时间：2024-02-07 14:38:58
导语：在居家养老存在问题和建议的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
宁波市老龄办
内容提要：本文通过综合与分析调研情况，对我市市区老小区的概念与范围进行了初步的界定，同时基本摸清了市区老小区居家养老服务的现状及存在问题，并在此基础上，提出了相应的对策与建议。
一、老小区的概念界定
理论上对“老小区”的界定还没有具体而明确的标准，各地对老小区的认定也各不相同。经过调查与分析，结合此次调研的主要内容，“老小区”的概念特征应该界定为：一个是“老”；一个是“小区”。“老”主要体现在：一是坐落老城区；二是建成时间比较早（一般应是在1997年以前建造的）；三是老年居民比例较高。“小区”的概念比较模糊，为便于分析比较，本次调研把小区界定为社区，即把一个社区居委会管辖的范围认定为一个小区。据此标准，结合居家养老服务工作，本次调研把“老小区”的概念界定为：大约在1997年以前建造，老年人居住相对集中且比例较高，居家养老服务配套设施短缺甚至没有的城区社区。市区老小区及居家养老服务机构情况
区 街道 社区
总数 老小区
（加的表示建有居家养老服务中心） 备 注
海曙区 鼓楼 5 孝闻、文昌、苍水、中山、秀水 为鼓楼街道居家养老服务中心
江厦 3 新街、郡庙、天封 为江厦街道居家养老服务中心
月湖 7 梅园、太阳、县学、平桥、桂井、天一、迎凤
南门 11 澄浪、郎官、万安、尹江岸、朝阳、东站、红起、柳锦、马园、周江岸、迎春
西门 13 胜丰、翠南、翠中、钱东、汪弄、柳庄、文化、新芝、永丰、新高、芝红
白云 10 南雅、云乐、联南、白云庄、安泰、牡丹、安丰、宝善、联北、云丰
江东区 白鹤 11 紫鹃、黄鹂、白鹤、王隘、丹顶鹤、丹凤
百丈
10 划船、七塔、潜龙、舟孟、宁舟、朱雀、演武（辐射邻近老小区）
东胜 9 史家、庆安、曙光、王家、戎家、张斌
明楼 10 徐戎、明东、明北、徐家、明南、东海
东柳 11 东柳坊、太古城
江
北
区 文教 7 育才、双东坊、大闸、翠东、范江岸
白沙 5 正大、白沙、桃源、北站、大庆
中马 5 盐仓、新马、槐树、外滩、浮石
孔浦 8 红梅、绿梅、孔浦一村、孔浦二村、怡江、文竹 、白杨、百合 说明：海曙区社区总数73个，江东区社区总数71个、江北区社区总数42个，合计186个。
二、没有服务平台的老小区开展居家养老服务的主要方式
通过调查归纳，目前没有居家养老服务平台的老小区主要是通过以下几种方式开展为老服务：
1、对特别困难的老人（即具备高龄、独居、行动不便、子女又无法有效照顾等条件），各社区均实行政府购买服务的方式，由财政出资雇佣人员（主要为公益性岗位）或委托能够提供居家养老服务的企业派员工进行服务，服务项目主要包括家政服务和日常起居。
2、对那些独居、高龄但又没能列入政府购买服务对象的重点老人对象，各社区大多通过志愿者（义工）实施帮扶服务。如通过认亲养老、邻里守望、义工结对等方式，对空巢（独居）或病残的高龄老人进行结对帮扶，提供生活照料、精神慰藉、安全巡视、健康保健、权益维护等服务。这些助老志愿者队伍（义工）组织已经成为为老服务的一支不可或缺的重要力量，在老小区居家养老服务工作的推进上起到了举足轻重的作用。
3、一些社区依托社区和周边的老年活动室、老年活动中心等相关社会公共服务资源，定期或不定期地为社区老年人提供量血压、健康讲座、心理疏导等方面服务。一些办得较好且已形成长效服务机制的社区效果很好，定期服务日大多门庭若市，业已成为社区老年人的老年之家。媒体对此也时有报道。
4、一些社区通过举办各类文体活动，向老年人提供文化娱乐、体育健身等方面的服务，提高了老年人的居家养老生活质量。
5、少数社区依托小区内外邻近的养老服务机构、家政服务公司、爱心企业等资源，通过委托或认养的方式向老人们提供一些居家养老服务。
6、少数社区借用邻近社区居家养老服务中心的幅射功能开展居家养老服务。服务内容主要是送餐。
总之，调查显示，自开展居家养老服务工作以来, 我市市区各区对老小区的居家养老服务工作给予了高度的重视与关注,老小区的居家养老服务并没有成为“被遗忘的角落”。各区在老小区的居家养老服务的设施、内容和方式上动足了脑筋，想尽了办法，也摸索出了许多行之有效的措施与办法。
三、没有服务平台的老小区居家养老服务的主要困难和问题
调查显示，这些没有服务平台的老小区的居家养老服务，目前存在的困难和问题主要集中在以下三个方面：
1、硬件紧缺。即可用于居家养老服务的基础设施十分匮乏，
关键词：多元供给主体；居家养老；老龄化
传统的中国养老模式以家庭养老为主，但是随着经济的发展和计划生育的实行，导致了社会转型下的人口老龄化，家庭小型化、核心化趋势。在这种背景之下，不断增长的养老需求与家庭养老功能越来越不能满足养老需求之间的矛盾日益突出，家庭养老模式面临严峻的挑战。郑功成认为：“没有发达的养老服务保障，即使有养老金也不可能保障老年人的生活质量。”[1]随着“银潮”之势日益猛烈的袭来，越来越多的学者们开始探寻“居家养老”这一顺应国际潮流，且符合中国国情的养老方式。
一、“居家养老”的概念
（一）“居家养老”的概念
“居家养老”的养老模式是西方发达国家首先提出的，直至目前为止，学界对居家养老的定义也没有完全达成一致。纵观我国学者对居家养老的定义，这种定义更全面、更具有代表性，也更普遍地为学者所采用：居家养老是指老年人在家中居住但却享受社区为老年人提供的养老院式服务的一种社会化养老模式，即以家庭为核心、以社区养老服务网络为、以养老制度为保障的养老体系，也被许多学者形象地称为“没有院墙的养老院”。因此，本综述主要以这个定义为基础，对与此定义相符的“居家养老”进行综述。
二、我国发展“居家养老”的必要性
1.家庭养老的困境
赵立新在《论社区建设与居家养老式社区养老》一文中指出：在我国，由于核心家庭的增加，青年一代的生存竞争加剧，妇女就业率的提高，对他们而言，尤其是 “421家庭”，青年夫妇没有足够的精力和时间照顾老人，在多种因素的影响下造成了家庭养老功能的弱化同时，“代际倾斜”现象在许多家庭普遍存在，青年夫妇“重幼轻老”，他们对独生子女的关心远超过了对老年父母的关心，这对老年人的生活和心理都产生了负面影响。由此可知，传统的家庭养老模式已不再适应时代的要求。
2.机构养老的困境
2.1 资源和资金不足
根据现在老年人的比例，社会养老机构的床位严重不足。林娜在《社区化居家养老论略》一文中指出：我国人口老龄化的最大的特点是“未富先老”，加之我国社会保障制度的不完善，这决定了我们不可能照搬西方福利国家的模式。
2.2与中国“孝道”不符
此外，机构养老与中国传统“孝”的伦理观念也存在相悖之处。众多老年人不仅难以承担养老院高昂的养老费用，同时也难以在精神上得到需要的慰藉。从老年人身心健康的角度来看，有研究表明，在家庭照顾的背景下子女与父母之间的日常互动和支持对老人的身心健康有较明显的影响。
2.3服务人员素质欠缺
养老服务机构从业人员少，素质较低，服务水平不高。更有甚者，一些服务质量低劣的养老院工作人员还会嫌弃、欺负、打骂老年人。这不仅不能解决老年人的养老需求，却反而使辛苦了一辈子的老年人养老都难以安生。
3、居家养老的优势
正是由于在我国机构养老、家庭养老遇到了前所未有的困境，我们在实践的基础上才找到了一条更适合我国国情的养老模式—居家养老从现有的研究来看，这一模式的优势主要有以下几个方面：
3.1符合经济性和效率性
首先，居家养老既可充分利用现有的家庭物质资源（如住房及生活措施等），又可根据老年人多年的生活习惯安排日常生活，节省开支，同时也有利于保证老年人生活质量。其次，这种养老方式的开展不仅有利于社区内资源的开发，又有利于闲置资源的再利用。这种资源的优化利用不仅体现在社区物质资源方面，还体现在人力资源方面。
3.2服务对象具体、服务针对性强
以社区为依托的居家养老服务，服务的对象相对单一和确定。在社区内开展的老人照顾，能更好地了解到他们的真实需求。社区通过对老年人进行信息档案管理，对老人的健康状况、家庭大概情况等建立档案，根据档案中记录状况进行针对性管理，既包括物质方面的，又包括精神层面的，通过社区成员和志愿工作者的调查了解，有针对性地提供服务，更好地满足老年人不同层次的需求
三、发展“居家养老”存在的问题
对于居家养老服务下作所而临的困境，概括起来，学界主要从以下角度进行了分析：
第一，资金不足。表现在家庭资金和政府补贴均有所不足。
第二，服务质量有待提高。首先，服务人员专业素质不高。其次，评估机制方面欠缺。杨春华、费逸认为日前的居家养老服务在运作的过程中涉及太多的行动主体，环节和选择，而评估机制却非常落后，服务满意度难以测算，无法有效的进行效果反馈，使得居家养老陷入了困境，难以有效推广和大范围实施。
第三，政府角色定位不当。目前，政府在推进居家养老服务中参与较多，行政色彩较浓，长期下去会阻碍居家养老的不断发展。
第四，政策法规制定不足。王金元认为目前政府对居家养老重要性、紧迫性认识不足，未进入当地经济和社会发展整体规划，资源分配和政策扶持力度不够。
第五，城乡居家服务发展差距较大。现阶段，居家养老服务的试点在城市开展非常迅猛，而在农村则是相对滞后。相对于城市的养老问题，农村老年人的养老问题更加突出。
四、关于居家养老服务的对策建议
第一，资金方面。①在养老金方面，无疑应当加强社保基金的管理，确保养老金的保值增值。②筹资方面，学者们在居家养老资金筹措方式完善方面的讨论主要意见为，在保证基本养老金足额发放的前提下，政府应该加大对居家养老服务的资金投入，同时鼓励社会资本投资居家养老服务。对来自福利彩票的福利金，应当加强监督和管理，使其专款专用。
第二，服务质量方面。①人员配置方面：首先应当合理利用现有的社区从业人员。在此基础上，可以鼓励进城民工、下岗职工等人员加入服务队伍，以解决服务人员不足的问题。同时加强居家养老服务人员的业务素质，对其进行岗位培训、业务素质考试，持证上岗。②在评估机制方面，评估机制主要针对社区服务者以及志愿者进行服务。在对社区专业服务人员的评估方面，一定要建立全方位、反馈程度高的评估方式。
第三，政府角色方面。在居家养老供给主体部分也已经阐述了大部分学者对于政府在居家养老中应当承担的角色。学者们普遍认为政府应当逐步减小政府在公共资源配置中的比重，增大社会的基础作用，采取多元化的攻击模式。政府应该将掌舵和划桨的职能分开，转变自身角色，建立政府、市场、非营利组织三者互动的居家养老服务供给体系。
五、居家养老的研究不足及展望
近年来，学者对于居家养老的认可度越来越高，从不同角度针对居家养老进行的研究也越来越多。学界对居家养老服务的研究也取得了很多有益的成果，从理论上支持着我国相对年轻的居家养老服务体系的建设。但我们仍然可以看到，目前的研究仍然有着不足之处：第一，研究视角狭窄；第二，主体责任研究不足；第三，政策法规研究不足；第四，具体构想不足；第五，农村研究不足。（作者单位：南京农业大学）
参考文献：
[1]郑功成.中国社会保障改革与未来发展[J].中国人民大学学报.，2010，（5）.2-14.
【关键词】社会养老服务体系；邳州市；问题与对策
一、研究背景
随着我国社会经济的发展，人口结构也随着改变，逐渐迈入老龄化社会。人口老龄化指人口生育率降低和人均寿命延长导致的总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，便意味着该国家或地区进入老龄。①2014年末我国60周岁以上人口数为21242万人，占总人口比重为15.5%；65周岁及以上人口数为13755万人，占比10.1%，首次突破10%。②随着人口老龄化程度的加剧，如何构建适应老龄化的社会养老服务体系，已成为政府和全社会关注的重大民生工程。本文所选取的邳州市作为研究对象，一方面原因是邳州市所在的江苏省是全国最早进入社会养老服务体系建设的五个试点省市之一，具有先进行；另一方面也因为邳州是人口较多的县市级城市，具备人口老龄化处于加速期、失能半失能老年人口不断增多、老龄化区域和城乡差异显著等特点，且经济社会发展水平相较于苏南地区并不是那么发达，具有广泛的代表性，对于其他地区具有一定的借鉴意义。
二、社会养老服务体系建设发展的现状
截至2015年底，邳州市总人口为186万人，其中60周岁以上老年人口达到32.1万人，占户籍总人口的17.26%，65周岁以上老年人口达到20.5万人，占户籍总人口的11.01%，不仅远高于衡量老龄化社会的的标准，也高于全国的平均水平（15.5%），且近三年保持不断增长的态势。③鉴于此，根据省民政厅的目标部署，结合实际邳州市实际情况，不断加大对养老服务体系建设的投入，其具体发展情况主要体现在以下几个方面：
（一）资金投入不断增加。2015年，邳州市社会养老服务体系建设的投入为1.16亿，相比2014年的9959万元保持了持续加大投入的趋势。专项资金主要来源于两部分：省级的财政资金和市县的配套资金，财政的持续支持增加，为养老服务事业的发展提供了有效的支撑。在财政资金支出的方面，主要花费在了养老机构的扶持、居家养老的建设、信息建设、消防安全的改造方面。特别是对于养老机构的扶持方面，资金的投入主要以“以奖代补”的形式，针对达标的养老机构根据其床位数和硬件设施情况给与其资金奖励，充分发挥政府导向的作用。
（二）政策制度支持不断完善。邳州市政府及民政局先后出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》、《关于落实养老产业扶持政策的通知》等政策文件，建立和完善了养老服务监管制度、养老服务调查评估制度、老年人政策性保险制度、老年人精神关爱制度、养老服务教育培训制度、专业人员激励制度等，建立了较为完备的制度体系。从上层设计角度，为社会养老服务事业的良性有序的发展提供了保证。
（三）社会养老服务体系日渐完善。在体系建设方面，政府有效的发挥了政策指导和建设兜底的作用，对于了社会养老服务体系的建设给予了全方位的支持，从政策层面、财政资金方面、基础设施建设、社会力量参与养老扶持、人员培训形成了较为完备的政策体系。在养老服务中心的建设上，形成了包括居家养、社区养老、公办与民营共建、虚拟养老院、助餐点等较为完备养老服务体系，截至2015年底，邳州市已建成城市社区居家养老服务中心40个、农村居家养老服务中心316家，其中社会力量参与居家养老服务的为178个，城市和农村覆盖率分别达到了100%和70%，建成并投入运营的城市、农村老年人助餐点数分别为8家和11家，逐步让更多的老人受益。④
（四）养老服务的类型不断丰富。在养老服务方面，除了传统上的意义上的农村敬老院和城市养老机构，还有更加丰富化的建设了居家养老、社区养老，突破了单一的集中供养形式，更是利用先进的信息技术平台，建立了虚拟养老院和老年信息管理平台，为行动不变的老年人提供个性化的服务。在服务种类上，以居家养老、社区养老、虚拟养老院为依托，提供生活照料、医疗保健、家政服务、文化娱乐、精神慰藉、紧急救护等多种类丰富的服务，满足独居老人、空巢老人、孤寡老人的不同需求。在服务层次上，建成了农村养老服务中心、城市公办养老机构、民办养老院、高端老年公寓和医养融合综合体，满足了不同层次老年人的需求。
三、现阶段存在问题及原因分析
（一）农村养老服务中心入住率低。农村养老服务中心即从前的农村敬老院，在社会养老体系的建设中，完成了“三有三能六达标”⑤改造，在硬件设施和服务人员保障上有了很大的提高，同时也扩大了其服务范围，开始对社会开放服务。但实际上，农村养老服务中心的入住率仍然很低，从实地调研走访的4家农村养老服务中心来看，入住率均在30%左右，并且入住的全是农村五保老人，对外开放服务并没有起到实际效果。分析其原因主要有以下几个方面：
1、观念上对农村敬老院的观念尚未改变。在广大农村群众的观念中，敬老院是无妻子儿女的老人入住的，是政府救济的一种形式，入住养老院在农村的人情生活圈里会显得很“不光彩”，观念里存在抵触，所以造成了农村一些留守独居老人，即使儿女不在身边自己行动不便，也不愿意入住养老院。
3、农民收入低。调研发现以邳州市为代表的经济水平不是很发达的苏北地区，农村老年人的收入，主要来源儿女的供养金和部分养老补贴，大多数老人没有要老金，平均月收入不足600元。按照当前农村五保老人的供养标准，每月成本大约在800元左右，随着农村养老中心面向社会开放服务，服务标准的提高，月收费最低也要在1000元作用，对于农村老人来讲，超出了他们的承受范围。
（二）公办养老机构服务水平还很低。目前养老服务中心，护理服务人员无论是在数量还是服务水平上还存在很大的不足。养老护理行业具有工资低、劳动强度大、服务对象特殊、社会职业认同感低等特点，护理人员多数是农村转移劳动力和“4050”人员，服务能力和质量不高，每年还有一定比例的人才流失。以邳州市为例，截至2015年底，据统计共有养老护理员188名，而正在使用的养老护理床位数为2310张，平均每名护理员要负责12.29名老人，仍低于最低护理比例1：10，服务人员缺口很大，很难保证服务的质量。并且188名护理员中持证上岗的只有77名，持证上岗率仅为41.6%，服务护理人员的素质和服务水平的提高存在瓶颈。另外，公办养老机构中护理服务人员的工资水平较低，苏北地区基本执行省最低工资标准月1400左右，且没有“五险一金”的保障，造成人员流动性较大，服务水平较高和持证上岗的跳槽到民办养老机构，人才流失。
（三）公办转民营的瓶颈制约发展。虽然政府一直在号召公办养老机构的转制运营和社会资本参与养老服务建设。但事实上存在着门槛高（资金要求、建设要求）、审批严格、补贴不好申请等制约，束缚社会参与的活力。按照《养老机构设立许可办法》规定，申请设立养老机构，应当向许可机关提交消防验收合格意见或者消防备案文件。而租赁房屋、学校厂房的改造房屋以及农村敬老院难以具备土地证、规划证、产权证等申请消防验收的条件，具有一定规模的养老机构在消防设计审查方面标准更为严格，部分养老机构在消防安全技术指标达标的前提下无法取得消防许可。
（四）医养深度融合难。养老机构内设医疗设施标准高，多数养老机构难以做到，已经内设医疗机构的养老机构也反应存在医保报销不畅等问题，医保部门对越来越多的养老机构纳入医保定点心存担忧，居家失能半失能老人难以得到医疗保险的护理服务。家庭病床和家庭医生具体实施效果并不明显。
（五）养老服务金融支持难。虽然2014年出台了《关于金融支持养老服务业发展的意见》，但涉及到很多具体项目难以落地。究其缘由，一是养老机构为争取税收优惠，多数选择在民政部门注册为民非机构，法律规定民非组织不能分红，且所属资产无法抵押至金融机构获取贷款；二是养老服务业具有周期长、投资大、回报慢、风险高的行业特性，在金融风险日益攀升的大背景下，金融机构因担心出现违约或坏账，对养老服务行业的融资仍持审慎态度。
五是居家养老主体作用发挥难。由于养老服务业发展处在初期，有的地方只注重机构养老床位的建设，而忽视了社区居家养老服务的基础性地位，机构养老和居家养老存在明显边界。城乡社区居家养老服务中心由于缺乏运营资金和专业人才支撑，服务功能比较单一，政府购买服务和社会组织承接服务的能力不足，导致服务功能较弱，难以适应和跟上老年人多样化服务需求。
（六）一刀切式的政策指标要求，地方政府压力较大。以助餐点为例，按照省政府的文件要求，2015全省要建立1000个老人助餐点，按照城市县区划分具体到每个市县民政局都有相应的建设数字要求。通过调研走访邳州市的情况发现，为了完成指标求，大肆新建和补贴助餐点，但实际上助餐点的运营情况不足30%，单独新建的助餐点更是很难运营下去。当前的情况是，在城市里已有许多餐馆可以满足各种各样的需求，单独设立的老人助餐点并不能发挥实际作用，在农村的老人不方便做饭的也更习惯邻里亲友的帮助，很少会到助餐点用餐，从而造成了助餐点建设上资源的浪费。
四、对策建议
（一）更加重视运营管理方面的投入。从目前的社会养老服务体系建设情况来看，无论是养老机构的覆盖、养老床位的数量，还是基本硬件设施的配备情况，都已基本满足当前的需求情况，并且现在养老机构存在的主要问题就在于入住率过低。所以，当前应该着力对运营管理方面的投入。首先，应该加强对养老机构管理人员和服务人员的培训，通过集中培训与分散培训相结合的方式，挖掘现有人力资源，提高其技能与水平用专业化服人力资源队伍做支撑，由政府牵头提供专业化的培训平台与高校合作或建立专业的培训基地，做好人员的培训资金投入和相关资格制度的建设。其次，在培训人员的前提下还要适当提高养老服务人员的工资待遇和社会保障，提高社会对养老服务人员的认可度，减少养老服务人员的流失。其三，在养老服务人员的考核和资格认证上实行差异化标准，对于管理型人才着重相关理论上的培训与考核，而对于一般的护理人员应侧重于服务技能和服务意识的考察，且培训和考核考虑多以现场模拟的形式，考虑到一般“4050人员”的文化水平，尽量减少笔试单一形式的考试。
（二）放宽政策支持，降低准入门槛。虽然一些有财力的企业已经开始投资布局养老产业，但是对于小的民间资本确认然很难投入到养老服务业的建设之中去。尤其对于以邳州为代表的经济不是很发达的地区，农村乡镇所占比例较大，人口相对分散，收入水平不高等情况，较大型的养老院很难扎根，而恰恰是民办乡镇的养老中心更有活力。政策上应对小型的民办要老机构相应的照顾，改变当前高门槛的现象，使民办机构在享受补贴上获得与公办养老机构同等的待遇，坚决他们获得补贴难的问题。在消防验收上，着重考察消防的改造、消防设施的配备、消防演练上，改变一味的要求具备土地证、规划证、产权证等申请消防验收的条件，才能加强对租赁房屋、学校厂房的利用，才能使社会力量更加积极有活力的参与到社会养老体系的建设中去。
（三）权力下放，因地制宜建设。针对江苏而言，苏南、苏中、苏北的老龄化情况以及社会经济发展情况不一样，在养老服务建设要给与不同的要求。在发展建设上权力下放，给予地方更多的自由度，各地方根据本地实际情况制定相应发展规划，报上级政府审核，省级政府更多发挥统筹控制的作用。在省级财政资金投入和市县地方财政配资要求上，因地制宜根据社会经济情况，给予政策上的倾斜。
注释
①1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》
②数据来源于2014年中国国民经济和社会发展统计公报。
③数据来源于2015年邳州市国民经济和社会发展统计公报
④数据来源于邳州市民政局老龄办整理所得
⑤即敬老院每个房间内有卫生间、有保暖降温设备、有电视机，老人不出院门就能洗澡、能看病、能康复娱乐，消防、卫生、环境、五保老人供养标准、管理服务人员配比、管理服务人员工资待遇达到相关目标要求
参考文献
[1]孙文基单晓敏，财政支持江苏社会养老服务体系建设的调查和思考[J].财政研究，2012（12）59：63.
[2]张国平.加快完善农村居家养老服务体系[J].唯实，2015（1）65：66.
[3]闫晓英.中国特色养老服务体系――困境与重构[J].中国民政，2010（8）20-24.
[4]杨明华.切实加大社区居家养老服务中心建设力度[J].江苏政协，2012（6）28：29.
[5]2015邳州市国民经济和社会发展统计公报.
新常态下,我国加快了转变产业发展方式,新型城镇化进程同步加快，城乡“二元”结构越加凸显。养老在社会保障体系中占据着核心地位，近年来，以城乡一体化发展为显著标志，社会养老服务进入城乡统筹、全民覆盖、全面发展时期。截止2014年12月，全国城镇化率为54.77%，而嘉峪关市城镇化率高达93.41%[1]，无县区，下辖三个镇，以“城市大、农村小，工业强、农业弱，城市人口多、农村人口少且分散”为特征，典型的大城市带动小农村[2]。嘉峪关整体经济与产业条件较好，为甘肃省首批新农村建设和城乡一体化试点市，城乡一体化建设起步早、起点高，城乡居民社会养老服务统筹推进，同时伴随着改革开放尤其是丝绸之路经济带战略发展的历史进程，农村城市化、农业工业化、农民市民化的发展趋势越来越明显，应根据其典型性而选择一条与众不同的、可持续的城乡养老服务一体化发展之路。
2重大意义
养老是基本的民生问题，随着要素间城乡流动变得频繁，“同城待遇”需求也愈加迫切，加快建立更加公平、可持续的城乡社会养老服务体系和发展老年服务产业是发展的必然趋势，能有效缩小城乡差距，实现社会公平正义[3]；能促进农村经济发展，提高老年人生活质量；能扩大就业领域，带动服务业发展，缓解就业压力[4]；能有效应对人口老龄化带来的社会压力，突破传统养老方式所面临的挑战[5]。
3发展现状
3.1现代信息化网络联动服务平台建设情况
嘉峪关根据新形势下养老服务发展需求，于2012年建立“12345”民生服务平台，它是集公共服务和社会管理功能于一体的综合性联动服务大数据平台，以网络通讯平台和服务系统为支撑，按照“社区网格化、老人数字化、管理精细化”的管理模式，整合社保、民政、卫生等多项养老公共服务资源，与100余家企事业单位、47个城乡社区共同构筑起了嘉峪关市养老服务的坚实基础。各社区老人通过拨打12345民生热线，就可以享受到政务咨询、建议投诉、求助、家政服务和居家养老等各类服务。
3.2城市养老服务情况
嘉峪关市养老服务体系以“12345”民生服务平台为通道，采用“政府引导、市场运作、企业服务”的方式，由政府出资，在各社区建立日间照料中心，为符合条件的老人免费办理“一键通”，通过“一键通”即可在家享受到便捷的上门服务，并根据老人的实际情况，将老人划分为不同的财政补助等级，见表1所示。目前嘉峪关市依托服务企业和社区逐步建立了便捷、快速的15min服务圈，可保证及时为老人提供优质服务，服务内容涵盖家政便民、人文关怀、餐饮服务等7大类182个小项。截至2014年底，全市有1.74万余名老人注册服务，有1.22万余户家庭免费配备一键通电话，日均为老人圆满服务近1500人次，累计服务量90万人次。经过公开招标评审，吸纳了10家工商注册、依法纳税、具有良好口碑的服务企业加盟，其中，家政类5家，餐饮类5家，提供就业岗位300个。
3.3农村养老服务情况
嘉峪关市大力推动城乡养老服务一体化建设，在全市17个行政村建立了农村老年人互助幸福院，幸福院资产均归村集体所有，建筑面积均达到120m2以上，室内配有图书阅览室、休息室、活动室及配餐室等，同时匹配400~700m2的室外活动场地，为全市农村60岁以上老年人进行日间照料工作，重点服务高龄老人、空巢老人、残疾老人、优抚老人、低保或低收入老人等，为老人提供了膳食供应、个人照顾、保健康复、休闲娱乐、精神慰藉、紧急援助等日间服务场所，方便了老年人养老、康复、娱乐，提升了老年人的生活质量。
4存在问题
4.1城乡养老服务差异较大
嘉峪关市城乡养老服务发展差异较大，城市经济发展水平较高，养老的服务工作开展的相对好一些，但经济发展水平较低的农村养老服务缺位严重，政府的财政投入力度不够，同时根据嘉峪关市现阶段养老服务政策规定，难以保证所有老人均享受到免费的养老服务，目前主要保障高龄、孤残以及特殊困难群体、特殊贡献人群的养老需求，大部分老人尚需自行购买养老服务，在对嘉峪关市农村老人调查中，有86.2%的老人无收入或月收入低于500元，其中大部分每月仅有125元养老金收入，且75%的老人患有疾病，入不敷出，难以承担[6]，农村老人互助幸福院运营缺乏保障，运行经费成了今后发展的瓶颈。
4.2老年人养老服务缺乏政策指导
嘉峪关市城乡养老服务缺少政策指导,相关制度和政策引导不够,政府缺乏必要的鼓励和优惠政策,激励政策力度不大。
4.3养老服务队伍薄弱
城乡养老服务工作中缺乏专业的管理人员和服务人才,现阶段嘉峪关市养老服务项目尚不能满足老人需求，通常只是简单的打扫卫生，如涉及健康护理、心里慰藉等事项无法处理；农村意向从事养老服务劳动力严重缺乏，且需要服务的老人居住分散，城市加盟服务企业因成本高、耗时长，不愿去农村提供服务，农村互助老人幸福院的管理人员均是村民兼职，他们大量的事务是村组生产生活方面的工作，平时缺乏充裕的时间保障幸福院的开放和运行。4.4引入养老服务的社会组织和企业机构较少加盟养老服务的机构较少，根据调研，价格因素是主因，同时养老提供服务不足，养老服务的产业化程度较低，市场发育严重不足。
5建议对策
5.1加快发展城乡便捷服务网络
建立以机构和企业为主体、城乡社区为纽带、满足城乡老年人多种服务需求的居家养老服务网络，根据老人需求扩大服务范围和项目，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急等定制服务；发展“医养结合”，以社区医疗单位为基础，把其功能向养老服务发展转变；农村在互助幸福院的基础上，引入各类社会组织，建立农村集中养老服务网点，有效利用“远亲不如近邻”农村养老方式，逐步将养老服务延伸到农村老人。
5.2支持社会力量投资养老机构
落实好现行支持养老服务业的各项优惠政策，大力推动以社会资本投入为主体、政府投入为引导建设多种形式养老机构，塑造“龙头产业”，以“连锁加盟”发展，实现规模效益；降低社会力量兴办养老机构在资金、场地、人员等方面的准入门槛，有效利用闲置的公共设施和农村集体用房及其他可利用的社会资源进行整合和改造；支持物业部门在原有服务基础上提供养老服务，鼓励个人尤其是农村创业青年兴办家庭化、个性化的托老所等养老机构。
5.3完善人才支撑政策
制定鼓励大中专院校对口专业毕业生从事养老服务工作的优惠政策，重点培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专业人才，把养老护理人员技能培训纳入城乡就业培训范围，按照《养老护理员国家职业标准》，由有师资力量的培训机构组织开展从业人员培训，按规定给予培训补贴和职业技能鉴定补贴，推行执证上岗。
5.4加大城乡财政投入
政府要根据全市经济社会发展，把对农村扶持作为重点，加大财政投入，并逐年增长。把用于社会事业、民生工程和福彩公益金的资金要优先扶持养老服务业发展，争取补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，推动民办公助、公办民营，支持社会力量举办养老服务机构。
6结束语
关键词：涉老人才；养老机构管理；高校培养
中图分类号：F24
文献标识码：A
文章编号：1672―3198（2014）21―0099―02
1涉老人才管理中存在的问题
1.1养老机构中涉老人才的数量较少，不能满足岗位需求
从图1可以看出：在调查的42家养老机构中，老年服务与管理等涉老专业大学毕业生人数占50%以上的，只有1家，仅占2%；涉老专人才占30%-50%的，只有2家，占4%；涉老人才占10%-30%，只有3家，占7%；涉老人才不到10%的，有16家，占39%；而在调查的养老机构中，仍然有20家，48%的养老机构没有涉老人才。
从数据分析结果中可以看出，养老机构中涉老人才的比例不大。
在调查的42家养老机构中，共有22家养老机构的工作人员中有涉老专业的大学毕业生，其中，17家养老机构中的涉老人才从事基层、中层及其他管理工作，占77%；有5家机构中的大学毕业生从事养老护理员工作。
1.2养老机构对涉老人才的质量需求远没有满足
（1）涉老人才在专业操作技能方面仍需提高。
在22家有涉老人才的养老机构中，16家养老机构（占72%）的受访者认为，涉老专业的大学毕业生在工作中需要提高养老护理员的专业操作技能，同时又有12家养老机构（占55%）的受访者认为，高校需要在实习实训环节方面重点培养学生。
受访的养老机构表示，专业操作技能非常重要，尽管涉老专业大学毕业生在专业知识等方面占优势，但是也必须提高专业操作技能才能更好地胜任养老护理员等工作岗位。
（2）涉老人才在职业素养上也需进一步提高。
受访的养老机构表示，作为涉老人才，养老机构是非常欢迎的，但是大浪淘沙，真正留下来、脚踏实地地在养老机构工作的学生不多，他们认为涉老人才必须在一些职业素养上提升自己。在调查的22家有涉老人才的养老机构中，12家（占55%）认为涉老人才在工作理念、工作态度、良心、爱心、工作责任等方面需要进一步提高。
2涉老人才管理中存在问题的原因分析
在受访的养老机构中，有48%的比例没有涉老人才，即使有涉老人才的养老机构，涉老人才所占的比例也非常少，为什么会这样？除了养老机构多、涉老人才少等客观原因之外，也有一些值得我们探讨的其他原因。
（1）涉老人才的工作内容低于其预期。
涉老人才接受的教育在《养老护理员国家职业标准》的基础上，学习生活照料、技术护理、康复护理、心理护理、培训与指导等工作，还学习养老机构的管理、经营、活动策划等内容。但是在养老机构中，养老护理员的工作主要为简单的生活照护，这远远低于涉老人才对工作的预期，造成一部分涉老人才放弃养老机构的工作。
（2）付出与回报不对等。
在访谈调查中，很多受访者都提到了薪酬少，很难吸引涉老人才。根据亚当斯的公平理论，涉老人才如果在养老护理员的岗位上，他会把自己的付出与回报之比，与其他大学毕业生的相比较。如果他发现自己的工作比起其他人的“苦脏累”，而薪酬没有反而没有别人“高大上”，他会觉得很不公平，继而放弃这份工作。
（3）涉老人才看不到职业前途。
在现代社会，养老机构的老人素质不断提高，对服务质量要求也越老越高，这就势必要求有一支素质良好的养老护理员队伍。而现实是目前养老护理员队伍素质低，流动性大，有相当部分涉老人才在养老机构待不到1个月。究其原因，涉老人才进入养老机构后，作为一名养老护理员，他们的工作内容是给老人端屎端尿，同事是40、50岁的大婶，他们接受的养老护理、经营管理、活动策划、心理慰藉等方面的教育，很少有发挥的机会，让他们看不到职业前途，看不到施展自己才华的舞台。根据调查，77%的养老机构中涉老人才从事基层管理以上的岗位，正是良好的职业发展道路，吸引了怀有一腔抱负的大学生。
3对策
3.1养老机构应加强涉老人才的管理工作
（1）从满足老人需求的角度招聘涉老人才。
随着社会的发展，养老机构入住老人的素质越来越高。以南京为例，高素质老人所占的比例已达55%，他们希望养老护理员能更好地满足他们的精神需求。但现实中涉老人才养老护理员的工作内容是简单的生活照护，这样既无法满足入住老人的需求，也不会吸引优秀涉老人才进入养老机构，更不利于现有涉老人才的发展。
养老机构应该从客户关系管理的角度分析入住老人的需求，进行养老护理员等相关岗位的工作分析，明确岗位职责、工作任务、岗位职权、岗位任职资格。在这个基础上，进行养老护理员等岗位的招聘、培训，目标是人岗匹配，吸引优秀的涉老人才，在涉老人才成长的过程中，也能不断提高养老机构的服务质量。
（2）重视绩效管理与薪酬管理。
养老机构最重要的是提高入住老人的满意度，核心问题是养老护理员的素质，而绩效管理与薪酬管理相结合，可以更好地解决这个问题。根据养老护理员等岗位的工作职责，设定绩效目标，与养老护理员达成绩效契约，约定好绩效指标和标准，进行良好的绩效沟通，选取合适的绩效考核方法以及绩效反馈方式，根据养老护理员的绩效目标完成情况，给予不同的薪酬，也就是加大浮动薪酬和奖金的比例，使拥有不同能力和素质、能让入住老人满意的养老护理员获得满意的薪酬，或者晋升到不同的岗位，这样养老机构整体的绩效就能不断提升，能更好地为入住老人提供服务。
（3）拓宽涉老人才的职业道路。
目前，我国养老护理员的缺口比较大，以南京为例，截止到2014年7月18日，老年人口总数约120万，南京约需居家养老护理员4.3万人，南京市居家养老服务工作人员总数约5000人（含管理人员），持证上岗的专兼职养老护理员总数3000人，专业居家养老护理员缺口仍达4万人。这些数字充分说明涉老人才是很稀缺的。
3.2高校注重对涉老人才培养
（1）注重对涉老人才实际操作技能的培养。
高校培养的涉老人才具有专业知识强、实际操作技能弱的特点。高校要进一步重视实训实习等环节，让学生更多地与养老机构“亲密接触”。同时在实习实训中加大对学生的考核力度，提高学生在养老机构中的融入程度。实习教师与养老机构的培训老师必须制定有效的实习实训手册，让学生以一个职场人的身份在养老机构中学习，并定期或者不定期地进行考核，监督学生实习实训的过程，实习实训结束必须进行最终考核，与奖惩措施相结合。
（2）加强涉老人才职业素养的教育。
任何一份工作的职业素养都很重要，尤其因为涉老人才面对的是老年人，爱心、孝心、耐心等职业素养显得尤为重要，这直接影响到老人的晚年生活质量。职业素养的教育不是一下子就能完成的，高校必须在涉老人才的整个教育过程中，持续不断地进行。高校可以通过情景模拟、角色扮演、讲座、实习实训等环节，加强学生的职业素养。一方面，使涉老人才有敬业精神，能吃苦耐劳，无怨无悔的为老人服务，不管自己的能力如何，只要是为老人服务，就要尽心尽力；另一方面，有良好的工作态度，用心对待每一位老人，真诚友好地尊重他们，理解他们，与他们多交流，多沟通，有耐心。
参考文献
[1]王婧，何国平.我国老年护理人力资源面临的问题与对策[J].护理学杂志，2010，（12）.
〔关键词〕老龄产业；产业政策；市场需求；老龄化
〔中图分类号〕D264.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2016）03-0114-08
一、 引言
国家“十三五”规划提出积极开展应对人口老龄化行动，要全面放开养老服务市场，增加养老服务和产品供给。2013年全国60岁以上老年人口已经超过2亿人；预测到2035年我国的老龄人数将超过4亿人。新的大批的城乡老龄人口的增长，使一些专门为老龄人口提供消费的产品与服务的生产活动可以独立出来，逐步形成跨行业与部门的特殊的老龄产业体系。而日益增多的多层次与多类型的老龄人口群体的需求快速增加，也为新兴的老龄产业带来了一系列发展机遇。与此同时，我国的人口城镇化与城乡家庭结构和功能的变化，使传统家庭养老的功能日渐式微，从而迫切要求市场来承担起为老人提供服务的职责，而我国传统的养老事业的运作机制难以满足我国庞大的老龄人口的商品性、市场性需求，需要通过大力发展老龄产业来填补这一不断扩大的需求空间〔1〕。由此，我国老龄产业的发展应运而生，目前已经进入一个快速发展和全面推进的非常时期。
我国老龄产业的发展是一个复杂的系统工程，同时也和一般的实体产业的发展有诸多区别。老龄产业的发展必须从整个国民经济和社会发展的高度确定其战略地位、战略思路、战略重点和战略措施等，根据我国的基本国情，尤其是人口结构变化与经济制度变迁的态势，探讨市场化、社会化的老龄产业发展面临的问题、机遇和路径选择等问题，从而为老龄产业的快速、健康发展提供科学的宏观决策依据与产业政策保障。
二、我国老龄产业的发展现状与存在问题
我国的老龄产业伴随着人口老龄化进程而开始兴起与加快进程，老龄服务与产品生产活动不仅渗透到国民经济的各个行业，并在许多领域还开始出现独立分化。例如上世纪90年代以来，我国各地开始有较大量的民办养老机构兴办，2010年以来再次进入一个快速发展的增长阶段。但就其总体而言，目前我国的老龄产业正处于刚刚起步的初期阶段，其发展水平、制度规范与运作机制等方面与发达市场经济国家的老龄产业相比较，都存在较大的差距，其中老龄金融保险、老龄特殊产品生产等行业的发展更为落后。从产业经济学的角度，目前我国老龄产业发展存在的问题与挑战主要为：
1.老龄产业的市场供需关系失调，老龄产品与服务的市场供给不足。按照产业经济学的基本原理，市场需求及有货币支付能力的有效需求是产业形成与发展的根本所在。随着我国老龄人口绝对数量的迅速增加，我国老龄人口的市场需求总量也呈加速增长的态势。据有关资料测算。发达国家的老年人口与总人口各自的平均消费需求量之间的比值在1.44和2.50之间变动。据预测，我国在2050年经济发展达到发达国家水平时，老龄人口与总人口各自平均消费需求量的比值可能在2.01左右，即约占总人口市场需求量的41.65%，每年增幅为0.69%。从我国老龄产业市场需求的规模变动上看，2000年估计为2000亿元，随后呈加速上升态势，至2015年预计为62100亿元。由于我国人口基数大，因而所形成的老龄市场很可能会超过同期发达国家的水平。〔2〕但是，目前我国老龄人口的许多现实需求和潜在需求都还没有相应的市场供给来对接。以老龄护理服务业为例，目前我国主要依靠民政部门的社会救质的养老院来应对需求，而按照3%老龄人口作为入住养老机构的基本需求计算，我国养老服务业市场年需求可达到约6000亿元的规模，而目前民办养老机构的实际供给能力还不足1000亿元。专家认为目前我国老年人口的离退休金、退职生活费、医疗卫生费、再就业收入等购买能力在4000亿-5000亿之间，但老龄市场每年为老年人提供的产品不足1000亿元，供需之间的差距巨大。〔3〕
2.社会和一些政府部门对老龄产业发展的认识滞后，老龄产业的管理方式与体制还没有实现全面的市场化转型。受传统观念和惯性思维方式的影响，社会上普遍对我国人口高龄化的严峻形势和即将显露的重大负面效应还缺乏足够的清醒认识。例如，许多人对城乡人口大规模流动造成乡村家庭结构变化的认识浅薄，对农村老人、尤其是大规模劳务输出地区农村老人的机构养老需求估计不足；许多人没有意识到未来时期可能会出现的从事高龄失能老人护理的劳动力严重短缺的问题。与此同时，社会上许多人长期将老年人口的事情作为社会福利事业看待，对发展有偿的商品化服务颇有异议。而一些政府部门则往往认为老龄问题与自己无直接关系，老龄工作属于民政部门一家的事情。也有一些地方政府认为老龄产业的发展对当地GDP的增长贡献不大，难以作为优先发展的产业。政府的一些相关部门往往在有关老龄产业发展的规划、投资、资源配置和政策等方面缺乏足够的重视和应有的超前意识。政府对老龄产业的管理方式和体制与市场化转型还有一个较长的过程。
3.政府对老龄产业发展的扶持力度和政策落实与实际要求有较大差距。老龄产业是一个以“夕阳”人群为服务对象的“朝阳”产业，同时也是一个类似于农业的弱质产业。主要表现为老龄产业的产品和服务的市场有效需求相对不足；老龄产品与服务的价格相对偏低；老龄产业投资回收期较长；老龄产业的从业人员素质总体偏低等方面。因此老龄产业虽然市场需求看起来庞大，但投资者却往往缺乏足够的逐利动力，尤其是在产业发展的初期和起步阶段，需要公共财政等给予大力的扶持，才能够引导民间资本进入，实现较快的起步、成长和壮大。但目前我国老龄产业的发展还缺乏政府的主管部门的统筹规划与集中管理，有关的扶持政策碎片化，投入资金不配套，导致运作成本高，实施效率低下，形不成规模效益。此外，老龄产业发展的公共财政的扶持资金主要来自于地方政府，而许多经济欠发达地区因地方财力有限，对老龄产业的支持缺乏力度。许多中央出台的优惠政策到最终落实，还有许多环节与障碍需要克服。如在调查中就发现，在一些经济欠发达地区，地方财政重点是保证民政系统的福利院的正常运作，对民办养老机构的床位补贴等扶持政策都还难以落实；当地的国有保险公司也未按要求配套开展老年意外伤害保险等业务活动。
4.老龄产业普遍面临启动资金、土地、人力资源等投入的“瓶颈”问题。大力扶持民办养老机构的发展是适应老龄人口对“机构养老”模式选择的重要举措。但是民办养老机构普遍反映面临前期投资的资金筹集难和土地供给难等问题。其中资金筹集主要靠社会集资入股方式解决，银行贷款比重偏低。而土地投入则主要靠租赁农村家庭建设用地或生态绿化用地解决。目前养老机构的从业人员工资收入普遍偏低，社会保险不全，也直接影响到服务的质量和员工队伍的稳定性。养老服务业还是我国为数不多的存在一线护理人员收取小费的行业。调查发现，一方面目前普遍存在有政府经费支持的公办养老机构需要排队入住和“一床难求”的情况，而另一方面又存在收费偏高、环境较差的民办机构床位空余或季节性闲置的不合理现象。一些老龄特殊产品的技术性开发，老龄人口的消费品营销等活动，也要求较多的前期投入和政策性扶持。因此，老龄服务业的发展在经济资源的投入方面需要通过政策调整与制度创新，采取一些特殊的模式和机制，才能够使其较快地发展起来。
5.政府对老龄产业中长期发展缺乏有效的组织协调与统筹规划。老龄产业是一个跨行业与部门的特殊的综合性产业，目前在国民经济和社会发展的统计体系中缺乏独立门类的统计途径，政府有关部门对整个老龄产业的固定资产规模、投资水平、资金收益率、从业人员结构等基本情况都不清楚，产业的规划和计划也缺乏基本的统计依据。〔4〕此外，与海洋产业、环保产业和旅游产业不同的是，我国没有一个专门的政府部门来对老龄产业实行全面的行业性管理。目前我国老龄产业的发展工作主要由民政部门来承担，但与民政部门的业务性质和公共服务范围不尽吻合，而老龄委主要是对相关部门的活动发挥协调作用，该机构并没有直接的对老龄产业的管理职能。就产业成长规律而言，新兴产业创立和发展的初期，以政府扶持培育为目的的中长期规划编制至关重要。但过去政府在编制国民经济社会发展规划的工作中，往往缺乏对综合性的跨行业的新兴产业的专项研究和规划工作，导致在经济发展规划内容中出现老龄产业的“缺位”；而在社会发展事业的规划内容中又难以将老龄产业发展的问题纳入，导致在实际生活中往往被“边缘化”。
三、我国老龄产业发展的指导思想与原则
（一）推进我国老龄产业发展的指导思想
1.发展老龄产业必须与建立社会主义市场经济体制相协调。老龄产业的发展不仅在于满足日益增长的老龄人口的需求，而且还在于适应社会主义市场经济体制的建立和完善。老龄产业的发展要充分利用市场机制来优化配置经济资源，调节市场供给与需求的关系。要通过市场化、商品化的老龄产品与服务的多元化供给，使政府老龄事业更加集中于对老龄人口的社会救助和社会福利的供给，使其他类型老龄人口的需求逐步由市场化的准公共产品或私人产品形式来实现满足，充分发挥市场对养老需求的经济资源配置的决定性作用。
2.推进老龄产业要与社会保障制度建设和养老事业发展相结合。老龄产业的服务对象决定其始终具有一定的社会公益性，与社会福利、社会保险、社会救助和社会慈善等社会保障体系有着不同程度的联系。老龄产业一方面要基于市场机制来实现高效配置资源和适应需求变化，另一方面要充分发挥公共服务的功能，对政府的公共服务加以补充与完善，扩大服务覆盖面与增加服务类型。要充分利用社区服务的基层平台，在基本公共服务的基础上增加各种有偿性的特色个性化服务。要通过老龄产品与服务的市场供给与公共服务的有机结合，使老龄产业与养老事业互相支持，相得益彰。
3.发展老龄产业需要坚持经济效益与社会效益相统一。老龄产业的弱质特征决定在整体上属于微利性产业。与农业等部门类似，产业的存在和发展更多地在于提供社会必需的准公共产品，更多的是发挥社会效益。要通过老龄产业的发展增加就业岗位，其中更多的为农村转移劳动力和妇女劳动力提供就业机会，实现弱势劳动者的充分就业。要通过产业的社会效益与经济效益的有机统一，取得老龄产业的综合效益最大化。要通过满足中高收入老龄人群的一些非基本需求、奢侈性需求的特殊产品与服务，提高老龄产业的盈利水平和从业人员的工资收入，引导更多的劳动者和人才在老龄产业就业。
（二）我国老龄产业发展的主要原则
1.以市场需求为导向，分类型为老龄人口提供服务与产品。产业的可持续发展的根本原则在于围绕社会的有效需求来提品与服务。老龄人口分多种类型，其需求也有明显差异与重点区别。老龄人口服务对象原则上可以按照：城镇与农村地区老人；高收入、中等收入、低收入和社会救助老龄人口；低龄、中龄和高龄老人；复合生活家庭与独立生活家庭（包括“失独”家庭和“空巢”家庭）老人；健康、亚健康和病残老人等标准进行分类。目前阶段的老龄产业主要面向城镇的中高收入家庭的老年人口的需求提供服务与产品。其中老龄休闲旅游产品、老龄金融保险产品、老龄房地产产品主要针对中高收入家庭和低中龄健康老人的需求；而养老院、老人医院等老龄护理服务业主要针对中高龄老人和病残老年人。
2.以政府的老龄事业为基础内生性发展老龄护理服务业，逐步形成相对独立的老龄护理服务产业体系。这里的“养老事业”是指由政府主办的、以财政预算的公共投入为主的、以社会救助老人为主要对象的公共福利事业，其活动一般可以被界定为非营利性质。由政府经办的养老事业机构经过多年的发展，其管理规范，设备齐全，信誉度高，在老龄产业发展的初期，采取内生性的发展模式，依托县一级和乡镇一级的老龄事业性质的养老机构，对非社会救助老人开展有偿性的护理服务，逐步发育成长，到一段时期后再使之分离出来独立发展，不失为一条较为可行的路径选择。依靠事业特征明显的城镇社区养老服务机构开展有偿服务项目，也是当前发展老龄产业的有效途径之一。
3.以多元化产权模式与混合所有制经济推动老龄产业成长与发展。混合所有制是我国产业发展的市场化方向选择，其不仅对消除大型国有企业的垄断行为具有重要意义，而且对一些具有社会公益性质的中小企业健康发展也作用明显。老龄产业在实施混合产权制度方面具有较好的条件。如一些地方通过采取混合产权制度来引导更多的民间资本进入老龄产业，可以大大减轻民间资本的投资负担和降低交易成本。如采取政府与私人共同投资建设养老机构的共有产权的模式实行股份制经营；采取政府投资建设养老机构后招标私人实行承包、租赁经营的模式；利用条件较好的民办养老机构实行对政府保障对象老人（如“三无”、“五保”和“失独”老人）的政府购买服务的模式，都取得了明显的成效。
4.以多种方式实现与老龄社会保障、社会福利、社会慈善事业的有机结合。老龄产业在一定程度上具有准公共产品与服务性质，是社会养老保障体系的重要组成部分。通过老龄产业的发展，可以为社会养老保险和医疗保险的实施提供服务平台与载体。政府的许多对老年人口的福利供给，也可以“政府购买服务”模式，通过对老龄产业的产品与服务提供财政补贴、补助等方式，为符合政府服务对象的老人提供救助与福利。政府应当大力支持各种社会慈善机构和群众团体以义务、资金设施资助等各种方式支持老龄产业的发展，实现城乡老龄人口的福利的全面增进。
5.以社区老龄服务为平台，将老龄产业的服务项目渗透到居家、机构养老服务模式之中。由于我国绝大多数城乡老龄人口的养老需要通过社区养老和居家养老的模式来实现，因此新型社区养老模式是充分满足老龄人口多种特殊需求的平台，如餐饮供给、电子商务购物、日托护理、上门医疗保健等项目，都可以由社会福利性质的社区养老机构的低价有偿服务来具体实现。政府应当加强城乡社区公共服务体系的建设，利用社区服务平台开展有关居家养老的个性化的有偿服务业务，在不减少社会公益的前提下，最大限度地扩大社区有偿服务范围，增加社区服务的就业岗位和促进老龄产业发展。
四、我国老龄产业发展的市场化、商品化运作机制
任何产业的健康发展都需要具备良好的运作机制。老龄产业基于其特殊的战略基础和运作效率发挥特征，必须对一些机制进行全面、系统的设计：
1.建立有利于老龄产业稳定发展的利益驱动机制。老龄产业具有明显的弱质特征，但同时也需要保证最基本的盈利水平来维持其生存与发展。老龄产业由于现阶段正处于需求扩张时期，整体上产业的经营风险相对较低，从而对一部分持有资金安全偏好的投资者具有一定的吸引力。要通过政府公共财政等资源的适度投入为引导，推行多种扶持政策和保障制度安排，从而形成能够满足产业和企业的微利为基础的扩大再生产能力，降低经营风险成本，如实行经营补贴以达到企业的基本盈利水平，从而吸引民间资本对老龄产业进行投资和资源存量的扩张，形成对老龄产品与服务的市场化、商品化供给的利益驱动机制。
2.完善老龄产品与服务市场供给的价格机制。价格机制是市场机制的核心，运用合理的老龄产品与服务的价格调控手段，引导社会资本按照供需关系实现资源的优化配置，并且满足不同类型的老龄人口的多种需求。其中按照高中低家庭收入的老龄人口的不同层次需求，来确定产品与服务的市场价格，是培育老龄产业健康成长的关键之一。由于社会老年人口中的弱势群体因其收入来源有限，对市场购买的产品与服务的有效需求相对不足，决定了多数老龄产品与服务的价格应当以成本为基础；而对于城市中高收入家庭的老年人口的非基本需求，则应当主要依靠市场机制，可以偏重于以效用来确定产品与服务的价格。同时要积极解决老龄市场供需双方信息不对称的问题，扩大有效的市场需求，使价格机制正常发挥其调节供需关系的作用。
3.加强政府多部门协调的管理与监督机制。老龄产业涉及的行业众多，目前缺乏专门的行政机构进行有效的管理与监督。尤其是在多元化产权制度并行以及与老龄事业混合运行的背景下，为了使资源优势互补、收益分配合理，管理职能发挥正常，需要建立新的多部门管理的协调机制，做到多部门密切配合，使公共资源与民间资本有机结合。要通过政府的统筹协调，实现土地、资金、人才、劳动力的优化配置，努力提高政府机构对老龄产业的管理效率。政府对老龄产业的管理与监督必须依据相关法律与法规实施，最大限度地保护弱势老龄人口的各项合法权利。
4.突出老龄产业发展的经济社会综合效益的发挥机制。老龄产业与社会保障体系具有天然的联系；其产品与服务带有明显的准公共产品性质，具有不同程度的社会公益功能和显著的社会效益。政府对老龄产业绩效的评价，应当从该产业的经济社会综合效益出发，侧重从增进社会福利、扩大就业和促进社会和谐等角度进行评价，以扶持老龄产业得以快速成长和发展。
五、近期我国老龄产业发展的战略重点选择
1.重点优先发展老龄服务业。服务性消费是现代产业生产的价值实现的主要途径。老龄人口的最终需求主要以服务性消费形式出现。许多老龄特殊产品的消费只通过老龄服务业的市场化服务活动才能够最终得以实现。例如一些药品和医疗器材，只有通过老龄医疗保健服务业（如医院）的业务活动，才能够成为老龄人口的最终消费品。老龄房地产业等建设投资最终需要依托老龄护理、医疗、保健、娱乐、休闲等服务业的配套发展来得以回收。老龄服务业无疑是老龄产业主体，其中：老龄护理产业、老龄医疗保健产业、老龄休闲旅游产业的需求在当前增长迅速，而社会供给则明显不足，在一个较长时期内具有进一步扩展的广阔空间和巨大商机。
2.重点解决机构养老的资源配置不足问题。我国家庭结构与功能的变化，以及人口高龄化的趋势，都显示社会化的机构养老模式具有巨大的需求潜力。目前各地应当按老龄人口总数3%-4%的比例来规划未来入住养老机构的人数规模，开展机构养老的规划与建设工作，加快填补机构养老在用地、房屋面积、床位数量、设备和专业人才等方面的缺口。应按照“9073”的比例合理配置居家养老、社区养老和机构养老的经济资源。积极鼓励民间资本投入发展各种类型的机构养老项目。充分利用农村闲置建设用地来解决养老机构的土地供给问题，按照重点发展行业提供贷款的政府贴息等优惠政策。
3.重点解决中高收入老龄人口的需求满足与提高。老龄产业与传统老龄事业的区别在于商品化、市场化的运作机制，服务对象主要面向有较强货币支付能力和较高层次需求的中高收入家庭老人。如目前我国境外旅游的人数中60岁以上比例占到40%以上。从长远来看，老龄产业发展要从保证满足老龄人口的基本需求逐步提高到满足高档物质层面与精神层面的需求。中高收入家庭老龄人群的高档次养老护理、境外旅游休养、高雅文化娱乐，养生健康保健、商业性高额度补充保险等产品与服务，在一定阶段后都有较大的市场空间与发展商机。
4.重点围绕城镇、尤其是大中城市的老龄人口的有效需求来开拓市场。目前我国城镇户籍人口的老龄化程度明显高于农村地区，其收入水平高于农村；而目前我国的城镇常住人口数量的比例已经超过51%，到2020年城镇化水平将达到60%以上。随着户籍制度改革政策的落实与农民工市民化的加速发展，农村老年人口迁居城镇的比例也会较大幅度增加。老龄产业发展要求相对集中的人口集聚居住环境，因此市场化、商品化的老龄产业更多地是面对较高收入的城镇家庭的老人。老龄产业的发展应当首先以大中城市为重点，逐步向小城镇和农村扩展与辐射。农村老人主要采取乡村社区互助合作的养老模式，可以在乡镇福利院、卫生院的基础上通过扩大服务对象范围和业务的方式来发展老龄产业。
六、老龄产业发展的措施与产业政策建议
老龄产业是一个依托盈利性经济主体运作的综合性产业体系，同时也是一个新兴的产业，其健康成长需要依靠相关产业政策的引导和扶持。为了更好地发展老龄产业，需要积极探索一整套符合中国国情与适应社会主义市场经济体制的老龄产业政策与措施。
1.积极鼓励和支持企业和社会团体广泛开发多种养老产品和提供服务项目。目前我国老龄市场的产品和服务项目还十分单一、粗放，开发的力度和广度明显落后。许多已有的产品也缺乏特殊专门用途或效用。必须在政策上积极支持企业和科研单位开发老龄产品和增加老龄服务项目。如生产老年人专用特色产品（食品、保健品、器械、服装、特殊工具等）、开发个性化的“夕阳红”旅游项目、开发多功能的老年房地产、建立综合性的老年医院和医养结合的养老中心、开发多种老年保险产品和老龄金融产品等。依托机构养老模式，积极开发养老人群跨地区购买、租赁老年公寓居住和长期异地度假消费；支持企业推进老龄产业的专业化、集群化、连锁化发展，建立跨地区、跨行业的各种专业化、集群化和连锁化的老龄产业群体。在社区养老的基础上，通过一些品牌养老机构的承包经营来发展城镇社区养老机构的连锁模式，以政府购买服务的方式对一些特殊救助老人实行居家服务。鼓励企业申报老龄产品专利，支持和发展老龄产品专业销售市场和品牌商店。建议参照儿童医院、妇产医院的模式，在县一级行政区普遍建立公办或民办的老龄专科医院，解决老龄人口就医看病的特殊需求。
2.实行多种优惠政策，积极引导社会民间资本投资老龄产业。目前我国老龄产业发展的直接消耗系数大，要求较多的资金、劳动力的投入，但盈利水平低、投资回收相对缓慢。在目前一些传统产业存在产能过剩、利润率下降、产品滞销的情况下，通过对老龄产品生产销售和“机构养老”等服务实行财政补贴的政策，引导民间资本转移到老龄产业领域。建议参照目前的残疾人产品和服务的办法，对专业化的经营老龄产品流通销售企业实行免税的政策。对社会兴办的养老机构的常年性经营实行标准化的床位补贴，对有关机构新增床位实行一次性补贴，所需资金由中央财政和地方财政共同负担。采取政府投资兴办养老设施后向私人租赁或私人承包经营；对民办养老机构的营业实行减免税费的政策等扶持措施，以保障老龄产业经营机构的基本利润率水平，促进老龄产业稳定发展和逐步壮大，形成老龄产业的可持续发展能力。
3.以政府兴办的社会养老事业为基础，内生性地发展社会化、市场化、商品化的老龄产品和服务项目。要充分利用公办养老机构、公办医院等的存量资源和优势，扩大服务对象的范围。尤其是政府民政部门的乡镇养老福利院在用地扩张方面的潜力较大，可以通过租赁农村集体建设用地和农民住宅等方式进行空间扩建，再向社会资本出让有偿服务的经营权，接收城乡非社会救助老人等入住养老。建议利用经营状况不好的一些“二甲”以下的医院和利用政府的乡镇卫生院，建立“医养结合”的养老机构，重点满足一部分患慢性病的老人的养老需求。
4.抓紧制定地方性的老龄服务业行业标准，规范老龄产业经营服务的内容和基本活动。目前我国缺乏老龄产业的相关行业的标准，造成经营活动不规范，所建立的养老机构、医疗机构等良莠不齐，服务质量难以得到保证。应当尽快制定出地方性的老龄产品和服务的标准，积极准备国家初次的老龄产业行业标准和产品服务标准。
5.加强政府对老龄产业相关部门的统筹协调与中长期规划工作。要加强政府老龄委员会的统筹协调职能，组织民政、发改、人社、卫生、计生、国土、住建、财政、税务、工商、文化、旅游、教育、商务、工信、银行、保险等部门，共同促进老龄产业的发展。建议由发改委牵头，安排制定综合性的老龄产业发展规划。设计相关项目布局，安排投资和用地指标等。建议由政府统一规划，多元化投资，在二、三级城市普遍建立综合功能的“养老园区”，集养老、保健、康复、医疗、休闲、度假、文化、娱乐、运动、教育、餐饮等为一体，以满足中高收入家庭老人不同年龄段的不同需求。建议由统计部门负责，开展老龄产业的典型抽样调查和利用经济普查方式进行统计调查，全面系统地摸清老龄产业的资源家底。
6.积极解决民办养老机构建设面临的土地供给“瓶颈”问题。一方面政府应当充分挖掘城镇国有存量土地，同时将老龄产业的用地纳入供地计划，按照城镇保障房建设的模式，对相关养老产业项目实行划拨、按开发成本价格出让。政府以土地入股参与开发等多种方式，解决养老机构的土地投入资金回收慢的问题；建议放开农村集体建设用地对养老机构建设的使用政策。允许社会公益性的民办养老机构采取长期租用乡村集体的闲置土地，建设较高标准的养老机构；或者开放农村集体土地交易市场，允许农村集体以建设用地、农村家庭以宅基地入股等方式，发展股份制的商业性的民办老年公寓。
7.抓好“社区养老”与“居家养老”模式的综合性配套建设。应当通过加强“社区养老”模式的充实、完善和提高的工作，有机结合“居家养老”模式，加强机构的老龄产品和服务的专业化市场网络体系建设，并根据实际需要增加“社区养老”的各种有偿服务项目，充分满足老龄人口的多种需求。多渠道筹集社区养老服务的资金投入，包括社会慈善事业的投入。建议对社区养老机构的水、电、气等供应按照城镇居民价格标准收取；或采取政府专项补贴的办法，以体现社区养老服务的社会公益性质。城镇原有社区要通过整合、购置、租赁、腾退、置换等方式，配套建设老龄服务设施；对新社区一律要求将老龄服务设施纳入规划，由土地使用权人配建养老服务设施。
8.加强老龄产业发展的专业人才的培养和产业人员队伍建设。政府应当增加对老龄产业发展的人力资本方面的公共财政投入，引导社会增加对老龄产业的人力资本投资和就业岗位。要通过保障老龄服务业从业人员的合理工资水平和社会保险，吸引、稳定和扩大老龄产业的从业人员与专业人才队伍。劳动就业部门要对一线护理人员实行免费职业培训，逐步实现职业技术证书制度。要努力扩大中等职业教育的老龄护理专业的规模；在医学院校普遍建立老年病医疗、保健、康复有关的专业，为老龄产业发展提供中高级专业人才。规范老龄医疗保健和护理的职业操守，普遍提高老龄职业人员的思想、文化、技能和道德素质。
〔参考文献〕
〔1〕万本根，赵喜顺.重视老龄问题，发展老龄产业〔J〕.社会科学研究，2002，（2）.
〔2〕袁培.老龄产业的供求分析与现实选择〔J〕.科技信息（学术版），2007，（8）.
【关键词】社区养老；养老服务；体系构建
一、社区养老服务概念
社区养老是把家庭养老和机构养老的最佳结合点集中在社区：让老人住在家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构为老人提供上门服务或托老服务。具体指老人居住在家中，以社区为中心，由社区为依托的各种社会力量来提供养老服务的养老模式。
二、我国社区养老服务现状及存在问题
1、政府投入力度不够，职责不明确
目前我国公办的养老机构数量太少，且大部分地区的公办养老机构环境差，基础设施不齐全，很难满足日益增多的养老需求。个人兴办的养老机构资金实力不够，养老环境不理想，没办多久就关门歇业，坚持经营下来的也多是入不敷出。可知，政府无论从资金方面还是政策扶持方面对社区养老服务的投入都是不够的，政府没有建立起适应人口老龄化发展速度的、具有高品质的养老服务机构。
2、社区养老服务项目单一
老年人的数量不断增加，需要得到的社会关怀也越来越多。老年人的需求具有多样性，他们需要的照顾与关怀远超衣食住行方面的需求。但目前我国在对老人的照顾方面，除了基本生活需求保障，其他方面如医疗，娱乐，专业化服务等都很欠缺。
3、社区养老服务缺乏专业工作人员
目前在我国养老服务业工作的多是没有接受过相关专业教育培训的人，影响了社区养老服务的质量。主要表现为：社区管理及服务人员文化水平普遍偏低，缺乏社区管理的专业知识和技能；社区工作的岗位培训缺乏系统性和连续性；专业化的服务项目少，很多专业化服务迫切需要开展。
三、完善我国社区养老服务体系的建议
1、完善社区养老服务体系的理念
在完善社区养老服务过程中，应树立公平共享的理念。公平共享观就是要提倡社会保障平等、共享、参与的发展理念，让老年人享有公平的社会保障权益和平等参与社会的权利，分享社会的发展成果。
2、完善社区养老服务体系构建原则
应处理好社会效益与经济效益的关系。社区养老服务的本质属性应是公益性和福利性，可由于我国现阶段经济实力不足，难以全面支持社区服务所需的资金，所以社区养老服务应及时更新，以迎合老年人对服务的需求。
应处理好政府行为与社会行为的关系。现在的社区养老服务不仅是政府行为，且越来越成为社会行为。但这并不是说政府可以放松对社区养老服务的领导。社区养老服务是公益性和福利性事业，政府要从以前的包管转移到政策扶持、资金支持、管理监督方面来，促使其向规范化、制度化的方向发展。
3、明确构建社区养老服务体系各方主体责任
（1）政府的责任
第一，政府应健全法律法规，完善相关政策措施，对其发展做出长期规划。政府应从宏观的角度制定各项支持社区养老的政策，如社区养老服务设施用地、用房优惠政策、养老服务设施收费优惠政策等，政府应建立为社区养老服务设施和项目的财政支持计划、城市公建配套法规等。
第二，政府应该协调好各个方面的关系，使他们了解自己具体负责的工作及相互之间的配合。社区养老服务体系的政府部门为劳动，民政及卫生相关单位。卫生部门应给予服务中心医疗保健服务且监察服务水平；每年社区老年增加人数统计及老年人退休保险金申报管理工作由劳动部门管理；社区服务的财务管理和服务中心的建设工作由民政部门负责。
（2）社区服务中心方面责任
我国现有社区养老机构大部分是政府办的，应推行市场化运作方式。要参照经济领域“政企分离”的做法。这样就能扩大社区养老服务机构的经营自，增强社区养老服务机构的活力。社区作为养老服务体系中直接面对需求服务者的机构，应该由任务执行角色变为管理角色。各个社区都应了解政府分配具体工作和责任范围，使自身拥有自治权。
（3）家庭方面责任
作为老人生活保障的家庭在社区养老体系中义务包括，鼓励帮助老年人参与社区活动，使他们了解社区服务可以为其提供哪些他们需要的服务，了解这些服务对他们的好处，从而使老年人乐于参与相关活动。有些社区养老服务是收费的，家庭成员应给予经济支持。我们还应大力鼓励家庭赡养。和机构照料相比，家庭照料有很多其他方式不具备的优势，特别在意外事件处理上，家庭给予的帮助是非常迅速灵活的。
总之，社区养老服务对保障老年人的生活乃至完善整个社会保障体系、构建社会主义和谐社会等都有重要作用。建立完善的社区养老服务体系是一项全面系统的工程，需要我们不断进行深入分析与探讨。
参考文献：
[1]吴凯.社区养老服务的规划与设计[J].人口学刊，2008（1）：42-48
[2]全国老龄工作委员会办公室.中国城乡老年人口状况追踪调查[Z].2006
[3]何纪周.我国老年人消费需求和老年消费品市场研究[J].人口学刊，2004（3）：39-43
关键词：民办非营利养老机构；政府；准公共物品；补偿机制
中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1003—0751（2012）06—0094—05
我国目前是世界上老年人口最多的国家，占全球老年人口总量的1/5。据估计，目前中国每8人当中就有1位老人，到2050年，每3—4人中就将有1位老人，养老机构与设施的严重匮乏将成为突出问题。民政部的《2010年社会服务发展统计报告》指出，截至2010年底，全国各类老年福利机构39904个，床位314.9万张，平均每千名老人只有18张床位，与发达国家平均每千名老人拥有的床位数在50至70张相比差距甚远，与发展中国家平均每千名老年人拥有养老床位30至50张相比，差距也十分明显。面对老龄化浪潮以及老人入住养老机构愿望的增加，政府办养老机构的供养能力远不能满足需求，民办非营利养老机构无疑要承担起养老机构供给的重担。从现实情况看，民办非营利养老机构大部分由纯民间力量举办，少部分由乡镇、街道办养老机构转化而来，它们在发展中面临的突出问题就是资金短缺问题，导致其运行状况不佳，严重制约了养老机构的进一步发展。本文针对目前民办非营利养老机构发展过程中的资金困难问题进行分析，希望找到解决问题的思路与办法。
一、民办非营利养老机构的发展困境民办非营利养老机构在运行过程中遇到的最大难题即是资金短缺问题。根据对S市养老机构实际运行状况及存在问题所做的调查①，本文认为资金短缺是民办非营利养老机构运行受到限制的严重障碍。主要表现在护理人员的素质、护理队伍稳定性、护理人员的配置等方面。
1.养老机构护理人员缺乏稳定性
养老机构护理人员短缺且流动性大。这种状况与护理人员的劳动待遇低与工作时间长有密切关系。民办非营利养老机构护理员收入较低，月收入一般只比当地最低月工资标准稍高一点。养老机构护理员的工作时间严重超出劳动法规定的加班时间。与同类服务性质的家政服务和居家养老服务相比，养老机构护理员工作时间长、强度大，收入和待遇相对较低，这种工作内容与劳动待遇之间的严重失衡，不可避免地导致养老机构护理员队伍的不稳定，造成养老机构护理员的短缺。一般来说，能够在一个养老机构工作3年以上的护理人员比例低于50%，半数以上的护理员处于流动状态。有政府补贴的养老机构相对于纯自收自支养老机构，因为其工资收入较高，其流动性低于纯自收自支养老机构，政府补贴在某种程度上发挥了一定的作用（见表1）。
2.养老机构护理人员素质低
由于养老机构提供给护理员的收入、待遇等各方面条件不高，养老机构在护理员队伍的建立与维持上都存在问题。首先，护理员文化水平低。目前养老机构的护理员文化水平较低，专业水平较差，其文化程度多数是初中或小学。而民办非营利养老机构的护理员学历还要普遍低于政府办养老机构护理员的学历。其次，护理员年龄偏大。护理人员的平均年龄都集中在40—50岁年龄段上。另外，纯自收自支非营利养老机构护理员的文化程度要低于政府补贴养老机构的护理员文化程度（见表2、表3）②。
3.养老机构护理员配置标准低
由于养老机构护理人员流动性较大，多数养老机构经常处于护理人员数量不足的状况，远远达不到民政部的《老年人社会福利机构基本规范》中所规定的养老机构对入住老年人的护理员配置比例标准。养老机构基本只有在三级护理上达到规定的最低限度，其余护理级别都没有达到规定的最宽限度。此次调查中所涉及到的12119位老人的标准最低限度的护理员配置应该是2759.03人，但实际配置为2340人，护理员缺口为419.03人，占到统计的护理员总数的17.91%。从不同核算形式养老机构的现实情况来看，纯自收自支和政府补贴养老机构的护理员配置与规定标准相比都相差较多，民办非营利养老机构比政府办养老机构的状况要差（见表4）。
二、民办非营利养老机构发展困境的原因分析
1.民办非营利养老机构存在志愿失灵
理论上讲，民办非营利养老机构之所以会遇到资金难题主要是由其组织性质决定的。作为志愿组织，民办非营利养老机构虽然能够弥补政府、市场在供给养老机构上的市场失灵、政府失灵以及在提供养老服务中的合约失灵，减少交易成本，塑造社会责任感和合法性，但志愿组织本身并不是完美的神话，它需要面对志愿失灵。萨拉蒙提出的志愿失灵理论认为，非营利部门也存在固有的局限性③，其中慈善不足就是志愿制度面对的一个主要缺陷，即它无法产生充足的、可靠的资源，导致志愿部门活动所需的资源与其所能募集到的资源之间存在巨大的缺口。
一般来说，人们对志愿部门往往有一种误解即“志愿主义的神话”，认为国家与志愿部门是对立的，后者的扩张关键在于前者的缩减，认为真正的志愿组织主要依赖于甚至排他性地依赖于对私人的行动和慈善资助的信念。④然而，从德国、日本、美国、匈牙利、瑞典、英国、法国、意大利等八个国家的情况来看，私人捐赠不仅不是非营利性收入的主要来源，甚至都不是第二个重要的来源。在上述八个国家中，私人慈善捐赠占全部非营利性收入的平均比例仅有10%，而且这些收入包括个人捐赠、基金捐赠和团体捐赠在内。相对而言，49%的非营利性收入来自服务收费和销售收入，41%来自政府。在美国，虽然私人捐赠得到更大的重视，但私人捐赠占全部非营利性收入的比例也没有超过19%，51%来自服务收费，另外还有30%来自政府。在法国和德国，私人捐赠也没有占据主要地位，政府成为非营利性收入的主要来源，德国公共部门资助占据非营利性组织收入的68%，法国公共部门资助占据非营利性组织收入的59%。⑤
因而，志愿部门志愿失灵的弱点正好是政府的长处，政府有能力通过立法程序提供更为可靠的资源。志愿失灵为政府行动提供了必要条件，使得政府对志愿部门提供支持有了更为充足的理由。政府已经成为非营利类服务机构重要的收入来源，在某种程度上超过了作为生计来源的私人捐赠和服务收费。英国第三部门研究中心《2010年工作报告》指出，那些以弱势群体为服务对象的非营利组织更需要政府的资金支持。⑥民办非营利养老机构的发展急需政府构建有针对性的补偿机制。
2.民办非营利养老机构缺乏完善的政府补偿机制
（1）缺少针对民办非营利养老机构进行补偿的公共财政制度。民办非营利养老机构总体收入主要来源于日常业务收入，其日常业务收入在总收入中所占的比例很高。政府对非营利组织的支持力度较小，其补贴比例很低，仅占到2.49%。即使是对于民办非营利养老机构中政府补贴型的养老机构，政府补贴的比例也只是占到7.72%（见表5），这与国外非营利养老机构的运行资金来源具有很大差别。
（2）政府对养老机构的指导定价实施过程不科学。以上海市为例，1999年《上海市物价局关于本市养老机构收费问题的复函》（沪价行[1999]第234号）从鼓励社会力量举办养老机构、促进补贴制度改革、提高老人在院生活水平出发，对养老机构的收费标准进行调整，但伴随着经济和社会的飞速发展，养老机构运行的人工成本、公用事业费用的成本也在不断上升，而收费标准却一直沿用至今，难以适应养老机构发展的需要。显然，政府部门对养老机构的指导定价体系没有完全建立起来，定价过程中没有对实际养老机构的运行成本进行调查，没有建立起随社会、经济条件变化的养老机构的定价系统，没有建立起遵循公共服务定价原则的定价系统。
（3）对养老机构的补偿标准不合理。与全额拨款养老机构和差额拨款养老机构受到政府财政拨款支持的情况不同，同为非营利组织的自收自支养老机构很少甚至没有得到政府的财政补偿，这对于处在相同竞争位置上的民办非营利养老机构不公平。补偿方式和补偿标准不明确是养老机构之间不公平竞争和恶性竞争的主要原因。在补偿方式上，政府对非营利养老机构的补偿，如建设费用补贴、日常运营费用补贴等，中央政府缺乏统一规定，主要由地方基层政府根据各自财力进行补贴，这种状况很容易因各地区补贴政策的不同导致养老机构发展失衡，竞争秩序混乱。在补偿标准方面，各地都是基于福利刚性制定补偿额度，从最低的补偿额度开始，以后适度增加，缺乏一套有针对性的测算体系来保证财政能够承担得起的适当的补偿金额，这种补偿资金的方式定会使处在相同起跑线上的养老机构面临不同的竞争环境。
（4）政府对养老机构的监管不力。政府对养老机构监管不力，主要表现在：一是政府没有全面执行对养老机构考核评估办法以及相应的奖惩措施，关于养老机构优惠政策的相关规范和条例的实施状况并不理想。二是养老机构没有完全享受到政府的优惠政策，一些优惠政策在部分地区尚未得到真正落实。从水费、电费、燃气费用、电话资费、车辆养路费等方面的优惠政策来看，相关政策并没有落实到位，很多方面的日常开支甚至成为养老机构运作过程中的负担（见表6）。而一些地方税务部门出于税收条例对养老机构的规定比较模糊，向养老机构征收企业所得税，这种做法增加了养老机构的运行成本。
注：夜间电费只有一家养老机构享受到。在燃气方面，各养老机构所用气体种类分散，样本数量太小。这两方面不足以说明优惠政策的享受情况，因而未纳入比较范围。三、民办非营利养老机构政府补偿机制的构建
1.民办非营利养老机构政府补偿机制框架的构建
鉴于民办非营利养老机构的准公共物品性质以及其运行中存在的资金缺乏的主要问题，政府建立一套针对非营利养老机构的完整的补偿机制显得尤为重要。机制即是指事物的结构方式及其功能的整体运作。将这一概念应用到政府对民办非营利养老机构的补偿上来看，文中所指的政府补偿机制就是指政府对民办非营利养老机构进行补偿这样一个工作系统的组成及各个组成部分之间的相互作用的过程和方式。政府的补偿机制要解决的问题是用什么补、怎么补、补多少。因而，政府补偿机制可以划分为以下几个相互联系的部分：政府补偿的资金来源、补偿前提、补偿标准、补偿方法、补偿依据。具体到政府对民办非营利养老机构的补偿机制的构建来说，它可以划分为四个部分：政府补偿资金的来源、民办非营利养老机构的价格形成机制、政府补偿的标准和方法、政府对民办非营利养老机构服务的评估结果。这四个部分之间相互作用：首先，政府的补偿资金来源是实施政府补偿的最主要和最基本的保障。其次，有效、健全的价格机制是政府顺利进行补偿的前提。再次，政府进行补偿的标准要受到价格机制的影响。补偿方法是补偿机制运转的关键环节，补供方还是补需方两种不同的补贴方法影响到价格机制和评估方法。最后，政府对民办非营利养老机构服务的评估结果是政府进行补偿的依据，它的运作影响到其他三个部分的运行（见图1）。
2.构建对民办非营利养老机构政府补偿机制的具体建议
（1）确保对民办非营利养老机构补偿的资金供给。第一，建立对民办非营利养老机构进行补偿的公共财政制度。目前，国际上非营利养老机构比较发达的国家大多有一套针对非营利养老机构的财政补偿制度，以保证对养老机构补偿资金的来源。我国也应建立起相应的对民办非营利养老机构进行补偿的公共财政制度。养老机构是有较强外溢性的公共物品，受益范围并非仅局限于本区域，因而对民办非营利养老机构的补偿应由多级财政共同承担。针对目前对民办非营利养老机构的补偿以及养老机构运行中存在的困难来看，目前比较适合的政府财政转移支付补偿应该选择封顶配套专项补助和不封顶配套专项补助两种方式。对于刺激养老机构的数量增长，可以采用封顶配套专项补助；对于保证养老机构的质量而言，就要采用不封顶配套专项补助，保证民办非营利养老机构运行成本的补偿资金来源。第二，尽早着手建立长期护理保险。随着社会经济的发展，我国已经步入老龄社会，老龄化、高龄化呈现加剧趋势，越来越多的老年人需要护理服务。面对庞大的养老群体所需的养老服务，仅靠政府的投入不足以解决问题，养老问题需要政府和社会、个人共同面对。德国、日本等老龄化、高龄化严重的发达国家就老年人的护理问题设立了国家强制性的老年人护理保险，这种做法很值得我们国家借鉴。笔者认为我国应设立社会护理保险，以更好地解决养老的资金问题。
（2）完善养老机构服务的价格机制。第一，促进民办非营利养老机构成本价格的形成。政府实行社会福利社会化的初衷是由民办非营利机构承办大部分养老福利事业，这部分养老福利机构要按市场化运行，以避免政府办养老机构运行低效率或无效率的情况，因而对民办非营利养老机构的收费标准没有予以规定，期望通过市场竞争实现价格均衡。政府应着力创造条件，最大可能地保证民办非营利养老机构富有效率的成本价格的形成，为此政府应采取以下措施：强化举办养老机构资格验收制度；建立完善的信息公开系统；加大对养老机构之间竞争的监督力度。第二，完善对政府办养老机构服务指导价的定价过程。要形成合理的民办非营利养老机构市场价格竞争机制，还需要对政府办养老机构的政府指导价定价机制进行严格规范，因为这也是影响民办养老机构市场价格机制形成的一个重要因素。为此，政府需要采取以下措施：依法完善政府对养老机构服务实施政府指导价的定价过程；完善对养老机构提供服务实施政府指导价的调整；对政府办养老机构的指导价的实施进行监督。同时应鼓励新闻单位对养老机构收费进行舆论监督；建立举报制度，鼓励任何单位和个人对养老机构不合理收费进行举报。
（3）明确对民办非营利养老机构进行资金补偿的方法和标准。第一，明确对民办非营利养老机构的补偿方法。从国际经验看，政府对民办非营利养老机构补贴的具体方法以补给需方的偏多。采用这种形式补贴的好处是：老人可以根据自己的偏好选择适合自己的养老机构，有利于养老机构的有序竞争和运转效率；避免了很多政府评级，减轻了政府的负担。从目前养老机构的发展现状及老人的收入情况来看，目前中国比较适合补供方和补需方相结合的补偿方式。补供方可以在某种程度上降低养老机构的收费价格，采用这种补偿方式主要是考虑让老人享受到经济发展的成果，而且能有效地刺激养老机构的供给数量，这在当前我国养老机构床位数紧缺的情况下是非常必要的。同时，补需方的补偿方式可以使不同护理级别的老人得到不同的补贴比例或补贴数额，采用这种方式主要是考虑到老人的偏好、养老机构之间的有序竞争和运行效率。第二，合理确定对民办非营利养老机构的补偿标准。当一个国家养老机构处在供小于求的不平衡状态、养老机构的数量远不能应对该国的人口老龄化问题的时候，需要有建设补贴予以鼓励扶持。当养老机构的数量已经能够应对该国的老龄化问题、养老机构供求基本平衡时，建设补贴则可以适时隐退。但是营运补贴是政府一直要坚持的，因为政府有责任在养老机构的运营中起一定的作用。关于政府补贴金额问题，需要考虑的影响因素有很多，如社会经济发展水平、政府的财政能力、现有的保险体系、养老机构成本、老人的承受能力、福利刚性问题等。
（4）明确对民办非营利养老机构补偿的实施依据。发达国家政府在资助养老机构时也不是无条件的，各国都是根据自身的实际情况来设立相应的条件的。一方面，可以评估补贴资金的利用情况，评估其是否达到政府补贴的目标；另一方面，以评估结果作为政府进行补偿的条件，又可以促进补贴项目的发展完善。第一，继续完善相关养老机构服务标准的评估细则。目前，我国政府各部门出台了一系列关于养老机构运行标准的规定和办法，地方政府也出台了养老机构运行的具体实施标准，例如对养老机构服务标准的规定、对养老机构建筑设计标准方面的规定等。这些文件对保证养老机构的规范发展起到了促进作用。随着社会的发展，需要进一步加强对相关监管办法的深化、细化工作，保证有效地实现对养老机构的监督管理。第二，依据评估结果确定政府补贴。在政府加大对养老机构补贴力度的同时，监督工作也要切实做到位，以监督结果作为政府实施资金补贴的实施条件，保证政府的资金发挥作用，保证入住老人的权益，同时保证养老机构依法有序发展的积极性。为此，应不断加强对设施建设和服务质量的评估；确保评估结果的科学性，保证政府补贴机制正常运转；加强对养老机构享受优惠政策情况的监督，即政府加强对自身的监督，深化政府补贴机制。
【关键词】老龄；产业；民企；政策一、我国老龄化浪潮席卷而来
目前国际社会以65岁及以上人口占总人口比重来界定老龄社会的进程：进入老龄社会的标准为7%，深度老龄社会的标准为14%，而超级老龄社会的标准为20%。而根据第六次全国人口普查所统计报告，我国65岁以上的人口占总人口比例达到8.87%，已经属于老龄社会。全国老龄办中国老龄科学研究中心《中国老龄事业发展报告（2013）》提出，2013年老年人口数量将突破2亿大关，达到2.02亿，老龄化水平将达到14.8%，成为深度老龄社会。另据联合国的《世界人口统计》，2010年到2050年间，全球60岁以上人口将由11%上升到21.9%，而中国则由12.3%上升到31.1%。我国对老龄产业有关理论研究还比较滞后，起步于90年代中期。人口老龄化理论认为，老龄群体的日益增加，既是社会进步的重要的标志之一，又是人类社会面临的新挑战。依据市场理论和产业理论，老龄产业是老年群体存在时就开始了。一般经济学的理论认为，产业的产生和发展是以市场的需求为动力，市场需求刺激产业的产业与发展。老龄产业的产生与发展取决于由老年人口规模、老年人的购买力水平和购买欲望所决定的市场需求。从市场营销的角度看，老龄产业是以年龄为标志划分消费群体的产业。
“老龄浪潮”席卷而来，对社会的冲击是巨大的。党的十报告明确提出了“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”的重大战略部署，把积极应对人口老龄化的战略部署落到实处。此外，这也是落实科学发展观，促进和谐社会构建的一个重大战略举措，是提高老年人生活质量，保障老年人合法权益的一项重要任务。由人口快速老龄化诱发的矛盾正在蔓延，且已由老年个体向老年群体扩散，由单个家庭向整个社会层面传导，由养老问题向经济社会发展全局渗透。人口快速老龄化，产生一系列问题：
首先是老年人口数量增多、比重上升将直接增加社会保障的压力。其次是由于老年人数的增加，老年医疗服务和照护服务需求随之增多，无论是居家养老、机构养老还是医疗机构的老年服务压力都会加大。农村养老困境引发的老年人非正常死亡已经成为非常严重的社会问题，公立养老机构供需矛盾日益突出。老龄产业不是传统意义上的独立产业部门，老龄产业实质上是一个以老年消费品——老年商品和服务——为主体的市场体系。它包括为老年人服务的衣、食、住、行、用、医疗保健、照料、精神慰藉以及保险、房地产、金融、旅游和娱乐等方面。我国的老龄产业，无论在产品还是在服务规模以及产品和服务类型上，自从20世纪80年代末期兴起之后未取得明显的进展。
二、国内老龄产业发展现状
（一）我国老龄产业的发展概况
现有的养老设施和服务十分滞后，加强发展老龄事业和产业，既是中央的战略部署，又是整个社会的共同期待。我们不能忽视老龄产业发展所面临的挑战与压力：第一，从整体上看，当前我国老龄产业的市场规模正在扩张，但是产业带动经济和就业局面尚未形成，现阶段产业规划还是缺失的，产业发展具有无序性。养老产业尚未成为资本市场的瞩目焦点。老龄产业较为集中在数个的城市以及沿海地区。老龄市场产业链上的多种需求未能得到满足，巨大潜力尚待挖掘；第二，老龄产业主要领域集中在老龄消费品制造业，商家和生产企业都对老龄产业认识不够，众多企业为追逐利润，热衷于利润大、受追捧的商品，而不愿意生产利薄价廉的老年用品，而老龄服务业市场供给缺口却很大。老龄服务质量远远达不到越来越多的老龄消费者的需求，许多领域尚未得到开发；第三，我国的老年人现在消费主要靠退休工资，退休职工处于相对贫困境地。广大农村老人原先没有养老金，现在逐步实现“农保”，保障水平低，制约了消费。和国外相比，我国老年人消费能力还是有限，虽然老年人口数量巨大，但实际有效需求受到多方面因素削弱。第四，养老服务和产品的发展势头比较好，但是市场上当前针对老人研发的消费用品严重不足，且品种单一，大都局限在营养保健品方面，并且产品质量参差不齐，使老年用品市场得不到有效开拓和扩展。缺少高科技产品和高质量的品牌产品，难以适应高水平竞争；第五，专业性人才队伍较为薄弱，产业发展创新人才支撑不足产业政策不甚明朗，政府、社会、市场分工不明确；第六，现有产业的决策缺少市场细分和对老年人需求的具体调查分析，结果造成许多产品和服务模式雷同，缺少特色，尤其是适合老年人生理特征的产品太少；第七，老年人重积累、轻消费的传统观念很难在短期内改变，直接影响老年人的消费增长，居民储蓄长时间内居高不下。
（二）民企涉足老龄产业面临各种困难
随着老年人口的日益增多，家庭成员为老年人提供的支持越来越不能满足老年的需求，我国养老产业的市场需求也在不断趋旺，供需之间的巨大矛盾，不仅意味着我国老龄产业蕴藏着巨大潜力与商机，同时也表明老龄产业发展的严重滞后，据中国老龄产业协会调查显示，目前国内养老市场需求达8000亿元，但供给严重不足，从供给看，当前国内市场每年为老年人提供的产品与服务总价值不足1000亿元。政府可以保证基本的养老保障，更多让社会力量来开发不同服务项目，带动社会人才的介入。中国老龄产业还是一块待开发的处女地，市场潜力很大，但是现状却很糟糕，例如，一些所谓的福利院、敬老院只是政府的一个样板工程，而且容纳量很有限，很多福利院普通百姓根本进不去，成为特权阶层的享受地方，不能从根本上解决庞大的市场需求。中国老龄化问题可借鉴西方发达国家的经验，最终要通过市场化来解决，要吸引大量社会资本参与，要形成多渠道、多元化的投资模式，从而为老年人提供更加丰富多样的服务模式与产品。
涉足老龄产业有许多制约因素，从企业生存的角度来看，从事老龄产业也需要商业模式。企业需要生存，需要一定利润，更需要政策支持产业，老龄产业发展需要较大规模投入，大多利润较低，而且投资时间太长，收益太慢。若没有政策方面的支持，民营机构自身很难得持续发展。现在政府对民营机构支持力度并不大，经常怀疑企业投资的目的，质疑企业投资老龄产业的动机不纯，是想借老年项目的名义搞圈地运动，政府的质疑令企业望而却步。
三、建立“政府引导、市场主导”发展格局
老龄产业是一个特殊产业，其正的外部性、非盈利性与市场性并举的特点，决定了政府发展老龄产业，要发挥政府主导作用。国务院的《中国老龄事业发展“十二五”规划》中，提出要发展老龄产业，把老龄产业纳入经济社会发展总体规划，列入国家扶持行业目录，同时，鼓励社会资本投入老龄产业，培育一批生产老年用品、用具和提供老年服务的龙头企业，打造一批老龄产业知名品牌，并且疏通老龄产业发展融资渠道。国家给予涉老企业适当优惠政策，扶持关系国计民生的老龄产业发展是十分必要的。民政部出台了《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，社会力量的参与正在逐渐扩大，有力地促进了我国老龄产业发展。同时，社会力量的积极参与是我国老龄产业蓬勃发展的重要基础。首先，在我国社会主义市场经济体制日趋完善的今天，老龄产业的发展必然要受到市场经济体制和运行机制的深刻影响，没有社会力量的充分参与，老龄产业的发展就会举步维艰。再者，市场机制是资源配置最有效的手段，对一个产业的持续发展而言，关键还是要靠市场机制的培育它能通过供求、价格、竞争之间的相互作用与影响。在倡导积极竞争的基础上，形成竞争有序、统一开放的市场体系，健全市场进入和退出等方面的规则。最后，总体来讲，我国老龄产业的发展还处在初期，在对老龄产业发展规律的认识、法律政策体系的完善、资金投入的支持等许多方面还存在问题，很大程度上制约了社会力量参与老龄产业的发展。要发挥市场的主导作用，就必须培育和完善老龄产业各种要素市场，形成包括劳动力市场、资本市场、技术信息市场等在内的比较完备的市场体系。只有以更大的力度推进改革，进一步理顺政府和市场的关系，才能不断消除制约发展的体制机制障碍，寻求到能够最大限度发挥经济效率的结合点，促进老龄产业持续健康发展。对从事老龄产业的企业，银行应该给予贷款条件适当放宽、贷款期限适当延长、贷款利率适当下浮的信贷优惠政策。加速老龄产业发展的资金集聚、降低老龄产业企业的融资成本。通过税收优惠政策可以扶持企业发展，降低老龄产业的费用支出，比如基础设施配套费、商业网点费、卫生费等等，制定鼓励老龄产业发展的融资信贷政策。另外，提高老龄产业的投资回报，才能激发社会力量从事老龄产业的积极性，也才能保证老龄产业的长期健康发展。
参 考 文 献
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