时间：2024-04-26 11:35:32
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关键词：居家养老服务；市场化运作；研究
中图分类号：D669.6 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.02.50 文章编号：1672-3309（2013）02-127-02
一、居家养老服务的概念
居家养老服务是指以家庭为活动场所、以社区机构为组织基础、为居住在家里的老年人提供专业化服务的新型养老形式。其服务内容既包括饮食起居、生活照料及医疗卫生等物质方面，又包括解闷聊天、心理慰籍及文教娱乐等精神方面。它融合了家庭养老和机构养老各自的优势，它既满足了老年人希望与家人住在一起安享晚年这一特殊心理诉求，又具备机构养老的专业化服务水平。
二、居家养老服务市场化运作存在的问题
（一）市场环境欠佳
1.政策法规不健全。目前，政府只是对居家养老服务这种新型养老模式给予原则上的支持和鼓励，但是尚未出台有关规范居家养老服务市场化运作的具体政策法规和实施细则，无法为其提供可靠权威的政策保障和法律支撑。那么，居家养老服务市场的发展可能会出现无序、混乱的潜在危险。
2.企业身份定位模糊。长期以来，我国将养老界定为福利性事业。政府未给予养老服务企业独立的法人地位。许多居家养老服务企业在开办之初，为了获得“准生证”，只能挂名在社会福利机构名下，成为非营利性的事业单位，无法享受正常企业应有的市场主体待遇，使其发展受到很大制约。
3.管理部门多而乱。养老问题是个复杂的系统工程，涉及民政、财政、医疗、老龄委等各单位。企业为办理各项手续要频繁奔走于上述单位，耗费大量的时间和精力。更糟的是，各单位经常互相推诿、导致办事效率低，无法及时、有效地处理居家养老服务市场运作中出现的各类问题。
（二）老年人有效需求不足
1.基于观念认识，对养老服务企业缺乏信任。养儿防老是多数老年人的传统观念，我国又长期对养老实行国家管理，故使老年人对这两种养老模式比较认同。鉴于教育产业化和医疗产业化引发上学难和看病难的负面影响，老年人对养老服务市场化普遍持质疑态度，对养老企业更是缺乏信任。
2.老年人收入整体不高，支付能力比较有限。老年人除了亲友赠与的赡养费和退休金外，基本没有其他的收入来源。因而，他们的购买力水平比较低下，无法独立承担养老服务费用。
（三）市场对企业吸引力不足，服务产品供给乏力
1.企业利润微薄，盈利困难。由于老年人收入水平有限，支付能力较低，加上养老终究是个民生问题，养老服务要保持福利性。因此，企业在定价上不能完全与市场价格接轨，只能向老年人收取较低的费用。这样，利润将难以保证，甚至有亏损的危险。所以，许多企业不会轻易进入该市场。
2.企业规模小，一时难以实现规模效应。多数居家养老服务企业刚开始运营时普遍面临的棘手问题是市场份额少、经营规模有限，服务范围只覆盖个别社区，服务的老年人人数也较少，使得原本利润微薄的企业无法通过总量的优势来降低产品单位成本，进而获得可观的收益，以实现规模效应。
（四）服务内容单调，滞后于老年人的需求变化
随着老年人生活水平的不断提高，他们对于养老服务的要求和层次也相应提高了不少，在基本物质生存需要都得到满足以后，更加要追求医疗健康和精神上的满足，比如解闷聊天、心理慰籍、文教娱乐等等。但是目前，我国居家养老服务主要集中在物质生存方面，特别是起居饮食、生活照料占比重很大。关于老年人精神文化方面的服务项目却十分稀少，无法满足老年人更高层次的需要。
（五）从业人员数量不足且素质不高
由于居家养老服务是新事物，尚未建成从业人员培训体系，每年无法培养足够数量的从业人员来满足老年人日益增长的居家养老服务需求。再加上该行业工作辛苦而且待遇不高，无法吸引优秀人才，导致从业人员整体素质不高。目前，居家养老服务业的从业人员主要是进城务工妇女或者是社区的家庭妇女，她们整体素质不高且没有掌握专业的护理知识和技能，无法保证居家养老服务质量。
三、推动居家养老服务市场化运作的对策
（一）改善、优化市场环境
1.完善与市场相配套的政策法规。政府部门应该尽快颁布相关法律法规及其实施细则，规范和约束居家养老服务企业的市场行为和经营活动，推动居家养老服务市场的持续、健康、快速发展。
2.清晰企业的身份，明确其地位。针对居家养老服务企业“无法正名”的情况，政府部门应该尽快转变思想观念，赋予养老服务企业正式的企业法人资格，解决其身份模糊尴尬的问题，并提供相应的政策优惠待遇，鼓励其扩大经营权限和商业活动范围，提高我国居家养老服务的市场化水平。
3.明确行业管理部门职能。政府应成立专门负责管理居家养老服务的统一机构，组织、协调相关单位的工作。简化行政审批手续，缩短办事流程，提高工作效率，为居家养老服务的发展提供便利。
（二） 政府发挥职能释放老年人潜在需求
1.转变老年人观念，增加对养老服务企业的认可度。针对老年人普遍比较排斥居家养老服务企业这类新兴事物，政府和社区应该加大在老年人群中的宣传力度，积极引导老年人转变思想观念，加深对养老服务居家养老服务企业的认识和信任，为居家养老服务市场的开发和运作做好思想准备。
2.规定服务最高限价，防止企业随意抬价。养老是国计民生的大事，为了确保居家养老服务的福利性，使老年人能够安度晚年。政府应当给居家养老服务设定最高限价，禁止企业任意抬价以及其他扰乱市场秩序的行为，让老年人能够以较低的价格购买到居家养老服务，保障其应有的合法权益。
3.政府为老年人支付部分或全部费用。对于基本物质生存层面的居家养老服务，政府及有关单位应承担部分或全部费用。该类居家养老服务，主要采用政府提出采购、企业竞标承包的经营模式。
4.为老年人提供补贴，增强其购买力。有经济条件又想得到更高层次服务（例如聊天解闷、保健护理、心理慰藉、文教娱乐）的老年人，可自行选择居家养老服务企业。政府向他们提供一定数量的消费补贴，从一定程度上增强这部分老年人群体的购买力，最大限度地释放养老市场的潜在需求。
（三）政府使用政策手段增强市场吸引力
1.为企业提供各种优惠，增强其盈利能力。政府可以给企业提供各种优惠，增强企业盈利能力和市场的吸引力，具体做法有以下四种：（1）提供财政性补贴；（2）减免企业所得税和营业税；（3）优先向企业提供经营场所；（4）减免从业人员的个人所得税。
2.鼓励和引导企业合并重组，获得规模效应。政府应帮助企业实现规模效应。其具体实现方式有以下两种：（1）引导、鼓励企业合并或者重组成规模更大的企业；（2）优先培育一批具有较强实力和较大潜力的企业，使其迅速发展壮大。
（四）丰富服务内容，根据市场需求及时开发新产品
养老服务企业要做到与时俱进，在做好原有基本物质层面服务产品的同时，及时开发新型服务产品和精神文化产品，优化服务产品体系，丰富服务产品和项目内容，以适应老年人居家养老服务需求状况的不断变化，最大程度地满足他们的物质和精神诉求，也使自己在市场竞争中立于不败之地。
（五）完善从业人员培训体系，提高员工待遇
增加从业人员数量以及提高其整体素质的措施具体有以下三点：（1）完善从业人员培训体系，增加从业人员供给量；（2）建立职业资格认证机制，定期对从业人员进行审查和考核，确保他们具备专业资质和技能水平；（3）提高行业整体待遇水平以吸引更多高素质人才加入。
参考文献：
[1] 王锦成.居家养老：中国城镇老人的必然选择[J].人口学刊，2006，（04）：15.
[2] 陈军.居家养老：城市养老模式的选择[J].社会，2007，（13）：67.
[关键词]北京市 养老服务产业
中图分类号：D415 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）03-0259-01
一、引言
北京市已逐渐步入老龄化社会。人口老龄化所产生的问题，关系到经济社会发展的各个方面。当前，北京市老龄化发展趋势迅猛，重视老龄工作已显得尤为重要。
从党的十八届三中全会到国务院2013年出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，再到国务院办公厅于2016年12月7日出台的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，都对养老服务产业的发展给予了有力的政策支持。国家层面的重视对北京市养老服务产业的发展无疑是十分有利的。
当前，正确认识北京市养老服务产业的现状和问题，并提出有针对性的发展对策，对满足北京市老年人的养老需求有着十分现实的意义。
二、国内、外及北京市养老服务产业的现状
日本社会在《老人福祉法》、《高龄老人保健福祉推进10年战略》等法律的推动下，发展起来了以老年护理为主的养老产业群。它包括生活照料、老年护理和老年医疗。英国养老模式鼓励健康自立，官办民助的社区照顾模式。服务形式包括社区活动中心、家庭照顾、居家服务、暂托处、老人公寓等。
国内一些城市则实施医养结合养老服务模式，以城镇基本医疗保险为平台，以“医养结合”的养老机构、社区医疗机构为主体，开展居家医疗照顾和在院医疗护理，满足老年人的医疗护理需求。
北京市目前的养老服务模式主要有，居家养老、社区养老和机构养老。居家养老服务适宜健康老年人，内容包括生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等项目。社区养老服务面向家庭日间暂时无人或无力照护的虚弱老年人，由街道、大型社区承担日间照料服务和短期托养服务，提供就餐、送餐服务，开展健康辅导等活动。机构养老服务面向生活不能自理的老年人和无赡养人的高龄、体弱老年人提供生活照料、康复护理和紧急救援等。
三、北京市居民养老情况问卷调查及问题分析
笔者于2016年8月至11月间分别在北京市朝阳区某街道10个社区集中进行了有关老年人养老情况与需求方面的随机抽样调查。调查主要以访谈和问卷的方式进行，就老年人基础信息、对养老服务的体会和养老服务的期望进行调查，进而获得较新较可靠的信息数据。调查共发放问卷300份，回收有效问卷296份，问卷回收率为98.67%。
1、老年人收入与养老消费预期分析
通过对老年人月收入水平的调查显示，月收入在2001元至3500元之间的占35%，月收入在3501元至5000元之间的38%，均远低于北京市统计局公布的2016年北京市职工平均月工资7086元。月收入与购买力关系密切，这意味着大部分老年人面对养老的刚性支出，存在压力。而通过对老年人愿意承受的养老服务费用标准的调查（见图1―2）显示，每月1000元以内的占23%，每月1000至2000元的占51%，每月2000至3000元的占18%，每月3000元以上的占8%。这反映出绝大部分老年人的每月养老消费意愿围绕在1000元至3000元之间。而实际上，2015年，虽然北京市养老服务机构床位总数达12万张，但平均下来每千名老人仅拥有床位数38张。民办养老机构收费又普遍高于老年人消费预期。这就需要政府鼓励更多地民间资本投入到养老服务中来，快速增加养老床位数量，通过市场竞争机制，提升服务质量，降低老人入住费用。
2、老人服务内容与需求分析
通过对各年龄段老年人感兴趣的社区居家养老服务内容的调查发现，各年龄段老年人对日常体检服务和专业医护服务普遍最关注。这对专业养老机构和医疗资源进社区的快速发展提供了机遇。老人对其他项目的感兴趣程度则各有不同。60至69岁老年人比较关注老年精神文化社区活动，70至79岁老年人除此之外还对心理慰藉服务感兴趣，而80岁以上老年人则对社区生活照料服务和心理慰藉服务感兴趣。这与老人行动能力减弱、健康状况变差有关。选择老年精神文化社区活动的老年人不在少数，这表明老年人参与社区活动热情很高，这为社区居家养老的深入开展创造了条件。值得注意的是，选择互联网便利生活服务的老年人也占相当一部分比例。这表明老人有享受科技带来生活便利的愿望。全社会应该抓住这一契机，做好促进科技创新在养老服务领域的成果转化。
3、养老从业人员服务质量分析
通过老年人对养老服务从业人员综合素质与服务评价的调查显示，选择一般的占87%，选择不满意和非常不满意的分别占7%和1%，而选择满意和非常满意的则分别为5%和0%。这反映出当前养老服务行业从业人员的整体素质偏低。目前北京市养老服务从业人员拥有大专及以上学历者仅占少数，绝大多数为高中及以下学历，又缺乏相应职业培训，无法保障服务质量。
四、北京市养老服务产业的发展模式建议
1、继续大力探索、发展“居家+社区”养老模式
建h有自理能力的老年人在家居住，以社区为平台提供公共和个性化养老服务。由街道、社区承担一些老年人的日间照料和短期托养服务，提供就餐服务、对老年人开展健康辅导。同时，社区协调民政、卫生等有关部门和物业等社会单位，搭建社区养老综合服务平台，更好地服务辖区老年人群。
2、鼓励民间资本参与到养老经济中来
目前，政府对社会资本进入养老服务领域的具体支持政策还不够。建议政府相关部门深化简政放权，应具体完善投融资政策、土地供应政策、税费优惠政策、补贴支持政策，鼓励公益、慈善组织支持养老服务政策。同时，充分放开养老服务市场并加强实施引导，使北京市养老服务产业在市场条件下良性健康发展。
3、加大专业养老机构建设投入，推进医养结合
建议继续加大投入，将医疗服务有机融入养老机构建设中。政府应在将专业医疗和护理服务延伸至社区上多多发力，发展社区健康养老服务。提高社区为老年人提供日常护理、慢性病管理、健康教育的能力，并做好上门巡诊等服务，推动“居家+社区”养老模式深入开展。
4、以信息化为手段，打造智慧养老服务产业
综合运用信息化手段，以社区为平台拓展养老便民服务。如：网络订餐、购物、挂号、约车等。通过对大数据的运用，逐步建立和完善以社区卫生服务为依托的老年医疗保健服务网络，实现老年人健康档案和诊疗信息的信息化动态管理。建设多网融合的养老健康服务大信息平台，实现数据共享，服务老人。
5、完善、建立养老服务业人才的培养、选用相关体制、机制。
当前，北京市养老服务产业从业人员，既存在人才缺口，也存在整体素质不高的问题。建议政府可以加强养老服务专业的普通高等教育和职业教育力度。同时，为老服务企业也要重视人力资源建设，不断培养、选用优秀人才。
参考文献
【关键词】 养老服务业 市场准入规制 价格规制 质量规制
一、背景
据民政部2016年12月11日公布的《2015年社会服务发展统计公报》显示，截至2015年底，我国60岁及以上老年人口22200万人，占总人口16.1%。其中65岁及以上人口14386万人，占总人口10.5%。我国老龄化呈现以下的特征：第一，老龄化速度较快，老龄人口增速大约是全国人口增速的2倍还有多；第二，老龄人口绝对基数大，是我国第一次人口生育高峰带来的结果之一；第三，老龄人口高龄化，医疗条件的改善，医疗水平的提高使得人均寿命显著增长；第四，呈现一种未富先老的趋势，很大一部分人在人生的储蓄阶段不足够支付个人的消费，使得老年阶段的各种养老、医疗支出仍然成为家庭和社会的巨大负担。
我国社会的严重老龄化趋势意味着老龄人口的增加带来了一个巨大的老年消费市场，老年人口对养老服务的需求使得养老服务业迎来了发展机会。
二、养老服务业的界定
作为一个新兴的行业，养老服务业在我国的发展时间不长，对“养老服务业”的具体界定仍存有争议，未达成共识。目前理论界的共识是养老服务业是由老龄产业分化发展而来的，老龄产业作为一个学科名词在理论界已经得到广泛的认可，老龄产业是指以老年人的养老需求为出发点和最终目标，主要涵盖了老年人医疗护理、老年家政服务、老年教育、老年理财、老年旅游、老年心理咨询等各式各样、不同层次的服务与产业。这种老龄产业并非传统产业的单一形式，而是各类相关产业相互交叉的一种综合性产业，在老龄产业里，各种不同的服务产业相互关联度极高，各产业之间具有很强的带动作用。然而，我国养老服务产业面临着非常广阔的市场需求，养老服务产业的供给和市场需求之间仍有较大的差距，发展前景十分广阔。
养老服务业是老龄产业的新发展，其突破了传统产业的边界，是横跨了第一、第二、第三产业的综合性产业体系，以人口老龄化为前提，借助信息产业的蓬勃发展，是为了满足老年人生理、心理需求而产生的，既包括了为老年人提供商品和服务的制造业与服务业，同时也涵盖了为老年人提供农产品和旅游休闲服务的第一产业的综合型产业。养老服务业主要由广义和狭义之分，广义上的养老服务业是指老龄人口为服务对象，满足不同老年人不同层次的需求，而向老龄人口这一特殊消费群体提供商品与服务的关联性行业统称。狭义的养老服务业主要引自《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委员会等部门关于加快发展养老服务业的意见的通知》中对养老服务业的定义“为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求的服务行业”，这一定义指出了养老服务业的服务对象的特殊性――老龄人口，且指明了养老服务业是属于第三产业的服务性行业。狭义定义的学科分类更为细致具体。以下的“养老服务业”是指狭义上的养老服务业。
养老服务业按照是否以营利为目的还可分为营利性养老服务业和非营利性养老服务业。非营利性养老服务业主要由带有公益性质的政府部门及社会组织提供，由于这类服务的提供没有利益可图，因此以利润最大化为目标的企业不会参与，一般只能由政府主办的公立养老机构或者社会公益机构来提供。营利性养老服务业则可以利用市场的价格机制这只看不见的手进行有效率的资源配置，在满足了老年人需求的同时能够兼顾老龄服务供给者的经济利益收入，使其能蚵足持续经营的需要，这一类的养老服务业主要有各类民营的老年社区服务、老年公寓、老年家政护理行业等，甚至包括一些市场化经营的公办养老机构。
三、我国养老服务业的发展与监管现状
（一）我国养老服务业的发展现状
1、主要养老方式
养老最基本的问题是养老方式的选择，目前我国的老年人养老方式主要有家庭养老、机构养老和社区养老三种方式。
（1）家庭养老
家庭养老是指传统的由其所在家庭子女或亲戚承担养老责任和义务的养老方式，老人的生活起居由亲人照料，养老经费也几乎全部由子女或者亲戚负担，这种传统的养老方式能够在最大程度上给老年人带来温暖、有安全感的精神慰藉。
（2）机构养老
机构养老主要指通过政府和社会公益组织建立起各类养老机构，常见的有养老院、敬老院、福利院等老年人活动场所和收容场所，是旨在为老年人提供基本生活照顾和看护服务的养老方式。目前我国养老机构的开设主体主要有两类，分别是民政部门和社会投资者，民政部门开办的敬老院、福利院等养老机构的目的在于提供我国老年人养老的最基本保障，主要是以非营利机构为主。而由社会投资者投资兴建的养老机构主要是在营利前提下提供较为专业的养老照看、医疗看护和康复保健服务等。
（3）社区养老
社区养老是近几年来新兴的一种养老方式，选择社区养老方式的老年人仍然可以在自己的家中居住，只是接受社区统一提供的养老看护服务。社区养老的方式下所能提供的养老服务比较基础，专业性较弱，一般为老年人的日常照料、医疗保健和文化娱乐服务等。
据统计，我国老年人选择机构养老方式的占大多数，选择家庭养老方式的次之，社区养老方式则渐渐成为我国老年人可选的养老方式并逐渐被越来越多的老年人所接受。随着我国老龄人口地不断增加，国家对养老服务行业的重视度不断提高，投入也不断增大，截止至2014年底，全国共有各类养老服务床位551.4万张，每千名老年人拥有养老床位26张。
2、我国养老服务业现阶段存在的问题
（1）养老机构的床位和看护人员总量不足
截止至2014年底，我国共有养老服务床位315万张，每千名拥有的养老床位虽然已经高达26张，但对于庞大的养老市场需求而言，仍远远不足。与发达国家相比，远低于发达国家50-70张的平均水平，据估计，每100个老人（65周岁以上）就有5人选择入住养老机构，因此我国还需要新增将近300万张床位方能基本满足养老市场需求，现存的巨大缺口意味着养老服务业的市场前景是乐观而广阔的，同时，新增的床位意味着需要相应的更多的养老服务人员从事养老服务业。
（2）我国养老机构的看护、医疗护理人员专业化程度低
专家测算，我国目前失能、半失能老人将近3500万，若按照3：1的比例配备养老看护和医疗护理人员，至少需要1100多万名专业护理人员从事养老服务，而实际情况是我国目前的从业人员仅百万左右，每年能够取得养老护理员国家职业资格证的也只有大约2万人，其中，具有专业的护理知识、充足看护经验和技能的人数更是少之又少，更不用说养老机构里的职业医生、护士、护工、营养师、复健师等专业人才。老年人是社会弱势群体，面临着较大的社会歧视，往往感到无助和孤独，需要心理咨询师、社会工作师等专业人员的帮助和辅导，但这一类的人才在养老机构里更是凤毛麟角，往往只有高级养老会所才有，其收费标准之高并非一般家庭所能承受。
（3）养老机构发展不平衡
公办养老机构具有资金上的优势，政府支持养老服务业的发展，通过划拨建设用地和投入基础设施建设资金，对于重点扶持的养老机构，还能享受税收优惠和水电费减免等政策。私人养老机构则吃亏于缺少政策优惠，因此，私人养老机构的经营成本比公办养老机构高很多，造成的直接结果就是老人在选择养老机构时都倾向于选择价格较低的公办养老机构，因此养老服务市场的的发展不均衡，不公平竞争的现象严重。
（二）我国养老服务业的监管现状
我国进行市场化改革之前，一直实行着计划经济，当时奉行的是国家福利政策，中国政府及其相关部门承担着养老服务供给的全部责任，从监管的角度来说，政府既是监管的实施者，又是监管的承受者，监管效率较为低下。改革开放之后，我国养老服务业呈现多元化发展态势，基本形成了目前的公办、私人养老机构等不同性质及不同经营方式多元化并进的养老服务体系，目前我国对于养老服务业的监管趋于严格和公正，主要在价格管制和准入规定方面取得了优异的成绩。
1、我国养老服务业的价格规制现状
价格是市场进行资源配置时看不见却神通广大的一只手，改革开放以来，养老服务业进行了市场化改革，使得养老服务这种公共商品的性质减弱，具有了私人商品的排他性和竞争性，但由于养老服务业提供的服务还具有一定的公益性质，政府必须通过对价格M行管控和规制来调节市场供求，以保障老人所受养老服务的质量。
我国对于养老服务业的价格规制主要方向是引导定价由政府定价慢慢向政府指导定价和市场定价方式进行转变。物价局通过建立和完善市场经济条件下的价格形成机制，结合各地养老服务市场的实际情况，履行我国养老服务业价格规制的职责。根据民政部出台的《养老机构管理办法》规定，我国养老服务的定价主要按照“成本+利润”的方法先由各个养老机构申报经营成本（包括固定成本、服务成本和风险成本等），有相关部门在此基础上增加一定利润构成养老服务的价格。
由于公办养老机构具有一定政策性优惠，其收费标准主要是根据扣除财政拨款、接受的社会捐赠等收入后的成本确定，另外，由于公办养老机构通常由政府进行土地划拨并分摊建设维护成本，因此公办养老机构的成本一般仅由服务成本和风险成本构成。公办养老服务机构的养老服务价格并不是市场供求情况的真实反映，其注重公平和福利性的特点使得这种定价方式存在一定的价格扭曲。
私人养老服务机构的定价则完全放开，政府对于私人养老机构的价格规制稍微弱化一些，私人养老服务机构有选择跟随（公办养老机构）定价或者自主定价的自由，这种定价“双轨制”直接导致两种性质的养老机构发展不平衡，不少民办机构的入住率较低。
2、我国养老服务市场的准入监管现状
对我国养老服务业的市场准入进行规制的主体为民政部门，主要采取较为严格的审批制，拟申请开设养老服务的必须依照规定向民政主管部门递交申请书、选址说明书等各类备案文件，必须经过县级以上的民部门审查批准，只有符合执业技术标准和条件的方予以发放《养老机构执业许可证》。然而，目前关于养老服务业市场准入的法律法规仍待健全和完善，在投资和建设技术等方面的市场准入监管体系几乎是一片空白。
3、我国养老服务业的质量监管现状
与所有服务行业一样，服务质量是养老服务业的命脉所在。接受养老服务的是弱势群体的老年人，养老服务的质量高低直接影响了老年人的生活质量、身体健康程度的好坏，甚至对其生命财产的安全也产生影响。对于养老服务质量的监管主要是民政部门和卫生部门的职责，民政部门依据《养老机构管理办法》建立起了一套养老机构评估制度，按期对养老机构的人员设施、管理服务等情况进行打分与评价；卫生部门则专门对养老机构的卫生标准和防疫情况进行监督和指导。但是，我国尚未形成一个完善而健全的养老服务质量评价指标体系，评价方法的科学性和合理性还有待优化，具体操作仍然存在较大的阻力。
【参考文献】
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[2] 尹纪栋.我国养老服务业发展问题的多中心治理研究[D].山东财经大学，2014.
2009年，*区民政工作的总体要求是：以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六届（提醒您：请根据实际修改）五中全精神，牢固树立“以民为本、为民解困”的宗旨，按照“改革、创新、求实、发展”的总体思路，紧紧围绕和谐社会建设，从解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题出发，夯实工作基础，解决薄弱环节，不断开拓我区民政工作新局面，为建设和谐*作出新贡献。一、社会保障工作1、积极推进医疗救助制度和救助管理工作的创新。以制度建设为着力点，加大低保对象医疗救助制度创新力度。构建不分病种，门诊与住院救助相结合、突出即时救助、救助对象全员覆盖的困难居民基本医疗救助制度，提高医疗救助水平。以体系建设、规范管理为着力点，加大救助管理工作创新力度。构建以区站为中心、街道为辐射、社区为联络的管理体系，保证流浪乞讨人员得到及时救助。2、积极推进慈善事业机制的创新。以动员社会参与为着力点，加大慈善事业机制创新力度。弘扬慈善理念，积极构建政府推动、民间实施、社会联动的慈善事业发展格局，吸引更多公民、企业参与慈善事业。规范慈善救助制度，健全慈善募捐长效机制，提高慈善公信度。打造慈善救助项目精品，加强基层慈善组织建设，扩大义工队伍，完善区、街、社区慈善工作网络。3、着力实现养老福利服务工作新突破。以健全落实政策、加快社会发展为突破口，全面提高社会福利服务水平。以开展“敬老行动”为契机，以养老服务社会化示范活动为载体，加快*区社会福利社会化进程。加大对养老机构“民办公助”力度，落实民办福利机构床位补贴办法。建立区、街道、社区三级老年福利服务机构，完善落实特困老人货币化政策，构建以货币化养老服务为主导、多种养老服务形式并存的养老服务模式，为我区600户特困老人提供养老服务。二、社区建设工作1、突出一个目标。不断加强对构建*区和谐社区建设的
理论和实践的探索与研究，吸收有关专家、外地区和谐社区建设的观点、经验，广泛征求街道、社区和有关部门的意见、建议，开拓思路，大胆创新，充分调动方方面面的积极性，营造一个社区单位、居民积极参与构建和谐社区建设的自然氛围。2、强化三个平台。一是进一步强化社区硬件功能体系建设平台、进一步强化社区干部队伍建设平台、进一步强化社区电子信息化建设平台。在社区硬件基本完成400平方米的基础上，继续优化社区内部硬件设施的配置，加大对社区办公设备的升级、改造，使社区的功能更合理，配备更科学，为居民和辖区单位提供高效的社区服务。二是进一步加强社区工作人员的管理，理顺社区工作人员的福利待遇，稳定工作情绪；加强培训和岗位练兵活动，深入开展社区工作一口清活动，架设社区与居民沟通的桥梁，提升社区工作人员工作能力；进一步强化社区双评议工作，将社区工作人员的工作业绩至于居民和单位的监督之下，推进民主，践行社会公平。三是进一步加强信息化建设。社区工作与服务中，大力加强信息化基础设施建设，强化信息化技术在工作中的使用，并逐步扩大范围；培养锻炼社区信息工作人员，使每个社区干部明白，会用现代信息技术。年内要达到街属社区的局域网建设，推行oa办公系统，为逐步实现区、街、社区的三级网络办公奠定基础，推动社区建设的现代化。3、延伸两个手段。社区活动组织、活动向楼院延伸。社区文化、科普宣传向楼院、楼道延伸。4、建立一个基金。建立区财政主投资，社会融资的社区服务发展基金，为社区服务市场化，社会公共服务社会化，社区志愿者服务健康化，社区民间组织的发展提供资金支持。5、推进四个发展。大力推进社区服务市场化发展进程；大力推进社区公共服务设施社会化进程；大力推进社区志愿者服务健康化发展进程；大力推进社区民间组织在社区服务工作的主导作用。进一步完善我区业已形成的社区服务市场化四种运作模式，加强社区内的中介组织，服务性单位有计划地引进工作，有针对性引入市场运作机制，稳步推进中介组织经营社区部分硬件服务设施，推进社区服务工作健康发展。稳步推进政府出资、社会融资，社区中介组织实施，社区监督的社区服务运行机制，逐步推进社区服务的市场化，建立社区服务运行的长效机制；进一步加强公共服务发展进程。一是发挥好街道、社区硬件设施功能，推行一室多用，一厅多能；提高社区硬件服务设施对外开放时间，进一步明确每日活动内容，并通过有效途径向居民公开。二是
通过宣传和政策、资金支持，推进社区单位、组织的公共服务设施向居民开放，引入市场化运行机制，通过无偿、抵偿、有偿的方式开放，保护好单位、组织社会公共服务设施开放的积极性。三是加强物业小区、社区内的市外健身广场、健身路径的管理与维护，提高市外健身设施的利用率；进一步加强社区志愿者服务队伍建设。坚持五个拉动，即社区形象地位提高，拉动居民的社区感知；政府权力的下移，拉动居民的社区认知；社区工作与服务的开展，拉动居民的社区熟知；社区模范人士行动，拉动居民的社区参与。结合我区实际情况，制定《*区社区志愿者奖励办法》，通过公示、表彰、累进计分获得再服务的机会来保护社区志愿者的积极性。一是社区定期公示社区志愿者累计服务情况。二是街道定期召开社区志愿者表彰会。三是对社区志愿者服务实行累进积分制，凡累进积分达一定时间的，将获得一定的奖励或再服务。三、优抚双拥工作1、继续完善和全面落实优抚安置政策。2009年的优抚和双拥工作，要认真落实中央六中全会《决定》中的“完善优抚安置政策，深入开展双拥共建工作，巩固军政军民团结”等要求，更好地为优抚对象服务、为国防和军队建设服务、为改革发展稳定大局服务。要积极推进各项优抚安置政策的完善和落实，切实保障广大优抚对象的合法权益，不断提高服务质量水平和作用，充分发挥社区居委会的优势和作用，协调辖区内企事业单位、机关、党政干部与特困优抚对象建立帮扶对子，为他们解决好生活上的特殊困难，使他们感受到社区大家庭的温暖和社会对他们的关爱，确保重点优抚对象生活水平与社会生活水平同步增长，让特困优抚对象更多更好地享受我区改革开放和经济社会发展的成果。2、推动双拥工作向基层延伸。要以省“双拥模范区”命名表彰为契机，进一步营造拥军优属的浓厚氛围，并推动我区双拥工作向基层延伸。要调整和完善区、街道、社区三级双拥工作领导小组成员，确保双拥工作领导不断档，加大工作指导力度，定期检查督导，使社区双拥工作始终贯穿于社区居委会整体工作之中；要进一步规范社区双拥工作机制，建立规范的社区双拥工作制度，提高辖区居民拥军优属意识，使他们积极参与到双拥共建活动中来；要精心设计双拥活动载体，在全区各个社区开展以“五依托、五促进”为主内容的军民共建活动。即：依托社区组织，促进基层双拥组织建设；依托社区文化促进基层双拥宣传和国防教育；依托社区现代化的硬件设施，促进军民共建活动；依托社区卫生，促进优
抚对象医疗条件的改善；依托社区治安，促进军警民联防联治。继续在全区开展争创“双拥模范社区”活动，表彰、宣传基层双拥典型，激励辖区群众和部队官兵做好双拥工作的积极性，为建设和谐*、和谐社会做出新贡献。四、社会事务管理工作1、积极推进民间组织管理工作创新。一是依据《中华人民共和国行政许可法》，做好2009年社会团体、民办非企业单位的审批、登记、颁证工作及全区26个社团、147个民办非企业单位的监督管理和年检工作的基础上，继续做好社区民间组织的培育发展工作，结合*区的实际情况，以培育发展、规范管理为着力点，大力促进行业性、公益性、服务性民间组织发展，保持民间组织15%的年增长率，重点推进社区民间组织的登记，在发挥民间组织在构建和谐社会中的作用上下工夫。二是以民间组织能力建设为重点，做好民间组织负责人和具体工作人员的相关法律政策和业务知识的培训，加强民间组织典型的培养，促进民间组织管理工作上新台阶。三是深入开展“民间组织自律与诚信建设”活动，发挥各类民间组织的积极作用。建立健全政府指导、社会参与、独立运作的民间组织综合评估机制。加强执法监督检查，及时有效查处民间组织违法行为和非法民间组织，维护社会稳定。2、民族宗教工作进社区有突破。以宗教管理工作进社区为突破，重点做好防渗透和非法宗教场所清理。严格贯彻国家有关规定，加强对街道宗教工作的指导和检查，协助街道建立健全完善的工作机制和畅通的信息网络以及宗教事务管理的各项制度，并在现有的基础上抓好、抓实。协调统战部、*局、安全局等部门定期召开街道、社区专干的业务培训和宗教情况通报会，分析工作中存在的问题，探讨新思路，通过深入街道社区调研掌握一手资料和信息确保民族宗教工作的稳定。3、老龄问题研究和维权工作有创新。在认真贯彻、落实及宣传《老年人权益保障法》，的基础上重点对全区6万余名60岁以上老龄群体出现的热点、重点问题和普遍社会现象进行研究和探讨性工作。充分发挥“*区维护老年人合法权益法律工作援助站”的作用，积极做好老年人的维权工作，确保老年人的合法权益不受侵犯。4、地名公共服务工作有新进展。以规范建设、完善服务为突破口，按计划和要求稳步实施地名公共服务工程，深化地名改革，继续推进地名设标工作和地名（含地名编号，下同）名称标准化，不断拓展地名信息化服务，全面提高地名公共服务水平。
【关键词】 老龄化 居家养老 养老机构 公共服务
二十一世纪以来，世界范围的人口老龄化趋势不断加剧。1999年，中国65岁以上人口比率超过7%，标志着我国步入老龄化社会。近年来，全国的人口老龄化趋势迅速蔓延，人口老龄化问题日益突出。党的十报告强调，要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。科学认识和把握人口老龄化问题，加快我国居家养老服务体系建设，解决好数量庞大的养老问题，不仅是一项涉及千家万户的民生工程，也是构建和谐中国的一项重要内容。
一、居家养老服务体系建设的社会背景
1、老龄化趋势加速，社会压力日益加大
根据国际人口学会的定义，当一个国家或地区60岁以上人口所占比例达到或超过总人口数的10%，或者65岁以上人口达到或超过总人口数的7%时，其人口即称为“老年型”人口，这样的社会即称为“老龄化社会”。据第六次人口普查数据，全国总人口为13.7亿人，其中60岁及以上人口为1.78亿，占13.26%，其中65岁及以上人口为1.18亿，占8.87%。截至目前，我国60岁及以上老年人口已超过2个亿，占总人口的14.9%。按照国际标准，我国已经真正进入老龄化社会。
同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升了2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升了1.91个百分点。我国老年人口在规模上继续呈现增长态势，我国人口老龄化进程继续保持增势。据预测，未来20年平均每年增加1000万老年人，到2050年左右，老年人口将达到全国人口的三分之一。随着老龄化趋势的加速，解决好数目庞大的养老问题，给政府和社会提出了严峻挑战。
2、家庭结构小型化，养老功能不断弱化
第六次全国人口普查数据显示，大陆31个省、自治区、直辖市平均每个家庭的人口为3.10人，比2000年第五次全国人口普查的3.44人减少0.34人。这说明，我国的家庭规模、结构在不断缩小。“养儿防老”是我国沿袭多年的养老模式，随着社会的发展，“子少老龄化”已经成为现实，家庭结构“421”模式已经形成，2个年轻人要负担起4个老人的养老任务，独生子女无力、无暇照顾老人的矛盾越发凸显。
此外，随着城市化、工业化的发展，人口流动加速，人们的生活方式和思想观念也发生了很大变化，子女婚后愿意追求独立的生活空间，倾向于搬出父母家，组建新家庭，两代人居住距离不断扩大，使得空巢老人的数量逐渐增多。家庭结构和生活方式的变化，导致家庭养老功能的不断弱化，人们的养老观念也发生了较大变化，社会化的养老服务正在逐渐取代传统的家庭养老。
3、养老机构供给不足，无法满足社会需求
如今，面对养老问题，老人常常把“老了指望不上子女，接进养老院”放在嘴边，充分体现了其对于社会养老的需求与依赖，而现实情况却不容乐观。从数量上看，截至2013年底，全国各类养老服务机构42475个，拥有床位493.7万张，比上年增长18.9%，即每千名老年人拥有养老床位24.4张，即使增长13.9%，也根本不能满足全国老年人的需求。
从质量上看，公办和民办养老院的水平参差不齐，公办养老院设施服务较好，但容纳程度有限。民办养老院设施比较完善的，收费较高，许多老人无能力承受；收费便宜的设施简陋，服务水平低，无法满足老年人的需要。养老机构数量、质量与老年人的需求相比，差距非常悬殊。综上所述，随着人口老龄化、家庭结构小型化趋势的不断发展，家庭养老功能下降、机构养老数量不足，推动家庭养老从传统型向现代型演变，大力推动社会化的居家养老是养老方式发展的必然趋势。
二、居家养老服务体系建设的主要问题
1、参与主体单、资源整合不够
目前居家养老服务，无论是建设服务设施还是成立服务机构、设立服务项目，都主要由政府来完成，这种政府积极参与、强力推动的思路，短期内效果明显。但长远来看可能会有一些新问题：一是政府过度介入，企业利润空间狭小，不利于居家养老市场的培育；二是居家养老服务是政府、家庭、社会多元参与、多方责任共担的一种新机制，政府介入过多很容易造成人们对政府的依赖心理，把家庭应该承担的责任、社会可以承担的责任推向政府，长此以往政府不堪重负，而且由于政府承担大量事务性工作，可能会出现政策不完善、规划滞后、监督不到位等问题，制约居家养老服务长期可持续发展。
2、资金投入不足、缺乏制度安排
虽然我国在养老事业和设施建设方面的投入在逐年加大，但与人口老龄化发展速度相比，还存在较大差距。特别是在老年人生活照料、文化娱乐设施建设投入方面，还不能满足老年群体的需求，一些空巢老人、半失能老人吃饭难的问题还没有从根本上得到有效解决。居家养老的资金来源主要应该依靠制度性安排，包括养老保障制度、医疗保障制度、长期护理保险制度、以房养老制度等。目前，我国前两项制度已经建立，但长期护理保险制度和以房养老制度仍然是空白，老年人的护理支出无从匹配，亟待建立居家养老的相关配套制度。因此，资金短缺是居家养老发展的瓶颈。
3、服务网络滞后，覆盖比例较小
为加快养老服务网络建设，各省市区需要建立区、街、居委会多级养老组织，并按各自职责实施对社会化养老服务工作的政策制定、督导检查、运营调控等；建立完善社会化养老服务运营网络，进一步明确养老服务机构的审批和管理权限；明确政府购买服务、养老服务机构床位补贴申报和办理程序。通过三级组织管理网络和监督服务体系，保障居家养老工作高效运行。但服务网络还处在建设初期，服务的范围和内容有待于逐步扩大，服务的质量和效果有待于不断提高，运行机制和服务效率有待进一步研究探索。
4、人员队伍缺乏，专业化程度低
我国目前居家养老服务的提供者主要分为两类：一类是带薪的专业服务人员；另一类是不带薪的志愿者。目前，从业人员队伍主要存在以下三方面的问题：一是待遇偏低，人员缺乏。由于居家养老服务员没有明确的职业特征，被大多数人等同于普通的家政服务员，社会地位和物质待遇都比较低。因此，导致专业的护理人员不愿跨入居家养老服务领域，本地人一般也不愿从事养老服务工作，而外来务工人员由于语言、生活习惯、交通往返等方面的原因，影响了服务的质量和工作的持续性。二是年龄偏大、专业化程度低。当前，居家养老服务中心雇用的服务人员数量严重不足且服务人员年龄偏大，缺乏创新意识和服务的激情。从业人员的专业化程度不高，不具备资格、临时性人员占一定比重。三是作用偏小、志愿服务不规范。在专业养老服务员严重不足的情况下，志愿者队伍作为养老服务的重要补充力量，就显得尤为重要。但是，目前我国还没有健全完善各个类别志愿者激励和培训机制，志愿者在养老服务中发挥的作用还比较小。
三、加快居家养老服务体系建设的对策建议
1、合理界定政府责任
居家养老作为一项社会工作，体现了政府的意志和倡导的社会价值观，因此在工作开展初期，政府的推动、引导是工作得以顺利开展的前提，贯穿于启动、规划、组织等各个环节和过程。但是，这并不意味着政府要把居家养老的所有事情包办下来，因此，应该明确政府责任，重点围绕以下内容开展工作：建立支持居家养老服务的相关政策及配套制度；建立并实施服务质量监督评估体系；积极倡导居家养老服务理念；积极培育民间组织，制定优惠政策，拓宽民间资本在居家养老服务业中的发展空间。
2、多渠道筹集资金
居家养老作为社会保障的组成部分，政府具有不可推卸的责任，要适当提高床位运营补助等建设补助标准，在财政预算中设立“居家养老专项资金”项目，保证必要的财政资金投入；要出台优惠政策，积极引导和鼓励企业、个人及社会团体的捐赠、支持养老服务事业，或是通过发行老年福利彩票等多种方式，广泛募集社会资金；要逐步建立社会力量的准入机制，拓宽融资渠道，整合社会力量，吸引更多的民办非营利性组织从事居家养老服务事业，使得更多的老年人得到实实在在的照顾、服务。
3、优化整合社区资源
由于政府、社会和市场三者之间互联、互补、互动不够，各种老年服务设施和服务市场的资源共享衔接亟待完善。因此，应该加强社区或共同居住区域的养老服务资源的优化与整合，提高社区服务功能，实现各类老年服务设施和服务市场的资源共享。一是鼓励各省市区县重点建设一批区域性、示范性的老人之家，并改造升级现有的托老、养老机构，探索区域化、小型化、多样化的新型社区养老模式；二是盘活现有资源，把一些闲置的学校、厂房、单位内部设施等，通过赎买、租赁、合作等方式，改造成合适的服务设施，壮大居家养老服务的物质依托；三是加强社区服务中心建设，在政府、社区、家庭、市场中搭建沟通协调的平台，整合家政服务、医疗保健、心理咨询等服务资源，提高社区服务资源的综合使用效率。
4、建立专兼职服务队伍
一是加强专业人员培训力度。与地方职业院校合作，对养老机构和社区养老服务人员进行培训，确保养老服务人员掌握基本的保健、护理、康复知识和技能。二是创新志愿者工作机制，鼓励和支持社区单位、居民、大中专院校学生以及社会各界人士为居家养老人提供多种样式的志愿服务，通过创建爱心服务基地等形式建立长期联系，为老年人提供更多、更高层次的服务。三是完善“以老助老”服务模式。建立老年协会或老年人互助服务中心，老年人既是社区服务的对象，又是社区服务的参加者、组织者，充分发挥医务、教育、文艺、家电维修等退休人员的专长，使其服务于社区，形成“服务现在、享受未来”的老年义工服务模式。
5、促进养老服务规范化
要不断地开发、完善不同形式的服务项目和服务模式，通过丰富多样的服务内容、便捷灵活的服务方式，满足老年人不同的个性需求。要科学设定社区居家养老服务的各项标准，通过合法程序，明确居家养老的服务内容、收费标准、各方的权利和义务、监督评价机制等，规范居家养老服务的内容、质量和标准，加强居家养老服务规范化、专业化发展。
【参考文献】
[1] 孙慧峰：我国居家养老服务体系中政府的职责定位研究[J].兰州学刊，2010（4）.
应对我国老龄化社会日益严峻的养老难题，积极探索适合中国国情，拥有中国特色的养老敬老之路，已成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题，也是构建和谐社会必须关注的重大课题。我国的养老服务应与时俱进，由低层次、单一型养老向养老和护理(即生活照料、健康维护和精神慰藉等)全方位、复合型转变，建立和完善老年人长期照护体系。为此，应构建我国城市居家、社区、机构多层次的养老照护模式，建议：
1、居家养护：城市老人家庭养老，社区提供上门服务。社区居家养老是具有中国特色的养老服务，符合我国传统习俗，并深受大部分老人的欢迎。据上海市统计，90％的老人首选居家养老，50％的老人希望社区提供上门服务。这种养老模式主要针对老人自理有困难，但不愿意或无条件进机构养护的老人。应由城市统一部署，各街道将居家养老中心和社区卫生中心联手搭建平台，共同组建社区养老护理员队伍。通过政策和财力支持，充分用好外来养老服务资源，培训和管理由政府“买单”，上门护理服务由个人出钱，有条件的城市可对特定老年人群体另行发放护理补贴。这需要对家政服务业的地位和作用重新认识，发挥社会组织作用，促进家政服务行业市场规范和队伍稳定，为居家养老提供有效保证；再辅以组织社区助老志愿者、老年生活护理互助等内容。“居家养护”也为正在实施的健康档案、家庭病床和试点的家庭医生制度创造条件，形成居家“养老照护一体”的新模式。
2、社区养护：社区老人日间照料机构。为高龄老人、生活半自理老人提供综合性照料服务，适合不愿离开原来熟悉环境的老年人，既减轻子女赡养压力，又满足老人日间生活及精神需求。托老服务深受社会欢迎，但需政府增加投入，大力发展，并在社区平台上充分挖掘各方潜力，集聚闲置场所、陈旧业态等各种社会资源，通过资产置换、调拨、调剂、资金补贴等途径，进行合理调配和整合利用，积极扶持社会力量多渠道兴办。兴建日托所远比办养老院投入少、利用率高、覆盖面大，又与传统文化相吻合。希望各地政府能将此列为年度政府实事，争取若干年内实现相邻社区都有一个日托养老中心，尤其是市中心区域，并且能逐步普及到每个居民小区，让更多能基本自理的老人入托，将有限养老床位留给重度生活不能自理需要机构照料的老人。
3、机构养护：依托养老院、护理院和敬老院等机构。目前许多老人由于经济原因，特别是企业退休老人因退休金低住不起养老院。应确保将一定数量公办养老院和公办民营养老院办成保障型养老机构，使之首先满足辖区内低收入的高龄、独居和失能、失智等老人入住的需求。建立综合评估机制，包括老人自身状况和家庭赡养能力，坚持公平、合理、有效地配置公共服务资源，提高床位的利用率和周转率。社会力量养老院应建立分类分级标准，控制盈利空间，完善后续补贴办法，确保公益性和持续性。公办保障基本，民办适应市场，可满足各类老人多层次需求。针对养老院、护理院严重的“压床”现象，应引导入住机构养老的老人，根据身体情况，分别人住不同类型的养护机构，如养老院、护理院和宁养院(临终关怀服务)等，实行机构养护一体化的持续照料制度。政策上应鼓励有闲置床位的二级和民营医院转制和兴办老年护理机构，盘活和缓解护理资源紧缺状况。
合理的社会养老服务格局应呈金字塔状：底部为接受上门关心照料的大部分老年人，中部为享受日托服务的中等数量老年人，顶部为进入养老机构的少数老人。立足家庭、依托社区，以上门服务和社区日托为主要形式的新型居家养老模式是化解老龄化难题最现实、最有效的途径之一。目前，“居家养护”和“社区养护”力量还相当薄弱，需要加大发展力度，“机构养护”则需进一步整合社会资源、调整结构布局和提高服务质量。建议在规划审批大型居住区以及新建商品住宅的公建配套中，应将养老设施列入其中。
积极推进社会化养老服务市场，可以通过提供养老用地、减免税费、财政补贴等政策手段，吸引社会力量和民间资金加入，推进政府、企业、社会组织之间跨界合作。大力发展社区养老产业，不仅可缓解养老供需矛盾，而且可提供大量就业岗位。
京州是一个老龄化程度较高的城市。截至2017年底，全市60岁以上老年人已达96万人，占总人口的19.4%。面对日趋严峻的老龄化形势，我们认真贯彻落实省委、省政府的决策部署，把养老服务体系建设作为保障和改善民生的重要内容，坚持城乡一体、多措并举、统筹推进，积极探索适应形势变化、顺应群众期待、符合京州实际的养老服务模式，努力构建制度完善、组织健全、规模适度、运营规范、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。目前，全市共发展养老机构（含敬老院）230处，养老床位4.5万张，每千名老人拥有养老床位30张。我们计划到“十三五”末，新增养老床位1万张，每千名老人拥有养老床位达到40张以上。
一、坚持加强组织领导与加大政策激励相结合，建立完善科学化、高效能的养老服务机制。我市建立了养老服务体系建设联席会议制度，统筹协调各方面工作，形成了政府主导、民政牵头、部门参与、协同推进的组织领导机制。出台了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》等一系列政策措施，由市、县两级财政出资，按区域不同每张床位分别给予5000元或4000元的一次性建设补助，对养老服务机构运营、社区养老服务场所建设运营以及居家养老服务等均予以资助；对养老服务业在用地、税收、信贷等方面给予优惠和扶持；将市级福彩公益金留成部分的60%以上用于养老服务体系建设；自主研发了“社会养老服务体系信息管理系统”。在组织领导和政策激励“双轮驱动”下，我市养老服务工作取得了快速发展。
二、坚持政府主导与社会参与相结合，建设多元化、高水平的养老服务机构。强化政府在养老服务体系建设中的主导作用，积极引导民间资本参与养老服务。一方面，加大财政投入力度，保障群众基本养老需求。2017年以来，我市累计投入近10亿元实施敬老院改扩建工程，敬老院总数增加到130处，75%达到省一级敬老院标准；市级每年安排1000万元以上福彩公益金支持敬老院完善配套设施；全市“五保”集中供养率稳定在80%以上。投资2.3亿元建成了市老年福利服务中心；总投资20亿元的12处县级社会福利中心正在加快建设。另一方面，激发民间资本活力，满足多元化养老需求。全市现有民办养老机构64处，床位1.8万张，占全市总床位的51%。养生养老基地、老年公寓、敬老社区、养老服务中心等一批民办项目正在加快启动，形成了政府主办、民间参与、互为补充、协同发展的养老服务发展新格局。
三、坚持社区养老与居家养老相结合，构建广覆盖、可持续的养老服务模式。社区养老方面，在中心城区建立了“养老服务市场”，作为社区养老服务的综合服务平台，带动全市社区养老服务发展。高度关注空巢、独居老人生活，支持社区日间照料中心建设，市级在省级补助的基础上再给予每处照料中心20-40万元的配套补助，目前全市已投入9000多万元建立日间照料中心50处，到“十三五”末老年人日间照料服务将基本覆盖城市社区和半数以上的农村社区。居家养老方面，对生活自理困难的部分老年人实行政府购买服务，中心城区已累计购买服务27万小时。探索发展邻里互助养老点300多处。依托现代网络技术，开展虚拟养老院建设，开发推广一键通“电子保姆”呼叫系统，形成了“没有围墙的养老院”。目前在7处县级居家养老信息服务平台发展入网的老年人近2万名。
尽管我市养老服务工作取得了一些成绩，但与上级要求比、与先进城市比、与群众期待比还有一定差距。我们将以贯彻落实本次会议精神为动力，以国家、省养老体系规划为导向，认真学习借鉴兄弟城市的好经验、好做法，进一步建机制、增投入、强基础、优服务、扩范围，不断提高老年人的幸福感和安乐感，开创社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。
一是项目前期规划不合理、后期监管不到位。目前,与养老产业相关的基础医疗设施、专业人才队伍、政府数据信息等资源没有得到充分利用,对一定区域内多方参与主体的基本情况了解不充分,大部分地区未能针对不同区域发展水平、不同需求提出养老产业PPP项目具体实施规范和细则。在已经执行的项目中,医养结合型项目主要集中在大中城市,而公寓型或生态养老型项目多集中在小城镇。然而,小城镇居民和农民的消费能力有限,对高端养老公寓和养老生态园消费能力不足；大中城市医疗资源较为充足、居民就医便利,医养结合型养老服务效果不明显。同时,在养老产业PPP项目运作过程中,一些地方过于强调社会价值,重建设轻监管,对项目运作过程中的定价、询问、服务、评估等环节监管不足,导致一些养老产业PPP项目成为套取财政资金和社会资本圈钱的手段。
二是养老服务业需求与社会资本投资偏好不匹配。现阶段,我国养老服务市场的最大需求,是能够获得优质完善的居家社区养老服务的基本保障类和中端类养老产业PPP项目,这些项目可以使绝大多数老人得到更贴心、更周到的服务。而社会资本的投资方向,则侧重于医养结合、老年公寓、生态养老院等高端养老项目,次重点则是综合服务、福利中心、康复中心等,而居家社区的投资比重最小,造成中低端需求与高端服务供给不平衡,同时也使企业自身面临供需失衡引起的建设风险和经营风险,不利于养老服务业的可持续发展。
三是福利型、非营利型与营利型养老PPP项目布局不合理。福利型、非营利型养老机构都具有收费低的天然优势。相对而言,运用PPP模式引入社会资本参与的营利型养老机构的收费较高。一些地方在推行“公建民营”养老PPP项目时,未对区域内老年人的养老需求、消费能力,以及福利型、非营利型、营利型不同属性的养老机构市场供应缺口进行详细调研,缺乏对不同地区发展水平和老年人观念及地方习俗的了解,导致政策制定时缺少针对性和合理规划,出现政策“水土不服”的现象,造成福利型、非营利型与营利型养老PPP项目布局不合理,不同属性的养老机构未能突出各自优势、协调发展、互为补充。
四是社会资本承担的责任和利益不对称。从当前政策看,“养老服务的事业要引领养老服务的产业,养老服务的福利化高于商业盈利化,公益性高于有偿性”,而公益性和经营性养老服务机构尚没有具体明确、统一的划分标准。“合理界定政府和社会资本合作提供的养老服务边界”,却未说明“边界”的具体标准和指向,优惠政策是更多支持PPP项目中的基本服务还是有偿服务难以分清。养老产业PPP项目优惠政策的不清晰、不完善,容易导致政府和社会资本之间责任与利益的纷争。在利益分享、继续投入、风险分担、经济补偿等方面,政府与社会资本都希望对方承担更多责任,减轻自己的风险。现阶段,我国仍以公益型养老引领养老服务业发展,这种客观环境与尚不完善的养老产业PPP项目优惠政策,导致了社会资本承担的责任和利益不对称,从而影响了资源合理配置和社会资本的经济效益。
针对上述问题,应从如下几个方面着手解决:
关键词 养老体系 专业化 老龄化
中图分类号：F842 文献标识码：A
1我国养老体系存在的问题
1.1养老服务队伍专业化程度不高
尽管2000年以来国家相继出台了《养老护理员国家职业标准》和《家政服务员国家职业标准》，可是实行中却有许多的不足，像许多工作人员并没有了解相关政策，对养老方面的知识了解不够等问题。目前，我国的养老服务机构的志愿者严重不足，对社区养老，家庭养老的关系产生了很大的影响，而且除了保障老年人的基本生活外，还需要大量适合老年人心理、医学、护理等专业知识的专业人才加入到社会养老服务体系中。
1.2养老服务供需不平衡
从当今社会看来，社区养老服务和养老机构床位供需矛盾突出。全国每一千名老年人拥有养老床位不足20张，而国外某些国家基本是30―50张。目前，大多数公办养老院“一床难求”。某些地区很好的养老院，竟然要排队几百年才有床位，有的更是天价。但有些养老院条件较差、地理位置偏僻却具有很高的空置率，我国养老机构空置率平均达到48%，这就产生了空置率和“一床难求”的相互矛盾。对于供需偏紧，结构问题突出的养老服务市场如何获得供给的增加才是现在的问题所在，同时基本设施不全面，实用情况低，资金投入不足，交通不便捷等也严重影响了养老服务体系建设的步伐，与人们所期望的状态有非常大的距离。
1.3制度建设不完善
由于国家在养老体系方面的法律法规比较少，而且各种养老模式的定义没能统一，导致养老服务体系不平衡，老年人的合法权益也得不到保障，由于国家扶持政策也不够完善，尽管国家非常重视养老保障制度的建设，让社会力量参与其中，但由于许多地方认知不到位，许多政策只存在于表面，没有真正地去落实贯彻，并没有起到很好的效果。
1.4养老体系存在着严重的不公平
我国的养老服务机构有着国家提供和社会提供等不同类型的区别，所以在发展中难免有着不公平的现象，比如政府部门，垄断企业形成特权阶层，超量占用有限的养老资源，这些不公的现象，就引起了社会群众大量的不满。
2我国养老体系建立与发展的建议
2.1培养专业化养老服务队伍
培养专业化的服务团队对增加老年人的生活品质有非常好的效果，国家根据不同队伍的要求，制定与之相适应的职业规则，努力避免无证工作情况的出现，提高服务团队的专业修养和专业素养，对于缺乏具有专业知识和技能的员工，要强化专业技能培训，提高自身的职业道德素质和服务水平，这对居家养老是否成功非常关键。其次，国家需要大力发展养老服务志愿者团队，激励更多的年轻人来参与，为养老体系的建立与发展出一份力。
2.2完善基础设施建设，丰富老年人的生活
努力改善居家老人的养老环境，建立健全基础设施建设，增加日间照料床位和机构养老床位340多万张，保证每千名老年人拥有养老床位数要达到30张。在经济方面，可以建立城乡居民的社会养老体系和老年人医疗保证体系，可以支持他们接受社区养老服务。除了满足老年人衣食住行的基本需求以外，也要提供一定的娱乐活动，像开展各类体育竞赛，增加各类健身器材，增加老年人间的交流活动，提高老年人的生活乐趣。
2.3加强制度建设，保障老年人的权益
制定与之相匹配的相关标准，完善养老体系建设工作机制，大力发现和查补体质上的相关漏洞，并且要让养老服务市场环境得到改善，不再混乱。需要适时监督和调控，这样可以让养老服务体系发展更加规范。也可以采用一些其他措施来促进社会对这方面的关注，让一些组织自发的来建立养老服务机构，来让养老体系真正融入到大家中来，让人们意识到这是大家的工作。以前的监管系统只是虚有其表，没有真正的落实到实际工作中，所以需要对监管系统进行整改，规范监管人员的职责，让养老服务行业步入正轨，在安全，和谐的环境下发展，这样才能更有效与其他方面相互呼应，共同发展。
2.4在公平机制下竞争
随着社会的发展，多种多样的社会养老服务机构不断增多，所以不免出现许多问题，上文已经提到了存在许多不公平的竞争，所以我希望国家能够制定一套关于公平竞争的机制来避免这种现象的发生。主要措施是消除特权，制约政府寻租，强力打破特权阶级层的顽强抵抗，改革等级式的社会保障体制，建立公平统一的社会保障体制，实现资源的公平分配，让所有的养老服务行业在一条公平竞争的机制下运行，所有相关机构都必须遵守，并规定一系列的奖惩制度，避免因为不公平而产生其他问题。
3总结
自我国步入老龄化社会以来，老年人口增长速度加快，需要照料的老人数量剧增，所以加强社会养老体系建设的任务非常紧迫。最近几年，国家也非常重视，党和政府也公布了一系列的政策来促使养老体系的建设和发展，但是由于一系列的原因，我国社会养老体系建设仍然没能够健康、和谐的发展，本文就我国养老体系现状的分析，得出我国养老服务团队专业化程度不高、养老服务供需不平衡和制度建设不完善、竞争不公平等问题，在培训专业化养老服务队伍、完善基础设施、加强制度建设和公平竞争有待加强和提高。
作者简介：刘波（1993-）男 湖北英山人，汉族，本科。武汉东湖学院金融专业2012级本科生，研究方向：金融学。
参考文献
[1] 程晓舫，夏双研，徐清.中国社会养老体系建设的研究新思路[J].人口与发展，2014（04）：12-13.
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