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导语：在农村社会治理现代化的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
关键词：农村空心化；人口空心化；农村社区建设；政策革新
中图分类号：C912.82文献标识码：A文章编号：1003—0751(2012)05—0103—04
建设一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村是我国农村社区建设的总体目标，也是我国城市化战略的重要保障。然而，伴随我国工业化和城市化的快速发展，农村人口外流所形成的空心化现象日渐突出，对农业生产、农村公共服务、村民自治以及乡村社会秩序等产生了消极影响，导致农村社会整体性衰落与凋敝。这一状况严重制约着农村社区建设的良性发展，也对我国城市化进程带来不利影响。推进农村社区建设的重心之一，就是通过治理创新填充农村空心化，促进农村社区和谐、富裕和发展。
一、我国农村空心化的生成过程关于农村空心化概念，学界大体上形成三种认识：一是空间与聚落的空心化。主要从地理学或建筑学角度，解构农村居住习惯所带来的土地、空间、聚落的变化规律。如刘彦随为首的中国科学院课题组认为，农村空心化是由于宅基地普遍“建新不拆旧”以及城镇化引发的“人走屋空”，导致村庄用地规模扩大、闲置废弃加剧的一种“外扩内空”的不良演化。①二是人口的空心化。将农村人口空心化看成是农村青壮年劳动力大量流入城市，导致农村人口下降和农村青壮年人口比例下降，农村剩下的人口大多数是老人、妇女和儿童的独特现象。②这一研究将空心化的重心从地理空间和建筑转向人口，实际上是对不断加剧的农民外流现象的学术关切。三是经济社会与基础设施的空心化。这一研究对于空心化的认知更为综合和复杂，不是简单的居住空间和人口数量的变化，而是指支撑乡村可持续发展和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失所导致乡村治理手段的匮乏以及乡村发展的困境。③
在笔者看来，对于我国农村空心化的认知，还必须采取历史和宏观的视野来加以审视，放在我国现代化历史进程中加以把握。20世纪70年代末开启的改革开放，掀开了我国现代化进程的新一页。随着市场化、工业化和城市化进程不断加快，农村空心化问题也日益凸显。实际上，农村空心化是在我国市场化、工业化与城市化的驱动下，农村人口外流所导致的农业生产、农村经济、社会管理、公共服务、基层民主乃至社会心理等方面出现的迟滞、弱化与退化现象。农村空心化不仅是农村居住空间与聚落的变化过程，也不仅是单纯的农村人口外流问题，它反映了我国现代化进程中农村衰落与凋敝的总体态势和基本格局。其具体生成机理主要表现在如下几个方面。
其一，市场化促进社会流动加快。20世纪90年代以来，随着市场化改革的推进，传统户籍制度和单位体制出现松动，人们根据市场要素的分配规则寻求谋生、创业和发财的
收稿日期：2012—06—25
*基金项目：民政部2012年农村社区建设理论研究课题《农村“空心化”与社区建设》的主要成果。
作者简介：陈家喜，男，深圳大学当代中国政治研究所副教授（深圳518060），复旦大学国际关系与公共事务学院博士后（上海200433）。
刘王裔，男，深圳大学管理学院硕士生（深圳518060）。机会。农民可以离开土地，凭借体力或者一技之长到城市中谋生，由此催生了“亦工亦农”的农民工群体。据统计，90年代初，我国农民工群体已达6000多万人。这一数字逐年增加，截至2011年已达2.5亿人以上。与此相对应，从1996年到2009年，农村人口从8.5亿下降到7.2亿，几乎以每年1千万人的速度在递减。
其二，工业化导致农民跨区域流动。我国工业化发展存在区域之间的不平衡，东部沿海地区较早接受外资进入，也较早进入工业化阶段，因此，农民工在流向上主要是向东部沿海大规模流动，东部沿海地区尤其成为中西部地区农民工最主要的流入地。2010年长三角和珠三角地区务工的农民工分别为5810万和5065万，分别占全国农民工的24%和20.9%，同期西部地区农民工跨省务工比例高达59.1%。④这些数字意味着大批中西部农民抛妻别子、远赴他乡务工的现实，同时也造成原户籍所在地人口锐减的后果。
其三，城市化形成农村人口外流。近年来，我国城市化进程不断加快。1978年我国城市化率仅为17.92%，到2009年城市化率已达46.59%，城乡二元结构发生很大改观。然而，城乡之间的差距却未有太大变化，城乡收入差距也在不断扩大。从1996年以来，我国城乡居民收入差距基本处于持续上升趋势，2011年城镇居民人均总收入23979元，农村居民人均纯收入6977元，城乡收入差距达3.43∶1。⑤此外，城乡之间在基础设施、社会保障、劳动就业、公共服务等方面的差距也在不断扩大。城市的工作机会、收入水平以及生活居住环境对于农民具有极大的吸引力，促使他们背井离乡到城市寻找工作机会。
综上所述，农村空心化不能简单地理解为农村人口减少的社会现象。我国农村空心化现象体现的是中国快速现代化所导致的农村社会结构的整体性变迁。市场化改革推动社会流动束缚的解除，工业化带来地区经济发展的差异，城市化加剧城乡差距的扩大，这些都在不同程度上加剧了农村空心化的发展，推动了社会结构的变迁。
Abstract： China's reform and open and modernization promotes social transformation, which accelerates the floating population in countryside. The characteristics of floating population in countryside is large number, large scale, complicated structure, and diversified cause, which brings about serious governance predicament in countryside such as unstable population, hollowing out population structure, decentralized authority, and low integration. In this historical process, analyzing carefully and objectively, the author thinks that the resolution of them is building the floating population security system in countryside, stepping up effort to invest in countryside, accelerating the speed of urbanization construction, narrowing the gap between urban and rural areas, constructing the flow mechanism of land, strengthening the effort to develop rural education resources, and intensifying the endogenous variables of rural management, ect.
关键词： 社会转型；农村；人口流动；治理困境
Key words： social transformation; countryside; floating population; governance predicament
中图分类号：C924.24 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）05-0328-02
1农村人口流动的现状及成因分析
当前，我国正处于经济高速增长和波动比较明显的社会转型时期，伴随着改革开放和社会主义市场经济的发展，我国农村人口流动波涛汹涌，令人关注。
1.1 改革开放以来农村人口流动现状
1.1.1 流动规模大、速度快20世纪80年代中期以后，我国的流动人口急剧增加，不仅数量大而且速度快。进入本世纪后，就近几年的情况来看，一方面，全国范围内的流动人口数量大增。各地流入人口数量除极个别地区略有下降外，其余都在剧增；另一方面，各地区本县、市内的流动人口数量仍在大幅上升。
1.1.2 流动者以农村剩余劳动力为主，流向上仍旧是从农村涌向城市，从欠发达地区流向发达地区据农业部调查统计，截至2007年，我国外出务工的农民已经超过1.5亿人，部分乡村由于精英流出太多，以致在家乡务农的人主要成为“603861”部队，即老人、妇女和儿童。国家统计局的相关统计资料亦显示，我国流动人口从流向上呈现以下特征：①以近距离的省内流动为主体；②从经济欠发达地区向经济发达地区流动；③主要从乡村向城镇流动。
1.1.3 流动者素质、技能水平并无明显提高，从事的基本上仍是“3D”职业“3D”是英文单词“Danger、Difficult、Dirty”的缩写。所谓“3D”职业即指危险性大、做起来比较困难、对城市人来说相对肮脏的职业。农村流动人口外出后的主要职业大多是城市人或国有企业的人不愿意从事的体力工作。他们外出只是从原来的乡村换到另一个可以赚钱的地方而已，而且由于职业的性质，他们自成“圈子”或成为城市的“边缘群体”，很难与城市人融合。因此流动人口的素质的技能并没有在高频的流动中得到提高。
1.2 农村人口流动的成因分析
1.2.1 社会全面转型是人口流动的总背景社会转型是指人类社会由一种存在类型向另一种存在类型转变，意味着社会系统内在结构及其各方面全面而深刻的革命性变革。从社会形态变迁上看：中国社会正在从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展。也正是在这一背景下，农村人口流动速度日益加快，数量越来越大。
1.2.2 国家有关政策的放宽和城市门槛降低是农村人口流动的前提条件政策在中国经济社会生活中的作用和地位历来是十分重要的。对于人口流动来说，政策的威力是强大的。长期以来，受户籍制度和劳动用工制度的影响，人口的流动，特别是劳动力的自由流动，受到了人为的限制。改革开放从政策上为城乡人口流动开了绿灯。
1.2.3 剩余劳动力大量增加是农村人口流动的根本原因随着改革开放和在农村的普遍推行，农民的生产积极性和劳动生产率大大提高，人口与土地资源的矛盾日渐突出。以四川省为例，全省人均耕地已不足0.9亩，只相当于全国平均水平的2/3，全省4500多万劳动力一年中约有一半时间没活干。同时，全国农村中每年还有大批青年男女陆续进入流动年龄。1978年以来，农村新增劳动力平均每年在900万人以上。农村对剩余劳动力的巨大“排斥力”逼迫他们向非农产业转移，向城镇转移。
1.2.4 城市建设或城市化发展对劳动力的大量需求使农村人口流动成为可能八十年代中期，城市经济改革与发展全面展开，城市开发建设的一系列投资优惠政策出台。按照1978年的价格口径，从1980年到1987年的七年间，城市投资额年均增长率为17.30%。固定资产投资额的逐年递增，导致基本建设规模迅速扩大，从而造成城镇建设对农村劳动力的大量需求。到1988年，建筑业人数中农村劳动者达总数的60.39%。在新增劳动者中，来自农村的达86.46%。
1.2.5 经济利益的诱惑是农村人口流动的直接动力长期以来，农村生活条件差，经济来源路子窄，经济利益诱惑、外出打工赚钱成为农村人口流动的直接动力。杜鹰、白南生等曾在《走出乡村――中国农村劳动力流动实证研究》中即充分论证了“农民工外出的动机绝大多数是赚钱”。
2农村人口流动造成的新时期乡村治理性困境及其表现
人口流动意味着人力、资金、技术以及需求等资源的再配置，因此是社会发展的一个重要变量。近代以来，中国的人口流动大致经历了这样三个阶段：“不离土不离乡”、“离土不离乡”、“离乡又离土”。而改革开放以来，绝大多数农民离开农村离开土地以后就不想再回去了，这样就造成了乡村发展的相对“空心化”，给乡村治理带来了一系列问题。
2.1 高频人口流动使乡村稳定备受挑战首先，农村流动人口外出的主要动机是挣钱，但是他们不一定都能够寻找到正当的挣钱的机会，其预期目的与现实会产生差距。其次，由于经济、社会、文化等各方面因素，农村流动人口往往得不到公正的对待，甚至处于被歧视的地位，从而激起内心的不满。第三，现代意义上的自由是做法律允许做一切事情的权利，自由必须守法。但从乡土社会的角度看，自由就是不受任何制约。农村流动人口作为挣脱了土地束缚的“自由人”，对现代自由的真谛理解很少。第四，传统乡村较稳定，是建立在有劳有得，欲望不高的基础上。他们进城后，发现城市人并不比他们劳累，生活却比他们好得多，城乡差距使他们的心理失衡；城市的繁华生活使他们的欲望急剧膨胀，而他们的消费能力十分有限，从而加剧心理失衡。第五，由于城市管理规则的不完善，农村流动人口的正当权益得不到保护，甚至经常上当受骗，他们往往只能寻求最原始的方式――暴力来处理各种纠纷。只要稍加分析，我么就能看到，在现有体制下，进城农民真正“进城”的是其廉价的劳动力，而劳动力的医疗、教育、住房、培训等社会权利却被拒之“城”外。绝大部分流入城市的农民并没有融入城市主流社会，而是作为“边缘人群”处于有流动无规则的态势。当许多人被迫回流于乡村后，他们把传统乡土秩序已经遗弃，而现代城市文明规则和秩序却尚未内化。因此，他们作为特殊群体，便严重冲击着乡村社会秩序，影响社会稳定。
2.2 大量人口流动使乡村人口结构“空心化”趋向严重所谓乡村发展的“空心化”，是指支撑乡村可持续发展和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失，乡村治理可利用的手段严重匮乏，从而陷入乡村发展的困境。不可否认，在农村人口流动中，一些农民精英往往寓资金、技术、知识和人才于一身，并对城市文明形成强大的亲和力。他们与农村的联系仅仅是户籍和身份证，随着户籍制度改革，他们与原住地的联系会完全中断。在这样的情况下，农村人口结构日益趋向“空心化”，留守农民中就出现了“603861”部队，即老人、妇女和儿童，从而严重制约乡村的发展。
2.3 土地经营分散化和使用权的绝对化大大限制了三农问题的解决农村人口流动并未带来农地经营的“规模化”。20世纪90年代形成的“民工潮”，在一定程度上缓解了我国人地关系高度紧张的局势。农村剩余劳动力的大规模流动，成为农村土地通过规模经营获取社会平均利润的必要条件，但并非充分条件。实践表明，在当前我国农村土地制度仍旧实行家庭承包制的情况下，农村人口流动并未带来土地流动。造成如此窘境，原因主要是国情所致。我国一直呈现人多地少的紧张局面，人地关系“剪刀差”式的发展趋势直接造成我国耕地资源结构的严重失衡。在人口压力下，土地对于农民而言，首先表现为“生存资料”，活命的基础，而不是“资源优化配置”的生产要素，农地所承载的社会保障功能在逐渐“超越”其生产功能。土地的家庭承包，不仅造成土地的细碎化、分散化，难以形成“规模经营”可持续发展，而且造成土地难以流转，难以按资本、技术、知识相对优势来配置土地。农民流动造成的土地撂荒、抛荒等现象，直接影响农业劳动生产率和农村的健康有序发展。
2.4 人口流动加速了乡村社会的分层，社会整合程度降低，治理难度加大流动加速了农民经济收入差距的拉大，进而加速了乡村社会的分层，这种贫富差距带给留守农民更大的“失衡感”。而流动使农民的现代性提升传统性下降，诚如周晓虹所说：“农民流动本身就是一所培养农民现代性的大学校。”国内外学者的实地调查研究也表明，流动会促使农民现代性增强与传统性削弱。城市生活参照系的绝对优势使未流动农民内心逐渐产生并积聚起一种强烈的“不断增强的受挫感”。“他们感受到的是他们与城市居民之间的生活差距并非因经济发展而带来一种缩小，现实使未流动农民的‘期望―收益比’变得无法弥合”这些都直接导致了农民对现有权威政治的疏离和文化认同下降，加大了社会治理难度。
3多措并举，共同架设走出乡村治理困境的桥梁
在构建现代社会的进程中，乡村治理结构的重建，亟待政府、社会及乡村等对现有社会资源重新配置和组合，尤其是政府要不断完善已有制度安排并适时进行制度创新，加快城镇化建设的速度，加大对农村的投资力度，尽快走出农村的治理的困境。
3.1 加快建立健全乡村社会保障制度，规范乡村社会结构改革开放后，随着家庭承包责任制的实施，农民的医疗、教育、养老等社会保障也逐步“土地化”。高频的农村人口流动改变着农村原有的社会结构，伴随着乡村精英阶层的外流，长久居住在农村的人口已一步步趋向老龄化、妇女化和儿童化。因此，政府应加快乡村社会保障体制的建设，尽快建立健全财政投入机制和出台制定社会资金回流乡村的导向性政策。全面保证政府对乡村财政投入的连续性和稳定性， 充分发挥政府在社会资源配置中的作用。
3.2 加大对农村农业的投资力度，全面推进社会主义新农村建设当前农村农业发展滞后的主要原因之一就是资金缺乏，科技落后，农村精英的大量流失。因此，政府部门应加大对农村农业的投资力度，建立健全农村的公共卫生设施，教给他们资金运作和赚钱的方法，加大对农村各项政策实施情况的监督，同时辅以科技扶持，引导农民在技术创新上走出发家致富路子，全面推进社会主义新农村建设。
3.3 加快城镇化建设步伐，缩小城乡差距，促使社会资源有序流动城市化是现代化的重要特征。缩小城乡差距已成为乡村治理走出困境的必然选择。由于我国特殊的国情，我国城市化的道路应当以积极发展小城市为主，走小城镇化之路。为此，各级政府就应该在统一规划的基础上，制定优惠政策以吸引那些有经济实力但不再从事农业生产的人口聚集到小城镇。通过小城镇建设促使社会资源有序流动，不断缩小城乡差距。
3.4 建立健全农村土地流转机制，促进土地“规模化”经营建立在土地的家庭承包经营基础上的统分结合、双层经营体制是中国农业的基本经营制度。随着经济社会的发展，家庭经营的内涵发生了变化，农业生产的专业化、商品化、市场化程度大大提高。因此，面对农村人口大量外流，部分土地无人经营、管理的现象，政府应加速建立健全农村土地流转机制，从根本上促进土地的专业化和规模化经营，解决流动人口面对土地的困境。
3.5 加强乡村教育资源开发力度，塑造现代农民，强化乡村治理的内生变量乡村的主体是农民，农民的状况如何，将直接影响乡村治理的成败。加强乡村教育资源开发力度，不断提高农民素质，塑造新型农民，已成为乡村治理成败的关键。只有改造农民、教育农民、提高农民素质，才能改变农民的地位，实现农民的解放，才能释放作为乡村治理主体的农民的积极性、主动性和创造性，才能在此基础上由传统农民过渡到现代农民。目前就是要大力推进农民的教育培训，逐渐消除农村的文盲半文盲现象，培养一大批有知识、懂技术、会管理、明法律的农业劳动者。并通过教育破除各种陈规陋习、等级观念、封建残余，树立民主、法治、平等的现念，全面造就具有现代商品市场意识的新型农民。使农民成为乡村治理的真正主宰。
总之，乡村治理不能离开农民来进行，而不改变农民长期以来形成的某些落后观念和行为方式，不仅难以提高农民的社会主义觉悟，也谈不上乡村的现代化。作为乡村社会主体的农民综合素质的提高，不仅是乡村社会全面发展的重要保证，而且也是乡村治理的重要内容和乡村治理成功的重要标志之一。
参考文献：
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论文关键词 城镇化 农村 政治文化
政治文化的现代转型，是我国农村现代化的重要内涵之一，而城镇化则是现代化的必经之路。在城镇化进程中，具有传统特征的农村政治文化也必将随着农村社会的现代转型而实现转型。这种转型，意味着农村“依附型”政治文化将逐渐转变为适应社会主义民主法制建设的现代的、民主的、参与型的政治文化。
一、我国农村政治文化的传统性分析
中国传统政治文化本质上属于农耕文化，它萌芽于夏商周时期，定型于秦汉时期，贯穿于整个封建社会历史的全过程，甚至在今天依然发挥着它的影响力，特别是在象征着传统农业社会的农村地区，这种政治文化依然根深蒂固。
（一）王权主义
在中国传统社会，王权是国家权力的核心，它控制和影响着社会的各个层面。王权的至高无上性和不受制约的性质，使得社会严格按照自上而下的等级制度进行排序，社会资源的分配也是按照等级地位的高低和权力的大小来进行的。在传统农业社会，地位卑微的农民在社会资源分配中自然处于最不利的处境，他们不得不接受来自于上层阶级的统治和剥削，同时也不自觉地形成了对政治权力的崇拜意识和依附观念。在传统政治结构下，这种权力崇拜和权力依附的思想在一定程度上保护了作为弱势群体的农民的利益，从而成为千百年以来根植于中国农民内心深处的坚固的政治意识。近现代以来，中国先后进行了和社会主义革命，社会政治结构发生了天翻地覆的变化，农业生产条件和农民权利状况都得到了极大的改善，中国正在朝着民主法治社会的目标迈进。但是，由于政治文化具有相对稳定性的特点，传统政治文化中的权力崇拜和权力依附思想依然在我国农村社会普遍存在，影响和制约了农村民主政治文化的成长。
（二）宗法观念
宗法观念起源于家长制。在中国传统社会中，以家长为核心的家庭管理模式，同样适用于家族、乡里、郡县以至于国家。在这种模式中，权力高度集中于一人身上，并且通过血缘或其它古老的形式得以传承，而其他人必须接受和认同家长的权威。家长制的这种等级意识和人治传统，就造成了中国传统社会的宗法观念。宗法观念以儒家经典为依据，主张三纲五常，主张用传统的伦理道德来统治整个社会，实现社会的和谐。长幼有序、贵贱有等，尊卑有别的思想，实际上绘制了一幅礼治的经纬图。宗法观念在以家族为基本构成单位的传统社会是有重要意义的，它是统治阶级进行社会治理的有效工具，对维护整个社会的秩序和稳定发挥了重要的作用。甚至在今天的农村社会，传统伦理道德的继承和发扬，对维护社会风气和构建农村和谐社会而言，也是有一定积极意义的。但是，家族式集权管理的模式却是不适应当前我国农村民主政治发展要求的，因为它忽视甚至抹杀了农民个体的权利和自主意识；同时过分强调血缘关系也会导致农村政治生活中徇私舞弊和裙带腐败的产生，甚至会造就一些横行乡里的“村霸”行为。这些现象在我国部分农村地区的存在，不仅不利于农村民主政治的成长，还直接危害了农村社会的团结和稳定。因此，对传统政治文化中的“宗法观念”，必须秉持“扬弃”的态度，取其精华，去其糟粕。
（三）平均主义
在生产力低下的中国传统社会，平均主义是贫苦百姓最美好的政治理想，也是统治者巩固其王权的政治策略。所谓“民不患寡，而患不均”，就是统治者对社会期望的基本认识。因此，无论从百姓角度看，还是从统治者角度看，平均主义都是中国传统政治文化的一个突出表现。这反映了人对于社会公平和公正的最基本期望。然而，对平均主义过分追求不可避免地导致“大锅饭”现象和对个人利益的否定，这在今天注重生产效率的时代背景下是行不通的，也不符合保护公民个人权利的基本政治原则。因此，必须将“平均主义”的政治文化逐渐塑造为“效率优先，兼顾公平”的社会主义的政治文化。
二、城镇化进程对农村政治文化的影响
（一）城镇化对农村政治文化的积极影响
农村地区是我国传统政治文化最坚固的阵地，农村社会主义民主政治建设不仅要求建立民主的制度，而且要求逐渐消除传统政治文化所带来的不利影响，塑造具有社会主义民主法治特征的政治文化。近些年来，随着我国城镇化进程的不断推进，大量农村劳动力转移至城市，接受了现代城市文化的熏陶，其根深蒂固的传统政治观念逐渐发生转变，政治认知水平有了很大提高，政治行为也显得更加理性。这些劳动力在返乡之后，会对农村政治文化的现代转型发挥一定促进作用，加之农村自身现代化水平也有了一定提升，因此，现代政治观念引入和农村社会经济发展，共同促成了当前我国农村政治文化正在逐步实现现代转型。概括来说，城镇化进程主要在以下方面对农村政治文化产生了积极的影响：
1.增进了农村公民的权利意识。传统政治文化中的“王权主义”思想留给中国农民的消极影响主要表现为根深蒂固的权力崇拜和权力依附意识，即在无条件服从权力的同时忽视了自己的利益诉求，并形成了对个人权力的盲目崇拜。这种观念不仅不利于公民权利的维护，而且会助长农村政治生活中的不正之风。在城镇化进程中，大量农民工外出打工，在参与城市生活的过程中不可避免地遇到了诸如拖欠工资等许多侵害自身权益的行为，在他们团结起来维护切身利益的过程中，实际上正是其公民权利意识不断成长的过程。而公民权利意识的成长，是现代民主政治不可或缺的基本条件之一。
2.培养了农村公民的法制意识和规则意识。建设法制社会是我国社会主义政治发展的基本目标之一。我国农民由于受传统人治思想的影响，加之长期以来农村法制教育水平低下等原因，造成了农民的法治观念淡薄，缺乏规则意识和社会责任感。在城镇化进程中，城乡之间的人口流动和经济往来加速，观念和思想的交流融合也进一步加深。已经在城市地区成长起来的法治观念也逐渐影响到了农村公民的思想意识，促使他们逐渐树立起了尊重法律和利用法律手段维护自身权益的观念，也使得农民的政治参与行为变得更加理性和克制，这对于农村社会秩序的稳定和社会风气的维护是非常有利的。
3.激发了农村公民的创新精神和注重效率的意识。社会主义市场经济主张“效率优先，兼顾公平”的原则，而不再是传统的“平均主义”、“大锅饭”。农村公民在城镇化进程中深度参与了社会主义市场经济的建设，培养和锻炼了他们开拓进取、坚忍不拔和与时俱进的精神，同时也获得了在社会生活中注重效率的基本认识。这一观念的形成，使他们能够更好地适应社会经济生活的快节奏，也更加能够积极有效地参与政治生活，并在政治生活中认同他人的才能。
（二）城镇化进程对农村政治文化的消极影响
城镇化进程为农村政治文化的现代转型带来了契机，但同时也不可避免地带来了一些消极的影响。首先，城镇化造成农村劳动力大量转移至城市地区，给农村地区的政治文化建设带来了主体缺失的根本性影响。特别是新生代农民工的大量涌现，使农村地区丧失了政治文化建设的最活跃的生力军，同时也造成了农村空巢老人、留守儿童等一系列社会问题，影响了农村社会的稳定和发展。其次，城镇化进程中随着城乡交流的日益频繁，城市中流行于一小部分人的腐朽堕落的思想也随之影响到了部分农村人口，特别是在城市打工的年轻人，从而对农村政治文化的健康成长产生了不利的影响。这些消极影响都是今后应当着重注意预防和消除的，但总体来说，城镇化给农村政治文化带来的更多是积极和正面的影响，我们应当进行客观全面的评价。
三、农村政治文化现代转型的路径思考
我国农村政治文化现代转型的基本目标，是将传统的依附型政治文化转变为现代的、民主的、参与型的政治文化。在城镇化进城中，要实现这一转型，必须考虑到以下几方面的路径：
（一）完善农村政治参与机制，营造民主政治氛围
村民自治制度是我国农村政治参与和民主政治建设的基本平台，长期以来承担着农村社会自我管理的功能。但由于在许多农村地区，政治参与的制度和实践经常脱节，导致村民自治制度并未能普遍促成农村公民民主习惯的养成。因此，必须进一步完善村民自治的制度建设，更重要的是，真正将村民自治制度下的政治参与落到实处，形成村民参与乡村事务管理的民主政治氛围，从而促进现代民主政治文化的形成。
（二）加强学校教育，提高农村公民的政治认知水平
从现实情况来看，学校教育是当前我国农村政治社会化的主要渠道，也是提高农村公民政治认知水平的最有效的途径。而政治认知水平的提高，是现代公民文化形成的基础。因此，需要进一步加强农村公民的政治法律教育，特别是对青少年的学校教育，培养合格的社会主义公民。这就需要进一步加强对农村中小学教育的人员和资金投入，努力实现教育公平，促进农村教育现代化，为农村社会的现代转型打造良好的基础。
（三）对传统政治文化进行合理“扬弃”，使其融入现代政治文明
我国传统政治文化虽然整体上是一种“依附型”政治文化，与现代民主政治原则不相符，但在某些具体内容上仍然具有一定的现代价值，如对伦理道德和社会秩序的重视等。因此，在农村政治文化建设中，应当注重现代政治文化与传统政治文化的适当结合，塑造具有中国特色的现代民主法治的农村政治文化。
（四）通过城乡一体化建设减少农村劳动力转移，为农村社会的整体转型创造条件
关键词：新型城镇化 失地农民 政府责任 政府治理
新城镇化建设的提出对城市发展产生了巨大的影响，现代化的生产方式渗透到广大农村，改变了农村的经济发展模式。社会发展需要获取更多资源，包括资金，技术，劳动力等，当然也包括重要的生产资料――土地。因此大量的农用土地被征用，失地农民群体不断扩大。大量失地农民失去了赖以生存的土地，生活陷入困境，失地农民问题现如今成为当前中国社会发展进程中急需解决的问题，应该得到社会各界的广泛重视。
一、征收土地中政府与农民的互动
在新型城镇化建设中，工业用地需求不断扩大，土地征用量也随之增加，因此失地农民成为一个日益扩大的社会群体。很多农民在失去土地后，产生了强烈的社会不适，失去更多的权利，成为社会弱势群体。在这一过程中，政府的行为缺失是造成失地农民失去权利的重要原因，农民与政府的关系失衡，这主要表现在：
1.失地农民对政府的信任度降低
在土地征用的过程中，政府与农民是主要参与者。但在“强政府―弱农民”
的社会语境下，农民在与政府的博弈中，缺少平等对话权，处于明显弱势。同时，政府又是制度的制定者与执行者，农民的权利与利益的实现必须依赖于政府。在征地过程中，政府扮演的是“掠夺者”与“保护者”的双重角色。政府作为博弈双方实力强硬的主体，掌握了完整的信息，地方政府掌管土地征用的执行以及监督与处罚，因而出于经济需要和地方利益的需要，利用政策漏洞对国家土地征用政策做出随意解释和更改，剥夺了农民的土地使用权与占有权。此外，征地过程中农民的参与权、知情权已经被完全剥夺，在征地过程中土地征用程序、补偿标准制定并不透明，许多农民甚至连最基本的补偿金都没有得到全额支付，农民社会保障无法实现，维权之路举步维艰，导致失地农民产生了对政府的不信任。
2.失地农民保障问题严峻
可持续发展作为战略提出，成为社会运行的先进模式，同样适用于解决失地农民社会保障问题。当前，我国所实行的征地安置政策，其实是一种纯粹的经济补偿办法，它所指的是国家按照被征收土地的最初的使用途径给予农民直接的经济赔偿。然而，此种机制是不完整、低水平的，要完成所有的工作是比较困难的。通过实证调查，我们可以发现这种补偿办法不足以恢复被安置者从前的收入和生活水平。在大多数情况下，即使国家及时给予了经济补偿，但很长一段时间内农民仍将生活在贫困之中，所以提高农民自我造血和创业本领对于解决农民的社会保障与就业问题格外重要。
3.失地农民维权难问题突出
随着土地征收的范围、数量的扩大，失地农民的问题日益突出，农民权利的实现十分有限，因此多数维权意识强烈的农民开始走上维权之路。但由于个别地方政府与开发商形成了强大的利益同盟，失地农民的维权之路走得异常艰辛，政府本应作为农民权益的维护者，但在农民维权道路上，一些地方政府为了自身的政治利益和经济利益而忽视农民利益，成为失地农民的合法权利得不到合理诉求的强大阻力。一些农民甚至受到不公正不合理的待遇和打击报复，所获得的成效更是微乎其微。加之相关法律、法规不健全，导致了政府角色的缺位和错位。
4.失地农民的加剧
随着征地矛盾的愈演愈烈，农民权益受到了更严重的侵害，加之维权道路异常艰辛，农民缺乏直接有效的利益表达途径，因此农民不得不通过寻求其他方式来表达自己的利益诉求，这就导致了失地农民的加剧。这种行为显示出了农民对维护自身权益的强烈需求，由于土地征收更多时候牵涉到地方政府强制征地或者补偿安置，因此失地农民的对象直接指向地方政府，即使是由建设用地单位引发冲突，也与当地政府的不作为或处置不当存在联系，土地集体所有制和征地制度等基本制度以及权利救济机制的缺失与软化，才会诱发，所以说政府必须严肃对待这一问题，避免社会不稳定现象的加剧与扩大。
二、政府治理机制与能力：失地农民问题产生的重要原因
对农村土地的征用是城市化建设的必然趋势，但是在征用土地的同时，必须完善相对应的现代社会保障制度，保障失地农民的基本生活。而政府作为征地中的行为主体，是影响失地农民问题的一个重要因素。
1.政府在行政过程中存在违法、越权行为
政府作为征地的主体与农民权益的保护者，在行政过程中却存在着违法与越权行为，这直接导致了失地农民信息获取的不对称，权益受损。由于我国土地制度不健全，个别地方政府官员在畸形政绩观的驱使下，利用土地使用制度的不完善和其所掌握的征地主动权，把土地当作第二财政，从而出现了“低征高卖”现象。目前，地方政府向农民征用土地时按农业生产的边际收益支付补偿安置费，即对农民永久性的一次性补偿，向社会拍卖时按土地的市场价格（包括工商业的边际收益、稀缺成本及预期）成交，增值达数倍、数十倍甚至数百倍，形成价格上的巨大差距。而农村土地所有者并没有分享土地出让后的增值。据国家权威部门估算，改革开放以后，通过低价征用农民土地最少使农民蒙受了20000亿元的损失。利益分配的巨大失衡，很容易引发失地农民的不满，政府公信力也因此受到影响。乡（镇）、村、组的层层截流，不当的使用和管理又往往导致农民所得进一步减少，造成了大量的上访、对抗事件。
2.地方政府角色的错位、越位现象严重
在利益博弈的过程中，受到利益的驱使，政府角色不可避免的发生错位，政府在征地时并非都出于公共利益的需要，而是出于廉价的土地和政府绩效的考量。在我国长期的政府主导型经济体制下，管理者和所有者职能重叠，使某些地方政府具有了政治利益最大化和经济利益最大化的双重目标，而这种目标在短期内又体现出相互促进的特质，从而使权力寻租成为必然。同时，农村基层组织作为村民提供受中央政策和法律保护的机制和保障农民利益的最后一道关卡。但在现实中，村民委员会受到政府的强力干预和控制，沦落为一种准政府的行政组织。特别是在土地征收转让的重大问题上，村委会受到自身利益的局限，以损失农户的权利为其谋求经济利益，或者借用其权利攫取农民个体模糊的产权界定财产权利，直接截流征地补偿款。
3.政府治理中的责任缺失
政府责任的缺失主要表现为：中央政府与地方政府责任划分不清，地方政府的责任意识不强;政府在法律制定和政策实施层面责任不到位，在我国现行的法律法规中关于土地的产权主体规定不清晰;政府财政责任缺位，失地农民社会保障的建设缺乏资金支持，包括政府的财政转移支付不到位，政府对征地补偿金的管理和使用缺乏规范的监督，没有实行专款专用，导致资金被挪用、滥用的现象屡屡发生，资金流失严重。
三、政府治理责任划分
治理失地农民问题的最重要举措就是建立完善的现代社会保障制度。总体来看，国家在农村社会保障中承担的责任主要可以划分为：
1.立法与制度安排责任
我国农村社会保障制度长期处于缺位状态。立法和制度安排是社会保障制度改革顺利进行的法律依据，建立了健全完善的法律体系，社会保障制度改革推进的障碍就会减少，发展就会顺利。政府在治理的过程中应该提高农村社会保障的立法层次，扩大社会保障法规、规章的适用范围，建立多层次的农村社会保障法律体系，将农民纳入到社会保障体系之中，建设良好的法治环境，强化农村社会保障的司法机制，建设农民维权的合法途径，衔接好农村社会保障法律与其他法律部门的立法内容。
2.市场行为要求的政府责任
从经济体制市场化改革的角度看，失地农民的社会保障作为保证社会经济正常运行的机制，在消费过程中具有非竞争性和非排斥性。这种公共产品的特点决定了市场机制的失灵，只能由政府出面向全社会提供平等的社会保障服务。而在我国，城乡二元分割的社会保障结构依旧明显，城乡劳动者在社会保障产品消费上存在着严重的排他性和对立性，恰恰与市场经济条件下社会保障制度的性质背道而驰。因此，这种市场风险就要求政府必须极力承担治理责任，合理引导市场，规范社会保障运行机制。
3.社会责任与政府责任
现代化的进程中，更多的社会问题不断涌现，这就要求治理主体承担更多的责任，对多元化治理主体便成为当前创新社会管理模式的题中应有之意。但在现在“强政府――弱社会”的体制下，多元社会治理模式的发展尚未成熟，农民维权行动更多的是依赖于政府。因此，政府在履行行政职能的同时，还要承担更多的社会责任。
四、政府治理责任行使与监督
政府作为治理失地农民问题的主体，必须认真履行行政职能，切实为农民服务，尤其是针对失地农民的社会保障制度。从根本上改变政府错位、越权以及不作为的弊病，规范政府行为，加强对政府权力实施的监督，使政府成为失地农民问题治理的主体，以及农民利益的维护者。
第一， 政府应明确自身的责任意识，维护失地农民利益
政府必须树立从农民利益出发的责任意识，明白自身的主体地位。在征收与补偿的过程中，要以农民的利益为出发点，注重自身的身份转变。在传统的利益博弈过程中，政府过多考虑自身的利益，与开发商形成利益同盟，对农民进行双重的剥削，造成角色错位。因此，必须实现政府职能归位，切实保障失地农民利益。
第二，政府应该积极作为，建立健全社会保障体系
政府必须积极履行自身的职能，切实保障农民的权益。首先，政府应该建立完善的农村社会保障体系，形成包括失地农民养老、医疗、就业、子女教育等各方面的完备结构。加快社会保障的法制建设，为农村社会保障提供完备的法律体系，推进农村社会保障的法制化管理。其次，要做好组织宣传和规划引导工作，提高农民的社会保障意识，做好农村的社会保障规划建设。再次，政府应加大对农村社会保障的资金投入，兑现政府对农村社会保障的财政责任。切实增加政府投入，多渠道筹集保障资金，推进农村社会保障事业发展。
第三，建立有效的监督体系，规范政府行为
在政府履行行政职能的同时，社会其他力量要加强对政府的督促和检查力度，将建立农村社会保障体系列入政府工作的考核范围。一方面，对保障项目、保障标准、资金来源、保障对象、组织实施、监督管理等方面做出制度安排。另一方面，设立专门的管理和监督机构，配备专门的工作人员，加强管理和监督，使农村社会保障纳入规范化轨道。为加快农村社会保障制度的建设，必须强化各级政府的行政管理工作以及监督工作，使其纳入规范化轨道并健康发展。建立有财政、劳动、民政、卫生等部门组成的农村社会保障工作机构，负责规划、政策、实施办法的制定和资金征收、管理、使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划。建立健全适合农村社会保障实际工作的业务、财务、基金和档案管理等各项规章制度，实行岗位目标责任制。严格监督和检查，实行业务公开和信息定期制度，增加工作的透明度，大力推行和普及规范化操作。
总之，政府在治理过程中，应该明确自身的角色地位，根除角色错位的行为，坚决打击违法越权行为，规范政府行为，加强权力监督，在农地征收过程中，政府要树立为人民负责任的观念和意识，从追求自身利益最大化转变到追求公共利益最大化，在利益的博弈中站在农民的一方，维护失地农民的生存权和发展权，对农民的利益进行切实有效的维护，建立健全的社会保障体系，积极推行合理的利益补偿机制，健全多渠道利益表达机制，尊重失地农民的主体性地位，保障其正常诉求能够有效体现在公共政策的制定和实施过程中。
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关键词:社会转型;非制度化政治参与;乡村治理;制度化政治参与
中图分类号:D621.5 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)05-0055-05
农民的政治参与,从有序性、规范性的角度来看,主要包括制度化政治参与和非制度化政治参与两个方面。制度化政治参与,“是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活,并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”[1]。所谓非制度化政治参与,相对于制度化政治参与而言,是指普通公民通过不符合制度要求的,甚至是通过违反法律规定的参与方式所进行的政治参与行为,它属于无序政治参与的范畴。
当前,中国正处在由传统社会向现代化社会快速转型的关键时期,农民利益多元化已成为一种趋势,农民广泛政治参与的需求也愈发强烈。农民追求自身利益的主流,是通过合法的制度化政治参与的渠道来满足,这也是每个农民都希望采取的方式和渠道。但问题是,一旦合法的渠道不能畅通,非制度化的政治参与就会成为另外一种必然选择。而当前,农民的这种非制度化政治参与,正呈现不断升温的趋势,事态的发展已严重影响到农村的稳定。为防止陷入现代化的“中等收入陷阱”[2],使乡村治理在良性轨道上和谐运转,必须努力化解农民的非制度化政治参与。
一、农民非制度化政治参与的基本表现形式
伴随着改革开放的深入和经济的快速发展,我国农民的权利意识和对利益的追求不断增长,农民政治参与的需求和行动呈现出迅猛增长之势。这对于推动我国政治文明建设产生了深远影响。但与此同时,由于农民制度化政治参与的渠道不畅,非制度化政治参与在农村不断扩大,其形式主要有以下三种情况:
(一)越级上访
所谓越级上访,是指人员反映问题,不是到有权处理的行政机关或上一级行政机关反映,而是直接到更上一级的行政机关反映,或有权处理的行政机关已经受理并正在办理时,又到更上一级的行政机关反映。[3]在当前我国工业化和城镇化进程加快发展时期,农民上访的主要根源性因素是征地补偿、环境污染和村干部的贪污腐化等问题,尤其是因征地补偿问题引发的群体上访,持续性升温。我国现有的征地制度存在诸多缺陷,补偿费用偏低,失地农民获得的土地补偿费用难以满足日常生活需求,更谈不上拿出一部分资金创业发展。在制度性参与和保障缺失的情况下,失地农民慢慢演化为严重影响社会稳定发展的失地流民。仅2005年,全国共发生因土地引起的农民群体性突发事件就高达19700起,占农村的65%以上。[4]对农民的上访,在大多数情况下,我国的部门或上级行政机关,要么将意见转交给有关部门,而并没有及时有效地进行后期的督办和检查,要么对农民的呼声漠然视之,甚至斥之为刁民闹事,农民的利益表达往往石沉大海。在合理利益诉求难以得到有效满足的情况下,非制度化政治参与就成为一种必然。
农民的越级上访,从本质上来说,是希望以更大的权力来纠正较小的权力,这是法制建设不健全时期的过渡性办法。但是,如果越级上访失控,尤其是规模大、涉及面宽、要求高、组织性强的群体性越级上访成为一种趋势,不但会严重影响正常的维权,增加上访农民的经济负担和政府的管理成本,而且极易被别有用心的人钻空子,对社会的稳定发展造成极为不利的影响。[3]
(二)群体申诉
农民群体申诉型政治参与,主要表现为农村。所谓农村,是在农村社会经济转型过程中,因人民内部矛盾引发,由农民这一特定群体中的不特定多数人参与,经过一定的酝酿、组织和策划,围绕一定目的,而共同实施的、没有合法依据的聚众上访、围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、示威、绝食、聚众闹事等对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的事件和行为。学者于建嵘指出,农村主要包括三种类型:维权抗争型、突发骚乱型和组织犯罪型,其中维权抗争型事件占农村的90%以上。[4]
(三)直接对抗
在农村的快速转型时期,制度短缺是普遍存在的现实问题,经济利益和政治权利的政治需求普遍扩大和现行体制下制度供给的严重不足之间处于失衡状态。在直接的、有效的体制内利益表达严重不足甚至堵塞的情况下,在现有的一些制度安排流于形式的现实面前,在一些领导干部对农民制度化政治参与活动粗涉、不管不问的背景下,农民采用暴力的或激进的直接对抗,来使人们听到他们的呼声,来使政府关注他们的利益诉求,就成为必然选择。[5]
所谓农民的直接对抗,是指农民基于对乡镇基层政府或有关部门规定的不满,或认为自身合理合法的经济利益和政治权利遭受到不法侵害时,拒不服从乡镇基层政府或有关行政管理部门的执法管理,甚至暴力阻碍执法的行为。农民选择直接对抗的非制度化政治参与的方式,在很大程度上是出于保护自身合理合法的经济利益、政治权利和寻求一种公正平等的社会心理。农民是社会资源拥有量较少的社会弱势群体,本身就很难有机会把自身的合理利益诉求通过有效渠道反映到上级政府部门,体现在政策法规层面,但这并不表明农民不愿意通过制度化的渠道进行参与活动,只是他们急切的参与热情被短缺的制度现实所阻断。这种基于自身利益需要而产生的强烈的内在参与冲动,一旦遇到利益侵害行为时,就会转化为过激的社会行为,以直接对抗的形式来寻求表达的需要。如农民因征地赔偿不公而拒绝拆迁、搬迁,甚至与拆迁人员发生激烈的直接对抗等。
二、农民非制度化政治参与
对乡村治理良性运转的挑战
当前大量的农民非制度化政治参与,不仅直接冲击了“乡政村治”的治理模式,降低了乡村治理的绩效,而且严重影响乡村社会的和谐发展。
(一)农民非制度化的政治参与极大地破坏了参与型乡村治理文化的形成
美国政治学家亨廷顿指出,文化是国家和民族的灵魂,集中体现了国家和民族的品格。政治文化建设是乡村治理中的一个深层次的内容。用治理的方法分析乡村政治,首先要分析的就是乡村的政治文化。只有农民在内心认可了乡村治理的价值理念,并在政治观上达到基本一致时,才会产生归宿于这个群体的高度自豪感,才会发自内心地去维护其价值观,即使有矛盾和摩擦,也会视其在可容忍的尺度范围内,社会整体是和谐有序的。
乡村治理的文化,究其实质而言是一种参与型的公民意识的培养。亨廷顿认为,所谓政治参与,是指“一般平民试图影响政府决策的活动”[6]。中国人民大学杨光斌先生对政治参与的界定是:“普通公民通过一定的方式直接或间接地影响政府的决定或与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。”[7]阿尔蒙德认为:“有利于民主政治有效运行的公民文化应该是既能够使过高的参与热情与政治冷漠之间达到平衡,又能使对权威的服从和尊重与主动参与之间形成融合的一种政治文化。”[8]这种政治文化,实际上就是在制度化范围内,使农民的广泛政治参与与农村社会的快速发展达到一种和谐稳定的治理状态,以实现农民利益的最大化需求。
不可否认,出于安全利益的考虑,在多元化利益发展的现状下,通过制度化政治参与来保护自身利益是当前农民的主要选择,而一旦参与渠道不畅,公正难以得到保证,农民或选择非正式组织,或通过家族的势力,通过活动来达到心理的满足。权威的崇拜和家族势力的依附,是一种消极的政治参与表象。而狂热的、非理性的直接聚众越级上访、围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、示威、绝食、聚众闹事甚至直接对抗,则严重破坏了农村参与型政治文化的形成。
(二)农民非制度化的政治参与严重干扰了乡村治理中社会资本的良性构建
马克思曾经指出,有时候发现问题比解决问题更加重要。农民在通过制度化政治参与难以维护自身利益诉求时,必然会选择非制度化的方式来释放自己的心理需求。这种释放,一方面会在极短的时间内促使相应的党政机关来关注民生的需求,化解现实的矛盾,推动体制的改革,满足农民对自身利益最大化的追求,但另一方面,大量的非制度化的政治参与却无形中干扰了乡村治理中社会资本的良性构建。
系统论认为:“在一个动态结构系统中,这种结构的功能是直接由要素之间的协调作用体现出来的。”[9]从某种意义上说,乡村治理,就是乡村社会各种社会资本、各个要素处于一种相互协调、其功能达到最大优化的状态。如果缺乏社会资本,农民对制度化政治参与不感兴趣,乡村社会的治理就会因缺少参与主体的支撑而走向失败。学者燕继荣指出,所谓社会资本,是广泛存在于社会网络关系之中并能够被行动者投资和利用以便实现自身目标的社会资源。[10]大量社会资本的发展,不仅可以推动政府与社会之间建立彼此信任的社会关系,而且会形成政府与社会共同治理的宏观治理网络。
但不可否认,农民的非制度化政治参与,一方面增加了政府管理社会成本,延缓了政府集中力量承担社会无法完成的任务的时间,另一方面阻碍了各种乡村民间组织的有序发展,破坏了乡村之间在改革进程中构建起来的信任关系,放弃了自身所应承担的政治责任,在导致社会自我管理、自我约束机能下降的同时,也大大降低了社会治理的效能,增加了社会的不稳定态势。这也正是亨廷顿所指出的“现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱”[11]。
(三)农民非制度化政治参与直接降低乡村治理的绩效
在当前农村社会转型期,农民非制度化政治参与对乡村治理绩效的影响主要体现在以下几个方面:一是严重影响农村经济发展。农民是参与农村经济建设、推动农村经济发展的主体。农民如果不从国家或乡村建设的全局和我国建设中的实际出发,而是一味地为追求己利而花费大量时间和金钱去上访或者聚众闹事,既荒废了自己的农业生产,也不利于自己选出来的村干部以更多的时间和精力去组织村民发展经济,从而难以为乡村治理打下坚实的经济基础。二是干扰乡村民主进程。大量的非制度化政治参与行为,严重阻碍着民主进程的良性发展。非制度化参与一方面反映了农民权利意识的提升,但另一方面也反映了农民政治责任意识的丧失。民主不等于闹事,权利更不等于破坏力。乡村民主的核心,还是要通过有序的制度化的政治参与来维护农民的民利。三是增加政府治理成本。面对堵塞的交通、被强占的工地、聚众闹事的群体,面对越级上访、静坐请愿、围堵党政机关的农民,政府不得不派出大量的人员来疏导化解,增加了政府治理的成本。四是严重破坏乡村社会稳定。
三、农民制度化政治参与是乡村治理成功的关键
乡村治理成功与否的关键,是农民能否通过制度化参与到乡村事务中来。面对快速转型时期农民的大量非制度化政治参与给乡村稳定发展带来的极大隐患,必须采取有效措施,化制度外为制度内,化无序为有序,以实现农民对自身利益合理追求的最大满足。
(一)通过培育新型政治文化推进农民制度化政治参与,为乡村治理提供良好的社会环境
高度的政治认同感是维护政治稳定的核心因素。社会个体一旦认可政治价值观,就有归宿于这个群体的自豪感和为维护这个社会和谐稳定发展的自身使命感,就会发自内心地去维护其价值观,即使有矛盾和摩擦,也会视在其可容忍的尺度范围内,社会整体是和谐有序的。[12]要真正实现农民的制度化政治参与,仅仅提供物质财富的支撑和保证社会的公平正义是远远不够的,还需要积极创建符合中国农民所需求的参与型政治文化,以推进农民政治主体意识的不断提升,这是实现农民制度化政治参与的文化条件。为此,一要从积极参与、有效监督、恪守法规的角度努力培养农民的责任意识,自觉维护公共利益;二要大力积聚社会资本,不断提高社会凝聚力,推动乡镇政府和农民的合作、信任和理解,实现社会和谐有序发展;三要发展协商民主,完善表达机制,始终把公民的有序参与作为现代民主的精神,引导群众以理性合法的形式表达自身利益诉求,化解利益矛盾,维护社会和谐。[13]
(二)通过加强制度建设完善农民制度化参与机制,为乡村治理提供良好的硬性保障
当前造成我国农民大量非制度化政治参与的一个核心因素,就是制度安排的缺失。要抑制和减少农民非制度化政治参与,在农村形成和谐有序的乡村治理环境,就必须突破制度的障碍,逐步完善农民有序政治参与的制度安排,不断拓宽和逐步畅通农民制度化参与的制度机制。为此,一要完善村民选举和决策的参与机制,推进村民自治制度的完善。要始终坚持村委民选,让农民真正行使自己的选举权,并在选举中引入竞争机制,增加候选人与村民的沟通、交流,让农民群众真正了解候选人的思想观点、参政能力和道德品质,农民才能选举出自己真正信任的、文化程度高、致富能力强、乐于为公众服务的人进入村民委员会。也只有经过农民真正参与选举出来的村民委员会,才能得到农民最大的政治认同。而且农民在参与村民自治的实践中也不断创造出诸如吉林梨树县的海选模式、山西河曲的两票制、赣州的村民理事会等农民民主选举、民主决策、民主管理的新形式。二要拓宽参与渠道,为农民制度化政治参与提供畅通的表达渠道。要不断加强地方人大的立法工作进程,逐步制定出符合本地实际的、最大限度保证农村各个不同利益群体都能选举自己代表的法律法规。要不断推进制度的创新,积极推行多部门联合接访,在农村广泛建立固定的接访场所和信箱,配备专职人员,随时接待农民群众的来信来访,并不定期地组织党、人大、行政、司法等多部门人员积极深入农村,随时了解农村情况,及时化解农民的利益诉求,变群众的来信来访为政府部门的及时走访,以便把矛盾消除在基层,化解在萌芽。三要发挥网络参与的作用。网络可以及时有效改善农民制度化政治参与的途径和手段,提高农民政治参与的兴趣和能力,保证政治参与的数量和质量。[13]特别是在当前由“民工潮”引发青壮年农民和乡村精英“规模化外流”,乡村社会发生结构性变化,大量“空心村”不断生成,农民自治主体虚置化的情况下,网络参与的作用就更加重大。当然,对网络参与有可能产生的消极作用,也要提前预知,防止非制度化政治参与的网络化的生成。
(三)通过建设服务型乡镇政府创造农民制度化参与的社会氛围,为乡村治理提供良好的管理环境
立足服务农村、服务农业、服务农民的宗旨,乡镇政府在职能定位上要从以前包揽一切的全能型政府向只提供核心公共产品服务转变,在管理模式上从以前的“为民做主”向“让民做主”转变。要通过引进人才、建设市场、提供信息、支持民间投资和搞好社会治安等措施,为本行政区域营造一个良好的外部发展环境;要进一步理顺乡镇政府与村组的关系,全面落实村民自治,对属于村民自治范畴的,都要引导农民群众通过规范的方式和程序,民主决策,自主管理,而乡镇政府要更多地通过法律、经济和教育等管理手段,在尊重村民自和村委会相对独立的基础上,实现对乡村事务的有效治理。[14]
减少农民非制度化参与事件,还必须进一步完善政务公开制度,让农民群众对事关自身利益的乡村事务真正地享有知情权、参与权、管理权、监督权。首先,乡镇政府要把年度工作目标及执行情况、年度财政预算及执行情况等行政、经济管理活动,把征地补偿、安置补助费的发放和使用情况、宅基地的审批情况、计划生育情况等与村务相对应的事物,把乡镇各部门的工作职责、办事程序、办事期限、监督办法等公开化、透明化。其次要公开村组事务。要把农民群众普遍关心和涉及群众切身利益的问题,如村组财产和财务支出、集体土地和经营实体的承包、村干部的年度工作目标和工资奖金、征收土地和宅基地的审批、计划生育指标等农民群众最关心的热点问题和村里的重大事项向村民公开,做到大事公开透明,小事清清楚楚。[14]
(四)通过推动乡村社会的自律形成农民制度化参与的条件,为乡村治理提供广泛的社会资本
社会资本最主要的就是社会信任、互惠规范和公民参与。当前,我国乡镇村干部的腐败导致“信任”社会资本的不足,制度有效供给短缺对“规范”社会资本形成一定制约,民间组织的发育不良对乡村社会网络资本的发展带来一定的阻滞。因此,在乡村社会资本发展方面,一要强化农民的自身素质,逐步提高农民制度化政治参与的意识、合作意识、主体意识和公共精神,推动农民以更加有序的方式参与政治生活,表达自身的经济利益和行使自己的政治权利,在相互信任、相互理解、相互宽容中,理智地对待和处理彼此间的矛盾和分歧。二要强化有效制度安排,构建农民对制度的信任度。制度如果能够给农民提供畅通有效的利益表达渠道,政府与村民建立起有效的相互沟通的制度桥梁,就会极大增加政府决策的科学性和减少政治失序的可能性。三要加快乡村民间组织的发展。农村民间组织的发展,意味着农村社会资本的增加。农民通过民间组织,逐步参与到公共事务中来,有利于增进彼此之间的信任与合作,提升农民作为公共管理主体的行动力量,推动形成乡镇政府与农民合作治理网络体系的形成,更好地维护农民利益。
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〔中图分类号〕C91282〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2013）04-0097-07
在构建和谐社会的过程中，矛盾纠纷或社会冲突问题备受关注。关于社会矛盾纠纷问题，目前较为流行的观念是，中国社会进入了一个战略机遇期与矛盾凸显期并存的发展阶段，言下之意就是指社会快速转型和发展将不可避免导致社会矛盾纠纷的高发。那么，现阶段中国社会的矛盾纠纷究竟呈何态势、有何特征以及与社会转型有何关系呢？本文旨在基于实证调查所提供的信息基础之上，从社会转型论和社会矛盾论的视角，揭示和分析当前中国乡村社会的主要矛盾纠纷及其转型性特征和演化态势，由此提供一个有助于我们认识和理解社会转型与矛盾纠纷之间关系的新视角。
一、社会转型与矛盾纠纷的转型性特征
社会转型是指人类社会从传统型社会向现代型社会转变的过程。〔1〕这个意义上的社会转型类似于波拉尼所说的“大转型”（great transition），也就是指自近现代化以来的社会结构变迁过程。〔2〕目前，社会转型概念在中国学界广泛使用，且主要用来指称改革开放后中国社会的结构变迁过程及其特征，这一变迁过程的核心动力和特征就是经济体制从计划体制向市场体制的转变，也就是倪志伟（Victor Nee）所说的市场转型带来了“市场社会”的兴起〔3〕；或者像李培林提出“另一只看不见的手”导致的结构转型〔4〕。因此，当前学界所探讨的中国社会转型，主要就是指自改革开放以后由经济体制的市场化改革而带来的社会结构变迁的过程。这一过程虽与市场转型有着重要关系，但又大大超越于市场转型；既属于广义的社会现代化转型，同时又具有中国特定的情境意义。
既然中国社会转型与改革开放过程密切相连，那么社会转型与社会矛盾纠纷是不是也会密切相关呢？关于这一问题，较多的中国学者都有肯定的观点或判断，如有学者认为，“当前，中国正处于‘战略机遇期’与‘矛盾高发期’并存的特殊时期，因经济发展和利益调整引发的矛盾正成为社会矛盾的主要形态。”〔5〕这一观点显然肯定了社会矛盾与社会转型之间存在着某种必然的内在逻辑联系。此外还有学者提出，“社会转型致使中国正处在社会矛盾的凸显期，干部与群众、穷人与富人、管理者与被管理者被认为是当前我国社会最容易发生冲突的群体，官民矛盾被认为是最突出的社会矛盾。”〔6〕即认为社会转型是当前多种矛盾纠纷的根本原因。还有一些学者在对1990年代中期以来合法形式和非法形式的社会矛盾的变化态势分析的基础上，认为“近十多年来，影响我国社会稳定的矛盾呈现出增多的发展特点。这种特点不但表现在矛盾程度轻微的合法形式的社会矛盾日趋增多，而且也突出地表现为社会冲突程度较为严重的非法形式的社会矛盾也在大幅增加，在社会矛盾总量中所占比例日趋上升。”〔7〕 在这些观点的推论逻辑里，都预设了一个基本理论前提：即改革导致的结构变化必然会导致矛盾纠纷的发生。然而，如果辩证地去看改革或社会转型与社会矛盾之间的关系，那么就可能需要对转型导致矛盾凸显的观点加以更深入的反思。或许，吴忠民提出的矛盾倒逼型改革的观点给我们提供了一个新视角来理解改革与社会矛盾的关系。他认为中国改革是“从摸着石头过河型改革到社会矛盾倒逼型改革”〔8〕，也就是说，目前的有些改革是为了缓解社会矛盾而推进的，即改革是为了化解矛盾而且也能消解某些社会矛盾，而不仅仅是增加或激化社会矛盾。伴随着社会转型，虽可能出现某些社会矛盾纠纷，但不容忽视的是，推动社会转型的重要动力则可能来自于社会矛盾。当一些矛盾纠纷的对抗力量达到一定程度时，社会系统就必须通过改革或转型的方式来消解矛盾的力量，使社会系统的不同力量形成均衡状态。
如果在矛盾纠纷的研究中，把社会矛盾激化和增多与社会转型联系起来，那么在应对和治理矛盾纠纷中，我们将会陷入一个两难困境：究竟是放弃转型还是放任矛盾呢？然而，如果我们把社会转型视为当前乃至未来一定时期内中国社会的一种时代特征，假定不同历史时期的社会矛盾纠纷都可能烙上时代的特征，那么转型时期的矛盾纠纷就会具有转型性的特征，而不是转型或改革导致矛盾纠纷的产生，那么，我们就可以通过考察和揭示矛盾纠纷的转型性特征来认识矛盾纠纷的演化规律，并可在科学的认识基础之上建立起有效的矛盾纠纷治理策略，这样也就避免了转型与矛盾的困境。
二、社会转型及乡村社会关系变迁的
典型特征如前所述，中国社会转型概念具有特定的时代意义，即指改革开放后社会结构所发生的重大变迁。改革开放首先从农村改革开始，农村改革的全面推进，带动了乡村社会结构发生巨大变迁或转型。乡村社会转型促使乡村社会关系形成如下典型特征：
首先，乡村社会的个体性大大增强。农村改革的起点为替代生产队集体经营制，这一经营体制的实质功能就是解放了农村劳动力个体，让个体劳动及个体农户有更加充分的自和独立权，也就是提高了个体性，扩大了个体的自主行动范围。
乡村社会个体性的增强不等同于乡村社会的“个体化”〔9〕，更不是农民的“原子化”之状态〔10〕。个体性的增强意味着集体对农民约束减少，个人独立自主的行动增多。与此同时，去集体化后的个体农民和个体农户，其分散性又在一定程度上得以提高。而且，个体性增强也大大推动了乡村社会的流动性，从而意味着乡村及农民与外部世界的关系发生了巨大变化。
如果说“基层-调解-化解”策略对化解乡村社会生活性矛盾纠纷是有效的，那么对于乡村结构性矛盾纠纷来说，仅仅靠基层化解机制是远远不够的。由于结构性矛盾纠纷的症结在于制度和结构上的不均衡，因此，要从根本上解决乡村结构性矛盾纠纷，就必须采用“顶层-调整-解决”的策略。顶层指的就是要从宏观制度、法律和政策安排上入手；调整是指要调整或调节制度及社会系统结构中的那些不均衡的关系，通过建立起制衡机制，来维持结构的均衡；解决就是指要从均衡结构上去解决容易导致社会关系失衡的问题。
五、结语
对人们习以为常的“战略机遇期期与矛盾凸显期并存”的笼统论断，我们需要从理论和经验事实两个层面加以重新思考。社会矛盾纠纷的发生有着自身生成和演化机制，社会转型并不必然导致矛盾纠纷的增多和凸显，恰恰相反，现实中的诸多结构转型，是为了调和社会矛盾而推进的。对社会转型与社会矛盾纠纷之间关系的认识，需要跳出简单的因果推论和决定论的认识论陷阱，聚焦于现实社会中矛盾纠纷发生的具体情况，通过揭示矛盾纠纷的转型性的形态和特征，来理解和认识两者的相互关系。
改革开放后中国乡村社会的变迁，农村社会个体性的增强、农民与土地的关系趋于复杂、农民与基层组织关系的双重性以及农民与政府关系的层级差异等典型的转型性特征，为我们理解和认识转型时期乡村社会矛盾纠纷及态势提供了宏观背景。
经验调查显示出当前中国乡村社会的矛盾纠纷整体上呈多元化的特征，其中土地方面的矛盾纠纷有凸显之态势。〔17〕在乡村社会多元的矛盾纠纷里，我们可以将矛盾纠纷分为两个基本类型：生活性矛盾纠纷和结构性矛盾纠纷。目前乡村社会较为多发的五种生活性矛盾纠纷依次是邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、医疗纠纷、财产纠纷、债权债务纠纷。五种较为多发的结构性矛盾纠纷依次是土地纠纷、干群纠纷、计划生育纠纷、用水方面纠纷和环境纠纷。虽然生活性矛盾纠纷较之结构性矛盾纠纷发生比例略高，但总体来看矛盾纠纷发生率依然较低，并未呈现出乡村社会矛盾凸显的特征。所以可以说，乡村社会转型加速但矛盾纠纷并未凸显。从一些个案纠纷故事推断乡村社会矛盾纠纷凸显，或农民与政府的矛盾激化，带有明显的学术建构色彩。无论从理论上还是从经验事实角度看，乡村社会与制度相关的结构性矛盾纠纷如干群和计划生育矛盾都有缓和之趋势，只是与资源相关的结构性矛盾纠纷如土地、水和环境纠纷有增多的态势。
针对转型期多元化的矛盾纠纷，乡村社会在纠纷管理或治理策略方面，首先需要对生活性与结构性矛盾纠纷有所区别对待。〔18〕对乡村生活性矛盾纠纷，可以用平常心去对待，采取“基层-调解-化解”的管理策略，注重基层民间纠纷化解机制的建设和完善。对结构性矛盾纠纷，则需要审慎对待，要采用“顶层-调整-解决”的治理策略，加强宏观的结构调整来解决不均衡的结构问题，重视深化改革和制度创新来调和结构性矛盾。
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关键词：民生 农村社区 管理机制
党的十报告指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重”，强调要求“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”。将“社区管理”的概念引入农村，实行农村社区管理是加快推进城乡基本公共服务均等化、统筹城乡协调发展的积极有益探索。因此，完善和创新农村社区管理机制，是贯彻落实党的十八精神，加强社会建设，改善民生的重点课题。
推进农村社区建设的现实依据和理论基础
随着我国城市化进程的加快和“三农”格局的快速变革，农村居民对文化教育、医疗卫生、居住环境、社会保障等公共产品和服务提出了更高的质量要求。同时，农村居民的主体意识、民利意识也日益增强，日益要求多渠道畅通的利益表达机制。大家不仅追求经济利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，越加要求选举权、被选举权的实现和参与农村社会管理。阶层分化、诉求多元、社会流动和信息流通加速，权利意识觉醒，使得农村维稳形势日趋复杂，农村治理面临诸多挑战。同时，由于我国在社会建设方面长期受城乡二元化的影响，公共服务资源偏向集中于城市，导致农村基础设施落后，公共服务缺乏，社会建设滞后。在这种背景下，农村社区作为推动农村社会改革的新型农村管理和服务形式由此顺应而生。农村社区建设，是农村社会的现代化建设;是深化村民自治、完善社区管理服务功能的重要载体;是促进政府转变职能，强化农村公共服务的重要手段;是统筹城乡发展，改善农村生产生活条件，提高农民生活水平和生活质量的重要措施。党的十明确要求，“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，要“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。可见，要贯彻落实党的十精神，就必须积极推进农村社区建设，完善和创新新型农村社区管理和服务机制。
农村社区是相对于传统行政村和城市社区而言，指聚居在一定地域范围内，以从事农业生产为主要谋生手段的农村居民所组成的社会生活共同体。农村社区是一个比自然村更具有弹性的制度平台，它围绕如何形成新型社会共同体而构建，注重通过整合资源、完善服务来提升人们的生活质量、凝聚力和认同感。农村社区的理论基础主要来源于新公共管理理论。新公共管理理论采用企业管理方法，引入市场机制，强调顾客导向以及注重提高公共服务质量。其特点包括：管理主体多元化。即在公共管理事务中不仅包括政府，还应包括非盈利性组织、非政府组织、社区组织、私人机构和个人等。其中，政府是多元化主体的核心，是组织者和协调者。政府职能是“掌舵”而不是“划桨”;服务及顾客导向的价值理念。即政府公共行政不再是传统模式下的管治行政，而是以人为本的服务行政;公共行政体系内市场机制及竞争功能的引介。即政府可采用合同外包、竞争性招标、凭单制等方式，鼓励私营部门参与公共产品和服务的提供，以降低成本及提高服务品质;采用授权或分权的管理方式，打破公共部门的本位主义，建构网络型组织;采纳企业中常用的管理方法，包括全面质量管理、成本-效益分析等，强调绩效目标管理，提高工作效率;注重人力资源管理。
其实，党的十报告中也蕴含着新公共管理理论的精髓，并为发展农村社区建设提供了方向和思路。例如，在完善基层民主制度部分提出的，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民利的重要方式”，在加强社会建设部分提出的，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，以及“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。可见，从党的十报告精神、新公共管理理论的特点和农村社区的内涵可以看出，农村社区是新公共管理理论和乡村民主建设实践的创造性结合，是推进社会管理体制创新的重要环节，是建设社会主义新农村的有效途径。
我国农村社区建设实践的模式
由于我国目前仍处于农村社区管理的探索阶段，在政治经济文化和区域发展上各地的农村社区管理实践差距较大。从管辖的区域范围上划分，目前我国的农村社区建设实践可初步分为“一村一社区”、“一村多社区”、“多村一社区”模式。其中，“一村一社区”是指将村委会与农村社区合二为一，即一个村委会就是农村社区;“一村多社区”是指在一个村委会内设置多个社区;“多村一社区”指在面积较小、人口较少、地域临近的村中，选出一个中心村，建立社区服务中心，涵盖附近几个村，非中心村的村民到中心村接受服务。从国家、市场、社会在农村社区管理和服务体制形成中所扮演的角色来划分，可以将农村社区建设实践分为“政府主导型”、“企业主导型”、“民间组织型”、“政府、社区互助型”、“政府、社区、社会互助型”五种模式。其中，“政府主导型”是指政府通过服务下乡使其在农村社区管理事务中居于主导地位。山东诸城和胶南即是采用“政府主导型”农村社区管理模式的典型代表;“企业主导型”是指以实力雄厚的企业作为农村社区管理产品和服务的提供者。山东胶南北高家庄即是以珠光科技集团为依托，发展“企业主导型”农村社区管理模式的典型代表;“民间组织型”是指以民间力量自主管理为主的农村社区管理模式。湖北秭归杨林桥村即是这种模式的典型代表;“政府、社区互助型”是指政府、社区组织、社区居民共同推动农村社区管理和服务的一种模式。江苏太仓市即是这种模式的典型代表;“政府、社区、社会互助型”是指在政府、社区组织、社区居民互助合作的基础上，同时充分发挥出社会的协作力量，形成无缝隙管理和服务的农村社区模式。重庆市永川区即是推行这种模式的典型代表。
农村社区有效管理实现机制探索
（一）健全农村社区管理组织体系
我国农村地域相对广大，对于农村社区的管理组织体系构建，应根据当地的政府、市场和社会三者在农村社区管理中所扮演的角色及三者在农村社区管理的作用机制不同，选择不同路径的农村社区管理方式，更好的完善农村社区管理组织体系。具体而言，如果农村当地地域较小、人口比较密集、农村经济比较落后、区域内自我管理能力比较差的地方，应采用“政府主导”路径。在采用“政府主导”路径的模式下，必须强调各级党委、政府将农村社区建设纳入新农村建设的规划中，统一协调政府各部门（包括：农业、教育、公安、文化、卫生等），集中各自资源主动将服务延伸到农村，大幅度提高农村社区的服务水平。另外，可以借助共青团、妇联、媒体等社会公共组织，宣传农村社区建设的重大成果，引导农村社区管理走向党政组织牵头、村民广泛参与的合作机制。如果农村当地经济比较发达，存在一些国家、省、市级的龙头企业，并且企业自身已经具有相当的自我管理水平，可以采取企业、政府、村委共建农村社区的路径。在采用“共建”路径的模式下，政府应对企业给予“政策扶持”和“正确引导”，通过各种税收减免和项目支持鼓励企业大力对各种公共服务进行投入，大幅提升企业所在地公共服务能力，通过各种“以企带村 、村企合一”的管理思想，引导企业与社区融为一体，社区居民即企业员工、社区文化即企业文化，让企业清楚的认识社区的明天就是企业的明天，社区居民的未来就是企业的未来，以此调动企业更多的关注和投入公共服务。
（二）建设农村社区服务体系
要大力推进农村社区服务体系建设，应该根据农村居民最核心、最现实的需求出发，以实际资源为基础，将农村社区建设分为轻重缓急事项，把直接改善农村社区居民的生活环境作为目前工作的重心。具体而言，也就是通过各种途径，将服务项目推向农村。以建设“社区综合服务中心”为重点，完善各种便民的服务站、卫生站、文体中心、超市等配套设施，同时设置各种环境治理与生态保护的基础设施，使得农村社区居民居住环境大幅改善，彻底解决长期困扰农村社区居民看病、购物、文体休闲困难的现状。
（三）建立农村社区多元化投入机制
对于农村社区的建设，必须结合中国农村实际情况，建立以公共财政为基础，多元化投入的农村社区建设机制。一方面，明确公共财政作为农村社区建设的主力军，通过专项支出和转移支付的方式，明确国家、省、市、县各级财政对于农村社区公共服务建设的保障范围，为农村社区建设提供基本的资金保障。另一方面，通过各种政策手段，积极调动农村社区居民参与农村社区建设的积极性，营造全民参与农村社区建设的良好氛围，在此基础上，挖掘和综合利用社会各界资源，开展村企结对、村校结对，采用合同外包、凭单制等方式，将市场竞争引入农村社区管理与服务中，以此获得更多的资金资源和人力资源来建设和发展农村社区的公共服务。
（四）完善农村社区治理监督机制
任何一种良好的管理体系，必须依附于完善的治理监督机制，治理监督机制的实质就在于体系中各主体的权、责、利的分配和平衡，在此基础上形成相互配合、相互监督、各司其职、各尽所能，最终实现机制的正常、高效运行。结合当前农村社区治理监督问题，首先就是尽快完善农村社区内各种规章制度，如社区居民大会制度、各类工作专项制度、社区居民公约等，将农村社区建设提升到制度建设层面，约束和规范农村社区各部门及社区居民的行为，保证农村社区建设有序进行。其次，实现信息公开，设立专门的农村社区信息公开栏或网站，将农村社区建设的各类信息（包括：项目、资金、管理人员等）迅速公开，这样一方面可以有效减少暗箱操作、提高资源使用效率，另一方面可以大幅减少由于信息不对称而出现的内部耗损。要建立起农村社区各管理主体广泛参与为基础的规范化的绩效评估机制。
（五）推动农村社区管理人才引进和培养
农村社区管理，必须有一批业务能力和专业素质高的农村社区管理队伍，农村社区管理人员的综合素质会直接影响到农村社区管理的效果，也会影响到居民对社区构建的信任感和满意度。所以，必须将农村社区管理人才队伍建设列为推动农村社区管理的重点工作来实施。首先，必须出台各种优惠政策，吸引大中专毕业生到社区岗位来工作，并保障其工作的自主性，使其充分发挥自身的主观能动性。其次，完善农村社区管理人员绩效评价体系，选拔出一些优秀的农村社区管理人员，通过升迁和奖励渠道激励他们更好地为农村社区服务。最后，各级党校可针对农村社区的管理工作中的技能需求，结合农村社区发展的需要，定期对农村社区管理人员进行培训，传授一些管理中实用性的技能。
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一幅美好图景的诞生首先起笔于精准的全景构图。坚持什么样的指导思想、依据何种原则、实现哪些主要目标，组合成了北京“十三五”时期城乡一体化这幅画卷的全景构图。
指导思想好比一幅画的风格、流派，表达画的整体意境。北京“十三五”城乡一体化规划的指导思想，可以简述为“两个贯彻”“三个坚持”和“六个更大突破”。具体来说，“两个贯彻”，即全面贯彻落实党的十和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻系列重要讲话精神;“三个坚持”，即坚持全面建成小康社会的目标要求，坚持五大新发展理念，坚持服务首都城市战略定位;“六个更大突破”，即努力在统筹城乡关系上、推进城乡要素平等交换上、破解城乡二元结构上、基础设施和公共服务均衡配置上、生态文明建设和共享绿色福利上以及实现农业现代化上取得更大突破。
基本原则如同作画用的笔墨、颜料，为整幅画定格色彩。北京“十三五”城乡一体化规划的基本原则主要包含五个方面。概述而言，一是以人为本，增进福祉。把促进城乡居民共同富裕、增进民生福祉、促进社会公平正义作为规划编制的出发点和落脚点，使全市居民均衡分享更多的发展成果;二是明确定位、发挥功能。这也是当前北京市各项工作的重中之重。规划指出，在京津冀协同发展和城市功能疏解中，需加快京郊生态环境建设和产业结构升级，着力提高郊区承载能力;三是统筹推进、协调发展。通过强化新型工农城乡关系，创新城乡统筹协调发展方式，以及发挥新农村建设领导小组领导城乡统筹发展的重要作用，加快推进城乡经济社会融合发展的步伐;四是因地制宜、突出特色。要科学定位郊区新城、小城镇、乡村和山区的功能，因地制宜推进一体化工作，尽力而为，量力而行;五是改革引领、创新驱动。在生态建设、基础设施、公共服务等领域引入新的建设经营管理模式，坚持市场对资源配置的主导作用，发挥农民的主体作用和创造精神，同时深入推进农村改革，增强农村发展活力。
主要目标恰似一幅画的主体、内容，直接呈现画的主题。“十三五”时期，北京城乡一体化发展的总体目标是：到“十三五”末，城乡发展一体化体制机制进一步健全，以城带乡、城乡一体、协调发展的新型城乡关系进一步完善，农村地区发展活力进一步增强，城乡居民基本权益保障更加有力，城乡公共服务更加均等，城乡居民收入水平更加均衡，城乡要素配置更加合理，城乡产业发展更加协调，实现高水平的城乡发展一体化和农业现代化，农村地区率先全面建成小康社会。
规划把主要目标分解成了8个具体的目标，使北京“十三五”城乡一体化的规划蓝图更加丰富，画面主题感更强。这8个方面主要有：
新型城镇化和新农村建设取得新成效。郊区在城市功能疏解和产业结构调整中的作用得到充分发挥，建成一批功能性特色小城镇，建设1500个美丽乡村，进一步推进农转非工作，提高户籍人口城镇化率。
提前实现农民人均收入比2010年翻一番。力争到2020年，农民人均年收入达到3万元，低收入农户人均年收入达到1.5万元。
全面建成都市型现代农业示范区。农业用新水减少2亿立方米左右。农业的生态功能更加凸显。土地产出率、劳动生产率、资源利用率、科技贡献率国内领先，农产品“三品一标”覆盖率提升到60%以上。全面建成都市型现代农业示范区，实现高水平的农业现代化。
基本公共服务均等化持续推进。加快建立城乡统一的就业失业管理制度，进一步完善城乡社会保障制度，城乡居民基础养老金和福利养老金水平稳步提高，尽快实现新农合市级统筹和即时结算，建立统一的城乡居民医疗保险制度。
农村基础设施提档升级。实施农村“六网”改造提升工程。行政村集中供水基本实现全覆盖。郊区污水处理率达到90%。行政村生活垃圾收运处理率达到100%。实现平原地区无煤化。行政村公共交通实现全覆盖。农村地区4G无线网络基本实现全覆盖。
生态环境建设取得明显成效。到2020年，全市森林覆盖率从2015年的41.6%提高到44%，林木绿化率达到60%，平原森林覆盖率达到30%以上。山区主要水土流失区域实现全面治理。化肥、农药利用率分别提高到40%和45%，都市型现代农业生态服务价值年均增长3%。
但是，建设中国特色农业现代化，发展中国现代农业，使我国完成从传统农业向现代农业转变是一个很长的历史过程，必须扎扎实实从基础工作入手，明确其发展的总体目标和阶段目标，通过较长时间(20-30年)的建设，才能实现。发展目标
(一)总体目标
1.农业综合生产能力和农产品市场竞争力明显增强。增强农业综合生产能力和农产品市场竞争力是建设中国特色农业现代化的重要组成部分，是国家粮食安全和农产品有效供给的重要保障。只有农业综合生产能力不断提高，农业发展后劲才会不断增强。农业综合生产能力是由农业生产诸要素综合投入所形成的、可以相对稳定实现的农业综合产出水平。农业综合生产能力的大小，既取决于土地、生产资料、机械和人力投入的多少，也取决于农业科技水平的高低和农业抗灾能力的强弱。在建设农业现代化过程中，必须多种途径和手段加强农业综合生产能力，并且最终要靠产品的市场竞争能力来检验，只有在国际国内市场竞争中始终立于不败之地，才能表明一个国家的农业综合生产能力达到较高水平。
2.土地生产率和劳动生产率明显提高。土地生产率和劳动生产率是衡量农业现代化发展水平的重要指标。土地和劳动生产率高是农业现代化的基本特征，这意味着使用同样的生产要素投入会生产出更多的农产品，或者使用较少的生产要素投入生产出同样数量的农产品。当前，我国农业发展面临着严重的人均耕地面积不足和自然资源困乏等问题，继续靠投入这些生产要素来增加农业产值已经受到很大制约，因此，不断提高土地和劳动生产率是发展农业和增加农民收入的必然选择。调整产业结构，转变经济增长方式，提高生产要素的使用率更应当成为建设中国特色农业现代化的着眼点。
3.业基础设施和生产条件明显改善。相对完善的农业基础设施和生产条件是建设农业现代化的重要保障。农业现代化不仅仅是农机、灌溉、道路、电力、农资等物质条件的现代化，也需要相应组织、生产和经营管理方式的现代化，同时还需要政府的宏观引导和对农业支持保护、社会化服务的现代化。必须将几个方面有机结合在一起，才能更好地改善农业基础设施建设，为农业现代化建设提供良好的生产条件和强有力的支撑。
4.城乡差距明显缩小，工农城乡发展更加协调。建设中国特色农业现代化仅从农村角度来人手是不够的，要实行工业反哺农业、城市带动农村的方针，加快农村社会经济的全面发展，提高农民的收入和生活水平，打破城乡二元结构，建立农业支持保护体系和以工促农、以城带乡的长效机制，引导城镇化和新农村建设健康协调发展，这是在新的发展阶段全面贯彻落实科学发展观、实现农业现代化及解决农村问题的根本出路。
5.农业可持续发展能力明显提升。农业不仅仅是一个产业部门，具有特定的经济功能，而且还具有生态功能，肩负着保护农村生活和生产环境、使人和自然和谐相处的使命。随着我国经济的不断发展和人们对农业多功能认识的不断深化，推进农业现代化建设从某种意义上说也是推进生态农业建设，通过发展生态农业，带动资源节约、环境友好的循环农业不断发展，使农业和农村经济持续发展能力不断增强，经济效益、生态效益和社会效益同步提高，有效地推进农业和农村经济健康、快速和可持续发展。
(二)阶段性目标
1.近期目标(2011-2015)
到2015年，建设中国现代农业要努力实现以下发展目标：
――农产品综合生产能力不断加强，主要农产品供给保持平稳增长。保持1.2亿公顷的耕地面积数量不减少、质量不下降，粮食综合生产能力达到5.39亿吨以上，粮食自给率稳定在95％以上，确保国家粮食安全。棉花、油料和糖料产量分别达到1041万吨、3543万吨左右和14789万吨；蔬菜、水果等农产品稳中求升；肉、蛋、奶总产量分别达到11213万吨、4109万吨和8688万吨；水产品总产量达到6919万吨。农业劳动生产率达到24959元/人；土地每公顷产出达到20483元。
――农业和农村经济结构进一步优化。农业内部结构更加合理，畜牧业占农业总产值的比重达到43％；农产品区域布局更加合理，优势农产品产业带初步建成；农村产业结构更加协调，第二、三产业快速发展，第一产业劳动力比重要降到35.12％以下；农产品加工业与农业产值之比达到2.62：l；全国城镇化率达到51％。
――农业科技自主创新和转化应用能力进一步提升。科技进步对农业增长的贡献率应达到55％；7万人农业科技人员数量达到6人以上；灌溉用水有效利用系数提高到0.6；化肥、农药利用效率提高到40％；全国每公顷农机总动力要达到7千瓦以上；有效灌溉率达66％以上；耕种收综合机械化水平达到58％。
――农产品质量安全水平进一步提高。农业标准化生产能力显著提升，农产品质量安全管理体系逐步健全，大力发展优质农产品生产，全面提高农产品质量，实现食用农产品无公害生产；农产品商品化和深加工程度进一步提高，初步改变农业经济效益低、农民增收困难的状况。
――农民自我发展能力进一步增强，生活质量明显提高。农民平均受教育年限要大于8.4年；恩格尔系数下降为38％；基尼系数保持在33％-36％之间；农村居住质量指数进一步提高到66％。
――农村生产生活条件得到明显改善。农田有效灌溉面积达到5960万公顷，粮食主产区排灌标准提高到5-8年一遇；解决1.2亿农村人口饮水安全问题，农村集中式饮水受益人口比例达到65％；适宜农户沼气普及率达到35％；新建改建农村道路140万公里；基本实现村村通电话，乡乡能上网，农村信息化程度达到55％；积极治理农村垃圾和污染源，使农民居住环境明显改善。
――农村社会事业得到快速发展。普及和巩固九年制农村义务教育，农村教育条件明显改善；新型农村合作医疗全部覆盖到农村居民，形成完善的县、乡、村三级农村卫生服务网络；基本实现乡镇有综合文化站、行政村有文化活动室和农家书屋；全面建立农村生活保障制度，农民养老保险、医疗保险覆盖率分别达到65％和98％；完善农村社会救助体系，农村社会保障水平明显提高。
――农村收入持续增加。农民人均纯收入达到6603元，年均增长7％以上，其中工资性收入占农民人均纯收入的比重要达到45％以上。
――农业资源利用水平进一步改善，农村生态建设取得良好进展。农业成灾率减少为41％，森林覆盖率达到20.47％，农业面源污染区域综合治理率达到60％。
做好这一时期的各项工作，要努力为中国特色农业现代化发展奠定坚实的物质和制度基础。
2.中期目标(2016-2020)
到2020年，建设中国现代农业要努力实现以下发展目标：
――农产品综合生产能力不断加强，主要农产品供给保持平稳增长。粮食供给能力继续保持平稳增长，耕地面积保持在1.2亿公顷的水平，粮食综合生产能力达到5.65亿吨，粮食自给率稳定在95％以上，保障我国粮食安全和农产品有效供给。棉花、油料和糖料产量分别达到1245万吨、3796万吨和16912万吨；蔬菜、水果等农产品需求继续保持稳定增长；肉、蛋、奶总产量分别达到12980万吨、4739万吨和11490万吨；水产品总产量达到7829万吨。农业劳动生产率达到25349元/人；土地每公顷产出达到21528元。
――农业和农村经济结构进一步优化，产业结构更加协调。农业内部结构更加合理，畜牧业占农业总产值的比重达到50％；农产品区域布局更加合理，优势农产品产业带基本建成；农村产业结构更加协调，第二、三产业快速发展，第一产业劳动力比重要降到30.38％以下；力争农产品加工水平、产业化经营带动能力有较大提升，农产品加工业与农业产值之比超过3.51：l；全国城镇化率达到55％。
――国家农业科技创新体系基本建立。科技进步对农业增长的贡献率大干60％；万人农业科技人员数量达到12人以上；全国每公顷农机总动力要达到9千瓦；有效灌溉率达85％以上；耕种收综合机械化水平达到65％。农机社会化服务能力进一步增强，粮食安全生产形势明显好转。
――农产品质量安全水平进一步提高。农业标准化生产能力显著提升，形成完善的农产品质量安全管理体系，基本实现绿色农业生产；农产品商品化和深加工程度进一步提高，农产品商品率达到85％以上，农产品加工增值率超过60％，更大程度地改变农业经济效益低、农民增收困难的状况。
――农民自我发展能力进一步增强，生活质量明显提高。农民平均受教育年限要大干九年，既达到初中以上文化水平；恩格尔系数下降为35％；基尼系数保持在30％-35％之间；农村居住质量指数进一步提高到80％。
――农村生产生活条件得到明显改善。农田有效灌溉面积达到6850万公顷；粮食主产区排灌标准提高到8-10年一遇；基本解决全国农村人口饮水安全问题，农村集中式饮水受益人口比例达到80％，适宜农户沼气普及率达到50％左右；新建改建农村道路200万公里；加大农村通讯网络覆盖面积，农村信息化程度达到60％；加大农村垃圾和污染源的治理力度，农民居住环境明显改善。
――农村社会事业得到快速发展。普及和巩固九年制农村义务教育，提高农村教学质量，大力发展农村职业教育，农村教育水平明显提高。实现村村有综合文化站、文化活动室和农家书屋，农村的文化基础设施建设水平明显提高。全面建立农村生活保障制度，继续加大新型农村合作医疗的覆盖范围，提高农村医疗水平，形成更加完善的县、乡、村三级农村卫生服务网络；农民养老保险全面覆盖；继续完善农村社会救助体系，农村社会保障水平明显提高。
――农村收入持续增加。农民人均纯收入达到8569元，年均增长7％以上，其中工资性收入占农民人均纯收入的比重要达到55％以上。
――农业资源利用水平进一步改善，农村生态建设取得良好进展。力争使农业成灾率降低到35％；森林覆盖率达到21.69％；耕地面积损失明显减少；农业面源污染区域综合治理率达到70％，农村化肥、农药、地膜等得到合理使用，生活垃圾和污水得到有效处理，环境卫生和村容村貌明显改观。
通过这一时期的工作，继续为下一阶段农业现代化建设准备必要的条件。
尽管我国的现代农业建设已取得初步成效，但与发达国家相比较还有较大差距，发展现代农业面临如下难题：
(一)现代农业发展受自然环境和资源条件的制约。中国人多地少，耕地资源严重不足，作为世界上40多个缺水国之一，依然有不少地方农业的发展主要是靠过量开发利用水资源换来的。随着工业化和城市化的推进，经济发展和水土流失加快，耕地面积―直呈锐减趋势，耕地质量的减退，以及建筑业对耕地的掠夺，极大地影响现代农业发展；淡水资源总体短缺，时空分布不均，不少地方超量开采地下水，缺水将成为制约许多地区农业发展的瓶颈；农业生态环境整体恶化的局面没有改变，台风、酷暑和严寒等极端气候现象发生的概率增加，区域性、季节性的干旱、洪涝灾害交替出现并有加剧的迹象。
(二)农业基础设施和物质装备水平低。总体而言，农业基础设施薄弱、物质技术装备水平低，抗灾减灾的能力不强仍是一个突出问题。近年来，随着农业结构调整和产业化经营的深入推进，农业基础设施建设和物质技术装备水平低的问题，已经由农业生产环节转向农业产前、产后环节。中国很多水利设施，不仅多年来没有新的发展，而且不断老化失修。如在许多农业主产区，农业水利设施建设欠账多，许多水库不能灌溉。每遇严重灾害，单产和总产都要下降。农业产前、产后基础设施建设滞后和物质技术装备水平低，加剧了农产品价格波动的风险和拓展农产品市场的风险，导致农民来自于农业的收入容易出现较大波动。
(三)农业生产成本持续升高。现代生产要素越来越广泛地渗透到农业生产领域，农业外部成本如物质和服务费用支出增长加快、份额提高。随着工业化、城镇化的推进，―方面导致土地要素价格上升，另一方面也带来农村人口和劳动力结构的变化。农业土地、劳动力要素价格上升，农业生产高成本，对农业的影响是深刻的。一方面，高成本导致粮食和农业比较效益下降，种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化趋势越来越明显，粮食和农业安全面临的考验越来越严峻。如果没有有力的政策举措和机制创新，粮食和农业生产萎缩的风险是存在的。另一方面，农业经营的高成本也将促使农业生产方式转变和农业政策调整。
(四)农业科技进步难以满足农业发展的现实需要。中国农业科技进步对农业生产做出了巨大贡献。但我国对农业科技的投入不足，科技人员数量不多，科技成果的转化和推广力度不够，这些都制约着农业现代化前进的步伐。目前的农业科技依然落后于实际需要，主要表现为，一是农业自主研发能力不强，农业科技推广应用落后于农业科学研究，许多农业科研成果还没有转化为现实生产力。二是农业科技人员少，组织机构不健全。全国有约1/3的乡镇、3/4的村尚未建立基层农业技术推广组织。三是基层农业科技人员的工作条件差、待遇低、活动经费少，影响了农业科技工作者的积极性和队伍的稳定性。四是农民接受和运用科技成果能力较低。
(五)农业生产规模狭小，劳动生产率低。工业化和城市化的快速推进使农业资源利用的空间缩小，加之农业自身的粗放式经营，小规模的农户分散经营方式不仅生产和交易成本高，影响劳动力及农业固定资产的充分利用，而且也制约了农业机械化、专业化和现代农业生产技术的推广和使用，致使我国农业的劳动生产率远低于发达国家。
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