资源部制定的《城镇土地估价规程》、《土地地价评估报告范本》、《城镇土地分等定级规程》等政策性、规范性文件，规划师知之甚少。通过对上述城市规划指导法规、编制过程、部门管理和规划者自身的分析，可以将城市规划土地开发运作中的不足归结为四个方面，即城市规划法规中对土地运作指导性不足、规划编制缺乏面对市场运作的措施、管理部门存在信息分割和规划师缺乏土地开发运作意识。归根结底，存在这些不足的主要根源在于城市规划中缺乏土地开发运作的经济观念、土地开发运作的理论支持和恰当的土地开发运作程序。除了在强调城市规划中提高土地开发运作的经济观念外，更重要的是要开展对城市规划中土地开发运作理论及其应用的研究，这正是本文探讨的主要目的。
3土地开发运作理论梳理
目前，城市规划正从传统的“空间控制主导”转向“利益控制主导”，城市规划正逐步“通过对土地开发利益的控制”达到城市和谐开发建设的目的。城市规划如何具备驾驭房地产开发的能力，协调好城市房地产开发和城市公共利益的关系，避免市场失效呢？笔者认为，这种能力应当建立在对城市规划自身和相关理论的研究和补充完善之上，因此应当进一步进行规划学科和土地学科的交叉应用研究，将土地学科当中有关土地开发运作的理论引入城市规划学科，构建、补充和完善城市规划当中的土地开发运作理论框架。针对现有土地学科理论庞杂的情况，应当从土地学科及其理论梳理上着手，整理出一套符合现今“务实性”城市规划的辅助工具性理论。
3.1现有土地学科理论分类综合学者们的研究可知，以土地为核心的较完整系统的学科理论有土地资源管理理论、土地开发理论、土地经济理论、土地评价理论等十数种。
3.2城市规划中土地开发运作理论
3.2.1理论分类研究与城市规划密切相关的土地理论可以分为四个部分：土地制度理论、土地管理理论、土地评价理论、土地开发经济理论。
3.2.2在城市规划应用中的对应分析土地开发运作理论在城市规划当中的应用非常广泛。理论应用的关键在于明确在各层面城市规划实践中如何融入土地开发运作的理论，应当在不同类型规划中适当扩展内容，增加土地开发运作方面的经济、运营指导。例如，在城市战略性、概念总体规划当中，应当增加分析土地级差受益的形成、发展与地域分异规律研究专题，强化土地利用规划对地价的影响；在城市实施性规划中，应当量化分析规划控制的土地出让收入与城市基础投入的关系、土地结构调整产生的土地市场收益变化、土地成本对企业投资发展的影响等；在旧城改造规划当中，应当加强对土地权属关系与土地收益分配之间关系的研究。(1)在城镇体系规划当中的应用：土地管理层面主要探讨区域土地利用规划与城市总体规划协调、土地信息管理、用地类型的区划、土地规划管理等方面的内容。(2)在城市战略性规划、总体规划中的应用：在土地类型经济承租能力分析基础上，明确规定各种性质用地的合理比例，确定进入土地市场的产业用地和房地产开发用地之间、不同性质用地(如公共设施、居住、工业、绿化、道路、市政设施等)之间的结构比例，并进行用地地价、土地级差分布研究，分析城市不同建设阶段用地需求，预测伴随着城市土地规划实施和土地结构调整带来的土地市场条件变化。(3)在控制性详细规划中的应用：这是城市规划控制土地开发运作的关键层面。应当基于土地既定地价水平和地价详细区划，进行土地的投入产出分析、土地收益与基础设施投入比较、土地规划与基础设施承载能力分析，核算土地成本与开发企业投资的基础上编制规划方案和控制指标，追求土地利用的最高配置率。(4)在修建性详细规划中的应用：进行以房地产开发为主的综合经济分析论证和土地收益分析，突出城市公共利益的需求，避免所谓的“业主规划”的局部性和短期性，力求实现开发商经济利益和城市公众社会利益的协调。
4在实践中的理论应用要点分析
在城市规划中，影响土地开发运作的关键性因素既有土地经济的因素，也有城市规划内部编制操作的因素，这里着重讨论土地地价与控制性详细规划两个要点。
4.1城市规划应重视对土地价值的评估
4.1.1明确地价及影响因素地价和地价管理随着土地使用制度改革和土地市场的建设应运而生，作为能够灵敏地反映土地市场变化的“晴雨表”，地价及地价管理在土地资源管理及土地市场建设中发挥着越来越重要的作用。在土地开发运作理论中，地价也是土地权利和土地收益的购买价格，是土地所有者权益的体现。
4.1.2城市规划应当加强土地的价值规划土地的价值规划是指土地在由生地转变为熟地的过程中，通过现状价值梳理、潜在价值评价、开发价值附加三大要素来确定土地开发的综合价值。这是一项系统工程，对土地运营的最终结果有着极其重要的影响，也是二级市场开发能否成功的决定性因素。城市规划应当结合土地开发运作理论，在土地一级开发中首先要确定土地的开发方向——选择适合的用地物业类型，再根据区域内相同物业类型的二级市场表现来估算所开发土地的现状价值。更重要的是，应当预测土地的增值效益，城市规划通过对土地潜在价值——增值效益的客观评价，为政府进行正确的战略抉择提供参考，防止房地产开发的投机行为。根据土地开发运作理论，我们可以从两个方面评价土地的潜在价值：一是城市空间的发展；二是区域产业的发展。通过以上分析，可以客观地预测待开发土地未来在二级市场的价值，并以此反推得出一级土地开发的潜在价值评价。
4.2完善控制性详细规划编制的内容控制性详细规划目前重视物质环境层面的技术性工作，缺乏对土地开发建设的理性的经济分析，鉴于此，本文围绕土地开发运作理论提出完善控制性详细规划编制内容的几点建议。
4.2.1根据土地开发运作理论完善控制性详细规划编制内容体系根据上述土地开发运作理论的四部分内容(土地制度理论、土地管理理论、土地开发经济理论、土地评价理论)，建议调整控制性详细规划的编制内容，即控制性详细规划的编制内容由控制体系建立、开发管理体系建立、政策框架构成三个部分组成。(1)控制体系建立：主要围绕控制性详细规划的传统核心内容展开，建立规划控制的内容和指标体系。内容层面是指控制性详细规划所控制的要素。指标体系是指针对所控制的内容而建立的由一系列相关的、具有较为明确的专用数量性名称和具有较强可比性的指标构成的体系。(2)开发管理体系建立：控制性详细规划应当控制的是开发的经济利益，而不是追求规划的单纯视觉美感，因此在规划编制当中应当加强对开发项目的管理和对开发的经济、利益分析。(3)政策框架构成：通过控制性详细规划的立法程序，将规划文件上升为行政管理和城市开发必须遵守的法律文件，使行政工作有法可依、城市开发有章可循。
4.2.2加强土地开发运作的经济分析在市场经济条件下，由于城市开发要素(土地、建筑等)在空间分布上的不均衡，城市土地存在级差地租，因此应加强控制性详细规划中有关土地开发运作的经济分析，并将其作为规划内容的重要组成部分。在规划设计方案的基础上，遵循土地利用最优、估计最不利的原则，针对城市开发这一经济活动进行经济效益分析，估算典型地块的投入产出，在满足城市规划基本原则的基础上，按照该地块的市场投资导向，调整规划方案所涉及的控制指标，提高规划的经济性和可操作性，保证规划的顺利实施。
【关键词】 标的售价分成合同;建造合同;土地一级开发
标的售价分成合同是指合同(甲、乙)双方就生产和开发合同标的订立的,按标的售价的一定比例分成的合同。由于该种合同不完全符合《企业会计准则第15号――建造合同》准则的要求,所以其会计核算可以在多种会计政策中选择。
一、按《企业会计准则第15号――建造合同》准则进行处理
标的售价分成合同也是合同(甲、乙)双方就建造一项或数项在设计、技术、功能、最终用途等方面密切相关的资产而订立的合同,符合《企业会计准则第15号――建造合同》准则中的建造合同概念。尽管从合同类型上看,不完全符合《企业会计准则第15号――建造合同》准则划分的固定造价合同和成本加成合同两类合同之一,但仍然可以按照《企业会计准则第15号――建造合同》准则进行处理。
标的售价分成合同的合同收入是按照合同标的售价分成计算的,合同标的售价取决于合同标的完工后出售的市场价格,合同收入在合同执行过程中,合同标的完工出售前具有不确定性。所以,按照《企业会计准则第15号――建造合同》准则处理时,应按照结果不能可靠估计的建造合同进行处理。
《企业会计准则第15号――建造合同》第二十五条规定:“ 建造合同的结果不能可靠估计的,应当区别以下情况处理:合同成本能够收回的,合同收入根据能够收回的实际合同成本予以确认,合同成本在其发生的当期确认为合同费用;合同成本不可能收回的,在发生时立即确认为合同费用,不确认收入。”
例如,某城市投资股份有限公司,2006年与当地政府签订了一份《环湖东路沿线土地一级开发委托合同》,接受市人民政府授权的市土地矿产储备管理办公室委托,对环湖东路沿线土地进行土地一级开发。本次合同标的总面积约1. 8万亩,其中建设用地面积990万平方米,折合为14 865亩,土地一级开发的期限自2006年5月30日至2009年5月30日,共为3年。本合同项下地块的土地一级开发所需资金全部由公司筹措和支付。土地开发完成后,交由市土地矿产储备管理办公室通过招标、拍卖、挂牌方式进行出让,转让价款按3∶7的比例在政府和公司之间进行分配。公司按时完成了土地开发,交由市土地矿产储备管理办公室挂牌拍卖,土地拍卖价格为200万元/亩,2009年8月30日完成了土地拍卖工作。公司于2009年9月30日收到了市政府划拨的分成价款。开发期间公司发生的成本费用如表1。
公司在2006―2008年土地开发期间无法预计土地拍卖价格,合同总收入无法估计,但根据当时的市场土地拍卖价格估算合同成本是能够收回的。所以,2006―2008年土地开发期间按实际开发成本确认合同收入和合同费用,2009年按分成价款确认合同收入,按实际开发成本确认合同费用。公司营业税费率15%,所得税税率25%。具体会计处理如下:
1.2006―2009年土地开发期间归集发生的开发成本
时间2006年 2007年 2008年 2009年
借:工程施工―合同成本280 000380 000 380 000100 000
贷:银行存款等 280 000 380 000 380 000100 000
2.2006―2008年土地开发期间按实际开发成本确认合同收入和合同费用
时间 2006年2007年2008年
借:主营业务成本 280 000380 000 380 000
贷:主营业务收入280 000380 000 380 000
3.2009年按分成价款确认合同收入,按实际开发成本确认合同费用
借:主营业务成本 100 000
工程施工―合同毛利 941 100
贷:主营业务收入1 041 100
4.2009年办理工程价款结算,收款和冲账
借:应收账款 2 081 100
贷:工程结算 2 081 100
借:银行存款2 081 100
贷:应收账款2 081 100
借:工程结算2 081 100
贷:工程施工―合同成本1 140 000
工程施工―合同毛利 941 100
公司按《企业会计准则第15号――建造合同》准则进行会计处理后编制的利润表和资产负债表如表2、表3。
二、按《企业会计准则第2号――长期股权投资》应用指南进行处理
标的售价分成合同是合同(甲、乙)双方就生产和开发合同标的订立的,按标的售价的一定比例分成的合同,就其概念来看,比较符合《企业会计准则第2号――长期股权投资》应用指南中第四点规定的共同控制经营。所以,可以按《企业会计准则第2号――长期股权投资》应用指南进行处理。
《企业会计准则第2号――长期股权投资》应用指南规定:“企业使用本企业的资产或其他经济资源与其他合营方共同进行某项经济活动(该经济活动不构成独立的会计主体),并且按照合同或协议约定对该经济活动实施共同控制的,为共同控制经营。在共同控制经营下,每一合营方归集本企业发生的相关成本费用,同时按照合营合同或协议约定分享合营产生的收入。共同控制经营的合营方,应当按照以下原则进行处理:确认其所控制的用于共同控制经营的资产及发生的负债。确认与共同控制经营有关的成本费用及共同控制经营产生收入的份额。”
仍以上述某城市投资股份有限公司与当地政府签订的《环湖东路沿线土地一级开发委托合同》为例。该公司按照《企业会计准则第2号――长期股权投资》应用指南规定进行会计处理时,2006―2008年土地开发期间只归集发生的开发成本,不确认收入;2009年完成土地开发,交由市土地矿产储备管理办公室挂牌拍卖,结转开发成本为开发商品;挂牌拍卖成功,收到了市政府划拨的分成价款确认营业收入,并结转营业成本。具体主要会计处理如下:
1.2006―2009年土地开发期间归集发生的开发成本
时间2006年2007年 2008年2009年
借:开发成本 280 000 380 000 380 000 100 000
贷:银行存款等 280 000 380 000 380 000 100 000
2.2009年完成土地开发,交由市土地矿产储备管理办公室挂牌拍卖
借:开发商品 1140 000
贷:开发成本1140 000
3.2009年挂牌拍卖成功,收到了市政府划拨的分成价款
借:银行存款2 081 100
贷:主营业务收入 2 081 100
借:主营业务成本1 140 000
贷:开发商品1 140 000
公司按《企业会计准则第2号――长期股权投资》应用指南规定进行会计处理后编制的利润表和资产负债表如表4、表5。
标的售价分成合同的会计核算可以选择不同的会计政策进行处理,在合同执行的过程中,各年度披露的会计信息不完全一致,但合同执行完成后总的核算结果是相同的。所以,合同主体各方可以根据自身的情况选择一种会计政策进行处理,并保持一致性。
【参考文献】
[1] 中华人民共和国财政部.企业会计准则(2006)[M].经济科学出版社,2006.
关键词：测绘；土地开发整理；作用
中图分类号：F301.23文献标识码： A
引言
随着城市化进程的进行，人们对环境和资源都有了更高的需求，人们在土地开发整理过程中充分了开发环境，利用资源和整合自然，同时对其成果的需求越来越高，测绘技术在这种需求下使其在土地工作中得到最具体的应用。“测绘”就是既测又绘，是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、成图。
一、土地开发整理的概念和内容
土地开发整理即在一定区域内，依据土地利用土地开发整理专项规划、城市规划、总体规划明确的用途与目标，通过采取经济、行政、工程技术与法律等手段，对土地利用情况进行调查、改造、综合整治、从而提高土地集约产出率与利用率，改善生活、生产条件与生态环境的过程。
土地开发整理是一项长期并且复杂的社会系统工作，随着国家社会、经济的发展内容也在不断变化。现阶段我国土地开发整理的主要内容：一是平整土地、提高土地集约利用率；二是调整用地结构；三是归并农村居民点；四是沟渠、道路、林网等综合建设；五是划定地界，明确权属；六是恢复利用废弃土地；七是在改善与保护生态环境的前提下，适当开发宜农土地后备资源。具体包含土地整理、土地复垦、土地开发三项内容。
土地开发整理的意义和现状
随着近几年我国对土地资源的重视，土地开发整理工作取得了较快的发展并得到了进一步的完善，但在土地开发整理工作中，部分地区还存在着许多不规范的现象，特别是关于测绘工作的部分，不按标准进行，测量的数据不准确，甚至有些测绘成果是伪造出来，这都在一定程度上影响了土地开发整理工作的进行。加强测绘管理工作!可以有效的提高土地开发整理工作的水平，使土地开发整理工作走上健康的轨道上来。
测绘在土地整理中的特点
（一）关键点的测量不可少。一般地形测量中，通常是先整体、后局部式的测量，为了追求效率，通常是画成网格式测量，依据不同的比例要求布置高程测点，测量预先画定的点，其它的点基本采用内插的方式，然后再由整体到局部展开。在成图后，根据测点，勾绘出等高线，在这中间，就已经存在了一个假设，就是点与点之间的变化不能有较大的起伏，一定要是平缓的，然而实际中这种情况很少，为了追求精度，画密网格是经常采取的措施。在前期准备工作中土地开发整理的测量也采取这种方式，它主要是测量关键点，不事先画定网格。关键点指的是高程趋势的变化点，如边坎边、坡顶。
（二）坎上坎下均测。在地形测绘中，对各种土坎要细分，注明坎脚线、坎顶的标高与位置，尤其是缓坡坎，注明坎底线和坎顶线的标高与位置，有时尤其重要，由于土方计算的准确性会受到影响。
（三）细部测量注明。土地整理中的细部测量更为详细，包括树木、坟穴、房屋的新旧程度与面积、人口密度、建筑密度、容积率，这些都关系到后期拆迁、征地补偿费的计算。
四、测绘在土地开发整理中的作用
土地开发整理工作综合性强，必须建立在测绘工作的基础上，因为测绘数据是最基础、最原始的资料，是决策正确的最基本保证，是开展土地开发整理可行性研究、规划设计、工程量预算、施工放样和竣工复核等环节的一项基础性工作。
土地开发整理的实施必须通过测绘获取现状地形地貌资料，调查确定其权属，绘制所需基本图件。测绘的作用举足轻重，准确详实的测绘数据是土地开发整理的先决条件，测绘工作贯穿于土地开发整理的全过程。不同于地形测绘，土地开发整理测绘工作比常规的测绘工作更细致、更具体，同时更讲究方法，它直接关系到土地开发整理工程量的统计及工程项目概（预）算的准确性，在科学决策、节约投资、规范工程行为等方面有着不可低估的作用。
测绘技术在土地开发整理项目中的应用
规划设计阶段的测绘
在土地开发整理规划设计阶段，需对项目区的地形地貌，其范围内的农业基础设施、道路、沟渠等信息在准确性、现势性上进行详细调查测绘，以使决策和设计迅速、准确。这一阶段对测绘的要求最高，内容要求比较详细，是设计单位编制设计的依据，合格的测绘成果能够保证设计的完善与准确，而成功的设计不仅能保证设计的优化、合理计算投资、准确地进行效益分析，还能更好地指导施工作业，也是监理单位进行监理的依据和竣工验收的比照。具体地说，这一阶段的测绘主要是对项目区范围内的现状进行勘测，并绘制项目区现状图，进而以现状图为基础底图设计编制项目区规划图。
施工阶段的测绘
这一阶段测绘主要是为施工服务，主要提供数据给工程监理部门和施工单位。监理部门以测绘信息为标准对施工进行监督控制。施工单位需要根据专业测绘单位提供的前期测量成果及设置的专门控制点（界）石，对点位进行加密重新布测平差，制定方案报监理部门许可后平差成果即可使用。
施工单位按照设计要求进行土地开发整理施工，但是，在施工时，由于勘测设计资料不详尽，导致设计与实际自然条件不符，无法施工；为推广先进技术、采用先进工艺、降低工程成本"节约工程投资；因土地利用总体规划调整、文物或生态环境保护、国家及自治区级重点工程建设需要；不可抗自然灾害及其他不可预见因素影响等原因，需要局部修改变更设计，这就要对项目区进行局部测量，修正补充原测量成果和设计方案，在原设计方案的基础上做局部变更设计，然后施工建设。
竣工验收阶段的测绘
这一阶段进行测绘的目的是反映项目的完工现状，检查项目是否全面按照批准的设计完成了建设任务，是项目竣工复核、验收的主要依据之一。当工程竣工验收时，需要进行测绘工作，这时测得的数据是作为存档之用，同时也是对规划、设计、施工提供科学的数据证明，证明其设计是否符合当初规则的要求，施工是否按照当初设计图来进行的等等。这些测量的成果和数据为以后各管理部门进行工程相关信息的查询及管理养护提供管理资料。
（四）3S技术的应用
全球定位系统（GPS）技术为土地开发管理数据采集的监督管理与准确性提供了有力的支撑。全球定位系统可以快速的、高精度的对各级控制点的坐标、GPS静态、快速静态相对定位进行测量，不需要点间通视就能够高精度的对各要素进行高质量的控制测量。还需要用有关对地形测图中的控制测量，地籍测量中的控制测量等方面，所使用的数据具有高准确性，为土地的开发管理提供了有效、准确、快速的数据支持。
在土地开发管理中信息系统建立中的应用土地测绘。土地测绘技术中的地理信息系统（GIS）最初就是建立与地籍管理、土地数据库、土地管理等有关系统的规划与管理等相关的土地信息系统领域的应用。土地信息管理系统主要对土地进行调查、登记、统计与评价，为地籍管理提供依据。在城乡土地管理领域，还建立了城镇地籍管理信息系统、地籍管理系统、时域地籍信息系统、农村地籍管理信息系统、日常地籍管理信息系统等各大系统，为城乡土地管理作出了非常大的贡献。
六、结束语
测绘技术的快速发展，使得基础地理信息资源不断丰富，为土地管理信息系统提供了坚实的基础。测绘在土地开发整理中的作用也是不言而喻的，测绘工作涉及众多方面，比较繁杂，因此在工作中不仅需要有好的基础性，很好的掌握测绘的技术，只有这样才能更好的土地开发整理项目服务，保证在土地开发整理过程中可以做出科学的决策，确保各个项目的顺利实施。
参考文献
关键词：土地管理 问题对策
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：
对土地实施科学的管理是我国经济发展的重要前提，虽然经过长时间的实践是我国的土地管理水平有很大的进步，但尚存在一些问题，有待我们去探讨、去解决。
一、我国土地管理存在的问题
1．土地管理法律不健全。如，《土地管理法》和《宪法》等相关法律规定，农村土地的所有权是归属于集体。但是集体一个复合概念，它是由每个独立个体农民构成的总体，但并不等于所有个体简单地相加。而目前，相关法律法规对集体这一概念并没有统一的界定，多重的界定造成了这一概念的混乱和实践操作的困难。
2．农村土地所有权关系缺乏明晰性。农村土地的集体所有性质说明了，土地是归每个农民共有的，但每个农民并不能自主决定土地的使用和处置，只有集体才具有这些权利。这就使得“集体”这一概念成为理解农村土地所有权关系的关键。而农村土地所有权的混乱，容易损害农民的相关权利，减少农民对土地的归属感，降低农民生产的积极性。
3．土地资源的浪费和粗放利用惊人。一是城镇用地超占、浪费现象严重，忽视资源环境承载能力，片面求规模、拼速度，既影响城市质量，又造成土地粗放利用。二是工业用地占比过高，总体利用效率却偏低。目前我国城市工业用地面积占比在20％以上，有些地方甚至超过30％，远远高于发达国家15％的水平。但工业项目用地容积率仅为0．3～0．6，而发达国家和地区一般在1．0以上。三是农村居民点占地过大，且土地闲置和粗放利用现象严重。有资料显示，农村居民点用地达到同期城镇建设用地的四倍，农民在城市、农村两头占地几乎为常态，这也是未来我国城镇化进程面临的最棘手的问题。
二、加强我国土地管理的几点建议
1．加强政府参与，完善相关制度。土地的综合整理是一个系统工程，牵涉面广，政策性强，事关广大农民群众的根本利益以及社会稳定。只有各级政府能够高度重视，各部门和各方面都密切配合，采取有力的改革措施，才能取得明显的成效。首先，建立政府统筹协调机制。我国政府应该成立农村土地综合整理的领导小组，由政府的主要领导担任组长，分管农业农村和国土资源工作的领导则担任副组长，国土资源、建设、发改、财政、农办、审计、林业、水利、农业、监察、交通等部门负责人是成员。其次，要进一步增强规划意识调整优化农村土地利用格局，通过农村土地整治，合理安排农村居民点、公益事业、产业发展等用地，调整撤并空心村、城边村等。第三，建立项目实施责任机制。为了充分的调动县、乡、村的广大农民群众的劳动积极性，解决好“有责无权、有权无责”等问题，把项目实施责任和权利实际统一起来，县级人民政府是土地综合整理工作的主要责任主体，应该切实的加强统筹和协调，确保项目实施时步调统一，整体推进。乡镇也要抓好土地整理项目实施过程之中的宣传和发动、组织的协调、矛盾的调处等工作。国土部门等主要从规划的设计、资金的预算、工程的质量等多方面加强具体指导，形成县乡是责任主体、业务部门作指导、村组以及群众都积极参与的土地整理项目的实施责任机制。
2．逐步建立与市场经济相适应的土地资源市场体系。在市场经济体制下，市场机制是资源配置的基本力量。因此，土地可持续利用目标的实现，不论是耕地面积数量和农田保护区面积数量的维持，还是实现土地结构的优化和集约化土地经营，都有待于土地市场化程度的提高和完善。为此，应采取如下对策：
（1）深化土地有偿使用制度改革，逐步实现土地管理从资源管理向资产、资源并重管理的转变；（2）完善国有土地管理体制，应允许各地级市历年结余的农转用指标流转，建立土地使用指标的交易制度；推广土地年租制，更充分地挖掘土地资产的价值；在有条件的地级市应引入土地收购储备机制，以经营城市土地资本，力争开发使用较少的土地资源，获取土地资产收益的最大化；（3）努力建立农村集体建设用地使用权流转市场体系，逐步实现农村集体土地与国有土地“同地、同价、同权”；（4）逐步建立与市场相适应的完整的土地资源市场体系，以逐步实现由“要地找市长”到“要地找市场”土地利用新格局的根本转变。
3．实行最严格的节约用地制度。近些年，一些地方土地开发利用浪费现象严重。比如我国城镇人均建设用地133平方米，超过国家规定的人均80－120平方米的标准，更超过发达国家80－100平方米的水平。另据国土资源部不完全统计，我国城市建设用地40％以上为低效利用。为此，中央提出实行最严格的节约用地制度。一些地方积极推行“企业向园区集中、住房向社区集中，农地向规模经营集中”，起到了节约土地的作用。今后我们要在行动上坚定不移贯彻中央要求，严控制城乡建设用地总规模，建立节约用地监督制度和评价考核制度。
4．尽快建立土地管理专业技术队伍的资质准入制度。土地开发与管理是一项技术性较强的业务工作，要求从业者具备较高的综合业务素质。当前土地开发整理专业技术队伍多为新手，素质不高，而一支高素质的队伍是保证高质量、高效益进行土地开发整理工作的必要条件。加强土地开发整理规划设计队伍建设，通过业务培训提高从业人员的整体素质。通过新技术应用培训，提高土地开发整理规划与管理的科学性与先进性。建立土地开发整理规划设计单位、监理单位、施工单位的资质认证和考评制度，对其从业人员也需进行执业资格认定。只有具备相关资质的机构和个人才能承接项目。另外，还需建立一支训练有素的工程质量监督、工程施工和管理队伍，以保障土地开发整理工作科学有序地发展。
5．加强地籍信息管理。地籍信息反映了土地的权属、位置、质量、数量和利用现状等有关土地的自然、社会、经济和法律基本状况。一般来说，基础地籍资料包括地籍图、地籍册和地籍登记档案。随着地籍信息数字化的推进，越来越多的地籍信息被建成数据库，利用地籍信息管理系统进行日常管理和应用。目前，地籍部门负责地籍信息的日常管理，由于各级地籍管理部门的工作人员较少，而地籍信息的更新又需要做大量的外业调查、内业整理、数据库更新与管理等工作，牵涉的部门较多，通常的做法是地籍管理部门牵头并做管理，其他管理部门配合，事业单位做技术指导，有关企业做具体业务。因为没有明确细致的规章制度和符合实际情况的标准体系作保障，所以部分地籍信息质量就大打折扣。因此，需要结合地籍信息的新特点，在细化土地调查、土地权属争议调处、土地统计、土地登记和土地动态遥感监测制度和标准的基础上，建立和完善地籍信息实时更新、地籍信息监管、地籍信息对外服务制度、标准及重大问题协调解决机制，构建满足地籍信息现代管理需要的制度和标准体系，调整各部门职责与分工，统筹管理地籍信息。通过建立和完善地籍信息实时更新制度和标准，明确建设用地审批、矿业权审批、开发整理复垦等土地用途信息主管部门的职责，保障地籍部门利用土地用途信息实时更新地籍信息，以确保地籍信息的现势性。同时通过建立地籍信息监管制度和标准，地籍主管部门及时监督检查各类地籍信息，以确保其真实、准确、完整。通过建立地籍信息对外服务制度和标准，明确对外提供地籍信息的范围、内容、条件和方式等，以便更好地为社会经济发展服务。通过建立重大问题协调解决机制，解决地籍信息采集、管理和应用中遇到的重大问题。
参考文献：
1褐色土地的概念
褐色土地(Brownfield)是一个与“绿地”(Green-field)相对应的概念,是指已开发、利用过的土地,而绿地是指以前未开发过的土地(Greenbergeta.l,2001)[1]。国外学者对褐色土地的研究已经有几十年的历史,不同国家和区域对褐色土地有不同的理解和认知。美国环保署(USEPA)和住房与城市发展部(HUD)(1997)的定义被美国最广为接受,即指“废弃、闲置或未充分利用的工业或商业用地及设施,因客观存在或有潜在的环境污染,而使再开发和利用过程变得复杂”。本文将褐色土地的内涵概括为闲置的、废弃的、已开发利用的、存在污染的、有环境危害和风险的、具有再利用潜力的土地
2美国褐色土地再开发管理实践
美国褐色土地的开发,经过30多年的发展形成了一套自己的运行机制。在褐色土地管理、相关法律立法、资金筹措方式以及利益相关者参与等方面都形成了有效的运行体系,为褐色土地的有效开发提供了保障。
2.1美国褐色土地再开发运行机制褐色土地开发涉及污染治理问题,在美国对这些地块的开发需要达到环境保护部门规定的污染清理标准,因而,褐色土地的开发需要高额的开发成本,许多私人开发商和投资者不愿意参与。针对褐色土地开发所面临的挑战,美国联邦政府成立“褐色土地再开发委员会”专门负责褐色土地的开发,涉及联邦、州和地方政府、研究机构、非赢利性组织、私人开发商以及社区居民等不同的利益相关者。美国环境保护局是褐色土地再开发利用的最高管理部门,负责制定相关法律法规、提供褐色土地清理基金、协调各方工作等。联邦政府制定褐色土地经济振兴计划,授权各州政府、社区及所有权利关系人共同合作,对褐色土地进行合理的评估、清理和再利用。重点在于褐色土地评估技术支援、相关权利关系人权责的确认、受污染社区居民的工作训练以及提供再开发贷款等。联邦政府的城市住房与都市发展部、商业部等部门都以各种方式参与到褐色土地再开发进程中来。州政府通过制定自愿清理计划,在污染责任、清理费用、财政援助、税收减免、技术支持等方面给予褐色土地的开发商以最大的支持。如纽约州政府制定多样的清理标准,根据地块用途的不同,污染物清理情况要求也不相同,可以有效地降低褐色土地开发的成本,增加褐色土地开发商和投资者参与的积极性。地方政府直接参与到褐色土地的开发过程中,制定具体的实施策略,获得联邦政府和州政府的技术资金援助,并具体与开发商展开合作。同时,地方政府协调开发商和社区居民之间的矛盾冲突,并对褐色土地的清理整治和开况进行监督,是政府部门与开发商及社区居民最直接的沟通渠道。研究机构和非赢利性组织是政府部门的咨询机构,为政府部门提供专业的污染清理技术、清理标准、风险管理技术等方面的支持。褐色土地开发商和投资者通过商业评估,与地方政府合作对褐色土地进行开发,获得商业利益。社区居民是褐色土地再开发利用最关心的利益相关者,褐色土地的开发对社区环境、基础设施、社区经济等多方面都有影响,直接影响到社区居民的切身利益,居民也能够直接影响到项目的开发进程。因而,对于褐色土地的开发而言,各利益相关群体需要展开深入的合作,促进褐色土地的再开发顺利开展。
2.2美国褐色土地再开发管理实践美国康涅狄格州的雷丁镇位于纽约市东北大约65英里处,吉尔伯特和本尼特金属丝工厂是雷丁镇税收的主要来源,然而随着时间的推移和技术的变化,由于缺乏更新,工厂逐渐走向没落,并最终破产。曾经繁荣的商业社区成为了荒废的建筑物,在土壤中发现了过去制造业遗留下来的铅和锌等重金属污染物,以及燃油和其他污染,这些遗留的环境(污染)问题,造成这一地区房地产价格持续走低,居民变得越来越少。针对这一问题,当地政府成立总体规划委员会,开展城镇复兴计划。通过规划专家的建议,雷丁镇采用“咨询邀标”、公/私合作等方式,对这些褐色土地进行出售,并要求开发商以公开透明的方式对场地进行开发。在康涅狄格州环境管理机构和美国环保署的密切关注与帮助下,开发商完成了场地的环境调查,并通过了专家评审。项目规划经过审批和修改,通过了地方各部门以及州政府和联邦政府各机构的批准和许可。根据规划,除了大约30万平方英尺(2.79万m2)的零售、办公、轻工业和市政用途的商业空间,这个项目将有416个居住单元,包括俯瞰池塘的独立住宅、联排住宅、便宜的老年公寓、便宜的艺术家工作/居住单位等,使乔治城区重新焕发活力。作为对可供借鉴的“智慧增长模式”的表彰,美国环境保护署授予雷丁镇“智慧增长成就国家大奖”。这个奖励是对雷丁镇吉尔伯特和本尼特工厂问题的处理和解决这类问题的协作方式的认可。
3对我国的几点启示
3.1统一管理,综合规划从雷丁镇的开发案例可以看出,综合规划对于褐色土地再开发项目的建设具有重大的意义。统一管理机构有利于制定合理的规划策略,另一方面,在制定综合规划时,需要综合考虑多方面因素的影响:如再利用类型问题(哪种类型可以实现长期利益和长远目标)、风险状况(如污染的责任风险问题)、市场条件(如再开发的土地是否具有市场前景)和财政资源(开发成本及完成后的税收收入)等。
3.2政企合作,公私合营褐色土地再开发的关键在于开发商的资金投入,国外非常注重吸引私营企业的参与,一项研究表明,英国褐色土地再开发计划中,私有开发者占到75%。在我国土地为国家所有,政府可以统筹协调褐色土地的供应和开发,有时政府也充当开发商的角色。政企合作、公私合营,是我国目前倡导的一种经营模式,企业可以在政府指导下进行开发,改善褐色土地地区的环境和发展状况,同时获取经济利益
3.3财政奖励,税收激励美国各州政府通过税收激励措施,有效地降低褐色土地开发成本,吸引更多的投资者参与,也为褐色土地的恢复创造了更多的机会。雷丁镇的褐色土地再开发项目,通过使用创新的可持续能源和绿色技术,获得美国财政部提供的7200万美元的创新基金,并获得美国环境保护署授予的“智慧增长成就国家大奖”。许多成功的褐色土地开发案例证明,政府财政奖励和税收激励措施是褐色土地开发能否顺利进行的一个重要驱动因素。
关键词：土地一级开发；运作模式
一、土地一级开发背景
2001年，国务院下发《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（，要求“严格控制建设用地供应总量，规范土地市场，坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应。同时，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”2002年7月1日国土资源部下发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”2004年初，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。”按照上述文件精神，各省市纷纷出台了相关配套政策规定，深化土地储备制度。
2007年，国土资源部、财政部、中国人民银行联合出台了《土地储备管理办法》，在全国层面上对土地储备作了明确的定义：土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地、进行前期开发、储存，以备供应土地的行为。建立土地储备制度的目的是为了增强政府对土地市场的调控能力。土地储备开发是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为”。土地一级开发是指按照规划和储备开发计划，土地一级开发主体对一定区域范围内的土地，依法实施征地补偿、拆迁安置、土地平整，并进行适当的市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地供应标准的土地开发行为。也就是说将“生地”变为“熟地” ，并将这些“熟地”储备起来，以便随时供应，调控市场。
二、土地一级开发的内容
土地一级开发是政府在国有建设用地土地使用权出让前对土地的综合整理，涵盖了土地征购、土地整治及土地储备三个环节。进行土地一级开发的目的是通过征地、拆迁及市政建设等工作使项目用地达到供地条件，是做好土地供应前必要的准备。而土地一级开发主体在具体实施征地补偿、拆迁安置及市政建设等工作前，需经有关部门进行必要的审批，所以说土地一级开发内容就如同概念中所描述，需要办理手续、筹措资金、进行征地补偿、拆迁安置、土地平整及市政公用基础设施建设等工作，为了保证公共服务设施的同步交付使用，避免开发商不建或者甩建，特别是大规模的土地一级开发，根据需要可组织教育、医疗卫生和社区管理服务等公共服务设施的建设。土地储备开发除完成上述工作以外，还要确定地块的规划条件和指标、市政配套设施实施条件及供地计划等一系列开发事项。
1.土地权属性质的改变。土地储备开发，必须依据政府土地供应计划、土地利用年度计划和土地收购储备计划来执行。为了实现城市规划，在实施土地储备开发过程别是正在发展的城市，主要涉及的开发范围内大部分是集体土地，就要进行农转用、征收，另外对符合条件的国有土地通过无偿收回、置换、收购等方式进行储备回收，改变拟开发地块范围内土地的权属性质，使政府拥有所开发土地的完整的国有土地所有权，从而具备土地一级开发的权属基础。
2.土地规划条件、指标及市政配套要求。根据城市总体规划及储备开发地块的周边发展情况，应提前确定开发土地的规划条件、指标及市政配套要求。按照城市总体规划，主要包括确定规划用地性质、规划建设内容、宗地详细规划方案、控制性详规、水电暖气等配套设施实施条件和公益设施配套情况。上述内容的确定，有利于科学编制土地储备开发实施方案，对成本、资金需求、土地上市价格和土地收益进行测算，在实施土地储备开发过程中达到事半功倍的效果。
3. 土地平整及市政基础设施建设。土地平整实际就是在开发地块范围内，要完成包括村民（居民）拆迁、企事业单位拆迁、宗地内建筑物、构筑物的拆迁、地形地势的平整等。随着城市发展要求、科学技术水平的提高，对大市政配套建设的涉及面也在不断扩容，主要表现在配套市政设施的种类不断增多、建设用地的功能不断完善。在土地开发历史上曾出现过“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”甚至“九通一平”的概念。土地一级开发深度一般需达到“三通一平”（达到宗地外通路、通电、通上水及宗地内土地平整）及取得市政接用方案。有条件的应该达到宗地外通路、通电、通上水、通讯、通下水、通燃气、通热力及宗地内场地平整（简称“七通一平”）。目前完备的土地一级开发配套的市政项目还应包括电信、网络、数字电视和中水。
4.土地验收储备。政府组织有关部门对开发土地进行综合验收，验收合格的土地纳入政府储备土地等待公开出让。验收的主要内容主要包括开发现场、审批手续、开发成本及相关材料验收。开发成本验收审批手续是否齐全、权属清晰，征地拆迁档案全面完成、合同票据齐全、现场踏勘结合验收测绘报告无未拆除的地上物、审计结论明确。成本审核主要针对开发企业是通过委托、招标、授权等方式采取不同的验收标准进行审核。土地一级开发成本需要进行审计的，可由区县财政或审计等相关职能部门直接审计或委托专业审计单位进行审计，或由储备机构委托专业审计单位进行审计。储备机构组织核验，应听取审计、造价单位意见，依据测绘报告，必要的可实地核查项目范围内地上平整情况，对存在的问题提出解决方案，编制验收结果报告，提出对项目成本、场地验收等意见，上报审批部门，验收后的土地纳入土地储备。
三、土地一级开发的运作模式
土地一级开发的模式实际上就是指政府和企业在一级开发中各处于什么位置，即谁来主导土地一级开发的问题。是采取政府为主体垄断一级开发，还是政府委托企业进行一级开发，或者通过招投标方式来决定一级开发的主体。 关于土地一级开发的主体，有观点认为土地资源就必须掌握在政府手中，政府加强对土地的集中统一管理，切实垄断土地一级开发，强调土地一级开发的主体应是政府和政府设立或确定的国有企业或国有控股企业。目前主要存在以下一级开发模式。
1．完全政府运作的模式。政府作为土地的所有者代表，将土地一级开发列为土地储备机构的一项职能，由土地储备机构完成全部的一级开发工作。该机构是非盈利性政府职能部门，保证国家土地所有权借以体现的土地收益的实现，而不是利用这种特权去谋取自身利益。土地储备机构通过由政府财政专项拨款或市场融资进行土地一级开发，开发完成后或将预期的熟地交由土地管理部门，面向市场以招拍挂方式公开出让。例如，北京市的一级开发就是以土地储备机构为主的运作模式，一般分为市土地储备中心为主体项目、区县及重点功能区分中心为主体项目、市区两级土地储备机构联合实施的项目，2009年审批的储备项目98%以上为储备机构实施，面积数量占当前总量的三分之二以上，储备机构实施的一级开发在北京市已经成为主流。这种模式中，土地储备机构充当政府土地一级开发机构，开发土地的权属登记在该机构名下，并能够办理国有土地使用证。这种模式可以保证政府完全掌控地价，土地开发为熟地后的增值收益不流失，且作为行政管理部门便于政府实施土地一级开发的各项事务。其主要缺陷是政府的土地开发资金压力较大、融资渠道单一、专业技术人员缺乏。
2．完全企业运作模式。这种模式中，政府首先将待进行一级开发的土地通过直接授权等方式给土地一级开发公司，由其通过委托开发协议的约定进行统一拆迁、补偿、安置、城市基础设施建设和社会公共设施建设，使区域内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或政府要求的建设条件，再由政府验收合格后进行储备，并给予开发企业审计后的成本利润补偿。例如，2004年12月北京市国土局出台了《关于对不符合继续协议出让条件的经营性项目用地进行招标拍卖挂牌出让等有关问题的通知》，对于原拟通过协议方式出让国有建设用地使用权但在“8・31”大限后不符合继续协议出让条件的项目用地进行了规定，一般可视为2002年8月31日至2004年1月9日期间规划意见书或项目建议书批复手续有效的项目。可以“以原建设单位为主体，继续完善前期相关批准手续并进行征地、拆迁、市政基础设施建设等前期工作，在土地达到供地条件后通过招标拍卖挂牌的方式公开入市交易。”亦可理解为：以原开发企业为主体，纳入我市土地一级开发管理的项目,或自行组织完成“三通一平”进行供应。另外，2004至2005年由于配套政策不齐、储备机构资金短缺、以及自身专业人员不足等原因还存在着直接授权企业开发的项目。土地开发企业通过与政府储备机构的开发补偿协议获得不低于8%的开发利益。北京市当时在施的土地一级开发项目中占有较大比重，故进度大多较为缓慢且存在规划不到位、资金成本高、周期难以控制等问题，造成政府宏观调控土地市场的能力降低。
3．政府主导企业运作模式。土地一级开发的主体为政府，这是土地储备开发的一个基本原则，也是“政府主导”的主要体现。“市场化运作”体现在土地一级开发除必须通过行政行为完成的事项之外的开发事项，通过市场竞争方式选择具备资格的企业投资完成。体现在土地一级开发应符合市场需求，并按市场需求实施土地一级开发。2006年，北京市国土局出台了《北京市土地一级开发项目招投标暂行办法》，要求“除市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发的项目之外，其他土地一级开发项目需通过公开招标的方式确定项目承担主体。” 招标项目要求土地一级开发主体在实施过程中严格按照招标文件限定的土地一级开发成本实施有关工作，非不可抗力所致，不得超越。否则，自行承担有关损失。并明确开发周期,约定了详细的违约责任和处理办法。这种模式中，政府根据土地市场调查确定土地需求状况，政府通过招标等方式确定具备资格的企业，在合同规定的期限内将土地开发为符合要求的熟地，土地开发完成经验收合格后，政府择机出让土地。这种模式在保证政府主导土地一级开发的基础上能有效利用市场资源，减轻政府开发资金压力。招标确定一级开发主体在全国是个创新，体现了公开和引入市场机制的理念，但毕竟一级开发项目过为复杂，开发范围、内容、周期等很难事先预料清楚。对此类项目，除了招标方案要制定的准确，对确实发生变化的要引入洽商机制，评标的办法要科学合理。
4.政府开发企业运作模式。2002年《北京市土地一级开发管理暂行办法》对土地一级开发的涵义做了较为详细的界定，提出土地一级开发是指政府委托市土地整理储备中心及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。 在已经实施的土地储备开发项目中，以市区土地储备中心为主体的项目，基本采取委托政府成立的国有开发公司进行实施，资金一般由储备机构通过贷款或者政府储备基金解决，企业获得2%的管理费。重庆的土地一级开发模式属于典型的政府主导型模式。土地一级开发的主体是市政府，代表市政府实行一级开发的机构是九个国有控股集团(城市建设、高速公路、高等级公路、水务、地产、水利投资、开发投资集团、渝富)。土地一级开发与土地储备紧密联系在一起，九个集团拥有土地储备和土地一级开发的权利，将纳入储备范围的土地委托一些公司进行一级开发，“生地”变“熟地”后，再到土地交易中心进行“招拍挂”出让。
综述，目前土地储备开发的模式各有特点，关键是国家关于土地储备方面的政策左右着开发方式。土地储备开发的主要依据是《土地储备管理办法》，但是国土资源部在2010年发文，要求2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。而在此前，各地的土地一级开发大多由土地储备机构成立的下属企业执行。这是否意味着土地一级开发将完全对市场开放，还是政府将成立其他机构来专职负责？特别是2010年以来世界经济形势的变化，更对城市土地储备开发提出了更高的要求，如何规避风险也就显得尤为重要。为了更好的规避风险，政府应该尽快研究出稳妥、可行、科学的土地开发政策，提升政府的管控能力，优化开发运作流程，有效控制开发成本，加强城市综合规划能力，把握经济波动周期，控制好城市的开发节奏，提出切实可行的土地储备一级开发模式。
参考文献：
[1] 史贤英：北京市推行土地储备和一级开发的理论与实践.
〔关键词〕村镇建设问题 原因 策略特区管理线将深圳全市在空间上分为两部分，管理线以内为深圳经济特区，管理线以外又分为宝安区和龙岗区。深圳村镇建设问题主要集中在特区外，毗邻经济特区的特殊地理区位使特区外村镇建设问题与国内其它地区相比有其特色，本文将对深圳村镇建设中存在问题的原因进行探寻，在此基础上提出应对策略。
一。深圳村镇建设现状问题十几年的村镇建设使特区外农村面貌发生了深刻变化，人民生活和居住条件也因此有了极大改善，但村镇建设中存在的问题也很突出，集中体现在土地开发的低水平无序扩张与失控。
随着市场经济体制的初步建立和土地市场的形成，特区外围农民对于土地的价值有了新的认识。数千年来所形成的根深蒂固的“土地依恋情结”在内容上发生了根本性的变化——传统农民历来固守和崇拜的土地的农业价值已经被土地商品化带来的巨额的现实利润所取代。随着城市化的逐渐扩展和延伸，各镇各村的农民对土地开发倾注了前所未有的热情。村民热衷于兴建住宅，农村集体经济组织忙于开发工业用地，区、镇两级政府也忙于开发其中心区。据布吉镇调查，兴建住宅最多的农户拥有6栋私宅，这显然远远超出了家庭居住的需求，主要转向以房屋出租赢利为目的。由于区、镇、村多级建设，缺乏统一的组织和管理，在局部利益的驱动下超前提取土地效益，致使建设规模不断低水平重复扩张，并造成已开发土地的大量闲置。截止1996年底，深圳市共有各类已推未建土地178平方公里，大部分位于特区外，其中龙岗区推平未建土地达81平方公里，约相当于其建成区面积的80%.宝安区推平未建土地则高达73平方公里，相当于其同期出让土地的3倍多。虽然深圳市政府于1993年制定了《深圳市宝安、龙岗区规划国土管理暂行办法》（深府「1993283号文），对乡村非农建设进行规范和控制，但由于建设速度过快，再加上特区外围地区规划建设管理力量相对薄弱，乡村建设的无序扩张未能得到有力的控制。
与建设规模不断扩展形成鲜明对照的是，同人民生活息息相关的公共配套服务设施和市政基础设施却未能得到相应的关注，村镇建设环境与经济发展水平相比，也有较大的差距。
二。产生问题的原因探析村镇建设是一个受诸多因素影响的，国家、集体和个人利益不断调整的历史过程。上述一系列问题的产生既受土地开发利用过程中复杂的内部矛盾制约，也受各种外部因素的影响。具体可从以下几个方面分析：
（一）模糊的土地产权是问题产生的根本原因土地是一种稀缺资源，又是一种特殊财产，土地产权制度有着丰富的内涵，具体包括：1.土地所有权制度；2.土地利用方式和利用权力的运用及限制；3.有关土地权力产生、转移、消灭的办法和规定；4.土地收益的分配制度；5.土地管理权限及制度。
特区外土地所有制是集体所有制和国家所有制并存，除区政府所在地和个别开发区土地为国家所有外，大部分土地是以行政村甚至自然村为基本单位的集体所有制土地。目前我国对国家所制土地产权有着较为明确的规定，而对集体所有制土地的规定则较为模糊，具体表现在有关集体所有土地的计划管理权、规划管理权、行政管理权、地籍地政管理权、经营管理权以及与土地密切相关的房屋和建筑物管理权等方面的规定，存在着权力界定不清、职能交叉的问题，这是导致村镇建设和土地开发低水平无序扩张的根本原因。
（二）以村为单位的管理体制是问题产生的体制基础目前实行的规划国土三级垂直管理体制为加强村镇建设管理作出了巨大努力，取得了明显的成绩。但从特区外的村镇建设现状来看，应该清醒地认识到，规划国土的管理机构，特别是各规划国土管理所的工作仍处于十分被动的局面。他们一方面要按照国家、省、市的法律法规政策的精神和市委市政府提出的建设现代化国际性城市的要求，严格执行城市规划，另一方面各镇、村以及村民仍能通过镇属城建办等途径“办理”有关手续，甚至根本不办理任何手续自行建设，规划国土管理部门的规范化管理往往成为影响和阻碍村镇经济发展的众矢之的。
农村集体经济组织是以发展集体经济为其基本宗旨的经济实体，是镇、村厂房、各种基础设施、公共设施建设的主要投资、筹资和建设者，实际上对集体所有土地拥有直接的决策权和管理权，但由于农村集体经济组织的领导者均来自村民，血缘、族姓相维系的关系使他们总是把村民的利益放在决策考虑的优先地位。他们往往是实施规划的主要阻力源、违章用地和建筑的首要责任人和受益者。而具有讽刺意味的是，集体所有土地开发建设的策划、实施、收益、分配和相当大的管理权恰恰就集中在他们手中。
应该说，目前这种以村为单位的土地开发模式，有其发展的必然性，在我市村镇经济发展的初期，也无疑取得了巨大成功，但我市的社会经济发展村镇建设已进入了一个新的阶段，如果仍然维持目前这种各显神通式的村级无序开发建设机制，把营造起码的城市环境完全依赖于数百位“村长”个人的规划意识和法制意识，是很不现实的。
（三）“三来一补”经济发展模式是问题产生的经济根源以“三来一补”工业为主导的经济发展对特区外围的快速城市化起到了重要的推动作用，但也产生了许多始料未及的负面影响，其中最为显著的是它从经济发展模式方面导致村镇建设低水平无序扩张，具体表现在两个方面：一方面，它是土地开发低水平无序扩张的经济根源。“三来一补”工业项目是一种“定单式”项目，其特点是项目的时效性、机动性很强，因此，“三来一补”企业大多不会自己征地建厂房，一是时间周期太长，二是在收益不确定的情况下，大量投资在厂房上缺乏经济效益保障。“三来一补”经济发展模式导致镇、村及农村集体经济组织以土地出租或建标准厂房出租来迎合其用地需求，造成土地利用跟着工业项目走，规划迁就项目的被动局面，这是造成土地开发无序扩张的经济根源，也是土地利用以工业区开发为中心的一个重要原因。
另一方面，是违章私房大量存在的市场基础。“三来一补”工业的发展导致大量外来劳动力的进入，在政府未提供足够临时安置区的情况下，农民建私房出租就有了充足的市场需求，也成为解决外来劳力居住的重要手段。在监管不力的情况下，大量违章私房就涌现出来。
（四）乡土意识是问题产生的观念导向思想观念的转变远远落后于农村城市化进程，从镇、村、集体经济组织领导到一般村民仍固执地认为土地是他们的祖传基业，他们理所当然地拥有集体土地的所有权、使用权和收益权，因而才会在经济利益的驱动下，肆无忌惮地大建私房，过度提取土地收益。各级政府和有关部门也怀着对农村特殊而复杂的心态，在政策制定和实施中对农村集体经济组织和农民一再迁就、退让，致使土地违法违章开发之风愈演愈烈。
三。村镇建设与管理的应对策略应当看到，村镇建设中存在的问题不仅仅是一个土地管理与规划的问题，同时也是一个社会问题、经济问题、政治问题，其根本的解决有赖于各级政府和各有关部门协调一致的综合整治。
针对目前村镇建设中存在的问题及其成因，可从思想观念、土地产权、管理体制、经济发展模式、规划编制与执行等方面建立加强村镇管理的基本策略和操作机制。
（一）思想观念方面1.树立可持续发展的观念从可持续发展的战略高度采取切实有效的措施，严格控制建设用地规模，集约开发并合理利用土地资源，走内涵式集约化的发展道路。坚决清除把发展经济与合理利用土地割裂开来的错误观念和做法，杜绝土地开发利用的短期行为。
2.树立城市观念在区、镇、村、农村集体经济组织以及村民心目中牢固树立城市的观念，从大局出发，从建设现代化新城镇的高度出发，严格遵守城市规划和土地管理制度。农村集体经济组织的各项活动要纳入城市化的轨道。
（二）土地产权方面1.加速集体土地国有化进程加快土地的国有化进程，尤其是城市建设用地的国有化。唯有如此，才能从根本上消除分散、低效的土地开发模式。在推行土地国有化进程中，应该考虑到各区、镇、村的实际，分轻重缓急、有计划有步骤地展开，与此同时，配套政策的研究与制订工作也应紧紧跟上。对条件不成熟的集体土地实行保留征用制度，征用前仍由原单位按原用途使用，不得非法擅自合资、合作或转让。
2.明晰土地产权关系以“明晰产权，明确权责”为目标，加紧制定和完善集体所有土地的规章制度，明确其规划权、使用权、经营权、收益权等一系列权利与责任。
引入西方“土地开发权”的概念，解决城市化过程中规划城镇建设用地的开发利用与农村土地集体所有制的矛盾。
（三）管理机制方面1.各级党委和政府要把城市规划和土地管理列入重要议事日程，建立“党委领导、政府实施、综合治理”的规划国土管理责任制。
2.把是否遵守规划国土有关法规及规定作为考核各级领导班子的重要内容。各区、镇要逐级与上级政府鉴定规划国土管理目标责任状，实行规划国土管理“一票否决”制度。
3.建设土地和建筑违法违章行为的辖区及部门管理负责制。
（四）布局形态方面村镇建设应向空间聚集的方向发展。村镇建设一定要树立市域产业结构分区体系的概念，遵循城市总体规划和次区域规划所确定的城市功能组团布局结构的基本框架。
1.对于城市化水平较市的镇或村，应打破行政界线，树立城市观念，按城市分区或城市片区的要求统筹安排各类用地，以镇或城市功能片区为单位集中配置工业用地和住宅用地，调整建设用地结构，做到统一规划、统一开发，防止城市地区内的农村型土地利用方式，杜绝一户一栋的建房模式，探讨新的居住模式，促进乡村型居住形态向城市型居住形态过渡。
2.对于远离城市建设区的村庄，应采取必要的扶贫政策的同时，应严格划定乡村建设用地控制范围，禁止乡村建设进一步蔓延和扩张，并整治、改造和合并乡村居住点，改变零星、分散和相互混杂的乡村建设布局形态，建立与城市化相适应的高效、集约的用地布局结构。
3.对于那些生处于生态保护区内并对自然环境的保护构成威胁的村庄，则要坚决贯彻市委市政府“保护为主，异地发展”的原则，由政府采取行政手段，在一些发展条件较优越的地区划定新的发展区集中建设。
（五）经济发展模式方面1.调整“三来一补”经济发展模式，削弱镇、村及农村集体经济组织出租土地（或标准厂房）的市场需求，同时积极扶持地方产业发展，培育土地经济以外的新的经济增长点。
2.政府牵头建设暂住人口安置区，切断农民私房出租的市场需求。
3.要实现特区外农村真正意义上的城市化，就既要使当地村民真正转为城市居民，也要使数倍于当地村民的暂住人口中的一部分真正转为该镇城市人口，吸引和鼓励较高素质的技术人员、企业管理人员、投资者以及其它村镇发展需要的人才在这里扎根落户，从而改变目前当地人与外地人“油水分离”的状况，使之逐渐融合成当地的市民整体。
（六）规划编制与执行方面1.继续完善规划编制工作近几年特区外的规划编制主要集中在次区域层面，可操作性不强，难以指导具体的管理与决策。过去虽以镇为单位编制过规划，但大多深度不够，也都未能通过审批。因此，未来特区外规划编制的重点应放在分区规划及法定图则层次，加强规划的可操作性。
以总体规划和次区域规划确定的组团结构来编制分区规划，必要时可打破镇、村的行政界限，以加强组团内村镇建设的协调管理。待条件成熟时可考虑对特区外围行政区划按城区的概念和规模进行细分。
2.引导各级政府和村民支持规划（1）充分调动地方政府和相关行政主管部门的积极性，使他们参与规划的编制和实施，以减少规划管理过程中的地方阻力。尤其在农村土地集体所有制条件下，取得镇、村行政部门的支持是规划实施的必要条件。
（2）村镇规划直接涉及到村民的切身利益，因此应取得村民的支持与配合。规划应通过多种方式征询村民的意见，并在规划中设身处地从村民的角度考虑未来村镇发展的策略及其对服务设施的需求，以取得村民对规划的支持。此外，为了使村民更好地理解和执行规划，规划管理部门还将专门编制通俗易懂规划实施手册，发放到村民手中，使其对建设管理程序一目了然，便于按章办事。
（3）责成基层规划管理部门——管理所按照规划制定实施保障措施，并实行规划实施目标责任制，使规划成为管理者、开发者、以及村民之间的共同契约。
【关键词】 耕地后备资源；开发复垦；生态环境；保护
引言
我国人均耕地少，人均耕地面不到世界平均水平的一半。目前，我国耕地后备资源数量逐渐减少，开发难度不断增加。为了满足人口和社会经济发展的需求，必须树立全面、协调、可持续发展观，防止土地资源进一步退化，促进经济社会的发展和保证日益增长的人口对土地资源的需求，保护我们赖以生存的生态环境。要严格防止土地资源出现退化，要重点保护农村耕地，特别是现有的基本农田，把占用耕地与复垦、开发相挂钩，进一步保持耕地总量的动态平衡，因此，开发和复垦耕地后备的资源是十分有必要的。
一、后备耕地资源的概念和分类
后备耕地资源主要指在特定时间内，且一定的经济技术条件下，通过改良能够转化为耕地的那一部分土地。也就是那些经过人为开发和整理后可以耕种但是暂时没有开发利用的土地资源。它具有不可再生性，且在我国它数量有限，甚至可以说是严重不足，所以，应当抱有节约、保护和合理利用现有后备的耕地资源理念，认真做到“把保护融入开发中，把开发实施在保护里”。从来源上说，后备耕地资源主要可以分为3类：
（1） 整理类后备耕地资源。指中、低产田土地的整理，整理农村居民点，归并及整理农田基础设施和田土坎。
（2） 开发类后备耕地资源。主要是荒草地、可开垦滩涂、苇地、沼泽地及其它未利用土地等。
（3） 复垦类后备耕地资源。主要是指采矿、冶炼、烧砖瓦等社会经济活动及自然灾害造成的损毁土地，且通过利用生物或工程措施，能恢复成耕地并且有较好收益、效益的土地。目前主要包含了塌陷地、废弃压占地和自然灾害的损毁地。
二、 我国后备耕地资源复垦存在的主要问题
1.对耕地后备资源开发复垦工作认识不彻底
对耕地后备资源的开发复垦工作是一项具有综合、长期性的复杂工作。但是，目前很多人对这项艰巨的工作缺乏足够的认识，片面的认为后备资源土地开发难度大、分布零散、见效慢，因此没有开发复垦的价值。有些土地即使在进行开垦，但是开垦时采取粗劣的方式，对环境的破坏很大。
2.技术力量不足，开发难度加大
因为耕地后备资源一般分布都比较零散、细碎，而且有很多废弃土地和未利用土地，在农村的居民点还存在很多“空心村”现象，对这些土地，需要很大的工作难度和开发投资成本，而且对科学技术水平的要求也较高。
3.机制不健全，缺少制度保障
当前，机制不健全，缺少制度保障，严重影响着耕地后备资源开发、复垦的质量、标准和任务的完成。
三、耕地后备资源开发利用应遵循的原则
1. 坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则
土地开发的目的是实现保护有限的土地资源和实现有限土地资源的充分利用， 因此在进行土地资源的开发复垦过程中，要为长远利益打算，走可持续发展战略实现土地资源的长期利用。同时，在开发土地资源过程中，不能破坏其他生态环境，将土地资源的开发利用和环境保护相协调，做到经济、社会、生态这三者效益的协调统一。
2.局部利益与整体利益，眼前利益与长远利益相结合原则
要立足当代，着眼未来，把农业开发和保护区域环境相协调，有力提高抗灾防灾的能力。在对后备耕地进行土地复垦工作中，既要考虑当前的利益，也要考虑将来的利益，因此在开发中要把当前阶段的开发和将来的远景相结合，不能以牺牲将来的长期发展和全局利益来获得眼前的局部利益，禁止采取掠夺式的开发方式。
3.全面规划，因地制宜原则
要在不破坏生态环境的背景下，适度有序的开发利用耕地后备资源，重视保护和改善生态环境，吸取历史上有关土地开发的经验教训，禁止违背自然规律搞过度开发。政府在指导土地开发规划前，要对后备耕地资源的质量、数量、分布情况等进行事先查清，以便于将来开发中可以根据国家的宏观调控计划和当地的实际情况制定合理的规划。政府在协调过程中，要做好协调角色，因地制宜的协调各部门的用地安排。
四、耕地后备资源开发利用与保护的主要措施
1. 提高认识，制定专项规划
开发复垦耕地后备资源必须具备科学规划的原则，在保护中去开发、在开发中来保护，要以土地利用总体规划作为指导，按照自然、经济、社会差异，制定合理、科学的耕地后备资源复垦与开发的专项规划，切实做到规划有前瞻性，论证有科学性，开发有针对性，利用有实效性，严格按照国土资源部制订的有关规划和操作过程，平整归并零散地块，通过充分利用零星土地，逐步实施迁村并点、治理“空心村”、退宅还田等整理措施，进一步促进土地资源的持续、高效利用。
2.开发与保护相结合，强化环境保护意识
以前过度开发土地资源的主因是人们对生态环境的保护意识非常薄弱，只重视经济效益，却忽视保护环境；只重视眼前利益，却忽视长远效益。所以，要改变原有的观念，坚持“开发与保护并驱”的原则，科学适度地利用开发耕地后备资源，牢固树立可持续发展观念，增强保护环境的忧患意识，要减少开发复垦耕地后备资源过程中引起的环境破坏。
3.必须坚持“预防为主，防治结合，综合治理”
在开发过程中要坚持“预防为主，防治结合，综合治理”的原则。在对像西北那些干旱地区，应该合理用水，防止土地退化；在草场地带，应该重视对现有草场植被的保护，实行封沙禁牧政策，根治边治理边破坏现象；坚持工程措施和生物手段相结合的政策，在开垦时将林业、农业、牧业、水利等措施相结合，多管齐下；坚持乔灌草结合，宜乔则乔，宜灌则灌，宜草则草。在风力侵蚀严重的区域，结合当地土里资源的承载力，积极建设防沙网，构建防风固沙林。在草原区要以草定畜，控制载畜量，严禁过度放牧，以保护草原植被。对于沿海地区，要重视是保护及恢复地表植被。
参考文献
[1] 李元.中国土地资源[M].北京：中国大地出版社，2010：14-18.
Abstract： TOD is referred to as "transit oriented development model"， and is a nonautomotive design when planning a residential or commercial zone， which can make the maximization of the use of public transport. Taking Hong Kong， Japan Tama， Copenhagen and Shenzhen as an example， this paper analyzes the successful experience of TOD mode development and takes Kunming as the research object to analyze the development status of TOD， and then puts forward the implementation proposal， emphasizes the feasibility of TOD development pattern.
关键词： TOD；公共交通；高密度；功能混合；步行系统；土地开发
Key words： TOD；public transit；high density；multi-function；pedestrian system；land development
中图分类号：U231 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）12-0017-07
1 TOD模式研究综述
1.1 “TOD"的定义
TOD是指“以公共交通为导向的发展模式”（Transit-Orient-Development），这个概念最早由美国设计师哈里森・弗雷克提出，是采用非汽化的模式来规划某一商业区或住宅区，最大限度利用公共交通设施的规划设计方式。这里所说的公共交通主要是巴士干线、轻轨、地铁等设施，以公交站点为中心，在400～800米（5-10分钟步行路程）的半径范围内建立一个文化教育、工业、商业等“混和用途”的城市区域。
1.2 “TOD”模式的产生与发展
在经历了以小汽车为导向的低密度、分散式城市蔓延后，公共基础设施建设规模不断扩张，城市的能源、土地资源消耗量与日俱增，交通环境越来越差。19世纪后期，随着城市规模向郊区的无节制延伸，中心城逐渐出现衰落的趋势，人们不得不反思城市应该按照何种模式可持续发展下去。应当提倡多元化、高密度、混合式的城市土地利用模式，重视开发公交邻里区，尽量在居民步行可达的区域内布置日常生活设施，在城市土地上合理规划公共交通系统，以提高公交的利用率。
1993年，新城市主义的代表人物之一，美国加州大学的彼得・卡尔索尔普，提出了“TOD”规划理念①，即一种集商业、办公、居住和公共设施为一体的混合式土地规划模式。
商业区和公共服务设施与居住区之间的距离不超过六百米，步行十分钟可达。图1为典型的“TOD"布局模式。
1.3 “TOD”的特征
“TOD”具有以下明显特征：
①按照土地利用率最大化的目的合理规划公交站点及其周边设施，围绕公交站点规划周边公共基础设施，让公交站点成为区域内的交通枢纽，尽量紧凑布局，混合利用；
②提供规范化的公共交通设施和相关服务；
③基于“充分公共交通”的原则进行土地开发；
④街区规划优先考虑满足步行或自行车出行需要。
基于“TOD”的位置和功能特点，又可按照城市和社区功能特点将“TOD”细分为“城市TOD”和“社区TOD”。
1.4 “TOD”的设计原则
①从区域层面上组织紧凑的有公交支持的开发；
②公交站点设在步行可达的范围内，围绕公交站点布置居住区、商业区、办公区以及其它公共设施；
③按照步行需要布置街区路网，使建筑小区连接起来；
④住宅类型多元化，建筑小区紧密布置；
⑤保留河岸等生态结构，提高公共环境质量，以公共空间为主线进行建筑规划，使之成为邻里活动的焦点；
⑥对已有邻里交通走廊沿线设施进行二次开发或填充式开发。
2 国内外“TOD”模式的成功经验
2.1 香港地铁TOD开发模式
2.1.1 TOD开发模式
香港的TOD城市规划做得比较成功。从上世纪七十年代开始，香港始终坚持运用TOD理念进行城市建设。作为世界上人口最稠密的城市之一，在高密度的城区布局之下始终能保持交通顺畅，有效防控交通污染，这主要得益于利用率极高的公共交通系统。发展到上世纪八十年代，全港区超过80%的客流量主要由公共交通系统承担，合理的TOD规划在一定程度上成就了香港如今的经济发展业绩。目前，地铁站周边500米以内居住着全港45%的居民，香港岛和九龙区也至少有65%的人口居住。港岛商务中心内分布着发达的公共交通枢纽网络，与步行系统相连的建筑，本身就是步行系统的组成部分，其通道层及邻接的楼层通常作为零售商业和娱乐用途，给行人提供了极大的方便。
香港地铁以高效和高收益著称，是世界上运营最成功的地铁之一。地铁站周围容积率的提高同时也带来客流量的增大，以及物业价值的升高（图2）。全港五分之三的购物中心分布在地铁沿线。
香港地铁注重周边地块的多样化利用。首先，香港地铁与其说是一个运输系统，不如说是一个商业系统，地铁上盖商业是其主要的操作方式，铁路给乘客带来出行时间上的节约以及附近物业地租的上升。以九龙站为例（图3）。
九龙站早期由于其位置远离市中心及周边没有什么大型设施，故客量一直偏低。圆方及其上盖物业开幕后，人流开始上升，在节假日甚至出现超负荷。站点500米半径内集大型商业、写字楼、住宅 、酒店、幼儿园、康乐设施于一体（图4）。九龙站200米步行可达的区域内商场、办公楼以及各大酒店建筑集中分布，同时分布着少量的公共空间，200～500米区域则设计成密集的住宅小区和公共休息的空间。
交通组织以地铁站综合体为区域核心，整个区域采用三维立体空间设计思路，围绕公共交通枢纽分类设计各类建筑群，使所有建筑共享同一个基座。酒店办公、住宅以及社区服务设施全部由同楼层的步行街、汽车站、商业购物街、广场、公共空间、平台公园连成一体（图5）。
九龙站设计不仅是一个TOD模式下的大型综合体，也是一个场所制造的案例；提供的不单是商业购物、办公居住的场所，也是生活、娱乐、健身、交通的场所，各种利益最终大大提升了地块的商业价值。
2.1.2 香港“TOD”开发的经验
①以站点为中心进行高强度土地开发。香港地铁的成功同车站和车辆段上的高密度物业开发密不可分。
②围绕轨道站点进行城区土地规划。“TOD”规划理念的重点是以轨道站点为中心设计各个功能区，尽量缩短居民出行的空间距离，以实现各个功能区的集群效应。
③围绕轨道站点布置步行街，压缩居住区到公交站点之间的空间距离，香港在城市土地规划设计方面特别注重这一点。
④围绕轨道站点布置多种交通出行方式，使各种交通方式之间实现“无缝对接”，以充分发挥轨道站点的公共交通功能，这是香港TOD模式的另一个特色。
2.2 日本多摩TOD开发模式
2.2.1 TOD开发模式
坐落在东京新宿副都心西南方向19～33公里处丘陵地带的多摩新镇是日本最大的新镇。该镇商业建筑林立，与横滨市中心西北部相距25公里左右，囊括了东京都多摩市、稻城市、八王子市和町田市的一部分（见图6）。1996年，多摩新镇共有住宅建筑2.608万套。新镇中心除了分布着密集的商业办公楼，还有研究所、学校、政府机关等公共建筑，以及各类文娱设施。
多摩田园都市被认为是日本私营企业最成功的规划项目。从1959年以后的三十年间，对铁路沿线的城区和交通系统统一进行规划建设。建成后的新城区占地5000km2，能够容纳50万居民入住，一条30km的新地铁线使新城与东京市中心连为一体。
多摩新镇是典型的以公共交通站点为中心规划的以居住为主的城市中心区。随着人口的集聚，1975年11月，新镇的发展目标调整为建设工作居住平衡的都市（图7）。
2.2.2 多摩新镇TOD开发的经验
①限制东京中心区向周边蔓延，限制在该区内建设教育、工业等设施，以防中心区人口过于密集，但是提倡围绕中心区内的公交枢纽高强度、高密度的建设各个功能区，充分发挥公共交通的主体功能。
②提倡搭乘铁路捷运设施出行，限制私家车发展。日本有交通补助政策，承担雇员通勤成本，因而居民不会过于关注交通费用，但是对交通时间十分敏感，这就有效提高了居民日常出行对铁路捷运系统的依赖性。
③政府与铁路运营商共同开发，互利共赢。
④注重公交站点与路网系统的整合。车站广场、人行道以及公交出租车等换成站点的规划扩大了TOD站点的覆盖面。
2.3 哥本哈根
2.3.1 TOD开发模式
哥本哈根也是围绕地铁来规划城市空间，这种“TOD”模式做得比较成功。该城市在1947年进行城市空间规划时曾提出“指状规划”理念。基于这一理念，规划部按照五个手指的方向以放射状的形式设计城市空间，同时沿着每个手指的方向建设地铁网络，以满足居民的日常出行需要。然后沿着地铁网络统一规划次中心区域，使城市土地利用与交通路网系统紧密结合。用绿地填充各轨道之间的区域，以限制市中心向周边扩展。中心区以管理和文化中心功能为主，地铁周边的次中心以居住功能为主，同时布置商场、银行、学校等文化娱乐设施。这种“指状规划”模式一直延续至今，并取得了显著的效果。如图8所示，黑色手形区域是1947年的规划范围，大的白色手形区域是2003年的规划区域。可见，尽管城市空间在不断扩大，交通走廊的长度和宽度不断增加，但城市空间的基本形态仍然保持不变，很好地实现了交通的供需平衡和交通对城市空间演化的引导作用。
哥本哈根的“TOD”模式是针对整个城市空间进行规划设计，而不是以某一交通干线或以中心区为主。市中心的土地规划保留了中世纪的建筑和道路风格，同时配套设计了步行街区和自行车专用路线。目前该城市的步行街区是全球范围内最成功的路网规划之一。另外，该城市土地规划明确要求所有功能区均围绕各轨道沿线进行设计和开发。1987年，哥本哈根重新修订了城市土地规划文件，要求所有功能单位都建在轨道交通车站lkm的步行区域内，以确保城市空间围绕轨道沿线逐步扩展（图9）。
2.3.2 哥本哈根以公交引导城市发展的经验
①城市空间布局注重长期规划，以实现可持续发展。一个与城市本身的功能特点契合的长期规划以及配套的执行方案，是确保城市可持续发展的必要条件。“指状规划”是一套符合哥本哈根城区功能特点的长远规划。该规划明确要求必须沿着几条狭窄走廊来规划设计城市空间，用绿楔隔离各走廊空间，维持市中心的基本功能，同时限制其无限制向外扩展。
②城市空间沿着轨道交通网络呈放射状扩展。哥本哈根采用了放射状城区规划模式，中心城区沿着五个手指方向的轨道网络向周边拓展，因此公交站点成为了城市发展的枢纽。
③轨道交通系统与土地开发相互配合。TOD模式的规划实践成功与否，一个关键点就是将公交网络的开发与土地利用统筹规划，充分发挥轨道交通网络的公共服务功能，使轨道沿线的土地开发为轨道交通系统带来更多客源。哥本哈根在进行轨道交通系统规划时候，一直紧密地结合沿线土地开发。哥本哈根主要围绕公交站点进行城市空间的开发与利用，政府严格要求所有功能区都要建在轨道交通站点1km的步行半径范围内，城市空间结构十分合理。
④不同交通方式间的高度整合。在实施TOD模式时，不仅要重视大运量公共交通的建设和发展，还要将不同交通方式进行面向公共交通的有机整合。
2.4 中国深圳
2.4.1 TOD开发模式
深圳市结合深圳各个层次规划和交通规划（图10、图11），宏观上制定TOD总体发展目标及策略，中观层面进行差异化分区并提出发展指引，微观层面针对空间尺度及其范围、用地功能控制、城市设计与环境以及交通设施四类要素给出规划设计要点。深圳市的TOD尝试取得了一定效果。
以深圳市轨道交通3号线为例（图12），3号线连接市中心和龙岗次中心东部产业带，为沿线较大强度开发提供条件，支持分散组团式的深圳城市发展布局，实现经济结构和空间结构的同步优化。
为了更好地发挥3号线引导沿线土地综合开发的功能，形成符合可持续发展要求的城市布局，深圳借鉴国内外轨道交通 TOD开发的成功经验，从空间发展和经济效益的角度，提出沿线土地开发的策略。
2.4.2 深圳TOD发展的经验
①完善土地开发策略和规划控制要求。建立和完善轨道沿线用地管理政策和制度，加强对供地流程的控制，制定沿线用地近远期发展计划。综合分析轨道交通建设时间、土地开发期限等，确定不同开发时期的用地规模。
②反思轨道沿线地区既有规划模式，加强规划的引导作用。以轨道交通详细规划为纽带、车站核心地区城市设计为重点进行相关规划的整合，逐步而有重点地利用规划引导沿线用地改造；构建密度分区制度，提出具体控制要求。站点腹地以开发居住、商业、办公等功能为主，站点500 m腹地满足最低 5万人门槛值的要求，地块平均容积率需在 3.0以上，鼓励站点用地的高强度开发。
3 昆明TOD发展现状及实施建议
3.1 发展背景
由于昆明城市经济的高速发展，城市周边人口向城市中心大量聚集，城市人口规模增长迅速，导致了高密度的经济活动和社会活动。发展轨道交通是解决昆明城市交通问题，并支持昆明城市“一湖四环"、“一湖四片”的可持续发展的重要手段之一。实践证明，发展大容量的轨道交通是解决城市交通拥堵的首选之道，昆明轨道交通目前已正式开始运行。面对昆明城市建设与交通面临的困境，建立以轨道交通系统为骨干的城市交通体系，实施TOD的土地利用开发模式，从根本上可以达到城市出行交通量最小化与土地资源利用最大化，最大限度降低环境与社会成本。昆明采用TOD开发模式，利于集约高效利用土地，通过对轨道交通沿线土地进行存量挖潜和资源储备，并对轨道沿线土地进行综合开发和高效利用，保持轨道交通与沿线土地的协调发展。并且，TOD开发模式有利于提高土地开发效益，将轨道交通引发的土地增值收益回馈政府，也有利于为轨道提供稳定的客流支撑，支持轨道交通及各项城市建设的可持续发展。所以，TOD模式在昆明有了很大的发展潜力。
3.2 发展现状及问题
昆明快速轨道交通建设和相关研究起步较晚，直到近年来才引入轨道交通引导城市空间有序增长的相关理论，如TOD理论。总体说来，这一理论的介绍和实证研究还比较少，部分还仅仅停留在概念。对于如何组织城市空间模式适应轨道交通发展，以及具体微观层面的站点周边土地使用密度、功能分布以及利于步行导向的空间环境支撑等研究尚显不足。已开通的l号线、2号线构成中心城最重要的南北骨干线路，这个通道上的轨道交通运量也是线网中最大的，联系了北部城区――主城中心区――主城区南部城区――呈贡新区，与昆明城市南北向发展主轴走向吻合，并贯穿了昆明城市一主两副三个市级中心及北部城区区级中心。
昆明轨道近期线网沿线土地利用现状存在诸多问题。一是土地开发呈现区域发展不均衡的特征，大部分土地利用效率太低。二环路以内（即轨道线网中部）土地开发已较成熟，新开发项目较少，二环路以外（即轨道线网的两端）基本处于未开发状态，土地基本上是属于粗放利用方式，容积率过低，建筑密度不大；二是用地结构不合理，未充分发挥土地的区位潜力，主城二环路以外商业、金融贸易等第三产业所占比重过小，没有发挥出轨道沿线的土地经济效益；三是道路比重过小，通达性差，不能满足与轨道交通的有效衔接。
3.3 调研分析
轨道交通对沿线土地发展影响范围一般分为四个模式：团状开发、波浪状开发、带状开发、面状开发（图13），下面以昆明地铁1、2号线东风广场站和南部汽车客运站两点为例，东风广场站具备面状开发的条件，而南部汽车客运站具备带状开发的条件。
东风广场站位于昆明市中心，地铁干线1、2号线以及在建的3号线的交汇处，也是昆明城市主干道北京路及东风东路的交汇点（图14），未来将成为昆明地标式轨道交通枢纽站，但东风广场站并没有形成城市TOD的系统规划，地理位置的特殊使得周边已经形成高强度的土地开发和城市功能混合模式，TOD模式在这里体现了一些但并不成熟，存在诸多问题，比如没有步行系统规划，没有形成容积率圈层，与其他交通方式的衔接极为欠缺。
如图15、图16，东风广场站周边土地开发强度高，聚集效应大，由于轨道交通发展的契机，使得东风广场站成为市中心最为重要的轨道交通枢纽站，在已经是昆明土地开发强度最大的金马碧鸡片区、南屏步行街片区周边，具备形成以公共交通为导向的面状开发的TOD的先天条件。南侧的“春之眼”②和恒隆广场都是超高层商业、居住建筑综合体，形成未来昆明城市新地标及城市功能核心区。加之在建的东风广场（已更名为护国广场）作为城市核心公共场所和城市中央公园，巩固了东风广场站的枢纽地位。
应当发挥东风广场站的区位优势，使周边形成系统的以TOD理念为指引的城市功能核心区，加强地铁站与地上、地下建筑的三维联系，规划合理的步行系统以及便捷的交通换乘方式，发挥TOD核心的优势与作用。
第二个调研点南部汽车站位于昆明主城与呈贡新城的连线上，是以交通导向为主的轨道枢纽中心（图17）。
在地铁1号线尚未开通时，依托城市主干道彩云路，南部汽车客运站周边已经发展了大量的商贸、居住中心，如螺蛳湾国际商贸城、中望城等（图18）。这里的土地开发模式以“片大、量广”为主，北部的新亚洲体育城和螺蛳湾国际商贸城都是单一功能的城市大型功能区，配套以相应的居住区，其他城市功能欠缺，TOD发展的理念在这里显现得不明显。但是南部汽车站具备发展成带状TOD的先天条件，因为地铁1号线、彩云路的走向一致，无形之中引导了南部汽车站片区沿交通干线呈带状模式发展。它面临的问题与东风广场相似，缺乏步行系统规划，加之功能混合的土地开发模式没有显现出来。南部汽车站与其他交通方式的衔接优于东风广场，它毗邻公交枢纽站与汽车枢纽站。
应当发挥南部汽车站的交通优势，使周边形成系统的以公共交通为导向的城市交通型TOD，加强地铁站与地上、地下建筑的三维联系，规划合理的步行系统，丰富城市功能和多元化的土地利用。
3.4 结论及建议
3.4.1 研究的主要结论
昆明市轨道近期线网l号线和2号线能够支撑起城市未来的空间布局。要结合城市土地规划对这两条轨道线及其沿线功能区进行重点规划。基于城建总体思路，先确定城区轨道交通系统对沿线土地规划的辐射范围，在此范围内高强度、高密度地开发和利用沿线土地。结合昆明城市的情况在TOD模式下提出轨道交通沿线土地开发强度、用地结构、交通衔接一体化的控制原则，以及地下空间、环境及景观指导原则，解决了沿线土地利用如何针对轨道交通建设进行调整、配合的诸多问题，对下一步做好沿线土地规划调整的工作具有一定的指导意义。从轨道建设的角度出发，对轨道线网工程用地提出了控制原则，确保轨道实施的有效空间。
3.4.2 昆明TOD模式的发展建议
①加强轨道交通与城市对外交通系统的接驳。
城区内应建立各种对外互通的交通站场，如长途汽车站、火车站和飞机场等等，以实现城区内部客流与城市对外交通系统的衔接转换，使城市与外部环境互通，促进城市可持续发展。图19为昆明轨道交通与对外交通方式的衔接建议。
②加强呈贡新区的TOD模式规划。
呈贡新区具有很强的可塑性，昆明已经从翠湖时代走向了滇池时代。呈贡新区是未来经济增长最快的城区，新区发展有很好的基础设施，并且每年在基础设施建设上的投入还在不断增加。所以呈贡具备良好的发展TOD模式的条件，提倡TOD模式主导下的土地利用混合策略，更好地布设城市的功能中心，符合TOD的原则，在沿线周边高强度地开发。
③展开昆明轨道近期线网沿线土地控制性详细规划。
城市轨道交通系统与城市土地规划之间相辅相成。城市化进程的不断加速以及城市经济发展水平的提高，使得城市的空间规划、土地开发和轨道交通系统的规划面临着优化调整的严峻考验。为了充分发挥轨道交通系统的公共服务功能，实现城市经济的可持续发展，对轨道沿线土地进行控制性规划和开发利用已成为迫在眉睫的课题。
土地控制性规划的重点在于：如何规划轨道沿线的土地利用类型和开发强度以适应轨道交通的空间建设要求；解决轨道交通自身设施的建设用地预留问题；解决轨道交通系统与城市基础工程、系统工程统筹建设的问题。
④重要站点区域的城市设计探讨。
轨道重要站点区域是具有交通枢纽地段特征的城市门户，因此，对轨道交通枢纽的规划应摆脱就“站点"设计“站点"的传统思路，需要对城市空间布局进行整体性的设计规划，塑造地标空间，为区域打造鲜明的特征和风格，建议昆明将轨道影响紧密地区划为特定的规划管理控制区，通过地块城市设计方案的判例式审批确定规划设计条件，增强规划编制的科学合理性。应对重要站点周边土地进行详细的开发规划设计，对特殊或复杂情况展开专项研究，以适应轨道交通的建设。只有通过多层次、多个的规划才能有利于轨道站设计与其他城市要素的整合，实现轨道交通和土地利用的协调发展。
总而言之，发展轨道交通，改善城市土地利用方式是保证城市可持续发展的必由之路。昆明应大力挖掘轨道资源，轨道沿线土地利用应引入TOD模式，轨道交通建设与土地规划注重整体设计和综合开发的观念，最终达到土地资源效益最大化。在今后的研究中，需要继续针对城市轨道交通和土地利用的互动反馈关系定量方面进行更加深入的研究。
注释：
①TOD：由美国加州大学伯克利分校的卡尔索普（Pemr Calthorpe）1992年提出区域规划观点，源于二战后小汽车增长带来的城市无序蔓延、交通拥堵、环境污染、住区品质被破坏等一系列问题的出现。卡尔索普在1993年出版《m NextAmerican Metropolis.Ecology Community，and the American Dream）），他在书中对TOD制定了TOD九大设计原则，涉及到选址、土地利用的混合模式、密度、环境、空间尺度等方面。
②春之眼：未来昆明新地标，昆明市最高建筑。
参考文献：
[1]Robert Cervero.TOD与可持续发展[J].城市交通，2011（01）.
[2]文聪聪.TOD模式在低碳城市交通中应用的思考[J].甘肃联合大学学报（自然科学版），2011（02）.
[3]邵源，田锋，吕国林，张晓春.深圳市TOD规划管理与实践[J].城市交通，2011（02）.
[4]王京元，郑贤，莫一魁.轨道交通TOD开发密度分区构建及容积率确定――以深圳市轨道交通3号线为例[J].城市规划，2011（04）.
[5]许文骏.TOD模式城市空间设计研究――以景德镇为例[J].品牌（下半月），2015（04）.
[6]黄家成，曾磬.地铁车站TOD设计模式探讨――无锡金城路地铁站设计[J].科技促进发展，2011（S1）.
[7]虞键，吴星.城乡统筹交通规划重点问题探讨[J].科技资讯，2013（14）.
[8]刘颂，张莉.TOD模式下的风景园林规划设计趋势探讨[J]. 风景园林，2012（06）.
[9]柏巍.快节奏・漫生活：基于轨道站点的社区营造――以宁波地铁1号线TOD社区设计为例[J].规划师，2015（10）.
[10]邹伟勇.新加坡新镇轨道站点TOD开发对广州近郊新区规划启示[J].南方建筑，2015（04）.
购物车(0)