时间：2024-02-19 14:41:30
导语：在生态环境治理的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
关键词： 生态环境治理； 市场调控模式； 政府强制模式； 企业自觉模式； 多元共治模式
中图分类号： D912.6 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2012）04-0052-06
一、引言
回顾漫长的人类历史，生态环境问题在工业革命以前，对人类生存和文明的影响可以说是微乎其微。因为在此之前，生态环境问题的形成，主要源于环境自身的变化，如洪水、干旱、地震、海啸、台风等，所以又称为原生性生态环境问题或内源性生态环境问题；但在工业革命这一人类发展史上具有重大影响的事件之后，生态环境问题越来越受到人们重视，因为这一时期的生态环境问题，如森林锐减、酸雨扩大、陆地沙化、水资源污染等问题的出现，其始作俑者为人类自己，所以又称为次生性生态环境问题或外源性生态环境问题。若忽视这一问题，其导致的直接后果将是人类文明的断送。时至今日，世界各国均已认识到该问题的严重性，并试图通过市场调控、或政府强制、或企业自觉等各种治理模式的尝试，能有效地遏制住生态环境的进一步恶化，并使其好转。然而，在进行众多的尝试之后，无论是实践工作者还是理论研究者，均发现上述任何一种生态治理模式在运行一段时间之后，都会不同程度地陷入困境。基于此，相当比例的学者提出生态环境的多元治理模式，以期通过主体的多元化，实现治理过程的协商化、治理结果的实效化。笔者将在梳理上述几种生态环境治理模式各自内涵和特点的基础上，对彼此之间的优缺点进行比较分析。
二、生态环境治理的市场调控模式
（一）概念
自由主义经济理论认为，应当通过产权界定，使公共物品私有化，来解决生态环境问题。正是基于这样一种认识，新制度经济学家罗纳德·科斯，从产权、交易成本的角度研究了外部性问题，并提出著名的科斯定理，即只要交易成本为零，或者交易成本很小且收入的大小不影响交易双方的决策时，无论产权初始界定如何，私人之间通过协商、谈判可自行解决外部性问题而无需政府干预。由此可见，在生态环境治理问题上，市场调控的目的在于通过产权的界定来减少共有物，从而尽可能减少“公地悲剧”发生的广度和深度。而生态环境治理的市场调控模式即指将生态环境这一公共物品私有化，并通过市场这只“看不见的手”，对不同的生态环境资源进行稀缺程度的界定，以此促使人们进行技术革新，合理开发并有效治理生态环境问题的全过程。尽管这一模式在理论上可以解决外部不经济问题，但在现实中，由于生态环境作为公共物品，具有非排他性和非竞争性的特征，使得“搭便车”现象比比皆是。[1]
（二）特征
1. 生态环境的私有性。在古典经济学看来，每个人的本性都是自私自利的，以追求自身利益的最大化为动机，而对公共的事物则关心较少，甚至没有。哈丁的“公地的悲剧”、普遍使用的“囚犯困境”和奥尔森的“集体行动的逻辑”，无一不说明在特定情况下，公共事物总是得不到应有的关怀，进而出现悲剧性的结果。所以生态环境治理的市场调控模式认为，如果将生态环境这一公共物品私有化，使其有了明确的产权界定，就会明确损害责任，实现外部性的内在化，即让生态环境副产品的社会成本转化为私人成本，而不是由社会、其他生产者或消费者分摊，从而有效抑制生态环境问题。这一特征，也是生态环境治理的市场调控模式得以正常运行的前提条件。
2. 生态治理的市场性。在人类社会发展进程中，总是存在着矛盾的两方面。即一方面，生态环境资源总是有限的；另一方面，人类对其需求却是无止境的。从生态环境保护的角度出发，其最佳状态就是缓和双方矛盾，实现生态环境资源的优化配置，亦称帕累托状态。即指社会用最低成本生产人们需要的产品，在既定的投入和既定的技术条件下，使资源利用能达到最大满足水平的状态——没有使其他人境况变坏而使自己境况变好的状态。实践证明，以自然的资源配置方式和计划资源配置方式在理论上和事实上是难以实现帕累托最优配置状态的，而市场资源配置方式则是可行的。生态环境治理的市场调控模式主要是运用管理合同、BOT（即建设—运营—移交）模式、合资、TOT模式等不同市场调控形式，通过建立多元化的投资主体，实现建设与运营的产业化、市场化，从而弥补生态环境治理的资金缺口，并提高效率。
3. 资源配置的有限性。生态环境治理的市场调控模式，有助于实现资源的有效配置，但这是有条件的。这些条件不仅包括市场的完全竞争性、完善的产权制度，还包括完全信息、体现价值的市场价格体系等。事实上，有些条件往往是很难完全具备的。如一些生态环境和资源的市场是不存在的，没有价格，并不能通过市场行为来进行交易；一些生态环境和资源的产权是不能明确界定的，像臭氧层、公海、大气等；一些生态环境和资源尽管产权可以界定，但需要更多的交易成本来维护其产权。此外，还有一些生态环境和资源价格的影响因素极为复杂，有无形与有形之分，要想合理体现其价值是非常困境。在这种情况下，市场调控模式对生态环境和资源的有效配置能力是极为有限的。
（三）与其他治理模式的比较分析
1. 优势。一是弥补生态环境治理的资金缺口。生态环境治理，需要建设大量的环境基础设施予以配套，但如果单纯依靠政府，是难以提供足够的建设资金，对此就易造成基础设施建设滞后，污染处理不及时等问题。通过市场化的手段，可以调动大量的社会资本，积极参与生态环境的治理，弥补政府的生态环境设施建设资金不足的缺口。二是提高生态环境治理的效率和服务。在生态环境共有的情况下，一些与生态环境治理相关的企业容易形成垄断，在进行管理和技术创新方面缺乏足够的动力，企业员工也缺乏提高生产效率的积极性，从而造成生态环境治理的效率低下，服务质量不高的局面，而市场化的结果则是效率的提升与服务质量的优化。三是促进人们节约使用最稀缺的生态环境资源。生态环境治理的市场调控模式引入了价格机制，并以此作为衡量其稀缺程度的尺度，人们必须通过购买才能使用。这就会督促人们在利用生态环境资源时，尽量避免浪费现象的发生，并引导人们努力探寻可替代的资源，从而节约使用最稀缺的生态环境资源。
2. 不足。一是市场的不完备性难以克服在生态环境治理中的负外部性问题。由于市场的不完备性，使得一些市场主体在运作环节面对各种成本与收益的选择时，往往对生态环境这一因素会有所忽略。加之环境投资者在改善环境的过程中，环境改善的全部收益并非其投资者所有，而是全社会共享，这又在一定程度上影响了投资者的积极性。二是“经济人”假设的前提，不利于生态环境保护。“经济人”一般都秉承个人主义和利己主义的道德原则来行事，因此在现实生活中，他们会围绕着如何获取最大限度的利益来进行思维和实践。当个人利益与社会利益相矛盾时，他们会毫不犹豫地以损害社会利益为代价，不仅不利于保护生态环境，反而会造成更大层面的环境染污。三是高昂交易成本的存在影响市场调控模式的效用。生态环境治理的市场调控模式在实际运行中，由于生态环境污染的对象是多数的，如果按照上述生态环境私有性的程度，需召集所有利益相关人就相关事宜进行协商（赔偿或获得补偿）。而这种活动往往是要花钱的，这一双方讨价还价的过程就产生了交易成本，这笔费用的存在自然对该种模式的效用会产生影响。
三、生态环境治理的政府强制模式
（一）概念
20世纪30年代的凯恩斯主义，无疑给政府干预生态环境治理奠定了坚实的理论基础，在这一干预主义的指引下，政府被赋予了生态环境治理的主体性和合法性，其治理功能和干预权力在人们对政府的迷信和崇拜中，被人一再鼓吹，并无限放大，进而产生了一种生态环境治理的政府强制模式。所谓政府强制模式是指在生态环境治理中，政府被视为唯一的管制主体，通过依赖其行政性、经济性、法制性等手段，规范社会各界在开发、利用生态环境资源中的行为，并强制其承担相应生态责任的总称。这种生态治理模式在初始阶段，对于解决“看不见的手”——市场所存在的“市场失灵”问题，发挥了极大的作用。该治理模式强调发挥政府生态职能部门的主体作用，通过采取自上而下的方式直接操控各种生态环境政策和制度，治理过程完全依赖现行政府的行政体制，从而使得整个生态环境治理具有浓厚的行政色彩。[2]
（二）特征
1. 政府权力的无限性。为提高政府生态环境治理的效能，政府长期扮演着环境公共物品提供者、政社合作和政企合作的倡导者、区域合作的推行者等角色。之所以如此，其原因在于，一方面政府被视为利益博弈的协调者和仲裁者，是全社会公共利益的最权威、最无私的代言人，能够代表公众的意愿和利益来行使生态环境治理权，理性地配置一切权力、资源和社会福利。另一方面，由于生态环境治理中存在外部性，尤其是负的外部性，这恰是市场交易无法自主实现的，而政府却能有效地解决公共产品和公共服务消费中的“搭便车”行为和供给不足等问题。对此，迈克尔·泰勒用一句话予以概括，“如果没有国家，人们就不能卓有成效地相互协作，实现他们的共同利益，尤其是不能为自己提供某些特定的公共物品。”[3]正是基于这样一种认识，政府成为垄断生态环境治理的唯一主体，其他社会行为主体根本无法也无缘染指这一公共事务，因为它们不具有合法性，处于事实上的被“排斥”、“边缘化”状态。同时，为了不断维护和增强公共利益，人们还认为政府应尽量扩大自身介入治理生态环境问题的范围和程度。
2. 政府干预的直接性。根据斯蒂格利茨的理解，政府干预是政府以管理者的身份，通过税收、强制、处罚等一系列措施，对生态环境问题进行干预，以实现生态平衡、环境优化等政府预定的目标。政府干预的主要功能在于纠正市场失灵，解决生态环境污染的外部性问题。一般来说，政府的干预手段可分为两类，即直接性干预和间接性干预。政府直接性干预生态环境治理问题，最常用、最典型的行政管制方法是政策，它通过制定各类法律法规或排放标准来控制污染，其中不免伴随着暴力和强制；而政府间接性干预生态环境治理问题，该方法具有市场激励导向，旨在鼓励实施环保措施或减少污染的战略，而不是迫使污染者遵守某个条例。将两种方法相比较，不难发现，由于政府是社会上唯一拥有合法暴力权的主体，在生态环境治理中，政府直接性干预的行政管制方法获得了更多的重视。事实也证明，在世界大多数国家，该方式在环境政策中处于主导地位。同时，政府直接性干预的实践是依托中央集权式的管理体制，大部分环境政策制度通过自上而下的政府体制进行实施。因为中央政府是社会生态环境利益的总代表，是以强制性手段来行使国家生态环境治理权。而地方政府则是接受并执行中央政府的指令，对上级政府负责。
3. 政府管理的行政性。尽管政府可以运用行政性、经济性和法制性等各种治理手段，但在生态环境治理的政府强制模式中，政府一般采用以自身能够直接操控的手段为主，即大量使用行政性治理方式。因为在政府对生态环境的治理中，其贡献值占据了绝大部分比例。政府承担了从宏观政策的制定、微观环境质量监控、环境产品或服务提供等所有生态环境管理和治理活动。可以说，与生态环境治理相关的政策、法律、法规，无论是制定还是执行，都深深打上了政府的烙印。其他诸如社会组织和公众即使参与了，但由于自身行为能力有限，也只能在政府的行政性命令之下进行，使其具有较强的“政府依赖性”特征。经济性和法制性等治理方式在这一模式中，只能视其为政府治理生态环境问题的辅手段。从实践来看，若要确保上述两种治理手段能正常运用，首先必须以政府大量投入为前提条件，而这往往又需要耗费较多的财政资源，无形中也给政府施加了极大的财政压力。因此从这一意义上来讲，经济性手段和法制性手段也可看作是行政性手段的一部分，是一种以收费、罚款等经济价值来进行生态环境治理的行政性管理手段。
（三）与其他治理模式的比较分析
1. 优势。一是组织和协调配置各种治理资源的权威性。生态环境治理问题是一项涉及政治、经济、文化、社会等各个领域的复杂而又艰巨的任务，几乎与政府的各个组成部门都有着密切的联系。换句话说，生态环境治理是一个全局性、系统性、协调性和综合性极强的工作，只有政府才有足够的权威和能力来组织、协调配置各种治理资源。二是应急处理各类突发生态环境问题的高效性。如前文所述，次生性生态环境问题一般具有偶发性、突然性、紧急性的特征，其有效解决依托行政机构的快速反应和高压态势，需通过制定和执行强制性的生态环境政策扭转并消除其负面影响。政府强制模式的这一优势可以说是其他任何模式所无法比拟的。三是限制和引导经济人在经济活动中保护环境。经济人出于对个人利益、局部利益、眼前利益的孜孜追求，并不会主动采取措施防治生态环境的恶化，从而使得公共利益得不到有效的保护。因此，需要政府出面，强制采取各种措施，对污染和损害生态的其他活动加以限制。
2. 不足。一是信息不对称问题。自上而下的政府强制模式由于受政绩考核、晋升机制、税收体制等因素影响，下级政府一般不愿将生态环境治理的真实情况向上级政府反馈，从而规避了因生态环境治理不力等问题受上级政府查处的可能性，导致上级政府不能全面掌握下级政府的执行情况。二是生态环境治理成本高昂问题。由于政府强制模式是对政府生态环境治理能力的绝对崇拜，使得政府统包统揽了涉及生态环境治理的所有问题，其所需的大量人力、财力和物力，均由政府“买单”。加之经济的快速发展在一定程度上也导致生态环境的进一步恶化，其直接后果是政府的生态环境治理成本不断攀升。各级政府捉襟见肘的财力使得该模式难以长久维系。三是制约其他生态环境治理主体能力的发挥。政府在治理生态环境问题时的强势，使得社会资源很难介入。既限制了企业、社会组织和公众等社会力量参与能力的发挥，也制约了这些非政府的社会治理主体的发展壮大。此外，政府在浪费大量可利用社会资源的同时，还不可避免地走了许多弯路，从而降低了政府治理的效率。
四、生态环境治理的企业自觉模式
（一）概念
尽管工业革命后产生的工矿类企业对生态环境的破坏有着不可推卸的责任，但其为企业主或股东谋求经济利益的本质也为社会集聚了大量财富与资源。随着“统筹人与自然和谐发展”这一科学发展观理论的深入发展，人们不断认识到，面对日益严峻的生态环境问题，社会应当承担更大的责任，必须解决整个社会在经济发展中生态环境资源过度消耗的问题，不断减少环境污染，使社会各活动主体对人类健康和环境的影响降到最低限度。特别是企业还应充分认识到，要合理开发利用资源，减少对生态环境的破坏活动，致力于成为对全社会负责任的企业，并以此取得消费者与全社会的认同感，从而保证企业在激烈的市场竞争中占据一席之地。在此背景下，企业积极地、自觉地参与生态环境治理也就显得顺其自然。对于这一企业自觉性的行为，笔者估且称之为生态环境治理的企业自觉模式，即指企业为履行保护生态环境和合理使用资源的社会责任，在发展经济社会的各项活动中，自觉地考虑其行为对生态环境的影响，并采取相应补救措施尽量降低其产生的负面影响的全部活动的总称。这一模式的运行，完全依赖于企业的自觉性，并不具有法律的约束力，而是需要企业通过额外的努力来实现生态环境的改善，如严格自控污染的排放量，定向增加治污资金投入等。
（二）特征
1. 治理承诺的自愿性。经济增长的粗放型是人们通过高强度的作业将地球上储存的不可再生性资源开采出来，再经过生产加工和消费环节又将大量污染物和废弃物向自然界排放出去。在这里，社会各活动主体把大自然当成了天然的资源库和垃圾场，享受着无限的权利，却漠视全社会和全人类的责任。特别是企业，在生态环境保护方面，尽管自身就是生态环境问题的最重要污染源，但在当前，“越来越多的跨国公司，声明将自觉遵守UNGC、GRI、AA1000、SA8000等规范和标准；同时，也着手制定本企业的行为规范，用来规范自身和供应商行为，并且定期反映企业社会责任表现的年度报告。”[4]在企业社会责任运动浪潮的推动下，企业逐步认识到承担生态责任的重要性，并将其付诸于实践。诚然，这种生态环境治理的企业自觉模式是值得肯定的。与此同时，我们不禁要思考，由于承担生态环境治理责任将增加企业的运营成本，影响企业的短期收益，这一模式的成功实施，仅凭企业的自觉性是远远不够，还需大量外力对其施压，当然这里并不是说仅靠政府的强制性权力所致，而是作为消费者的公众及社会组织对生态环境治理的重视与配合。
2. 治理形式的多样性。生态环境治理的企业自觉模式，由于源于企业自身的认识，所以尽管是同一地域或同一行业，企业自觉的治理方式也不尽相同。因为对整个社会而言，没有同样的负面效应和同样的环境标准要求存在。这就使得社会的成员将按照各自所涉及的利益相关者或公共机构作用发挥的不同来确定其治理的形式。具体而言，主要有如下几类：一是单边承诺，指企业自身制定生态环境治理的目标计划和所需遵循的条款，旨在加强与利益相关者（如企业、公众等）间的沟通。但为增加其计划的可信度和承诺的效力，往往会委托独立的第三方（非政府组织）进行监督或解决争议事宜。二是私下协议，指社会上的污染主体主动与污染受害者（工人、当地居民，邻近企业等）之间签订协议，以此约定污染主体应实施的环境管理计划或需安装的污染控制设备。三是谈判性协议，指企业与其所在的国家或地区内相关公共权威机构签订协议，主要涉及污染削减的目标、达成目标的时间表等，并约定在其辖区内的企业为达到约定的环境治理目标，而采取自觉性行动期间，公共权威机构不引入新的环境管制标准。四是开放性协议，指企业赞同环境管理机构提出的、与环境绩效、生产技术或环境管理标准相应的监督标准和环境条款，并主动接受其对自身执行计划情况的评价。同时，公共机构也向企业提供研发补助、技术援助和声誉（如允许使用特定的环境标识）等形式的经济激励。[2]
3. 治理结果的双赢性。从经济学的观点来看，社会中的最大污染源——企业，若削减污染会增加其生产成本，导致企业产品价格的提高，人们会因此而减少产品需求，或因企业不愿提高产品价格而减少企业的利润。那么，企业为何还要自觉参与生态环境治理，甚至采取高于政府管制水平的生态环境管理措施？其动力原因不仅仅是因为认识到企业自身所应担负的生态责任。更为重要的是，企业的这一行为可以满足消费者对环保商品的需求。因为企业通过消减污染，提升了产品的环境品质，再以广告等手段向消费者传递环保产品与非环保产品（绿色产品和非绿色产品）的区别，逐步引导人们愿意为环境友好产品支付额外的费用。最后，企业通过产品环境品质的高低获得出售环保产品与一般产品的价格差，从而实现企业收益的增加。即使有些消费者不会购买价格高昂的环保产品，若在同等价格下，还是会考虑选择环保产品，这也是提高生产企业市场份额的有效手段。
（三）与其他治理模式的比较分析
1. 优势。一是减少了污染的源头。在生态环境治理的企业自觉模式中，企业成为治理污染的主体，对于控制污染的问题由“要我做”向“我要做”转变，这在很大程度上降低了因环境管理机构与排污信息不对称而造成的“道德风险”，减少了环境监测机构的执法成本，促进了社会参与防治污染、保护生态环境等相关工作的落实。二是降低了治污成本。与政府管制相比，企业自觉性的生态环境治理模式，使企业有了更大的灵活性，允许企业在综合考虑各方因素的基础上，自主选择符合其特定状况的、更有效的削减污染的措施，从而达到环境目标，降低污染控制成本。三是填补了法律空白。当人们对生态环境提出更高要求时，由于在公共政策和法律法规领域存在制定周期长、论证费用大、调整不及时等客观原因，往往会出现管制或立法滞后的现象，导致很多“政策盲点”和“法律空域”的存在。企业的自觉行为，特别是当在企业层面，采取高于现有环境法律法规要求的环境标准时，在一定程度上可谓是填补了因环境立法滞后所导致的负面影响。
2. 不足。一是缺乏对非自觉性企业的约束力。如前文所述，由于生态环境治理的企业自觉模式的突出特征是“自愿”，缺乏法律效力，所以不能动用任何手段强制其他企业参与。同时，由于政府存在制定环保政策、产业发展政策、财政政策等方面的滞后性，影响了社会各主体参与的积极性，导致一些企业宁愿“搭便车”，也不愿参与这种自我约束的行为。二是缺乏对自觉性企业的评估。尽管一些企业采取了自觉性的行动，并与利益相关者签订了许多协议，但这只是君子协定，没有规定监测主体和定期报告制度等相关条款。加之缺乏相应的惩罚机制，使未达标协议方并不会认真考虑毁约后的实际影响。这不仅降低了企业自愿性承诺的可信度，还加大了对企业履约情况评估的难度。三是容易导致重复建设。企业在生态环境治理中的自觉参与，一般是个体行为，而非整体推进，这就容易出现“各自为政”的现象。即各个参与治理的企业从各自的投入成本、自身的排污量等角度出发，建设适合需要的环境治理基础设施，而并不过多考虑邻近企业的需求。从这一意义上说，企业在增加运营成本的同时，也增加了重复建设的可能性（如污水处理设施等），而这又可能会导致新一轮的资源浪费和环境污染。
五、生态环境治理的多元共治模式
（一）概念
无论是生态环境治理的市场调控模式，还是政府强制模式，或是企业自觉模式，就其三者的本质而言，都为一种单一主体的治理思路。因此，如上文所述，均存在着这样或那样的不足。而多元共治模式则是打破了传统观念的束缚，提出既然政府、市场、社会都可作为治理生态环境的主体，而且各自有不同的手段与机制，那么在生态环境治理中，可以将政府的权威性、高效性，市场回应性、限制性，以及企业的自愿性、多样性等各自优势充分利用，从而提供一种“多元共治”的生态环境治理新范式。因为面对生态环境的恶化，各个主体将紧密联系起来，形成一个共同体“进行自主治理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益。”[5]“多元共治”这一概念的提出，其理论基础来源于治理理论（the governance theory）。它强调的是主体的多元性，强调多个主体间面对公共事务问题时，应通过明确分工、增进合作、加强协商的过程予以解决。所以生态环境治理的多元共治模式，笔者认为可以将其定义为：政府、市场、公众及社会其他主体通过充分发挥各自优势，采取分工合作协商等方式将生态环境问题予以解决的全过程。当然，多元共治模式作为补充政府强制模式、市场调控模式和企业自愿模式的不足而提出的一种生态环境治理方式也不是万能的，也存在着治理失效的可能性，如一些学者提出的在“多元共治”模式下会导致“无中心”倾向的问题。应当指出，作为一种补充而确立的生态环境治理模式，绝不能将政府排除出去，它依然是这个复杂系统中最核心的主体。
（二）特征
1. 治理主体的多元性。多元共治，其首先需要明确的是治理主体的多元性，即在生产公共物品、处理公共事务和提供公共服务等方面，政府已不再是唯一的权力中心，而是存在多个供给主体，如社会组织、公众等，这些公共和私人机构只要权力合法，均有可能成为某个领域的权力中心。因为这样既可以保持公共事务的公共性，又可以通过多种主体的参与，对其所提供的公共产品在性质相似、特征相近的前提下，形成一种竞争或准竞争的关系，从而破除传统观念中由单一主体垄断的局面。生态环境治理的多元共治模式，正是希望通过各个主体间的竞争，迫使其进行自我约束，降低成本，提高服务质量并增强回应性。因为除了运用政府的行政手段、市场的调控手段对生态环境破坏者予以严惩或排斥外，其他自发性成立的绿色环保组织也会通过系列活动对污染物的过度排放者形成一定压力。这些政府、市场与社会之间的良性互动就是多元共治模式的生动体现，使生态环境治理不再步入私有化和国有化的两个极端。在此需要说明的是，多元共治模式并不是排斥政府在生态环境治理中的作用和地位，它是在承认政府强制对于解决生态环境问题有着不可替代的功能的同时，希望政府将部分权力让渡给市场或其他社会组织，充分发挥它们的积极作用，共同解决生态环境恶化的问题。
2. 治理方式的合作性。生态环境多元共治模式的实践，得益于政府在生态环境中管理权力的简化。此处的“简化”一词并非否定政府的作用，相反是要强化政府在生态环境治理中的主导作用，即政府在宏观调控和微观操作层面保持的公正性。同时，各主体通过建立合作、协商的伙伴关系，确立生态环境意识的认同感和共同的生态环境目标。其实质是指建立在生态环境的公共利益、市场原则和价值意识认同的基础上的合作，依赖的是合作网络的权威。这里的合作性有着自己的特征：即一是合作是过程导向的社会性行动，是有着明确方向的连续性过程；二是合作是一种共同的行动，其各主体均是独立而有个性的；三是合作者考虑的是合作行动的总体收益，而非个人期望通过合作过程能创造的收益；四是合作的行为是自主性的体现，即整个合作过程是自主性的实现；五是合作需满足道德的审查和判断，一般不涉足于求助法律；六是合作是一种社会生活，是“人人为我，我为人人”的标志。[6]
3. 治理结构的网络性。原来的生态环境治理模式，政府往往是采取自上而下的方式来与上发号施令，整个治理结构是一种金字塔形，呈现出权力的高度集中、上下级之间关系的极度不平等性。而治理理论则主张政府应该主动走下“神坛”，以开放治理的体系，从而打破公私机构间的界限，将责任与权力赋予其他治理主体，并且逐渐形成一种平等协商、合作互利的伙伴关系。网络性结构的多元共治模式正是将政府组织、私营企业、公众自治组织、利益团体、社会组织等治理主体围绕着生态环境问题，通过对话、协商、讨价还价、谈判、妥协等集体性选择和行为，达成抑制生态环境进一步恶化的治理目标。并建立共同解决生态环境问题的纵向、横向或二者相结合的网络状结构，形成资源共享、彼此依赖、互惠合作的机制与组织结构。此外，在多元共治模式的网络结构中，不同与上述三种模式的科层结构，最关键是在于各主体间拥有共同的逻辑性结构，而并非正式的上下级权威关系；从总体上看，是一种彼此平等、相互依赖的结构，不存在命令等级和科层链条的部分，也没有科层制的形式。[7]
（三）与其他治理模式的比较分析
1. 优势。一是集众所长，能充分发挥政府、市场、社会等各类治理主体的优势，多元共治既承认政府强权、市场调控、企业自觉的作用，却绝不单独依赖谁，而是主张通过综合性手段来解决生态环境问题。换句话说，治理污染生态环境的主因，单靠“堵”是远远不够的，还要通过其他综合性手段来进行“疏”。二是提高效率，在明确了维护生态环境这一公共利益是各类治理主体的义务之后，下一步就是治理成本的大家分担。而这一结果不仅可以下降之前单一主体模式的治理成本，精简治理机构，避免新的浪费，更为重要的是可以提高治理效率，使生态环境治理收到更好更优的实质性效果。三是解决跨区域生态环境治理的难题，生态环境的整体性往往因为区域划分的问题被人为分割，在单一主体模式的治理下，往往会将难以界定的区域环境问题的治理成本转嫁给他方。而多元共治模式不仅可以建立区域政府间的协调机制和竞合意识，还可引入第三方对其达成意向的落实情况进行监督，并通过一定压力使其调整、纠偏。
2. 不足。一是出现治理权利交叠的现象，由于多元共治的治理结构呈网络状，在此间所构成的“权利体系”是相互联系、相互交织的，因此极有可能造成部分治理权利交叠现象的产生。权利交叠现象并非权利的越界，只是在同一个范围内，权利主体在正常行使权利时，出现与他人的权利界限发生交叠，这种现象极易造成权利冲突。二是存在目标差异的冲突，治理主体的多元也预示着目标的多元。在生态环境治理过程中，政府、市场、公众、社会组织等不同的治理主体，可能存在具有不同的利益诉求和不同的治理目标。因为利益是各主体参与生态环境治理的根本动因，而又由于利益归属的不同，自然就会有不同治理目标之间的冲突。三是导致治理问责的困境，由于多元共治强调各主体间关系的相互依赖性，使得政社之间、公私之间的责任边界变得模糊，其结果是难以明确责任主体，最终导致本应由政府承担的公共责任反而出现主体缺位的问题。加之生态环境问题本身就复杂多变，而法律规则的滞后性与不完善性，对问责的对象、内容、依据、程序、时间、标准、范围等也都难以作出明晰的规定。[8]
六、小结
通过对上述几种治理模式各自内涵、特征及优缺点的比较分析，可以看出，多元共治模式无疑是对前三种单一主体治理模式的突破。在生态环境治理的多元共治模式中，既希望政府继续发挥其主导作用，更希望市场调控的积极作用，以及公众、社会组织、企业等社会多元治理主体的优势也得以充分发挥，从而形成合力，促使生态环境治理水平和能力的提升。但与此同时，我们还需谨慎估计生态环境多元共治模式的意义，需研究与之相应的社会制度和文化支撑体系是否建设完善。因为多元共治这一模式得以实践，当前最主要的推动力来自民众对政府、或市场、或社会等单一主体治理模式弊端认识的提高，来自市场调控手段的不断完善、民众参与力量和热情度的增强，来自于政府、市场与社会三者力量的协同与合作。按格里·斯托克对治理概念的总结，治理出现时，权力主体应当是多元的，而多元的权力主体之间存在相互依赖关系。但就目前情形看，生态环境治理的其他主体与政府之间的关系并非相互依赖，更多体现的是一种对政府的依附和服从。无论是市场还是社会，其能掌握与政府进行平等交换的资源并不多，很难实现与政府间的“谈判”或“协商”，只能以“请求”的方式表达利益诉求，求得政府的“恩赐”。既然如此，那这就有必要从辩证学思考，将政府部分治理权力让渡给市场或社会，在生态环境治理中，三者实力相当、机会平等。现有市场调控手段的不断完善与社会力量的逐渐觉醒，既是民间可自由活动空间扩大与可自由支配资源增加的结果，也是政府这一权力核心主动进行制度变革的结果；而公众、社会组织能够进一步获得合法性的“待遇”，更是有赖于政府的作为或“无为”。因此，在生态环境治理中，要通过多元共治的治理模式将各种体制内和体制外、原有的和新生的治理主体进行重塑，政府还应提供相对宽松的环境，减少对其他治理主体的制约，并培训和引导其发展壮大，以更多的协商渠道，实现生态环境的“善治”。
参考文献：
[1]肖建化，赵运林，傅晓华.走向多中心合作的生态环境治理研究[M].长沙：湖南人民出版社，2010：18-20.
[2]姜爱林.城市环境治理的发展模式与实践措施[J].国家行政学院学报，2008，（4）：78-81.
[3]Taylor Michael.The Possibility of Cooperation[M].New York：Cam-bridge University Press，1987.
[4]单忠东.中国企业社会责任调查报告（2006）[R].北京：经济科学出版社，2007：138.
[5]刘峰，孔新峰.多中心治理理论的启迪与警示——埃莉诺·奥斯特罗姆获诺贝尔经济学奖的政治学思考[J].行政管理改革，2010，（1）：68-72.
[6]黄爱宝.论府际环境治理中的协作与合作[J].云南行政学院学报，2009，（5）：96-99.
全面启动实施流域生态环境治理修复与保护工程，是省政府决策部署的一项重要标志性工程，是实现我省经济社会与自然和谐发展的重点示范性工程，更是实施“蓝天碧水”战略的核心工程和功在当代、利在千秋的惠民工程。今天，我们在这里召开动员会议，主要目的是贯彻落实月23日省政府会议精神，全面部署当前及今后一个时期我市的工程建设任务，动员全市上下统一思想、明确目标，迎难而上、破难而进，以时不我待、刻不容缓，重任在肩、责无旁贷的紧迫感和使命感，全力打好、打胜流域生态环境治理修复与保护攻坚战。
为开好这次会议，市政府根据省政府工程方案大纲，组织力量深入调查研究，广泛听取各方面的意见和建议，提出了《流域(段)生态环境治理修复与保护工程方案(试行)》，市长主持召集有关部门讨论后进行了详细审定。稍后，市长还要作重要讲话，希望大家认真学习领会，切实抓好贯彻落实。刚才，市发改委主任对工程建设做了具体说明，下面，我代表市政府就工程方案实施内容和组织落实作如下安排：
一、明确目标、突出重点、扭住关键，扎实推进流域生态环境治理修复与保护工程
我市流域生态治理修复与保护工程，实行整体规划、突出重点、逐级推进、分期实施的办法，工程分为近期两年、中期五年和远期十年三个阶段。
(一)指导思想
以科学发展观为指导，按照“能宽则宽、能弯则弯、人水相亲、和谐自然”的理念，坚持治理修复与保护并重；坚持统一规划，整体推进，做好与“蓝天碧水”、“六水兴”、“造林绿化”等重要工程的衔接；坚持突出重点，强化领导，明确责任，依法治理，举全市之力，有效遏制流域生态环境破坏与恶化，切实加强修复与保护，实现经济社会与自然生态环境协调发展。
(二)总体目标
具体为“五个通过”：即通过对流域生态环境的治理修复与保护，确保我市干流173公里河道恢复自然流水；通过河道复流入渗，逐年补给地下水，确保地下水位止降复升；通过河道疏浚和整治，提高河道行洪能力，改善沿河生态环境；通过建设一批污水处理设施，对煤焦铁等严重污染企业关停和搬迁，使水资源和水生态得到有效保护；通过植被绿化，涵养水源，形成自然生态的良性循环。
(三)近期目标、建设内容和整治重点
具体为“实现四大目标、实施工程、采取三项整治”：
实现四大目标：即通过对干流河道综合整治，实现干流常年全线复流；实现地下水位止降回升；实现干流面貌明显改善；实现水质好转。
实施工程：这是我市近期对流域生态环境进行治理修复与保护的重中之重，具体为16个子项目：
1、段河道生态修复工程。分为4个子项目：
①段河道整治疏浚项目。建设内容为疏浚河道144公里；修建和加固控导工程70处；堤防加固35公里；堤基隐患处理12处、30公里；泥结石硬化堤顶路面159公里；拦河潜坝10道。项目总投资1.4亿元，年启动，工期两年，由市水利局实施。
②城区段生态环境综合整治工程。这是我市“三城联创”的示范性工程，也是建设环境宜人新的核心工程。规划从马务桥北到平阳桥南，全长6公里。主要内容是投资627万元，建设百米护林带0.47万亩；投资3.9亿元，建设蓄水池3个，补水及管理设施5处；投资1亿元，建设生态景观治理工程；投资1.5亿元，建设污水深度处理回用蓄水及湿地工程。项目总投资6.52亿元，年启动，工期两年，由市建设局牵头，水利局、环保局、林业局配合实施。
③人工湿地建设项目。建设内容为在流域较宽阔的河滩上修建河道人工湿地5个，总面积650万平方米。项目总投资1.24亿元，年启动，工期两年，由市水利局实施。
④支流河口整治项目。建设内容为对流域面积超过300平方公里的一级支流10个河口段进行整治。项目总投资4700万元，年启动，工期两年，由市水利局协调指导有关县（市、区）政府实施。
2、流域地表水调蓄利用工程。分为两个子项目：
①水土保持调蓄淤地坝项目。在干流两侧建设水土保持调蓄淤地坝37座，增加坝地153公顷。项目总投资2630万元，年启动，工期两年，由市水利局协调指导相关县（市、区）政府实施。
②五马水库。该工程已批复立项并开工建设。项目以工业供水、发电为主，兼顾防洪、农业灌溉等综合利用。水库总库容992万立方米，水电装机2000千瓦。项目总投资1.53亿元，工期4年，由市引沁入管理局牵头实施。
3、流域生态综合治理工程。分为4个子项目：
①干流沿线重点小流域综合治理。建设内容为在干流两侧山丘区建设谷坊166座、荒滩造地60公顷。项目总投资1382万元，由市水利局协调指导相关县（市、区）政府实施。
②干流植被建设。内容为建设水土保持林4.68万公顷，干流两岸营造各100米宽的护岸林带152公里，林网134公顷，封山育林1823公顷。项目总投资1.1亿元，由市林业局协调指导干流沿线县（市、区）政府实施。
③流域湿地保护。内容为建设上游、霍山等湿地保护区3个。项目总投资2000万元，由市林业局实施。
④干流沿线草地治理。内容为围栏封育8万亩，鼠害防治7万亩，虫害防治14万亩及青贮窖、饲草机械设备和舍饲养殖封山等退牧工程配套建设。项目总投资3430万元，由市畜牧局协调指导相关县（市、区）实施。
以上4个项目都在年启动，工期两年。
4、城镇生活污水处理工程。拟建的5座和在建的4座污水处理厂土建工程及管网配套工程，投资7.06亿元；按照国家一级A排放标准，对已建成的2座污水厂提升改造工程，投资4875万元。两项目总投资7.55亿元，年启动，工期两年，由市建设局协调指导相关县（市、区）政府实施。
5、工业废水达标治理及深度处理回用工程。未达标工业企业实现废水达标排放项目12个，总投资1.34亿元，按照“谁污染、谁治理”的原则，全部由企业自筹解决；7家企业实现达标回用，6家企业实现废水深度处理，总投资1.5亿元，工期两年，由市环保局协调监督相关县（市、区）政府及企业实施。
6、煤矿地质环境修复治理工程。限采区内破坏地下水的霍州白龙煤矿、团柏煤矿地质环境恢复治理项目，总投资1.8亿元，年启动，工期两年，由市国土局协调监督相关市、县政府及煤矿企业实施。
7、矿坑水处理及回用工程。流域矿井水处理工程涉及霍州市3项，总投资43万元，按照“谁排放、谁处理”的原则，全部由煤矿自筹。项目年启动，工期两年，由市煤炭局协调监督霍州市政府和企业实施。
8、河流水质监测能力建设工程。分为两个子项目：
①主要支流和入排污口水质监测。在主要支流、入污水排放口建立17个水质监测断面，项目总投资1085.9万元，年启动，工期两年，由市水利局实施。
②水质监管项目。分四个方面：一是流域的38个重点工业企业及10家城市生活污水处理厂，全部安装污染源自动监控设施，投资1700万元；二是加强全流域监督性监测能力建设，投资390万元。三是健全对突发事件的监管处理能力，投资300万元。四是对31个不规范排污口规范化建设，投资620万元。项目年启动，工期两年，由市环保局协调监督相关县（市、区）政府及企业实施。
经初步估算，这工程总投资24.34亿元。其中：申请中央1.41亿元,省级投资7.73亿元，市县投资6.16亿元，企业自筹及其它资金9.04亿元。具体投资数额根据项目批复情况予以调整。
采取三大整治：
1、加大污染企业关停搬迁力度。继续实行环境污染末位淘汰制度，彻底取缔沿岸3公里范围内污染水体的污染企业和污染项目。取缔破坏生态环境及水质的资源开发活动，依法关闭沿岸违法排污口。对不符合国家产业政策、污染严重的企业实施关停；对不符合国家产业政策、污染严重、工艺落后的生产工艺和设备进行淘汰；对位于城市规划区、居民集中区的高耗能、高污染企业实施易地搬迁升级改造；对虽已经合法审批，不属于政策、法规规定淘汰关停范围的企业，但只要影响水质，也要实施关停或搬迁。具体实施办法由市环保局、市经委会同有关部门、县（市、区）政府制定，并负责协调监督实施。
2、加大地下水超采区关井限采力度。本着统筹规划、因地制宜、突出重点、合理配置的原则，制定流域地下水超采区控制和治理目标规划及关井压采措施。具体实施办法由市水利局会同市有关部门制定，并协调监督有关县（市、区）政府组织实施。
3、加大干流植被建设力度。加强流域植被、湿地和项目的管护工作。具体办法由市林业局会同有关部门制定，并协调监督有关县（市、区）政府组织实施。
(四)中期目标、建设内容和整治重点
按照生态文明和以人为本的要求，结合富民工程和传统产业提升改造，进一步扩大干流沿岸植被绿化范围。将治理的重点放在一级支流，实现全流域工业和生活污废水无条件零排放。
继续组织实施水土保持调蓄淤地坝、水土保持小型水利、支流生态植被与经济林建设、流域湿地保护、流域草地治理与退牧、城镇生活污水深度处理及再生利用、城镇生活垃圾无害化处理、工业企业深度处理及回用、地质环境恢复治理等工程，使干流及主要一级支流河道的自然生态基本得到修复，为全流域生态的自然恢复奠定良好基础。
(五)远期目标、建设内容和整治重点
着眼于重塑流域自然生态，进一步以天然林保护为主，建设水源涵养林和水土保持林；扩大塘池、湖泊和湿地面积，形成人水和谐的自然生态，重现“流水哗啦啦”。
重点搞好流域林地管护和植被建设，巩固植被修复成果，建设湿地保护区、生物多样性保护、重要湿地、湿地公园。加强草地的建设与保护。开工建设“地下水库”增加地下水的战略储备。
二、完善政策、标本兼治、监管并重，科学制定和把握工程实施的保障措施
具体为十大政策措施：
(一)要全面争取和配套工程建设资金。
省政府已经明确，对各大工程资金的筹措，要以宽广的视野，采取多元化、多渠道的方式，由政府、企业和社会等各个方面共同承担，分类区别对待。对近期我市实施的工程，工程投资主要由省级政府安排，市县级政府予以配套。对于市、县属区域内实施的一般公益性基础工程，工程投资主要由市、县级政府安排，省级政府给予适当补助。根据上述原则，以省投资为主，市县配套的项目，一般按省与市县7：3比例掌握；以市县投资为主，省补助的项目一般按省与市县3：7比例掌握。各级发改、财政、经委、国土、建设、水利、农业、林业、环保、煤炭、畜牧、规划、商务、物价等部门，要积极与上级部门进行项目和资金对接。市政府总的要求是，上级投资和补助我市的资金必须争取到位，能多争取一些就要多争取一些。会后，市里将根据工程建设情况，制定出台详细的资金分配及安排方案，有关县市区要积极按照比例足额配套，并多方筹资，尤其是鼓励社会和企业投资，确保各大工程顺利启动并付诸实施。
(二)要加快制定和完善流域生态功能区规划和扶持政策。
在《山西省生态功能区划》的基础上，根据流域水资源和环境承载能力、生态植被状况等，进一步细化该流域的生态功能分区及产业结构布局。在已有《市节水规划》的基础上，编制流域全社会节水规划。流域有关县市区要在市政府的统一规划指导下，由各相关部门制定和完善所辖区域规划，并制定相应的政策措施，确保规划的衔接与实施。
(三)要科学划定禁采、限采范围，规范矿山开采行为。
根据流域内矿山企业对的影响程度，对可能直接破坏河床、导致地表水直接漏失的区域实施禁采，在禁采区一定区域实施限采。市国土局、水利局、环保局、煤炭局等要在广泛调研的基础上，对上述禁采区、限采区进一步细化，制定严格的保护措施，加大执法力度，彻底规范矿山开采行为。
(四)要加强水功能区管理，确保水质达标及合理利用。
《山西省地表水功能区划》已由省政府批准颁布，我市被定为太原运城开发利用区。按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，要进一步核实干流河段水域的纳污能力，提出功能区的限制排污总量。要建立水功能区监测站网，强化监督检查制度。这项工作由市水利局负责落实。
(五)要建立健全财政转移支付制度，维护重点保护区利益。
对禁采区、限采区关停的企业，在对矿区地质环境修复治理和对企业实行必要补偿的同时，省级财政将通过转移支付方式，给当地政府一定补偿，确保地方利益不受损害。对影响水源水质企业的搬迁，国土部门负责优先解决企业用地问题。此项工作由市财政局、发改委、国土局等负责落实。
(六)要建立和完善用水价格体系，有效调整供水结构。
要按照依次鼓励使用再生污废水、中水、引黄水、地表水、地下水的原则，制定五类水的用水价格，逐步理顺各类水的比价关系，建立科学合理的比价体系。此项工作由市物价局、水利局负责落实。
(七)要提高污水处理收费标准，支持企业正常运营。
年底前，流域县级以上城市全部开征污水处理费。此项工作由市物价局、环保局、建设局负责落实。
(八)要建立市场激励机制，严格控制污染排放总量。
具体办法：一是建立流域主要水污染物排污权初始价格，将排污指标作为资源实行初始有偿分配；二是在流域开展化学需氧量（COD）排污权初始有偿出让，建立化学需氧量排污权一级市场，适时推进氨氮、总磷等排污权有偿使用；三是研究开发排污总量控制技术和先进管理系统，逐步建成排污权动态数字交易平台，形成流域主要水污染物排污权交易市场。此项工作由市物价局、环保局负责落实。
(九)要合理制定补贴方案，有效调配生态用水。
省水利厅即将制定《干流复流水源保障及调度运行方案》，提出下游调用沁河水的调水办法。省里已纳入省级财政预算，按年度实际调剂水量给予补贴。此项工作由市水利局、财政局、引沁入管理局负责落实。
(十)要强化管理，进一步规范采砂行为。
河道多年过度采砂形成了大量砂坑，严重损失了干流输水水量，出现了险工、险段。省里已经明确，可提高采砂管理费，并强化采砂管理，对违反河道管理条例的单位和个人实行严厉的经济制裁，确保河道流水通畅和安全。此项工作由市水利局、物价局负责落实。
三、加强领导、严格责任、密切协作，举全市之力确保工程建设取得实实在在的成效
流域生态环境治理修复与保护工程，是建设生态持续、和谐文明、良性循环、景色秀美新流域的重点示范性工程，也是市政府今后一个时期要抓的基础设施建设头等大事，任务十分艰巨，责任非常重大。各有关县市区、各有关部门一定要以背水一战的决心和真抓实干的精神，增添工作动力、排除发展阻力，切实把思想认识统一到市政府的重大决策部署上来，切实把行动统一到治理修复与保护流域生态环境大业上来，加强领导、精心组织，齐心协力、不折不挠，全力以赴、务求必胜。关于工程的组织领导，市长还要提专门要求，这里我简单强调一下工程目标责任制的落实。一会儿，市长将代表市政府与各有关县市区、各有关部门签定目标责任书。希望签字单位回去之后，按照近期工作目标责任制，结合本区域、本部门实际，对工程实行严格的招投标制、监理制和合同管理制，进一步细化目标、量化任务、强化责任，确保各项重点建设工程尽快启动。
一、指导思想
以党的十、十八届三中、四中全会精神为指导，紧紧围绕县委“生态立县、旅游强县、绿色崛起、同步小康”的发展战略，全面开展生态环境治理工作，深化城镇卫生管理，不断提高居民卫生意识和能力，统筹抓好经济发展和生态保护相协调，科学规划，明确责任，广泛宣传发动，建立健全生态环境治理工作长效机制，进一步推动生态环境治理工作。
二、基本原则
（一）以“政府主导、部门联动、全民参与”为原则。镇政府成立生态环境治理领导小组，主要负责全镇生态环境治理工作。形成“政府引导、相关部门联动、社会各方面积极响应、广大干部群众积极参与”的强大合力。
（二）以“属地管理、标本兼治、共创共建”为原则。镇政府为辖区内生态环境治理工作的第一责任主体，各村、居委为辖区范围内第一责任主体。各责任主体负责各属地生态环境治理工作的宣传发动、组织实施。
（三）以“细化考核、正反结合、以点带片”为原则。健全考核制度，采用百分制，对各责任单位定期考核，对低于80分的责任单位限期整改，对生态环境治理工作中出现消极的单位和个人予以批评和曝光。同时树立正面典型，对任务完成质量高的责任单位给予相应的分值奖励，并计入年度目标考核。
三、组织机构
为了加强对生态环境治理工作的领导，建立环境综合整治的长效机制，经镇办公室会议研究决定，成立生态环境治理工作领导小组，组成人员名单如下：
四、目标和任务
（一）农村环境综合治理
1、建立健全村级卫生文明公约，将卫生责任区落实到户。以村为单位修建垃圾池，确定专人定期清运垃圾，每月进行一次清洁大扫除，住户庭前后院要保持整洁，无堆码乱放，公共场所由清洁工人按时清扫。以村为单位每季度开展一次卫生评比红黑榜活动。实现垃圾村收集，统一运输，县处理。
2、公路沿线各行政村主干道两侧20米内，无白色垃圾、草垛及其他堆积物；禁止在公路上摆摊设点、乱停乱放；主干道公路两旁行道树至公路路基边坡范围内不得放养、拴系牲畜；主干道面及旁边要做到常年干净清洁。
（二）社区背街小巷环境治理
1、加强清扫保洁及环卫设施管护。全面推行生活垃圾袋装化，定时定点投放并及时清运，杜绝乱扔乱倒垃圾和垃圾清理不及时现象，实现清扫保洁精细化、常态化。
2、清理乱堆杂物及城市小广告。对社区及背街小巷小区楼道乱堆乱放的杂物进行清除和规范。加大对非法小广告乱粘乱贴现象的查处力度，全面清理城市“牛皮癣”。在社区及背街小巷设置广告张贴栏，方便有需求的群众和接收信息。
3、规范占道经营。本着“疏堵结合、标本兼治”和“主道严禁、次道严控、背街规范”的原则，严格执行坐商归店，行商归点。
4、完善老旧小区污水排放设施。对我镇老旧小区污水管网、化粪池等排污设施再次进行准确排查摸底，对破损、堵塞、毁坏的设施进行修复疏通。
5、落实“门前五包”责任。社区每年与社区居民签订《门前五包责任书》，并加强日常监督，确保责任的落实，保证门前道路干净整洁，秩序良好，设施完整。
6、开展卫生专项整治活动评比。建立好清洁卫生工作检查评比制度，开展环境卫生周查、月评、季考核。将考核结果实行红黑榜公示并于每月组织居民开展一次全民爱国卫生活动。
（三）沟“脏、乱、污”综合治理
1、治脏
（1）清理范围内的垃圾渣土，净化区域内环境卫生。清理堆物堆料、垃圾、渣土，确保道路干净整洁。
（2）治理白色污染。集中整治和日常维护相结合，确保背街小巷无白色污染物。
（3）督促街面门市店主清洁门脸。每周定期打扫，长期保持门脸干净无蒙尘。
2、治乱
（1）治理摊位摆放。配合县工商、城管、住建、环保、公安等部门配合，坚决取缔骑门摊点、占道经营、随意撑杆搭棚和游商游贩等。
（2）治理广告乱贴。全面拆除破损、废旧广告，全面取缔各类横幅标语；在背街小巷合理规划设置广告张贴栏，及时查处乱张乱贴行为，及时清理“牛皮癣”。
（3）治理车辆乱停乱放，做好车辆停放管理。
（4）治理乱倾乱倒。科学规划垃圾箱停放点，并加大对居民的教育，严厉查处乱倾乱倒行为。
3、治污
配合住建局、环保局和水务局规范污水管网设置，保障正常使用；加大对区域内无化粪池、损坏损毁的化粪池和无集污排污管道的全面清理力度。
（四）沿线河道的治理
1、镇域内所有沿河村、居委务必保证河道两侧不得出现白色污染、草垛及其他堆积物；配合水务局按照“河面无漂浮物（杂草）、河中无障碍、河岸无垃圾”的要求做好保洁工作。
2、河道沿岸严禁从事养殖及工业生产活动，严禁向河道内倾倒生活垃圾、建筑废渣、禁止向河道内排放污水。
3、水资源的开发和利用应符合生态环境保护和水资源开发利用规划，保障合理的流量和水库以及地下水的合理水位，维护生态平衡。
（五）完成棚户区改造
为改善居民生活环境，促进县城区长远发展，配合县住建局完成城北片区600户棚户区改造。
1、按照县委、政府的部署，于2013年5月启动棚户区改造拆迁工作，成立重点项目拆迁办公室，并抽调我镇精干力量，组织专班，全力开展拆迁工作，保证在规定时间内完成拆迁任务。
2、严格按照时间节点对棚户区改造项目前期房屋、土地等相关锁定工作进行收尾。
3、全面配合城北片区改造工作小组按照城北棚户区改造实施方案，做好人员抽调，后勤保障等相关工作。
五、实施步骤
（一）动员部署阶段（2015年5月15日至2015年5月30日）。各村、社区要分别制定切合实际的活动计划，分级召开动员大会，对各项整治任务进行详细分解和全方位安排部署，层层落实责任；采取张贴标语、悬挂横幅等多种形式，广泛开展宣传教育，充分调动广大干部群众参与行动的积极性，为生态环境治理营造浓厚的舆论氛围。
（二）集中整治阶段（2015年6月2日至2015年8月25日）。按照“政府主导、部门联动、全民参与”的原则，坚持长短结合、标本兼治、先急后缓地逐步推进。各村、社区要加强对此项工作的具体领导，集中主要精力和人力，认真进行生态环境的全面整治，确保按时按质按量完成。同时，镇政府将组织人员对各村、社区工作的进展情况进行定期检查、督导，及时通报工作进展情况。
（三）检查验收阶段（2015年9月1日至2015年9月31日）。各村、社区要按照实施方案开展自查自评，镇政府对生态环境治理工作统一组织检查，重点考核活动开展成效和长效机制建设情况，对于验收不合格的单位和个人责令限期整改。各村、社区、驻地各单位要按照任务采取倒计时措施，做到处处有人管，天天有进展。
（四）巩固提高阶段（2015年10月1日至2015年11月30日）。将检查的结果予以通报，作为各村、社区2015年度目标考核的重要依据。总结经验，摸索切合我镇实际的方法，进一步加强环保基础设施建设，引导党员干部和广大农民群众更加积极主动的投入到生态环境整治工作中，推动活动不断取得新成效。
六、保障措施
1、建立领导责任机制。各村、社区要站在践行县委“生态强县”的高度，切实增强做好生态环境治理工作的责任感。镇生态环境治理工作领导小组和办公室工作人员，切实加强对生态环境治理工作的领导、协调和督促检查。各村、社区及有关责任单位要建立完善“主要责任人负总责”工作机制。各村、居委和有关单位做到专人专管、权责到位，要制定有力措施，安排一定财力，用于各项整治项目的投入，高标准完成各项整治任务。
2、全面发动，广泛宣传。开展生态环境治理工作是我镇经济社会发展的必然要求，是惠及广大人民群众的实事工程，必须从根本上提高广大人民群众的认识，发动广大群众积极参与，使全镇上下形成齐心协力、齐抓共管的良好氛围。要充分运用各种舆论工具，加强教育，广泛宣传，使之家喻户晓，成为全镇干部、群众的自觉行为。广大党员要按照保持党员先进性的要求，积极投身到生态环境治理工作中来。要把开展生态环境治理工作与提高群众的文明素养结合起来，结合文明村镇及卫生村镇的创建，倡导文明新风，共建美好家园，自觉遵守社会公德，克服不文明的行为习惯和生活习俗。通过广泛宣传发动，努力营造全镇干部群众团结一致，人人参与生态环境治理的良好社会氛围。
关键词：渔洞水库；径流区；生态环境；治理措施
1 渔洞水库概况
昭通渔洞水库位于金沙江下段横江支流洒渔河上游乐居河上。距昭通市23km，是一座以农业灌溉为主，兼有发电、防洪、工矿和城市生活供水及向下游补水等综合利用的国家大(二)型水利工程。渔洞水库坝高87m，径流区总面积709km2，总库容3.64亿m3，正常蓄水位水面面积12.6km3。
昭通渔洞水库是昭通市昭阳区、鲁甸县唯一稳定和可靠的城市生产生活供水水源，以及昭鲁坝区农业灌溉的重要水源，功能覆盖昭鲁坝区3个办事处、17个乡镇，约90万人。水库建成至今，在防汛、供水、发电、改善生态等功能上发挥了巨大作用，特别是在2003、2005年和2010年，昭通遭遇的特大干旱中，水库在保证城市供水、保障农业灌溉上作用巨大、效益显著，为昭阳区中心城市的发展承担了重要的基础保障作用。
2鲁甸县渔洞水库径流区基本情况
2.1自然地理概况
2.1.1地理位置。鲁甸县渔洞水库径流区位于鲁甸县中部，主河龙树河源于水磨镇滴水村大海子村民小组，自南往北经水磨、龙树、新街3个乡，从新街乡叉河流入昭阳区境内，径流区界于东经103°18′～103°30′，北纬27°11′～27°31′之间，东与昭阳区苏家院乡顺山村接壤，西与昭阳区大山包乡老林村相连，北接永善县码口乡车则村，南与本县水磨镇蒿屏村，乐红乡官寨村相连，总面积371.37km2。
2.1.2地形地貌。径流区地貌东西高，中间低平。东面是阿鲁伯梁子，西面是五莲峰山脉，中间是龙树坝子，地势从平地向四周波状起伏过渡，四周有陡坡或崖壁与底丘相分开，西部和北部低丘多，龙树河从坝子中间流过。径流区最高海拔水磨镇滴水村大海子村民小组架马石3111.4m，最低海拔新街镇坪地营村叉河2067m，海拔高差1044.4m。
2.1.3河流水系。龙树河源于水磨镇滴水村大海子村民小组，由南向北流经水磨镇滴水、黄泥寨、铁厂、新棚、水磨村，龙树镇龙树、新乐、照壁、塘房村，新街镇酒房、新街、闪桥、坪地营村共3镇13个村，从新街乡坪地营岔河出境进入昭阳区地界，全长42.8km，流域面积371.37km3，年平均流量6.13 m3/s，河床宽15～30m。自南往北有铁厂村小河，新棚村纳黑租河、独山河，水磨村白水洞河、黑鲁河，照壁村木瓜冲河、石龙河，塘房村塘房河，新街村毕家沟河，闪桥村断箐沟河，坪地营村铁匠沟河11条主要支流汇入龙树河。
2.1.4气候条件。径流区属低纬高原季风气候区，雨量充沛，气候湿润温和，热量强度差，积温不足，年均温10～10.9℃，≥10℃年积温2860℃，无霜期198天，年降雨量1047mm。
2.1.5土壤。境内土壤主要由玄武岩、石灰岩、页岩发育而成的黄壤、黄棕壤、棕壤、紫色土、水稻土等。
2.1.6森林植被。主要乔木树种有华山松、云南松、杉木、滇杨、旱冬瓜、毛白杨、高山栎、大叶石栎、木姜子等；灌木树种有野八角、大白花杜鹃、碎米花杜鹃、野山茶、峨眉蔷薇、救军粮、胡秃子等；草本植物有蕨类、翻白叶、火绒草、过山龙、透骨草、禾本科茅草类等。
2.1.7水土流失情况。由于降雨量多而集中，地形陡斜，坡陡而长，土壤质地疏松，抗蚀力弱；人口密度大，垦殖率高，森林覆盖率低。因此，水土流失严重，流失面广、量大，使坡地表土，土壤瘠薄，肥力下降。
表1鲁甸县渔洞水库径流区水土流失现状统计表(单位：hm2)
2.2土地利用现状及森林资源状况
径流区国土面积37137 hm2，林业用地13683 hm2占36.8%，农业用地21009 hm2，占56.6%，其它用地2445 hm2占6.6%。
表2鲁甸县渔洞水库径流区土地林业现状表(单位：hm2)
2.3社会经济状况
径流区人口密度较大达231人/km2，经济贫困，人均纯收入仅2140元，未达国家脱贫标准2300元。
表3 鲁甸县渔洞水库径流区社会经济情况统计表
3鲁甸县渔洞水库径流区生态环境评价
3.1 人口密度大、贫困程度深、生态意识薄弱
径流区总人口85643人，人口密度达231人/ km2，地下无矿产资源，地上无工业企业，全靠农业生产生活，气候冷凉，农业产业发展滞后，群众生活困难，在国家规定的贫困线以下。人民受教育程度较低，文化水平总体低下，生态环境保护意识薄弱，甚至缺失。
3.2 陡坡垦植面大、水土流失严重、生态环境脆弱
径流区耕地面积21008km2占国土面积的56.6%，森林覆盖率仅31%，有林地覆盖率仅28.7%，水土流失面积达10320 km2，占总面积的27.8%，其中水土流失级在强度级以上的面积是8301km2，占总面积的22.35%。根据水文观测资料显示，每年有108万t泥沙淤积在水库内，相当于1年就报废了一座小(二)型水库，损失资金近千万元。
3.3 森林资源少，森林覆盖率低且森林分布零星森林生态效益不高
径流区有林地仅有10647 hm2占28.7%。森林资源较少且分布不均，总的看来径流区森林主要分布在东部阿鲁伯梁子，其它分布较少；森林分布零星呈小块状，连续千亩以上的较少。
3.4树种单一、林分质量低生态效能低下
林分以云南松、华山松针叶纯林为主，没有针阔混交林；以人工华山松纯林居多，天然次生云南松纯林次之；林地立地条件较差，林分生长缓慢。
3.5侵蚀沟、河堤未得到治理泥沙直接冲入水库
径流区主河龙树河、大小支流及侵蚀沟没有得到综合治理，河堤沟坡冬季冰凌剥蚀，雨季洪水冲刷塌方，泥沙淤塞河道或直接冲入水库。
4径流区生态环境治理措施建议
4.1加大径流区扶贫力度，改善群众生活质量，提高径流区群众生态文明水平
抓住国家实施乌蒙山片区扶贫开发的机遇，实施美丽乡村建设、新农村建设，大力发展绿色、生态、环保的农业产业、旅游业等发展经济，改善群众生活质量，实施电网改造、改厕改圈、建设沼气池、推广太阳能等民生工程改善群众生活卫生条件，提高群众生态文明水平。
4.2实施退耕还林、陡坡地生态治理等项目增加森林面积提高森林覆盖率（下转第168页）
（上接第166页）通过实施退耕还林、天然林资源保护等工程，营造人工混交林7500 hm2，提高森林覆盖率20%，使径流区森林覆盖率达51%，有林地覆盖率达48.7%。人工造林工程合理布局尽可能把现有零星的森林连接起来，形成万亩以上，甚至几万亩以上的连片森林，使森林发挥更大的生态效益。
4.3实施森林抚育、低效林改造，提高林分质量
实施生态疏伐、卫生伐、修枝等抚育方式进行森林抚育，以抚育、抽针补阔、栽针保阔、灌木改造乔木、封山育林等措施实施低效林改造，大幅度提高林分的质量，提高森林防护效能。
4.5对侵蚀沟及河道进行综合治理
对侵蚀沟和河道治理，要以生物治理和工程治理相结合的综合治理原则进行。对侵蚀沟的沟坡种植刺槐、峨眉蔷薇等小乔木和灌木，沟内种植滇杨等适生树种，适宜的地段打简易拦砂坝；对河道支流的沟坡种植树木阻止沟坡塌方，适宜的地段修筑拦砂坝拦截泥沙；对河道修筑河堤，种植垂柳等护堤林。
在传统经济学中，只有厂商和消费者才是追求利益最大化的“经济人”，政府则是超乎众人之上，以追求公众利益为目标，赢得公众对他的信任和支持。但公共选择理论认为，政府和厂商、消费者一样，也是理性和私利的“经济人”，他们也有自己的动机、愿望和偏好，同样关心自己在政治活动中的成本和收益，也追求交易过程中的利益最大化。例如，我国环境保护基础设施建设一向由政府部门进行组织建设，在决策过程中，由于缺乏市场调节、公众参与，出现类似于面子工程、形象工程重复建设浪费资源的现象。
伴随着我国城市化和工业化的进程，城市环境污染的问题日益突出，如空气污染、水缺乏与水污染、工业危险废物和固体垃圾的增多、“城市热岛效应”、交通拥挤等，这些问题的存在严重威胁了广大市民的身心健康，也削弱了城市可持续发展能力，甚至为国家安全埋下隐患。要保护、治理生态环境，政府部门在其中起着至关重要的作用，但是传统经济学中政府的形象已经大大改变，在市场经济要求利益最大化观念的驱使下，政府官员也转变成了实实在在的“经济人”，在保护和治理城市生态环境的过程中，政府、企业、公众和环保组织等要共同努力，通力合作，才能实现在整个环境保护过程中成本最低、利益最大。但是，不同的社会团体有不同的利益偏好。例如，政府偏好社会发展的总体绩效、企业偏好利润、公众偏好个人利益（健康）、环保组织等则偏好社会的环境效益。下面从政府与企业、公众和其他组织（环保组织等）之间的不同利益追求分析如何进行城市生态环境的治理。
一、政府与企业
工业污染严重危及社会公众的生活、生产、生态环境安全，严重制约经济社会的可持续发展，危及人类与自然的和谐关系。工业企业作为污染物排放“大户”，自然是城市生态治理的主要对象，但是作为发展中国家，经济尚不发达，加上企业的主要目标就是追求利润最大化，这是工业污染的内在原因；另外，政府追求短期经济增长，追求政绩，往往也忽视企业给环境带来的负面影响，甚至是视而不见、偏袒爱护，这是工业污染的外在压力；再加上政府官员任期的功利主义行为、追求局部短期效益、利益受损者的漠视和弱势地位、没有强烈的维权意识，这些都是当前工业污染难以治理的原因。
政府作为追求自身利益最大的“经济人”，在制定相关环境保护措施和建设环保设施的时候，考虑的是成本和收益。同样，企业作为环境保护的参与方之一，在生产过程中要遵守政府制定的一系列环保政策，在使用环保设施的过程中要交纳相关的使用费，企业在整个过程中考虑的同样是利益最大化。
目前，限制工业污染的主要经济措施手段有扩大税收政策和补贴政策。扩大税收政策主要是针对污染企业，扩大消费税范围，使污染企业为污染行为“付费”，推行多污染多交税的政策。补贴政策是针对关系到国计民生或政府财政收入的企业，关闭或停产是不可能的，政府针对污染进行专项补贴，建设预防污染的工程技术设施。
二、政府与市民
市民作为社会的弱势群体既是环境污染的直接受害者，也是环境保护的直接受益者；政府作为人民的公仆、城市生态环境保护和治理的主要主导者和执行者，政府部门往往为了追求政绩，忽略甚至侵害市民的权利。
在城市生态环境保护过程中，涉及一系列公共物品的建设，比如垃圾处理和城市绿化的建设、维护和经营等。目前，存在政府重复投资建设公共物品或者投资不当的问题，某些公共物品投资数额较大，主要由政府部门牵头，经营过程中出现厂长垄断，缺乏竞争对手，出现亏损现象。要改变这种现状，就应引进竞争机制，采取由公众选择、民主选举、政府提供（政府引导）的方法。
环境保护公共物品的投入使用，市民直接受益，由于公共物品具有非竞争性和非排他性，特别是某些完全免费向市民提供的公共物品，公众都有免费使用权，在使用的过程中公众缺乏保护意识，往往在投入使用不久就出现损坏现象。比如，重庆菜园坝长江大桥在通车后的第二天就出现乱贴、乱画现象，影响大桥的美观，同时也说明重庆市民的环境保护意识比较低。因此，在生态环境保护的过程中，政府要有效提供物质性公共物品，同时也要切实保证服务性公共物品（规章、制度）的有效执行。市民的行动是一个城市文明的象征，所以市民要树立城市主人翁的意识，主动积极保护居住环境，自觉宣传推广环保知识。
三、政府与环保组织
关键词：城镇化，生态环境治理，统筹兼顾，标本兼治
一、城镇化进程中生态环境治理存在的问题
经济的发展很大程度上是以牺牲环境为代价的，先污染后治理几乎成为所有经济体发展的共有模式。农村在推进城镇化的进程中所显示的生态问题尤为严重。在这样的形势下，国家和政府也出台了许多政策法规，在生态环境的治理方面也取得了一定的效果。然而，效果是有限的，城镇的生态问题还是十分突出。
1、国家政策、立法主要针对大城市的治理，城镇污染立法不足
在现行的环保法律法规中，有一大部分是针对大城市的环境污染的，处于城镇化的新兴城镇是近几年才兴起的，其中所存在的生态问题也是这几年才暴露出来，因而国家的立法并没有能及时的跟上城镇化推进的步伐。因此，在权责的承担，污染的治理等方面权限并不清晰。这也使得城镇的生态环境治理成为一个老大难的问题。
2、当地政府单方面注重经济增长，忽视生态保护
当前城镇化推进的一个主要的环节便是引进企业，以拉动当地的经济发展。各种乡镇企业的出现也确实给当地的经济和人民的生活带来巨大的变化，因此当地政府大力引进外来企业，扶持本地乡镇企业，以期尽快实现当地经济的腾飞。但是这其中凸显出来的生态问题也是非常严峻的。一方面，当地政府引进企业较为盲目，只要企业愿意过来投资就立刻签字同意，召集村民变卖土地，致使耕地流失的同时引进许多与当生态不相适应的企业，给当地生态带来灾难；另一方面，由于乡镇企业是带动乡镇发展的重要力量，因此，当地政府在管理这些企业时政策会相对放松，这就给了那些污染严重的企业一个逃避惩罚的良机。
3、企业自身环保意识淡薄，给生态带来危机
一个不可忽视的事实在于，很多去乡镇投资发展的企业都是被强制从城市迁出来的高污染企业，这些企业对生态的破坏是可想而知的。并且，由于城镇的污染治理基本设施简陋，相关环保政策又存在空白，致使很多企业排污放污的现象屡禁不止。
4、城镇居民自身引发的生态危机
在城镇化的推进过程中，农民变身为城镇居民是一个很大的转变。在传统的农村经济体中，对生态的破坏现象就已然存在：化肥的不合理使用、过度开垦等问题就已经十分显著。当代很多城镇其实是城镇和农村的结合体，一方面，已经具有了城市的一般风貌，但另一方面，还保留着传统农村的经济发展和生活模式。因此，生态问题是相应增加而非减少了，除了上述所说的传统农村存在的生态问题以外，城镇化的居民还带来了新的生态问题：生活垃圾的堆放。
新兴城镇的基础设施是相对简陋的，并没有专门的垃圾处理厂，多数以填埋为主，这就给当地的地下水和土壤造成了巨大的危害。
二、城镇化进程中生态环境治理的策略
1、加强国家立法与执法
在生态环境的治理方面，国家制定的法律法规是核心，只有制定了权责明确、治理有效的生态环境治理策略，才能为生态环境的治理和保护提供可靠的保障；另一方面，法律法规的实施又需要坚定有效的执法来予以保障。因此，在立法方面，需要多制定城镇生态保护的法律法规，国家政策需要相应地向新兴的城镇倾斜；在执法上，要坚决依据法律法规严格执法，对于破坏城镇生态的行为进行及时的制止以及严厉的打击。立法与执法的有效结合，必定能使当代新兴城镇的生态环境得到有效的保护与治理。
2、当地政府加强监管，做好本职工作
当地政府是保护当地新兴城镇的中坚力量，不管是在地方性政策的制定，环保监管以及实行生态治理措施方面都需要政府的大力投入。因此，当地政府的角色就显得尤为重要。一方面，在引进外来投资和扶持当地乡镇企业时，要注意和当地的生态环境结合考虑，着力引进既能够促进经济发展，又能避免破坏当地生态环境的企业；另一方面，要加强地方性法规的制定与执行，对于环保型的企业大力扶持，对于高污染的企业加强监管与整治；第三，要加强治污排污基础设施的修建工作，帮助高污染企业做好整顿工作。
3、企业自身要加强自律，提高环保意识
一个企业的发展最终是要靠政府、环境、人民群众等多方面的支持的，否则是无法取得长足发展的。因此，在生态环境治理方面，第一，企业要做好自己份内的事情，加强自律，不随意排污放污污染环境，破坏自身发展和人民群众居住的环境；其次，要积极配合当地政府做好环保工作，加强完善自身的净化体系、积极建设环保基础设施；第三，在企业生产危害到城镇生态环境时，要及时勇于承担责任，接受相应处罚和整改措施，承担起企业的社会责任。
4、城镇居民要提高生态环保意识，保护自己的家园环境
城镇居民是一个城镇最主要的组成人员，城镇化进程中的生态环境治理与保护与其息息相关；同时，城镇居民的行为对于生态环境的意义也十分重大。由于城镇居民的人口基数大，且人口素质不高，传统农村生活模式的那种随用随丢的生活习惯并没有能随着城镇化的进程而有所改善，因此，几乎每个小区的附近都是一座小型垃圾场，城镇居民的生活垃圾污染对于生态环境的破坏也是十分严重的。
总结：提高居民的环保意识，使他们意识到自己的乱丢乱扔对自己的家园具有破坏性的影响，从而使其在丢弃生活垃圾时注意集中堆放、分类堆放，对于城镇化进程中的生态环境保护具有重要意义。
参考文献：
[1]李志强.试论我国农村环境污染的法律缺失及对策[EB/
OL]
[2]于建嵘.当前农村环境污染冲突的主要特征及对策[J].世界
2008（1）.环境，
[3]马戎，郭建如.中国居民在环境意识与环保态度方面的城乡
J].社会科学战线，2000（1）.差异[
[4]苏杨.农村环境污染问题的四条成因[N].经济参考报，2006
-01-18.
1、定义
整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。波利特在其发表的《联合性政府》一文中认为整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的政府治理范式。简言之，整体性治理理论是以政府内部各层级机构、部门的整体性运行为出发点，强调预防、公民需求和结果导向，充分重视信息技术在治理当中的重大作用，通过在政策、规章、服务和监督四个方面的层级整合、功能整合、公私部门整合，达到整体性的治理效果，为公民提供一站式无缝隙的单一窗口服务的新兴治理理论。
2、问题指向
碎片化与棘手性是整体性治理理论所面临和需要解决的两个问题。希克斯认为，以往根据功能将政府划分成了各个部门，部门之间呈现高度分化的状态，以至于难以有效地解决越来越复杂的民生问题，整体性治理则是要解决这一问题。他认为，整体性治理所指的碎片化是“专家之间因为缺乏协调所导致的结果”“;碎片化是一个复杂的问题，它有无数种问题的来源，必须在完善设计的整体性治理当中才能准确的知道它的由来”.韩保中则认为“碎片化是指不同功能及专业的机关间，缺乏沟通、合作与团结，导致各自为政的局面，无法有效处理共同的跨界议题，造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败”.棘手性是整体性治理的一个挑战方向。希克斯指出“人民有许多联合性的难题(Joined-up problems)……，这些难题并不是按照专业、功能或机构的边界发生的”,“解决跨部门边界(Boundries)的复杂难题，需要新的途径”,“棘手性是指许多民生问题跨越了数个部门的边界，导致很难以单独的某个部门独自解决的情形”.按照他的理解，棘手性的问题是跨越部门边界的、是具有联合性质的不能以单一部门的力量解决的，因而整体性治理需要以此来作为努力的方向，找到解决这些棘手性问题的对策。
3、核心概念
(1)目标与手段相互增强。希克斯认为单纯的跨界合作并不能构成整体性治理，要分辨一个政府的管理形态是否为整体性政府需要从目标和手段两个维度之间的相互关系程度来判断。他以组织机构的政策目标和手段是否相互增益将政府的治理形态分为渐进式政府、领主式政府、整体性政府、碎片化政府和协同型政府五种，而整体性政府要求的则是达到目标与手段相互增强的效果。
(2)协调整合。希克斯将整体性治理中的整合分为两个维度进行了阐释，一个是政府的组织构架与形态，一个是政府运作。在政府的组织构架与形态上的整合包含治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合三个方面，治理层级的整合是指国际与国家层级的整合、中央与地方层级的整合等阶梯式的整合;治理功能的整合是指将具有不同功能的各部门进行整合;公私部门整合是指将公共部门与私营部门、非营利性组织进行整合。在政府运作层面则包含了政策、规章、服务和监督四个方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策内容、政策评估以及政策过程的整合;规章整合是指有关个人的规章制度与公共部门的规章制度、私人部门的规章制度中的内容的整合;服务整合是指将政府所提供的公共服务、公共产品、供给方式以及产生的影响进行整合;监督整合则是对政策整合、规章整合、服务整合三方面的科学评估。
(3)信任与责任。希克斯认为在政府组织之间建立信任是整体性治理所需要的关键性整合，没有信任的相互合作和协调是不可能成为现实的，即使成为现实也是不会长久的。因此，建立信任的相互关系对于构建整体性治理战略非常关键。同时，希克斯认为责任感是整体性治理当中最重要的，这里的责任感包括了诚实、效率以及有效性(或项目责任)三个方面的内容。诚实主要是指在涉及公款使用的时候应当遵守规矩;效率主要涉及在提供公共服务时，政策输入和输出之间的关系;有效性(或项目责任)指的是行政人员应对其行政行为负责。
(4)信息技术。信息技术是整体性治理理论的重要治理工具，也是整体性治理取得成功的先决条件，其快速发展为整体性治理的实现奠定了基础。邓利维认为，数字时代的治理核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。因此，整体性治理理论把信息技术和网络技术作为治理的手段，整合不同的网络支撑技术、网络基础设施和人力资源，简化基础性的网络程度和步骤，从整体性目的出发，力求建立一个统一、标准的信息平台，简化政府治理的程序，实现轻松快捷、资源共享的在线治理模式。
二、我国城市生态环境治理现状
1、整体性治理视角下我国城市生态环境治理存在的问题(1)存在政府部门之间合作不足的现象。政府部门之间合作不足主要是由于各部门、各层级之间的条块分割所导致的。部门间条块分割导致的合作不足主要表现在两个方面：一是行政职能上的重叠，导致资源浪费;二是行政行为上的互相推诿，导致治理效率低下。行政职能上的重叠主要表现在各部门分别对自己所辖范围内的行政事务负责，这样就容易出现因为相互之间的信息沟通不足导致政出多门的情况;同时，不同的部门彼此之间可能目标冲突、数据不一致、标准不一，多重管理和执法最终导致人力、财力资源的双重浪费。行政行为上的相互推诿在那些职能重叠、边界模糊的行政问题上屡见不鲜，“遇到好管的事，都争着管;遇到有财政资金分配支持的事，都抢着要”,遇到难管的事则是“事不关己，高高挂起”、“多一事不如少一事”,最终导致行政效率低、信任度缺失。
(2)存在公众及其他治理主体参与不足的现象。城市生态环境治理的主体包括政府、公民、企业、环境 NGO 等，但是由于各种体制内和体制外因素的影响，公民、企业、环境 NGO 等民间治理主体在我国城市生态环境治理中的参与程度不高、作用不明显。我国获得环境标志认证的企业数量相对于我国庞大的企业基数来说偏少，参与渠道受限、专业人员不足、活动经费有限等才是我国环保 NGO 在城市生态环境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便车”思想也限制了其作为我国城市生态环境治理主体的积极性。
(3)存在信息闭塞的现象。我国在城市生态环境治理问题上，信息不畅主要表现在两个方面：一是基础设施建设严重滞后导致的信息闭塞;二是电子政府服务系统建立不够完善导致的信息闭塞。“环境中污染物成分的多样性和复杂性对检测设备的技术要求愈来愈高，而多数环保部门现有的监理仪器装备严重匮乏、陈旧落后、档次低、品种少。基层环保部门情况更糟，以至于不能及时出数据;有些需要监测的项目，无能力监测，只好放弃”.网络技术的运用在城市生态环境治理上面也显得非常欠缺，2013 年环境统计年报数据显示，我国环保系统机构总数达 14257个，其中国家级机构 45 个，省级 400 个，地市级 2252 个，县级环保机构 8866 个，乡镇环保机构 2694 个，但是这些机构多数都没有自己独立的网站，有独立网站的也很少更新。
2、整体性治理视角下我国城市生态环境治理问题产生的原因
(1)制度建设滞后。在我国城市生态环境治理中，制度建设的落后可以简单概括为法律法规制定的滞后性和模糊性以及组织管理模式的不合理两个方面。首先，我国在环境治理上的研究起步较晚，法律法规还不够健全和完善，法律数量和所涉及的范围相较于我国城市生态环境治理所面临问题的难度和宽度还是有所不足，导致一些环保问题无法可依、模棱两可。其次，我国现行环保法律法规对于跨地域性的生态问题规定多个治理主体，但是没有细化主体之间的职责和义务，导致在执法的过程中无所适从，自由裁量。同时，我国目前实行的政府直控式的管理模式使环保部门工作的开展受限，成为制约我国城市生态环境治理发展的重要因素。
(2)社会环保意识不高。从整体性治理视角而言，我国城市生态环境治理不仅仅是政府的责任与义务，企业、公众、非营利组织更是践行环保政策、环保行为的直接主体。但是目前的状况是全民无法做到共同参与、共同治理，无论是民众、企业还是非营利组织环保意识不足，参与度不够。公众虽然重视环保，但是落到实处的行动还是非常有限;企业追求利益，不惜以破坏环境为代价;环保 NGO 很多挂靠在行政机构之下，行政色彩浓厚，在资金、人员等方面缺乏独立性，大多数心有余而力不足。
(3)政府的自利性特征。以布坎南为代表的公共选择理论学派将政府和政府工作人员的行为纳入了“经济人”的假设，认为政府和政府工作人员具有自利性的取向，他们追求个体利益最大化，当公共利益与他们自身的利益相冲突时，他们更多选择的是自身利益。我国目前官员考核选拔的重要衡量标准是 GDP,即使还有民生改善、社会进步、生态效益等考核指标，但 GDP 在其中还是占据着主要位置，这就容易导致地方政府、官员为了促进本辖区的经济增长，不惜以破坏环境和自然资源为代价，降低环境准入的标准，把一些高污染、高能耗的企业引进来，对他们的污染破坏行为睁只眼闭只眼，甚至干扰环境部门执法。
(4)技术支撑不足。城市生态环境治理是一个从顶层设计到具体执行都需要大量人力、物力支持才能高效运行的系统，掌握信息、处理信息对这个系统的正常运转有着很大的作用。首先，环境信息的获取需要更为先进的监测装备和更多的专业知识，但是我国目前在监测装备上的先进程度与西方发达国家还存在一定的距离，由于购买装备的费用过高，很多政府部门都不愿自己掏腰包去完善监测系统。其次，有很多的政府网站缺乏有关城市生态环境治理的通报，即使是专门的环保部门网站数据也没有及时更新，网络技术的运用没有得到充分发挥。
三、我国城市生态环境的整体性治理策略
1、构建我国城市生态环境治理中政府组织与形态的整合策略
(1)加强治理功能的整合。整体性治理所强调的治理功能的整合主要是指“机关内功能之整合，如行政院之各部委，或功能性机关间的整合，如健保与社福功能之整合”.我国城市生态环境治理功能的整合可从以下三个方面来入手：首先，强化我国城市生态环境治理的目标，大力宣传“生态城市”的理念，严格执行绿色 GDP 制度，将城市生态环境的治理转变为每一个部门、每一位公务人员的切身责任。其次，构建区域环境综合管理体系，目前在我国实行城市生态环境治理的大部门治理方式(即大部制)还不具备成熟的条件，因此构建我国“区域环境综合管理体系”,将区域内各相关政府部门和机构协调整合起来，就有可能成为我国城市生态环境治理的突破口。最后，建立协调议事机构，由于涉及城市生态环境治理的政府部门有很多且同属于一个级别，因此设立一个较高级别的协调议事机构对于推动全国城市的生态环境治理工作具有十分重要的意义。
(2)加强治理层级的整合。行政层级的整合意味着减少城市生态环境治理中的治理层级，创建扁平化的行政组织结构模式，扁平化的组织机构有利于增强信息共享、加强各部门各层级的横向联系、缩短决策层与执行层之间的距离，在城市生态环境治理方面加强治理层级的整合可以通过“省部合作”、“市区共治”、“市县共治”、“友好城市”来实现。“部省合作”是近年来不断见诸报道的跨越层级鸿沟、实现互不隶属的政府部门之间直接衔接向等级间协商转变的很好体现。因此，在城市生态环境治理方面我们也可以借鉴这种模式，实现治理层级的整合。发展“市县共治”“、市区共治”有利于减小市级行政部门的压力，调动县一级和社区等相关部门治理环境问题的积极性，市级政府运用政策引导、财政补贴、先进奖励、大力宣传等工具，运用经济杠杆与分级统筹、合作参与的形式，推动县级和社区积极参与城市生态环境的治理和建设。“友好城市”是促进国际间城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、经贸、教育等方面，若将其扩展到城市生态环境治理领域，将是拓宽我国城市生态环境治理合作渠道的重要途径，也是打破国际与国内城市生态环境治理层级的重要方式。
(3)加强与私营部门及非营利组织的合作。由于城市生态环境的复杂性和公共部门作为治理主体存在的各种缺陷，公私合作在城市生态环境治理问题上就显得尤为重要。公私合作不仅要求在公私之间建立良好的信任机制和顺畅的参与机制，还要求在私人参与治理城市生态环境时政府相关部门提供法律和政策以及资金的支持，在城市生态环境治理问题上的公私合作可以从实行合同能源管理、采用美国 E.S 萨瓦斯提出的 BOT 与 TOT 模式、大力推广清洁发展机制(CDM)等与私营产业合作的整合策略出发，大力培育环保 NGO,拓宽其参与治理城市生态环境的渠道，走出一条“政产学研联盟”一体化的城市生态环境治理道路。
2、构建我国城市生态环境治理中政府运作层面的整合策略
(1)加强政策的整合。政策的整合是希克斯关于整体性治理理论的关键活动之一，为了实现我国城市生态环境治理政策上的整合目标，我们要保持有关环保政策的连续性和一贯性，以高效的管理和执行，提供给国民更好服务质量的治理，从而达到预防和治疗的效果。在我国的具体实践当中，我们要在环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策和环境保护产业政策四个方面下工夫，以生态城市建设为中心，把握好眼前利益与长远利益的关系、经济发展好与快的关系、人与自然和谐发展的关系等。
(2)加强服务的整合。整体性治理理论中服务的整合，指的是对公共服务、公共产品的内容、供给方式以及其产生影响的整合，在城市生态环境治理的过程中，要充分发挥政府提供和社会提供公共服务相结合的积极作用，鼓励市场主体参与到提供公共产品和服务中来，形成以政府为主导、市场活跃、非营利组织积极参与的城市生态环境治理的公共服务和产品提供模式，提高公共产品和服务的质量。
(3)加强监督的整合。首先，构建完善的绩效考核机制。在政府方面，以经济发展、社会和谐、科技进步、资源消耗和利用以及生态环境治理作为考核指标，建立起一个“政绩指标”和“绿色指标”相统一的绩效考核体系;在市场方面，提高行业进入门槛，加大环境污染的惩罚力度，以企业污染物排放量和是否破坏城市生态环境作为考核标准，决定是否强行关闭该企业;在公民个人方面，可以建立环保奖惩机制，促使公民在日常行为中自觉遵守环保政策。其次，完善环境监督体制。加大环境信息公开的力度，通过立法构建公众参与环境监督的方式，构建多元主体的环境治理监督体制。
(4)加强规章的整合。规章可以分为国务院部门规章和地方政府规章，国务院组成部门以部长令形式的是国务院部门规章，地方政府以政令形式的是地方政府规章。要将以上类似的规章制度形成一股治理城市生态环境的合力，就必须要对其进行整合，构建一个整体性的规章制度框架。首先，在国家层面上理清各部委的相关职责，以免出现规章重复、多头执法的现象。其次，在地方层面必须严格按照中央的要求制定本地方相应的规章制度，与中央层面保持高度的一致性，以公共利益为目标，规避地方政府自利性的特质。再次，建立和健全监督机制，进一步强化现有的区域环境保护督查机构，增强其协调处理跨行政区域污染防治的职能。
3、构建一体化的我国城市生态环境治理信息系统
(1)改造和整合我国城市生态环境治理的信息资源系统。制定《城市生态环境治理信息集中报送管理办法》，在政府网站上设立当地城市生态环境治理的专栏，按照分类、及时、双向、集中的原则采集和反馈有关城市生态环境建设和治理的政策、制度、节能、排污等实时情报。
(2)建立城市生态环境治理信息公开、共建和共享机制。制定相关法律制度，及时公开相关企业的能耗与排污情况、污染布局以及环境评价的相关信息，促进信息共享，形成环境治理的数据信息网络。
(3)通过信息流与服务再造，力争向“一站式”城市生态环境治理信息系统靠拢，实现我国城市生态环境治理的一体化。采取网上办公服务的方式，将事前审批、环境评估、税费缴纳等涉及不同部门的对接活动联合起来，转变传统串联审批的方式为并联审批，实行一次性告知服务，实现“一站式”的服务目标。为了实现我国城市生态环境治理的一体化，可以在环境治理数据信息网络的基础上，收集和传递由各省市提供的各种生态环境治理信息，实现与各级城市生态环境管理部门及环保科研部门的局域网相连，通过网络将国家级、省部级和地市级的环境治理信息系统相连，促进不同区域间的信息交流，实现数据资源共享，及时了解全国城市生态环境治理的具体情况，为科学决策提供准确、及时的信息。
【参考文献】
[1] Perri6、Diana Lea、tKimberly Steltzer and Gerry Stoker:To-wards Holistic Gocermance:The New Reform Agenda,Hound-mils[C].Basingstoke,Hampshire:PALGRAVE,2002.
[2] Christopher Pollit:Joined-up Government:A Suvey[J].Politi-cal Studies Review,2003(1)。
[3] 韩保中：全观型治理研究[J].公共行政学报(台湾)，2009(31)。
[4] 关音：我国环保 NGO 的发展与生态环境保护[J].环境教育，2012(4)。
[5] 曾凡军：基于整体性治理的政府组织协调机制研究 [M].武汉：武汉大学出版社，2013.
[6] 周厚丰：环境保护的博弈[M].北京：中国环境科学出版社，2007.
[7] 2013 年环境统计年报[R].
[8] 曾维和：西方“整体政府”改革：理论、实践及启示[J].公共管理学报，2008(4)。
1技术与成效
1.1创新种植模式促进农业增效
云和县属浙南山区，山多地小，造成本区域具有明显的垂直性气候差异，山区气候特征明显，形成了光、热、水、气不同的生态环境特点，为创新种植模式提供了生态环境条件。按照创新模式、产业循环发展的要求，推广轮作、间作、套作等农作技术和农牧结合、粮经结合等农作模式，研究示范推广了稻-鱼﹙鸭﹚、耳﹙菌﹚-稻、稻田养鸭、稻田养螺(甲鱼)、稻药轮作、果药套种等多种农作制度，年均推广耳-稻轮作面积150hm2，稻田养鱼230hm2，取得显著的经济、社会、生态效益。其中耳-稻轮作栽培模式、浙贝-水稻模式分别获丽水市十佳和十佳优秀农作制度新模式。
1.2推广测土配方施肥和农药减量控害增效技术
根据减少农业投入品减轻农业污染的要求，实行农药化肥减量增效和清洁化生产，积极推广测土配方施肥和农药减量控害增效技术，规范农业生产和使用农业投入品。云和县年均实施测土配方施肥技术5340hm2，占全县农作物播种面积7314hm2的73%。推广农药减量控害增效技术和水稻统防统治面积1600hm2，通过推广应用生物、低毒、低残留农药，2013年化学农药单位面积使用量较常规减少20%左右，病虫危害损失率下降5%以下。据调查，水稻统防统治实施区全年平均用药防治3次，667m2农药用药量(有效成分)为258g，常规区全年平均防治5次，农药用药量为319g;水稻统防区平均节约工资84.1元;统防统治区平均667m2水稻产量497kg，比常规区增产9%;水稻统防统治实施区比常规区667m2节本增效124.5元。
1.3提高农产品质量积极“三品一标”认证
按照质量安全、环境生态的要求，实行农产品安全、绿色生产。以提升品牌公信力为主题，围绕强化质量安全监管，加强“三品”(无公害农产品、绿色食品、有机农产品)企业生产管理、产品认证和证后监管开展工作，实行“三品一标”(一标指农产品地理标志)认证。2013年，云和县通过无公害生产基地认证(整体认证)1160hm2，通过“三品”认证的农产品5个，其中无公害农产品4个、有机食品1个。开展“三上墙、两规范”，即安全责任制度、内检员责任制度、质量安全承诺书要上墙，生产记录、农资管理要规范。
1.4做好畜禽粪便处理促进畜禽清洁养殖
为进一步加强畜禽养殖污染整治，加快推进“五水共治”，不断优化生态环境，根据云和县委《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境保护和综合治理的实施意见》要求，编制了《云和县生态畜牧业发展规划》，调整了云和县畜禽养殖禁养区和限养区，出台《云和县畜禽养殖污染整治工作方案》，按照畜禽养殖“减量化、规模化、生态化、无害化”的原则，对全县范围内的所有畜禽养殖场进行整治。通过建设沼气池或格栅式厌氧沉淀池，利用农田、园地、林地等就地和异地消纳畜禽排泄物等措施，使沼液和污水进入氧化塘，畜禽养殖场达到了雨污分流、干粪收集、固液分离等生产工艺标准。逐步实现养殖场排泄物达标排放。
1.5推进农村沼气建设和沼液(渣)综合利用
近年来，云和县积极推广农村沼气建设，把农村沼气项目与“千万工程”、村庄整治工程、农村污水治理等紧密结合，实现了项目资金效益最大化，以“一池三改”(沼气池建设与改造圈舍、改造厕所、改造厨房同步设计、同步施工)的模式推进农村沼气建设。到2013年底，全县共建沼气2543户，服务网点31个。年处理养殖污水15.3万t，年产沼气100万m3，年提供沼渣沼液肥2.5万t。通过引导和扶持养殖户走向养殖-沼气-种植为主要模式的生态农业循环经济发展道路，沼渣沼液综合利用率达到80%以上，为保护农村生态环境，节能减排，清洁生产，增加农民收入发挥了重要作用，取得了显著成效。
1.6实施生态循环农业项目促进生态农业发展
为进一歩促进生态农业发展，推动农业生产规模化、产业标准化和经济生态化。农业部门积极争取生态循环农业项目，2012－2013年向浙江省农业、财政厅争取生态循环农业项目11项，争取项目资金280万元，2014年储备生态循环项目5项。通过项目实施，提高了云和县畜禽排泄物、作物秸秆、食用菌废菌棒等农业废弃物综合利用率，规模畜禽养殖场排泄物综合利用0.7万t，农作物秸秆综合利用2.56万t。
2工作措施
2.1加强组织领导
云和县农业部门成立农业水环境污染治理领导小组，农业局领导任组长，各科室负责人为成员，加强对县农业面源污染整治工作的领导。以农业生态能源办公室为主，成立农业治水办公室，农作站、质监、畜牧等相关专业的技术骨干为成员，负责规划、指导全县农业治水各项工作。
2.2制定方案整治农业水污染
根据浙江省农业系统水环境治理工作视频会议精神及云和县水环境保护和综合治理实施方案，结合云和农业发展实际，制定云和县农业水环境治理实施方案，明确今后一段时期农业治水目标、任务及措施，有计划地开展农业水环境治理。
2.3政策激励积极推进农业水环境治理
2007年以来，云和县出台的云和县粮食生产意见，明确对水稻开展统防统治给予600元·hm－2补贴，对全年统防统治33.3hm2以上的合作组织财政再给予150元·hm－2的奖励，有力地推进了统防统治工作和农药减量控害技术的应用。云和县政府出台了《云和县农业产业水环境保护和综合治理实施方案》《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境保护和综合治理的实施意见》《云和县畜禽养殖污染整治工作》等政策措施，有力地推进了水环境保护和治理，通过畜禽养殖污染整治，使畜禽养殖逐步达到水污分流、干粪收集、固液分离等工艺标准。
2.4加大宣传力度，发挥基地的示范带动作用
认真总结和宣传发展生态循环农业的好做法、经验和好模式，以生态循环项目建设为契机，充分发挥生态循环示范项目辐射带动作用，以点带面推动生态循环农业的健康发展。
3问题与讨论
从植被恢复、工程治理和废物处置利用等方面分析龙岩市矿山生态环境恢复治理所存在的问题，并提出相关的建议。
关键词
矿山生态环境治理问题建议
1自然地理概况
龙岩市位于福建省西部，北纬24°23′～26°02′，东经115°51′～117°45′。东西长约192km，南北宽约182km，总面积19050km2，占全省陆地面积的15.7%。地势东高西低，北高南低。龙岩市属亚热带海洋性季风气候，全年气候温和，无霜期长，雨量充沛，适宜亚热带作物和林木的生长。境内溪河众多，为山区性河流，分别属于汀江、九龙江北溪等，多为各水系源头溪流。
2社会经济概况
2012年全市实现地区生产总值1375亿元，增长12%；财政总收入237.3亿元、增长15%，地方财政收入101.5亿元、增长20.4%；全社会固定资产投资1000.5亿元，增长28.5%；城镇居民人均可支配收入23765元、增长12.7%，农民人均纯收入9396元、增长14.1%。
3矿产资源开发利用现状
龙岩市已开发利用无烟煤、地热、金、银、铜、钼、铁、锰、铅、锌、稀土、石墨、萤石、硅石、膨润土、水泥用灰岩、高岭土和饰面石材等矿种40个，全市已建设29个大中型矿产资源开发基地。至2014年底全市持证矿山515个，按矿山建设规模分，大型矿山109个、中型矿山65个、小型矿山341个。矿业产值超亿元的发利用矿种有煤22.49亿元、金矿43.44亿元、铁矿8.71亿元、石灰石4.76亿元、高岭土2.22亿元、建筑用石1.10亿元。年产矿石量8871.92万t，矿业产值达87.31亿元，占全省的62.2%，是福建省重要的矿产地。
4植被恢复存在的问题
矿山生态环境恢复治理方案中所规定的植被恢复治理分区主要包括采区、工业广场、排渣（矸）场、尾矿场、生活区和矿山道路等，在各项法律法规以及国土、林业、环保等各级相关部门的监督管理下，大多数矿山对本矿山某些治理分区局部进行了一定植被恢复，主要措施是针对露天采场周边、工业广场、工业广场边坡、废渣堆、矸石堆及暂时无利用价值的场地种植马尾松、木荷、桉树、类芦、草皮等植被，矿山植被恢复工作取得了一定的成效。但还存在着一些问题和不足，主要表现在：
（1）立面挂白植被绿化难度较大。据调查，龙岩市立面挂白现象普遍存在于露采建材及其它非金属矿山和露采金属矿山，仅个别矿山对终了边坡立面挂白采取了绿化措施，一些简单实用又廉价的土办法如攀爬植物的上爬下挂（如爬山虎）措施没有得到很好的利用。例如永定县某建筑石料场立面挂白，采取的主要治理措施为安装种植构筑槽植草，但由于水分供给不足，导致植被成活率极低。大多数矿山企业由于缺乏矿山植被恢复专业技术或专业技术人员的指导，不懂得采用何种方法进行恢复，针对立面挂白基本上都未采取任何治理措施。
（2）植被物种多样性差，缺乏景观效应。矿山种植的植被物种主要包括马尾松、木荷、桉树、类芦、草皮等，但单个矿山种植植被物种单一，有的只种植马尾松，有的只种植类芦，有的只种植桉树，适宜立地条件的外地树种应用很少，绿化树种不够丰富，不符合物种多样性的要求，同时也缺乏景观效应。
（3）覆土种植力度不够。龙岩市作为福建省重要的煤炭产地，煤炭开采过程中产生的煤矸石数量较多，若要对这些矸石堆进行植被绿化，必须借用大量的客土覆盖。调查发现，仅个别矿山对矸石堆进行了覆土绿化，大多数矿山未对矸石堆进行覆土，或仅在所挖的草坑、树坑内填少量客土，导致在矸石堆上种植的草和树苗成活率很低。
（4）露采矿山台阶式开采不规范，后期复绿难度大。大多数露采小型矿山为了追求利益的最大化，通常采用一面墙式不分台阶开采，且坡度大都在60～90°之间，有的甚至还是倒坡，既不安全也给后期的复绿造成了极大的障碍。
（5）业主生态恢复意识淡薄，植被管护力度不够。矿山业主未能全面认识矿山植被破坏带来的影响，没有引起高度重视。有的矿山企业为了追求经济效益，降低矿山植被恢复工程费用，应该绿化的地块只是零星栽植了部分苗木，以应对检查。有的故意拖延，导致植被恢复工程进展缓慢。部分矿山企业在种植植被以后，未对植被进行后期管护，导致植被成活率降低。
（6）局部区域权责不清。调查中发现一些历史遗留问题，在某些矿区范围内通过简单的植被绿化就可以达到不错的修复效果的部分区域，业主不愿投入任何资金进行植被恢复治理，主要原因是该区域是业主投产之前被取缔的无证矿山或附近居民开挖所破坏，业主不愿承担该区域的植被恢复责任，导致该区域无明确的植被恢复责任人。
5工程治理措施存在的问题
矿山生态环境恢复治理方案中所规定调查当年以前应实施的工程治理措施主要包括危岩清理、边坡防护、修筑截排水沟、挡土墙、沉淀池、疏水涵洞等，大多数矿山生态环境恢复治理方案针对不同的工程治理措施分别进行了工程量和资金投入的预算，但由于方案均依据矿山开发利用方案进行工程量布置并预算，部分矿山进入开采期以后没有按照开发利用方案进行分开采，导致方案中规定的某些工程治理措施与实际应实施的治理工程不相符，也给本次矿山生态环境恢复治理工程量和资金投入对照带来了一定的难度。
（1）部分矿山工程治理投入量偏低。一些私营露采小型矿山，由于业主生态意识淡薄，为了追求经济效益，节约治理工程成本，投入工作量少，甚至无任何工程治理措施，导致剥离部位发生水土流失、采场或道路边坡发生滑坡、崩塌等地质灾害。
（2）工程施工质量不高。矿山业主为了追求经济效益，对工程措施虽然有一定的投入，但工程施工质量不高，例如有些小型私营矿山挡土墙采用单层砖块修砌，挡墙一推即到；排水沟仅开挖了U型槽，未采用水泥进行砌护，导致截排水效果较差；边坡治理力度不够，未能有效的防治滑坡等地质灾害的发生等，反而增加了矿山企业的经济负担。
（3）标准化意识不强。矿山企业的管理者没有把标准化作为适应当前发展的战略途径，一些企业安于现状，不愿投入更多的资金增加工程治理，制约了矿山建设项目的规范化，没有聘请有资质的单位进行设计施工，随意建设。
（4）后期管护力度不够。工程措施建设完成以后，部分矿山没有把后期管护作为一项工作来抓，导致水沟、沉淀池被淤泥填满，无人清淤；拦渣坝、挡土墙被大水冲垮或被人为破坏，无人修砌等。
6废物处理存在的问题
由于废物综合利用率低下，导致废物累计存量逐年增加，且矿山开采过程中的废弃物（如尾矿、矸石等）需要大面积的堆置场地，从而导致对土地的过量占用和对堆置场原有生态系统破坏，矿石、废渣的固体废物中含酸性、碱性、毒性、甚至放射性或重金属成分，通过地表水体径流、大气飘尘，污染周围的土地、水域和大气。通过实地调查，矿山废物处置存在以下问题：
（1）废物处置技术落后。废弃物的堆积一方面打破了原始生态平衡，另一方面，又加重了对环境的污染。其突出表现在：侵占土地、植被破坏、土地退化、粉尘污染及水体污染等。矿产固体废物具有再资源化和能源化的潜力，目前龙岩市矿山废物主要采取就近依山建坝对其进行封闭处理，综合利用率低。
（2）历史遗留废渣堆放量较大。仅新罗区铁山镇岩山溪-美丽溪沿岸就有大大小小几十座找不到责任主体的矸石堆，不仅占用大量土地资源，导致岩山溪-美丽溪一带局部河床显著抬高，河道严重淤塞，而且长期暴露在岩山溪和美丽溪两岸，雨水冲刷后重金属物质进入水体和土壤中，破坏了当地生态环境及自然景观。
（3）废渣堆放不合理。部分矿山企业为了追求方便，未开辟专门的废渣堆放场，直接将废渣排放于矿山道路两侧，在长期雨水的冲刷下，废渣被冲入河道，导致河床显著抬高，河道严重淤塞，有害物质被淋滤进入下游水体。
（4）矿山废液的深度处理有待加强。除个别大中型金属矿废水循环利用情况较好外，绝大部分矿山废液的处理仅停留在简中和沉淀的阶段，且循环利用率很低甚至有些矿山废水未经处理直接排放，使土壤或地表水体受到污染，此外，由于排出的废水入渗，也会使地下水受到污染。
7目前亟待解决的问题
（1）矿山固体废弃物减量化、资源化、无害化的新技术、新方法亟待研究和推广。
（2）矿山废液的深度处理亟待加强。
（3）投入低、效果好的立面挂白治理技术亟待示范和推广。
（4）植被恢复和工程治理措施的质量和后期管护亟待有关部门监督管理。
（5）矿山规范化开采问题亟待解决。
8建议
（1）加强矿山地质环境保护法规建设。尽快开展矿山地质环境保护立法调研，出台地方矿山地质环境保护法规，使矿山地质环境保护步入法制轨道。
（2）确立环境产权和复垦土地使用权。经政府土地部门批准，矿山已征用或长期租赁的土地范围内，经过环境治理而产生的环境资源产权，包括所有权、使用权、开发权，应归属于此项治理的投资者。
（3）加强地质灾害监测预报，实施矿山地质灾害治理工程。对于矿山因采矿或固体废石堆放造成的地质灾害要加强监测与防治。严重威胁人民群众生命财产安全的地质灾害隐患要进行实施勘察治理工程，消除隐患。对大面积的地面沉陷地段可进行土地复垦。对于危害程度较小的地质灾害要建立地质灾害监测体系，加强预报预警工作，确保人民群众生命财产安全。
（4）加大矿山污水治理力度，减少水土污染。对废水排放量较大，污染严重的矿山企业，要求同步建设废水处理设施，达标排放。对于规模较小，污染严重的小型矿山应坚决关闭。
（5）对已缴纳了生态恢复治理保证金的已关闭的矿山、停产多年的矿山、在生产但生态环境恢复治理较差的矿山，将其所缴纳的保证金作为专项治理资金，对该矿山生态环境进行恢复治理。参与文献
1HJ652-2013.矿山生态环境保护与恢复治理方案（规划）编制规范（试行）.环境保护部，2013
购物车(0)