时间：2022-05-08 20:22:58
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[关键词]《物权法》；地籍；土地登记；影响分析
[中图分类号]F123[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2013）28-0081-02
1《物权法》的实施对土地登记制度的影响
11土地登记将实行自我举证制度
《物权法》第11条规定：“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”即《物权法》实施后申请登记的土地权利人不但要提供权属证明，还要提供宗地图件以及反映宗地界线情况等图件。对照目前的《土地登记规则》，申请土地登记，当事人只要提供权属证明材料即可，对土地的界址、面积等材料的取得主要以登记机构进行实地地籍调查的结果为准。但是，《物权法》在第11条又规定，“申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看”。因此对申请人提供的申请材料并不是直接认可，一般还必须到实地进行调查。特别是土地权利的登记，涉及土地界址的情况很多，未经核实单靠申请人提交的界址材料就登记的话，很容易引发界线纠纷。此外，相邻宗地的权利人不给土地登记申请人指界的情况时有发生，申请人要提交完整的界址资料是很困难的。实行自我举证是必要的，但不能绝对化。特别是在中国信用体系不健全、做假现象普遍发生的情况下，仅依靠申请人自我举证就给予登记，登记机构将承担巨大的风险，不动产相关权利人的权益也可能难以得到有效保障。
12土地登记将实行属地管辖制度
《物权法》第10条规定，“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理”。《中华人民共和国土地管理法》第11条规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定”。因此，现行的土地登记是分级管辖制度。部分省还专门规定了中央和省属单位用地由省级人民政府登记。一些设区市规定，城区土地和单位用地由市人民政府登记，农村集体土地由区级人民政府登记等。这对土地登记资料的完整性和统一性产生了不利的影响。因此，对不动产实行属地登记管辖是十分必要的。属地登记由哪一级登记机构办理，《物权法》中没有明确规定。对中央一级来说，省级以下即可认为是属地。也有人认为土地登记管辖应由市级或者县级管辖。
13土地登记簿的法律地位更加明确
《物权法》第16条规定，“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理”。第17条规定，“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准”。第14条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”。这意味着土地登记申请经批准后，未将登记情况记载于土地登记簿的将不产生登记效力。现行的《土地登记规则》对土地登记簿也有相同或类似的规定，如《土地登记规则》第65条规定，“土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和他项权利的法律依据”。但是，在实际工作中大部分地方没有很好地执行，造成了重登或漏登等一系列问题。因此，土地登记部门从现在起就应当更加严格依照《土地登记规则》的要求，建立土地登记簿。在《物权法》实施后，在土地登记簿上记载土地权利的变更情况将成为土地登记的必经程序之一，如果未履行该项程序，其登记结果将可能被认定为不合法。
2土地登记中贯彻《物权法》的建议
《物权法》的实施对土地登记规范产生了重要的影响，特别是在现行土地和地上附着物分离登记的情况下，对土地登记提出了新的更高要求。
21积极推进不动产统一登记
《物权法》确定了不动产登记制度的方向，从法律角度讲，该法实施后就应当实行不动产的统一登记。任何涉及不动产登记的机构都应当积极推进此项工作的开展。不动产的统一登记，一方面将十分有利于保护不动产相关权利人的合法权益，另一方面将节省大量的社会资源。例如，假设建立以土地登记为基础的不动产登记制度，对一宗土地只有一个使用者的，只要登记土地权利即可。对房地产开发小区内业主只要登记其房屋所有权，对小区使用土地范围只要登记机构一次统一登记备案即可。上文提到的小区土地使用权分摊等问题也就迎刃而解。
22扩大土地登记自我举证范围
《物权法》确立了不动产登记自我举证制度，不动产登记申请人有提供申请登记事项的权属证明和不动产界址面积情况的义务。在当前的土地登记体制下，不动产界址面积等情况以登记机关下属的承办机构进行地籍调查取得。从土地登记的角度看，土地权利人的自我举证资料主要包括土地权属证明文件和土地界线的合法性证明文件。土地权属证明文件应明确由土地登记申请人负责提交并对其真实性负责，而土地界址面积的认定，可以采取由登记机构的地籍调查逐步向有土地登记资质的中介机构负责收集过渡。在理顺土地登记机构后，再全面转由土地登记机构开展上述工作。
23制定过渡时期的土地登记收费办法
《物权法》规定了不动产登记按宗收费的制度。原土地登记以面积或价值来收取费用的办法面临改革，但从目前看，时机还不成熟。首先，不动产统一登记制度还没有建立，有关的配套法规均未出台，对不动产也没有明确和具体的界定。其次，如果现在实施按宗收费，大部分从事土地登记的机构将面临经费问题而无法开展正常的工作。现有的房屋登记机构同样也会出现类似的问题。因此，建议在不动产登记制度未建立前，维持现有的土地登记收费办法，逐步向不动产的统一登记制度平稳过渡。
24《物权法》规定了不动产登记按宗收费的制度
原土地登记以面积或价值来收取费用的办法面临改革，但从目前看，时机还不成熟。首先，不动产统一登记制度还没有建立，有关的配套法规均未出台，对不动产也没有明确和具体的界定。其次，如果现在实施按宗收费，大部分从事土地登记的机构将面临经费问题而无法开展正常的工作。现有的房屋登记机构同样也会出现类似的问题。因此，建议在不动产登记制度未建立前，维持现有的土地登记收费办法，逐步向不动产的统一登记制度平稳过渡。
总之，笔者认为我们必须从根本上提高认识，理顺其管理体制，明细审批程序，提供便捷服务，为土地市场的健康繁荣提供保障。
参考文献：
[1]姚红中华人民共和国物权法精解[M].北京：人民出版社，2007：15-39，179，281-283.
[2]樊志全土地登记理论与方法[M].北京：中国农业出版社，2003：9-18，154-161.
一、目前农村土地承包确权登记的困境
金坛2010年成为常州农村土地承包经营权第一批登记试点地，是苏南地区较早试点确权登记地区之一，具有一定的代表性。因此，本文课题组选取了金坛市金城、朱林、直溪三个镇的四个行政村近150农户进行调研。通过实地调研，发现目前农村土地承包确权登记面临以下问题。
1.土地权属争议对确权的制约
由于现行法律规定，特定主体是否拥有该土地的承包经营权是以承包合同为依据的，而不是登记证书，因此承包关系不明确必然引起土地权属争议问题，直接影响着土地承包确权的落实，制约着农民土地权利的实现。主要表现为“人地矛盾”，即人多地少、人少地多、有人无地、有地无人，在苏南地区主要表现为“人多地少”。由于土地价值的上升，人多地少，农户不认可现有土地承包关系保持稳定并长久不变，要求调整承包地后再长久不变。其产生原因有：（1）由于执行“增人不增地，减人不减地”政策，非农身份人口仍保留原承包地，死亡人口土地没有收回，新增人口无地，新增人口要求分地，因此，大多数农民对该政策并不支持。（2）二轮延包时，农民负担较重、农产品价格低迷、种地效益不高，部分农民把一轮承包的土地转给别人耕种，随着农业税的取消和政府农业补贴的发放，土地流转收益的不断上升，一轮承包的农户开始要求收回原土地，要求土地确权。（3）部分农民二轮延包时分到承包地，之后又退掉或撂荒承包地，现在回来要地，但地已被集体处理。（4）由于操作失误，有些村土地承包证发给了非本村人员，而本村村民未拿到土地承包证，阻碍了确权工作的进行。如在调研的几个村中，虽然有近90%村民拿到土地承包证，但仍有10%左右未拿到土地承包证。（5）土地承包关系经常调整。如对“近5年来，您承包的土地调整过吗？”进行问卷调查，情况如下：金城镇JC村7.5%选择“做过大幅度调整”，22.5%选择“小调整过”；朱林镇XT村26.09%选择“小调整过”；朱林镇CX村11.11%选择“做过大幅度调整”，33.33%选择“小调整过”；直溪镇WJ村7.32%选择“做过大幅度调整”，7.32%选择“小调整过”。虽然按照现行法律不应该调整，但如果少数人不同意调整，多数人同意调整，如何解决成为实践中的难点。（6）征地规模不断增加，部分失去承包地的农户要求重新分配承包地。（7）部分农户违规垦地并占用，没有垦地的农户要求重新分配新垦地。因此，在现有法律制度的制约下，当土地权属不明时，确权工作便无从谈起。
2.土地流转不规范对确权的影响
农村土地流转是加快发展现代农业的客观需要，可以提高农业效益，不断增加农民收入。由于现行土地承包经营权流转登记制度不统一，部分流转方式登记存在空白，因此土地流转缺乏有效的引导和管理，农民又欠缺法律意识，于是各种问题凸显，直接影响了土地确权登记工作的进行。表现在：（1）流转行为不规范。一是自由流转普遍，即村民与村民之间私自进行转包、转让、互换现象普遍。二是流转合同不规范。农户之间不签订书面流转合同，只有口头约定；即使有书面合同，其内容也不完整，在某些方面不具备法律效力。如有的村民在土地转让时不经村集体经济组织审查同意；有的不按照规范签订合同，合同条款条目不明确，也不经合同管理机构审查、鉴证；有的合同甚至与现行法规相冲突，流转中出现租用土地期超过了二轮承包期规定时间的现象，从而引起租用纠纷。三是流转用词不规范。有些农户在流转方式上写的是“转让”，实际上是“转包”。四是原先随其他买卖物已流转、搭让的土地，多年后原土地承包者又强烈要求收回土地；还有原先代租、代种的土地，多年后原土地承包者又要求收回，形成较多纠纷。（2）土地流转缺乏有效的引导和管理。一是个别地方在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定；二是少数基层干部对土地流转认识不足，认为“土地承包期30年不变，不是土地的地块不变，而是政策不变”，土地流转属承包者个人的事，因此对土地流转不加以科学的引导和必要的规范。（3）成员资格确定不明，妨碍土地承包权的市场化流转。尽管《承包法》对农户土地承包权实施物权保护，但现有法律对农民集体成员资格不明确。而到了村社内部，农民对集体所有制下的成员权观念根深蒂固，他们认为，既然土地是集体所有的，每个村社成员就应享有土地承包经营权，由此带来土地纠纷上升。比较突出的问题，一是已弃耕的外出务工人员重新索回土地承包经营权；二是城镇落户回村要求收回已放弃的原来的承包地。从而影响土地承包关系的稳定和农地承包权的市场化流转。
3.确权登记管理及登记工作的困难
一是管理不到位。（1）“证地不符”，即农户承包证书上的地块面积与实际面积不一致。例如，尽管金坛在明确土地承包关系工作走在常州的前列，但就“您承包证上的地块面积与实际面积一致吗？”进行问卷调查，其中选择“不一致”的，金城镇JC村2.5%；朱林镇XT村8.7%；朱林镇CX村11.11%；直溪镇WJ村2.44%。选择“差不多”的，金城镇JC村35%；朱林镇XT村13.04%；朱林镇CX村33.33%；直溪镇WJ村48.78%。可以得出，农户承包证书上的地块和实际面积存在较大出入。（2）个别村社没有开展第二轮土地承包经营权证换发工作。即使开展工作的，由于法律程序不完善，没有指定承包方案，没有召开群众会议，没有通知外出人员回家换证等。（3）没有签订土地承包合同。（4）土地承包经营权证书办证程序不合法。如外出人员的土地没有经过本人书面同意而填入别人的土地证；漏填共有人，错填地块，地块填写不全或不填写；以及管理混乱等。
二是登记工作的难点。要实现土地承包经营权物权化管理，必须完备地籍信息，健全登记技术程序。包括权属调查、土地登记、地籍信息管理以及地籍信息系统建立。但通过实地调研，发现以上工作的实现存在较大困难，表现在：（1）苏南地区“人多地少”，在承包地的分配中，按照好、中、差搭配，因此，各家承包地较为分散，地形不一，空间标记存在困难。此外，由于“证地不符”，土地又不能丈量，数据无法确认，在这样的情况下登记工作要做到准确无误难度较大。（2）根据《农村土地承包经营权证管理办法》第4条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。而实践中，主要由乡镇农业经济管理站操作，而镇农业经济管理站却面临“三无”情况，即“无人员、无场所、无资金”，如金坛市乡镇一级经济管理站总共只有40多人，因此，登记工作力不从心。（3）由于大多数农民并不清楚土地承包经营权的物权性质，没有将其作为自己的财产权，所以没有登记需先申请，没有土地承包权的变更和注销也需申请的意识，影响了确权登记工作的推进。
二、农村土地承包经营权确权登记制度的完善
农村土地承包经营权确权登记的困境与现行法律在土地承包经营权确权登记制度上的缺陷有着直接的联系。现行法律在土地承包经营权登记制度上的缺陷主要有四种：土地承包经营权设立登记性质二元，造成土地承包经营权的物权效力不一；土地承包经营权流转登记制度不统一，部分流转方式是否登记存在空白；农民集体成员资格不明确，土地承包确权登记受阻；现行土地承包经营权登记制度效力低，权利人救济渠道缺乏。因此，应当从制度上进行完善。
1.完善农村土地承包经营权登记的效力
《物权法》确定了土地承包经营权的物权性质，根据《物权法》第10条的规定，农村土地承包经营权的登记应与一般不动产登记制度一致，而不应另设一套登记制度，造成土地承包经营权的物权效力不一。首先家庭承包的土地承包经营权的设立登记与其他方式承包的土地承包权的设立登记均采用登记生效主义；其次是家庭承包的土地承包经营权互换、转让和其他方式承包的物权性质的土地承包经营权转让登记统一采用登记生效主义。因为：（1）农村土地承包经营权登记模式应当彰显物权公示、公信原则。登记的目的在于使公众了解物权的设立、变动等情况，实现物权的公示公信功能。而我国现行的土地承包经营权登记制度更多的功能在于行政管理，而不是保护权利人的土地承包经营权、保护交易安全。那么，不经登记，不动产物权不发生变动之效力，应为现行立法所肯定。（2）统一登记模式有利于促进农村土地的高效流转。现有立法对土地承包经营权的设立和流转采用不同的登记原则不利于交易安全，易产生矛盾。因为如果农民在取得土地承包经营权时没有登记，没有获得土地证，在其变动时又如何以登记来对抗第三人？此外，按现有法律，土地承包经营权流转采用登记对抗主义。表面上看，登记对抗主义便于当事人取得权利，但是，因该权利未履行登记手续而不具有社会公开性，与现代物权法的公示原则相背离，不利于当事人权利的保护。如果采用登记对抗主义的立法例，就会出现承包人在承包合同成立后就取得农地承包经营权，但又不能以其对抗第三人的怪异现象。而采用登记生效主义，则承包人在登记之前并未取得农地承包经营权，当然就不能以所谓物权的效力来对抗第三人了。
因此，构建科学合理的农村土地承包经营权登记制度，有利于农民增强土地权利意识，使得土地权证成为土地使用权移转的权利凭证以及土地征收时权利人主张补偿的根据，这样农民就会像城镇居民对待房产证一样重视自己的权利，及时申请、变更与注销，避免现实中如上述大量存在的土地权属争议问题。
2.明确农民集体成员资格的认定标准
既然承包关系已经长久，在集体经济组织内部，农民就会就成员权的确定进行计较，只有明确农村集体经济组织成员权界定标准，才能促进确权登记工作的顺利进行。实践中成员资格确定不明，造成土地流转问题突显。现有的制度一般将户籍制度作为确定集体成员归属的标准，只要具有本地的户口，即使不在本地居住，也为集体成员。但这一规定对一些特殊群体的成员权问题不能提供有效的法律支持，如出嫁女或招来的女婿即使取得了其居住地的户籍，其村民身份仍然被排斥在村社集体外而使其丧失土地承包经营权；或者即使户口在农村，人却可能已在城市定居生活，其主要的生存关系、生活关系、工作关系都已离开原户口所在地；或者户口已落户城镇，但承包关系仍然存在。由于我国农民集体成员权是以行政管理关系为基础，现行法规定又含混不清，农民集体成员权制度中的矛盾和冲突实际上是民事权利制度与行政管理之间的冲突，是土地承包合同和户籍制度两者既相互背离又都在起作用的结果造成。正是户籍制度对成员资格的确认仍然有效，才造成了村社集体内部新增人口要求取得承包地的制度依据。形成于农业集体化运动的集体成员权无相应的退出制度安排，而进入其他村庄集体并成为其成员则需要严格的准入程序，这种制度不可能为土地承包制下的集体成员权的取得和实现提供有力的支持。这种冲突加剧了农民地权的矛盾，削弱了立法关于土地调整、土地承包长期稳定的引导功能。因此，农民集体成员的重建应着眼于民事法的方法，而不是行政管理的方法。因此，建议地方农业部门出台农村集体经济组织成员权界定办法，确立以合同或其他财产权凭证为基础的成员权评定标准。在实践中，通过土地承包合同而建立的农民集体成员权制度就是合乎客观实际的对土地承包制度的正确反映。如苏南一些地方推行的以农民自愿为基础的土地股份制，持有土地股份的农民集体的成员，可以将其股份转让，将其股份转让后的农民集体成员，不再享有土地股份组织的成员权，而由受让人取得成员权。
此外，在目前农民不断变换居住地的情况下，可以参考民法上的住所地为确定地域成员的标准，这也是各国普遍做法。只要在本地有永久居住的意思并长期居住的，即应认定为在本地有住所，成为本地成员，有权参与地域事务，履行义务，享有权利。如常州金坛市金城镇立足于成因分析和历史构成，现实评估社会效果和法律后果，确定的农村集体经济组织成员资格取得的标准是：以是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口，以及在该集体经济组织以外是否享有其他基本社会福利保障为判断依据。在农村集体经济组织所在地生产、生活并依法登记为常住户口的人，原则上应认定具有该集体经济组织成员资格。
3.制定《集体土地登记法》，完善农村土地承包经营权的法律保护
随着全国农地承包经营权证书发放的逐步完成以及农地登记管理水平的不断提高，建立统一规范的农地登记系统是国家制度供给的必然趋势。由于我国农地登记覆盖面广，工作量大，法律不规范，相对有限的财力与人力投入，尤其是具备合格土地登记技能人员的匮乏，农地承包经营权证书中关于产权边界的信息失真情况较为普遍，因此确权登记工作困难重重，这必然降低承包经营权证书在土地流转市场中的实用价值，当土地价值上升后易引发土地产权冲突。另外，当前农地利用效益并不高，农户登记激励不足，农民缺少确权登记意识，国家只能借助于农村集体的力量完成承包经营权登记发证工作。因此，出于集体自身利益考虑，容易造成部分地区承包经营权证书名义发放率与真实发放率的差别。同时，由于农地流转收益有限，交易双方进行权属变更登记的积极性并不高，不少地方要求农村集体或乡镇政府建立农地流转台账，加强流转管理，但这又会给农村集体再次提供了干预农地自由流转的空间。种种问题迫切需要制定《集体土地登记法》，统一登记法律依据、统一登记机构、统一登记效力、统一登记程序、统一权属证书，赋予登记以公信力，促进交易安全；同时，地方政府应加大对确权登记工作的人力、财力的投入，不断提高确权管理工作水平；并建立登记的权利救济制度，保障农民的土地权利。如因为登记机关的失误，导致农民土地承包经营权缺失，或者导致受让人基于对登记信息的信赖而发生损失的，可以主张登记机关纠正并赔偿损失；确立土地纠纷调处属地管理责任制，确保承包纠纷发生后能得到及时受理和妥善解决。
关键字：土地权属登记；国有土地；乌鲁木齐
1 引言
“劳动是财富之父，土地是财富之母[1]”，土地对于一个国家经济发展与社会综合水平提升的重要意义。随着我国改革开放进一步深化，人民对于国家经济建设与财富积累的重视程度也在不断加深，相应地引发了人们对土地利用规模与利用强度的扩张[2]。其中“国有土地”作为我国土地权属类型中的一个重要组成部分，在具体的利用过程中面临着很多问题，其中影响最大的当属国有土地权属纠纷问题[3]。在这个纠纷解决过程中，合理“国有土地权属登记”是解决这个问题的一个重要手段[4]。国有土地权属，包括国有土地的所有权和使用权[5]。国有土地权属登记制度，即各省、市（县）的土地管理机构通过规范化的规则、流程以及资质审批要求，对其辖区内各土地的所有权、使用权等进行明确的产权登记，确定其属于国家、个人或者公司团体等等，从而确认各个社会成员对土地的所有权限，避免出现争端，同时也实现切实有效的管理。
乌鲁木齐市作为新疆维吾尔自治区的首府城市，在国有土地权属登记方面尤为重要。自1994年“乌鲁木齐市第二造纸厂不服乌鲁木齐市政府确定土地权属决定案”审理结案以来，人们对于政府、企业与个人间的土地权属问题的关注力度不断加大，并对其权属确立的关键――“国有土地权属登记”也进行了重新的认识与重视。本文通过调查问卷的方式（在本论文中未得以体现），研究了乌鲁木齐国有土地权属登记存在的问题，针对这些问题，提出了相应的对策措施。
2 乌鲁木齐国有土地权属登记存在的问题
为了更好的研究乌鲁木齐土地权属登记的执行现状，进一步的分析乌鲁木齐国土权属登记所存在的问题，笔者根据实际情况，将问卷选点区域分布在乌鲁木齐市内的7个行政区域，选取典型样本，进行问卷调查。调查问卷主要包括乌鲁木齐土地权属登记初始登记以及变更登记、办证持有的资料是否熟悉、登记的基本原则、对于乌鲁木齐土地权属登记的执行效果、土地权属登记申请原则等方面的问题。从实地调查分析中，本文发现乌鲁木齐土地权属登记中存在如下问题。
2.1 权属制度缺失，土地登记效力不明确
我国现行房地产权属登记法律制度存在着一些不足之处，主要反映在登记部门不统一，土地监管部门和房产管理部门分别主管土地权属登记和房屋权属登记，有时候登记信息不统一；既有全国性的法律，又有当地政府行政部门规定的地方性规章制度；房产权属法律有的时候往往会为政令让路等等，这些问题都给房产权利人及时有效的保护其合法权益带来了不便。
2.2 土地登记责权不明，监管职能失灵
土地登记权责不明确主要表现在土地用途不明确，或者土地使用人不明白土地是要按规定使用的。监管职能失灵表现在土地管理部门监管不到位，在土地使用权所有者在变更土地用途的时候，相应部门没有及时监管。乌鲁木齐市出现过很多房屋买卖与土地买卖相交织的问题。由于人们对土地用途的轻视，以及土地登记责权不明晰，导致人们在房屋买卖的时候，连同土地也卖了出去。买都手的土地，买者随意改变土地的用途，将农用地用作建设用地，违反了土地法的擅自改变土地用途的规定，这样的案件屡见不鲜。这样案件的出现不仅仅是土地登记责权不明确，还有就是土地部门监管不到位。
2.3 立法冲突，土地登记法律不完善
《合同法》、《民事诉讼法》《城市房地产抵押管理办法》等涉及土地方面的法律存在冲突的地方。关于优先受偿权的各法律的规定存在不一致的地方。有些法律规定某些权利拥有优先受偿权，有些法律规定正好相反。比如乌鲁木齐市国有土地，在未支付土地出让金300万元的情况下，就已经颁布了土地使用证，土地使用权人却用该宗土地作为抵押，从银行贷款，贷款到期无法偿还。法院要求市国土局协助调查，以促进银行工作的实施。但国土局认为，过户可以，但应优先清偿欠缴的土地出让金，土地出让金为政府收益。然而银行和法院认为土地出让金属于一般债权，不能享有优先权。不同的法律对土地优先受偿权有不同解释，这说明了土地登记法律的不完善之处。
2.4 绝对公信不当，土地登记程序不完整
乌鲁木齐西山的一个煤矿工人李某从事深部煤炭开采工作。当初国家为奖励高危作业工人，出台奖励性农转非政策，李某及子女就地转为非农业人口，获取粮油计划供应资格及国家安排工作待遇，但仍在原籍从事农业生产。在2004年，村委会以李某和他们的孩子都是非农业人口，不是本村村民为理由，收回李某承包的土地，另作他用。这个事实说明了土地登记程序的不完整性，若是当时在李某农转非的时候，办理相关手续，不至于出现这样的问题，也不至于导致人们对政府绝对公信力的怀疑。
4 乌鲁木齐国有土地权属登记问题的解决措施
针对以上出现的乌鲁木齐国有土地权属登记中的问题，本文提出以下四个方面的解决措施。
4.1 强化国土权属登记政策的申请制度
规范乌鲁木齐土地登记行为，提高乌鲁木齐土地登记公信力和权威性，是保护乌鲁木齐土地权利人的合法权益，促进乌鲁木齐土地市场健康发展和公民物权保护的重要手段之一。从现实来看，随着物权法的实施，乌鲁木齐市民的权利意识日益增强，乌鲁木齐土地登记工作中不规范的问题凸显。现就乌鲁木齐目前国有土地登记制度存在的问题，提出了强化国土权属登记申请原则这一解决方案，主要包括以下两个方面：
4.1.1 登记申请强化
强化乌鲁木齐土地登记制度建设是规范乌鲁木齐土地权属建设的首要任务。针对以往乌鲁木齐土地登记工作中存在的一些弊端，专门制定乌鲁木齐土地登记工作制度，提出具体要求，规范乌鲁木齐土地登记工作程序。具体的可以依照《乌鲁木齐土地登记规则》要求，在乌鲁木齐土地登记的申请受理、土地权属审核、注册登记、核发或变更土地权利证书的各个环节，都进一步规范细化，明确告知权利人办理程序，防止权利人有漏洞可钻。
4.1.2 提倡主动登记
本文认为提高乌鲁木齐土地登记服务水平，必须要提倡主动登记制度。建立首办负责制、限期办结制、服务承诺制和过错问责制等落实措施。严格整顿窗口办事人员工作作风，通过转变工作方式，实现廉洁服务和高效服务，提高土地登记公信力，更好地保障权利人的合法权益。
4.2 提升国土权属审核力度
还需要苦练内功，加强乌鲁木齐土地管理相关部门的学习，提高乌鲁木齐土地登记人员业务素质，提升对乌鲁木齐国土权属的审核力度。要认真组织学习《物权法》、《土地管理法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》、《乌鲁木齐市土地登记办法》等法律法规规章，提高乌鲁木齐土地登记人员的业务能力，要严格实施土地登记持证上岗制度，对申请土地权属登记的一定要严格按照土地审核的规章制度来执行。对未取得《土地登记上岗资格证》的人员，调离土地登记岗位，严禁无《土地登记上岗资格证》人员从事土地权属审核和登记审查工作。
在适当时机，组织相关部门对国有土地的具置以及大小用途做一次全方位的统计调查，并在此基础上大力宣传土地权属登记的优势，对已经办理土地使用证但是缺失相关材料的要及时申报重审，分情况作出注销登记或完善资料的处理；对未办理或者正在办理的，督促当事人尽早去申请，从而全面建立相关土地使用档案，消除隐患，排解纠纷，促进乌鲁木齐地区社会和谐稳定。
4.3 重视权属提前公告的作用
建章立制，全面落实乌鲁木齐土地登记信息公开制度是土地管理之根本。本文认为，乌鲁木齐国土资源部门应根据《行政许可法》、《乌鲁木齐土地登记办法》、《政府信息公开条例》、《土地登记资料公开查询办法》等法律法规规章规定，将行政登记的条件、程序等向社会公开，接受公众查阅；严格按照《乌鲁木齐土地登记办法》、《县级以上地方人民政府土地登记用章管理办法》之规定，对确认达到“权属合法、界址清楚、面积准确”标准的，在办理土地登记手续前，报县政府批准。全面保障物权法的实施，认真落实不动产登记制度，严格审核和核发土地他项权利证明书，避免承担国家赔偿责任，妥善保管土地登记档案材料，充分发挥土地登记簿在化解纠纷等方面的作用。
4.4 规范乌鲁木齐国土权属争议处理制度
规范乌鲁木齐国土权属争议处理制度，严格按照法律、法规和土地管理规章执行，从实际出发，尊重历史，面对现实是土地管理的具体要求。建议对于区级以上国土资源行政主管部门负责土地所有权调查和调解纠纷，法律规定之内的要依法作出决定，拟定处理意见并做出决策，并指定专门机构或人员来处理纠纷的相关事宜。个人之间，个人和单位之间，单位和单位之间存在的有争议的土地资源，则由当地人民政府受理和处理。
乌鲁木齐国有土地权属登记制度及其实施中存在的问题是基于我国漫长的客观社会土地制度发展过程而逐渐生成的。在看到这些问题的同时，我们应该看到问题背后更深刻的社会问题背景。因而，解决该问题的过程，也是解决旧的社会制度的遗留问题的过程。我们只有切实根据乌鲁木齐人口、社会形势以及人口与土地的客观关系等各方面的特点，因地制宜，在制度问题上不能一刀切，而是根据客观国情以及地区、人民的实际需求，建立适用的土地权属登记制度，才能逐渐将当下存在的问题慢慢解决，它需要乌鲁木齐人民、政府乃至整个国家各界的通力合作。
参考文献：
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一、土地登记档案的一般特性
土地登记档案是土地登记制度（亦是法律制度）的一种体现。它是土地管理部门代表政府依据国家的法律、法规，遵循有关法定程序所建立的反映有关土地位置、面积、用途、使用条件等情况的图纸、簿册等文件材料。它具有区域性、政策性、公正性、可变性等不同于其它专业性档案的特性。
1、区域性。《土地登记规则》第四条"土地登记以县级行政区为单位组织进行。"显然，土地登记具有极其鲜明的区域性。土地登记的两个主要内容：一是土地权属的状况；二是相邻宗地的相互关系。也就是说：土地登记档案是在基层土地管理部门实际工作中形成，按照区域特定编码而整理装订成卷的。
2、政策性。土地是人类赖以生存和发展的基础。对土地所有权和使用权做出确定的档案资料，都是经过土地管理人员，严格按照一定的法律程序，依据国家不同历史时期有关土地政策、法规，在工作中运用的结果。也可以说，它是不同时期国家关于土地政策在实践中具体真实的记录。
3、公正性。土地登记档案必须有申请人、相关人和经办人表达正确意见的书面形式的载体。由土地权利人主动向土地管理机关申请，经土地管理工作者权属调查、实地测量，其结果以公示的方式并由审核机关核准终结。
4、可变性。与其他档案文件资料不同，土地登记文件资料中的一部分需随着土地权属和主要用途的变更而经常变化。如土地登记卡，地籍二底图等这些文件、图册资料的内容，要在变更土地登记中不断变化，如不及时更改已经发生的土地登记文件资料，将使国家多年投入大量的人力、物力、财力所形成的地籍资料失去准确性和保存价值这一特点，决定了其特殊的管理方法。
5、产权的不可移动性。土地作为一种固定财产，其土地权利人不可能像对其他商品那样随意搬迁，移动。档案中将土地权利的主、客体内容记录在册，土地权利人所取得的所有权、使用权及他项权利只能在依法确定的范围内行使自，不能随意向周围（四至）相邻宗地实施主观意向。
二、土地登记档案的管理措施
（一）应提倡规范化统一管理。
随着土地出让数量增多和房地产业务的迅速发展，以土地使用权转让、出租、抵押为主要内容的变更土地登记数目逐年增加，如果不尽快对土地登记档案实行规范统一管理，十几年所建立起来的地籍调查成果将失去意义和价值，后果将是不堪设想。规范、统一管理是当务之急。1、原国家土地管理明文规定，土地档案的业务管理，由市（县）级以上档案局、馆，进行直接的业务监督，指导。
2、土地登记文件资料管理，由负责土地登记工作的业务部门完成。在进行土地登记文件资料更新时，由负责土地登记工作的业务主管部门向档案室办理借阅手续，然后根据变更土地申请和调查，核实的结果在有关的登记文件资料上作相应的更新。待更新工作结束后，将整理的卷宗移交档案室存档。土地登记文件资料更新工作是一项经常性的工作，必须建立和健全档案更新制度，履行更新审批手续。
3、专业技术资料的更新，按照《地籍调查规程》技术要求，以行政辖区为单位，按街道、街坊、宗地进行编号，建立档案检索合帐，使辖区内每一宗地均有户头，每一次交易就办理一次登记。对其变更的宗地，按变更地籍调查要求编号。此方法对于初始土地登记档案及变更（包括权利人多次变更）均可在一个地号内便可检索到，对每变更一个土地权利人，在变更前案卷上，加盖注销印章，并在相应的卡、册及检索台帐中注名宗地的去向、编号。这样能够及时准确地反映一块土地的历史演变过程的文字和图册记载。政府通过办理土地登记，审核房地产交易的合法性、规范性，依法办理土地登记手续等，对房地产市场实施有效的监督、管理，并使之规范化。
（二）注重现代化管理手段。
随着社会主义市场经济体制及房地交易市场的良好发展趋势，以加入世贸组织为契机，以更加全面、科学、快捷、准确的土地档案资料，为社会主义经济发展和档案管理事业提供有利的支持和更加优质的服务，以增强全民依法使用土地的自觉性，提高土地资料的合法性、权威性和知名度。
首先要建立和完善档案管理现代化制度，制定相应的专业化标准；二要改善档案管理设施，增加经济投入，改变过去管理人员简单机械提取、存放档案，以减轻劳动强度，提高工作效率；三要积极开发应用软件，使信息化、网络化在基层档案管理中得到广泛应用，使土地档案管理真正适应经济发展的需要，把地籍档案的价值和管理功能充分发挥出来，做到取之于社会，服务于社会。
【关键词】地籍管理；土地；土地登记
1 完善机构体系、不断提高素质
1.1 建立事业性质土地登记机构
由于土地权属的重要性，复杂性和多样性，导致土地登记的政策性、业务性、技术性很强。目前，土地登记量大事繁，单靠地籍处（科、股）具体负责，力不从心，市（县、区）国土资源行政主管部门应积极争取建立事业性质土地登记机构，具体负责土地登记的日常事务，与之相适应日益增加的土地登记。
1.2 培育土地登记中介机构
《物权法》规定不动产登记生效，当事人申请登记应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址，面积等必要材料。《土地登记办法》规定申请人提供的地籍调查表，宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。新的土地登记法律、法规为土地登记中介机构提供了很大空间，大量的技术事务工作可由地籍调查测绘中介机构来承担，同时，具体事务可由土地登记机构代为当事人申请，收集资料，填写表格。故要加快培育土地登记中介机构，同时要加强行业管理。土地登记要逐步形成地籍行政部门负责起草法规政策、技术规定、协调管理，登记事业部门负责具体审查、事务管理，中介机构负责技术服务、代为办理的机构体系。
1.3 提高地籍管理人员素质
地籍管理涉及到法学，测绘、地理信息、土地管理等多个学科，要配备各种人才，尤其是复合型人才，相对稳定现有队伍，坚持“持证”上岗，加强业务培训，结合实际工作需要，分期举办土地登记，土地调查，土地权属争议调处，地籍管理信息系统建设等专业培训，不断提高地籍管理人员的素质，提高依法行政水平，提高服务质量，适应建设现代地籍管理的需要。
2 健全规章制度、规范土地登记
2.1 抓好土地登记制度建设
《物权法》和《土地登记办法》规定了新的土地登记制度，在实际工作中，要探索研究更正登记、异议登记、预告登记，查封登记、注销登记、地役权登记，地下空间土地权利登记等制度建设和操作办法，具有针对性，实用性和可操作性。建立健全监督管理机制，保障土地登记的质量，不断完善土地变更登记前建设项目复核验收制度，严格把好“以证管地”关。
2.2 进一步规范土地登记
《物权法》规定因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任，登记机构赔偿后可以向造成登记错误的人追偿。可见土地登记机构和登记人员责任将是非常重大，对国土部门，尤其是地籍管理部门是一个非常严峻的考验。如当事人到场共同申请，还是单独申请；不动产登记簿的建立；建筑物区分所有权，土地登记中如何划分宗地、分摊土地，缺少具体规定，要研究探索出台技术规程和操作办法，不断提高土地登记质量，使每一宗土地的登记结果，经得起公开查询，经得起行政复议，经得起行政诉讼，经得起历史的检验。
2.3 加强服务意识
进一步改进工作作风，增强服务意识，立足服务社会、服务群众、服务经济、服务企业。实行窗口办文，全面提高窗口服务人员的受理素质和一次告知水平，增强“为民便民”服务的本领，提升服务档次。
3 加快调查步伐、完善信息系统
3.1 完善地籍信息系统。建立管理到地块的土地调查数据库和土地利用现状信息系统。
完善现有的地籍信息系统，按照国家和省统一标准，采用现代数字测绘，地理信息系统等先进技术，选择国际通用平台的软件，全面建立履盖本行政区域的城镇、独立工矿和主要农村居民点内1：500数字地籍调查数据库和地籍管理信息系统。逐步实现城乡一体、不同比例尺、不同层面的土地利用和地籍管理信息系统。
3.2 建立地籍数据库日常更新机制。
在建立地籍数据库和地籍信息系统的基础上，建立健全地籍数据库的日常更新机制，实现实地 变化一宗，系统变更一宗。在今后的土地登记工作中，要按照地籍调查、地籍数据入库、申请受理、权属审核、注册登记、核发证书的程序进行。地籍调查由地籍调查测绘中介机构承担，地籍数据入库由国土信息部门负责。采用先入临时库，待变更登记后正式入库，数据入库合格的，方可出地籍调查成果资料，再转入申请审核阶段。只有这样才能实时更新地籍数据库，达到地籍空间数据库与属性数据库的完全一致，确保地籍数据的现势性。同时实现不同比例尺、不同层面的土地利用现状变更，改变一年一度土地变更调查，达到即时变更，长期保持现势性。
4 做好争议调处、维护社会安稳
4.1 建立土地权属争议调处工作机制
以国土资源部《土地权属争议调查处理办法》为依据，建立调处工作机制，理清土地登记前后的土地权属争议和不同处理方式，一般分为立案，调查和处理等阶段。登记前土地权属争议具体程序分为申请受理，调查取证，行政调解，调解不成，行政裁决，裁决不服，行政复议，复议不服，行政诉讼；已登记土地权属争议，这种争议主要是因登记错误而引起，主要通过更正登记、异议登记、行政诉讼程序解决。
4.2 切实做好日常土地权属争议调处工作
由于我国长期以来土地法律法规不健全，因地界不清、地权不明等问题的存在，目前，随着土地资产价值的日益凸显，又20世纪90年代初期颁发的土地证，土地登记档案资料缺乏完整性和程序不到位，土地权属争议日益增多，要切实做好日常土地权属争议调处工作，维护社会稳定，切实保护土地权利人合法权益。
4.3 配备专业人员，提高办案质量
处理土地权属争议是一项情况复杂而且法律性和政策性很强的工作，而案件实际上往往是时间跨度长，政策变化多，需要既懂法律，又熟悉土地管理政策，责任性强的同志承担，既要实事求是，耐心细致做好调查取证，又要对证据进行核实，甄别真伪，依法作出处理。做到事实清楚，证据充分，适用依据正确，提高办案质量。
5 加强成果应用、发挥基础保障
5.1 利用“3S”技术，建立动态监测制度
利用现代遥感信息（RS）、全球定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS）先进技术，全面建立土地利用动态监测制度，监测土地利用总体规划实施，耕地保护，新增建设用地情况，为违法用地查处，规划落实，年度指标执行等提供基础和依据。
5.2 利用二次调查成果，服务国土事业
应用遥感等先进技术开展第二次土地调查，全面获取准确、可靠的土地利用数据和图件，今后为土地利用总体规划修编、土地征收、农用地转用、土地开发整理、违法查处、土地登记等各项土地资源管理业务提供可靠的基础支撑和全面服务，只有不断提高土地管理水平，才能不断提高国土资源部门的执政能力。
5.3 利用土地登记档案和系统，服务经济社会
充分利用准确、可靠土地登记档案和强有力的地籍信息系统，可以为土地登记公开查询、法院查封解冻登记，城镇拆迁补偿依据查找，城镇土地使用税收缴依据，金融部门抵押登记和风险管理等服务。针对社会上接连出现假土地证，要积极充当土地市场安全的“防火墙”，利用地籍信息系统和登记档案，防止假证扰乱土地市场，保护土地权利人合法权益，切实维护社会稳定。
参考文献
[1]岳宝良. 地籍管理信息化应注意的几个问题[J]. 国土资源. 2004(04)
为切实保护耕地，明晰产权，充分发挥地籍管理在农村土地中的积极作用，必须采取措施加快农村土地登记与发证，一是加大宣传力度，调动土地使用者登记申请的积极性，让用地者明白只有土地登记才能使自己的权益得到切实保护;二是进一步强化措施推进农村土地登记的进度。包括加快制度、机构建设、细化登记部门内部的工作权限等;三是积极完善相关登记档案资料的整理入档，做好新旧档案的整理衔接;四是继续加强农村土地利用执法检查，坚决杜绝新的违法占地现象发生。要继续加强农村村民住宅建设用地的日常监管，及时发现和制止各种类型的土地违法行为，重点加强城乡结合部地区农村宅基地的监督管理。严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证;五是加快农村集体建设用地的变更登记，争取变更一宗登记一宗，努力杜绝产生新的权属争议。充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用。
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福建省土地管理局：
你局闽土〔1991〕009号《关于以土地使用权设定抵押权登记机关的请示》收悉。经研究，现答复如下：
抵押权附属于土地使用权。土地使用权抵押登记，属于变更土地登记的一项内容，以初始土地登记为基础。没有初始土地登记，自然无所谓变更土地登记。我国目前实行土地与房产分别登记制度，有关土地使用权的初始土地登记和变更土地登记由土地管理部门办理，这也是土地管理部门进行土地权属管理的基础工作。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第七条，规定的是在土地使用权出让和转让各环节中土地管理部门和房产管理部门对涉及属于各自业务范围的标的（土地或房屋）的变更分别办理登记，而不是在不同的阶段由不同的部门登记。
[关键词]不动产登记 物权变动 物权合意 分离原则 公示原则
我国正在抓紧制定物权法，但对于采用何种物权变动模式，尚存有较大争议，对于物权变动的法理基础也还没有达成统一的认识。而德国是世界上物权理论和物权制度及其立法技术均是最为发达、完善和成熟的国家。不动产物权变动作为物权法的核心制度，深入揭示物权变动模式背后的法理，殊有必要。
一、不动产物权变动的立法模式
所谓物权变动是指物权的设立、移转、变更和消灭。在现实的社会经济生活中，物权时时处于变动之中，而物权尤其是不动产所有权又是人们生活、生存的基础。因此，如何规范物权变动，使得权利受让人能够取得确定的物权，放心的、有效的利用财产，乃物权法律制度的核心课题。“定分止争，保障生存；有效利用，增进财富”，正是物权法的基本功能。从大陆法系国家的不动产物权变动的立法模式来看，基本上有四种模式：
（一）法国法上的纯粹债权意思主义
纯粹的债权意思主义，是指仅仅依靠债权意思表示就可产生物权变动的效力。《法国民法典》第1583条规定：“当事人双方就标的物及其价金相互同意时，即使标的物尚未交付、价金尚未支付，买卖合同即告成立，而标的物的所有权即依法由出卖人移转于买受人。”同时第1582条对买卖契约作了定义：“称买卖者，谓当事人约定一方将物交付于他方，他方支付价金的契约。”这两个条文充分体现了法国法的债权意思主义立法模式，其根本特征是买卖契约一经成立便产生所有权移转的后果，坚守的是契约必须履行原则。
（二）日本法上的公示对抗主义
公示对抗主义是指，物权变动效力仅依债权意思表示而发生，债权意思表示一致就产生物权变动的效力，公示不是物权变动的要件，而是对抗第三人取得物权的要件。日本民法典第176条规定：“物权的设定和移转，只因当事人的意思表示而发生效力。”第177条规定：“不动产物权的取得、丧失及变更，除非依登记法规定进行登记，不得以之对抗第三人。”
（三）瑞士法上的公示要件主义
公示要件主义是指，物权变动的生效不但需要双方当事人债权法上的意思表示一致，而且需要公示作为其生效要件。瑞士民法典第656条第1项规定：“取得土地所有权，须在不动产登记簿登记。”第714条规定：“动产所有权的移转，应移转占有。”瑞士法的此种立法模式是以意思主义为基础，同时，物权效果的产生还需要有公示行为，即不动产的登记和动产的交付。
（四）德国法上的物权意思主义
德国法创设了物权行为概念，并认为物权变动不依赖于债权行为而产生，债权行为仅能产生具有相对效力的债的效果，而不能直接产生具有对世性的物权的效果，物权变动只能是物权意思表示的结果。物权意思主义也称区分主义立法模式，即是指物权意思表示与债权意思表示相分离。区分主义立法主要体现于德国民法典第873条。第873条第1款规定：“为转让土地所有权，为对土地设定权利以及为转让此种权利或对此种权利设定负担，需要权利人和另一方当事人对发生权利变更成立合意和将权利变更登入土地薄册，本法另有规定的除外。”由此条规定可以看出，德国民法就移转土地的所有权不但需要登记和交付，而且还需要双方当事人就专门针对发生物权效果而达成意思表示的一致，即物权合意（dingliche Einigung）或称物权契约（dinglicher Vertrag）。
二、不动产物权变动的法理基础
德国民法上不动产物权变动的法理基础有二：一为分离原则或称区分原则；二是物权公示原则。整个不动产物权变动基本规则的设计均是构建在这两项基础法理之上。
（一）分离原则
分离原则是指物权行为从债权行为中抽离，即在履行一项负担行为时尚需要从事另一项行为——处分行为，物权变动依自己的物权意思表示而为的处分行为而发生效力。也即是说，作为买卖的基础的债权行为与对买卖的履行行为即物权行为相互分离，买卖通过独立的物权合意而实现。分离原则咋看上去似乎较为复杂，其实并非如此，其法理甚为明朗。
在传统民法理论中，民事基本权利有人身权和财产权的区分，而财产权又有支配权与请求权，债权与物权的区分。作为支配权、绝对权的物权和作为请求权、相对权的债权，两者在性质上差异悬殊，物权表达的是人对物的支配关系，是对物的支配权；而债权表达的是人对人的请求关系，本质是对人的请求权。物权作为绝对权，是以一般不特定人作为义务人，而要求其不为一定行为的权利。而债权作为相对权，是只针对某个特定人的权利，仅仅相对于某个特定人产生效力。因为只有这个特定的相对人才负有给付的义务，而一般与第三人无关。德国民法典第二编和第三编的分立也正是建立在这一差异的基础之上。[1]由于各种权利的本质不同，其产生的基础必然不同，当事人获得不同的权利应有不同的意思表示，有为债权法上的意思表示、物权法上的意思表示、亲属法上的意思表示以及继承法上的意思表示。因此以意思表示为核心要素的法律行为也必然不同，有为债权行为、物权行为、亲属行为以及继承行为。不同的意思表示，不同的法律行为，其产生的私法效果显然也是不同的，有为债权变动，有为物权变动。对此，孙宪忠先生正确地指出，当一个交易涉及多种民事权利变动时，法律对确定这些不同的权利变动才能从时间上和法律效力上做出清晰的判断，从而对于处理复杂的交易行为建立科学的根据。[2]
？？？
（二）物权公示原则
物权公示原则是物权法的基本原则之一。所谓物权公示原则，指的是物权的各种变动必须以一种可以公开的能够表现这种物权变动的方式予以展示，并进而决定物权的变动效力的原则。根据德国民法典的规定，德国民法为不动产物权变动所确立的基本规则是“合意＋登记”，登记是不动产物权变动的法定公示方式，也是不动产物权变动的必要条件。德国法上土地物权变动的发生须有双重要件构成，即当事人的物权意思表示加上土地登记簿的登记的这个外在的客观事实。通说认为，物权公示具有三大法律效力：[3]
？？？
1．物权转让效力。在依法律行为方式而发生的土地物权变动中，德国法采纳的是公示要件主义，即不登记物权变动不生效，物权公示对物权变动起决定性作用。同时，除登记外，尚需要有物权合意，即要求物权出让人与物权受让人之间就直接设立、变更或废止该项物权的意思表示达成一致。
2．权利正确性推定效力。根据德国民法典第891条“在土地薄册中为某人登记权利的，推定其享有此项权利。在土地薄册中注销登记的权利的，推定此项权利不存在”的规定，法律以登记的权利人为正确的权利人，以登记的权利为正确的权利。本条正是为那些出于对土地登记的信赖而决定自己行为的人提供保护。
3．善意取得效力。该效力即为德国法上的善意取得制度，其体现于民法典第892条和第893条的规定之中，也称其为“从无权利人处取得”制度。德国法承认从无权利人处善意取得的可能性，但此种取得必须依据一个外部的标记，这个标记在动产物权中是占有，在不动产物权中就是土地登记簿之登记状态。土地登记簿以国家信誉作担保，第三人因信赖登记而能发生不动产物权的善意取得。
由债权行为与物权行为的分离原则和不动产登记公示原则构成了不动产物权变动的二大法理基础。分离原
则旨在充分的实现当事人的意思自治，使得当事人的处分意思在物权变动中起着决定性的意义，当然，此原则的提出亦是建立在准确的法理思考和成熟的立法技术之上。与此物权合意相配套的便是公示原则，因为处分行为具有直接创设物权的效果，因而物权法上的处分行为需要公示，以对善意第三人提供信赖保护，维护交易的动态安全。
三、不动产物权变动的基本规则：物权合意＋不动产登记
德国物权法上不动产物权变动由双重要件构成，即物权合意＋土地登记簿的登记。缺乏物权合意，则土地登记簿为不正确，可对登记簿予以更正；缺乏土地登记簿的登记，则物权变动不发生，物权合意不生效力。
（一）物权合意
物权合意是由德国民法所创，系德国民法的特色。所谓合意（Einigung），是指民事权利主体创设、移转、变更、废止物权而达成一致的意思表示。其目的旨在于将它与债权的合同（Vertrag）明确的区分开来。[4]德国著名民法学家鲍尔指出，这种概念术语的选择，其用意在于，用以指称物权意思表示一致的“合意”与债法上的“契约”应有严格的界限，物权合意是物权法上的法律行为，其欠缺任何使负义务的要素。
物权合意是双方物权意思表示的一致，是直接以创设或废止一项物权为目的。物权合意是双方法律行为，其中包括一方当事人放弃物权的意思表示和另一方当事人取得该物权的意思表示。而且，双方的意思表示的内容必须相互一致，否则，物权意思表示可因错误而撤销。
物权合意原则上没有形式的要求，但土地所有权的变动对当事人而言具有重大的意义，为避免仓促，德国民法典规定土地所有权让与合意必须作成公证文书形式或采取认证形式。不然，物权合意因不符合形式要件而不生效力。因而，土地所有权让与合意须具备一定的形式。同时，土地所有权让与合意不得附条件和附期限，根据德国民法典第925条第2款的规定，附期限或附条件成立不动产转让合意的，其合意无效。
物权合意不包含任何债法性因素，可以被自由地撤回，因此原则上不具有拘束力。但民法典第873条第2款规定了例外的情形，即“在登记前，当事人只有在意思表示作成公证书，或是向土地登记处作出的，或已向其提交时，或在权利人已向另一方当事人交付符合《土地登记法》规定的登记同意书时，才受合意的拘束。”据此规定，在不动产物权变动中，当事人双方达成一定的形式要件时，合意具有拘束力。拘束力的后果是再也不能单方面撤回合意。
（二）土地登记簿的登记
登记是不动产物权变动效力发生的第二个要件。此时，基本原则是：登记的内容必须与物权合意的内容相一致，否则，当事人所希冀的物权变动的法律后果便不会产生。
登记程序的启动须具备三个前提要件：其一为当事人申请原则，只有当事人经申请才能在土地登记簿中进行登记。其二为登记同意原则，此为土地登记法上的程序性合意的要求，即是说除了实体法上的物权合意之外，尚需要有程序法上的登记同意。以此来确保土地登记簿的正确，与真实的法律关系相一致。其三是先前登记原则，据此，土地登记机关需要确认处分权人是否一直是土地登记簿中登记的权利人。由于在一般情况下，土地登记簿的登记都是正确的，登记物权人一般就是真实物权人，因而先前登记原则起着证明的作用，证明处分权人是真实物权人。
（三）土地登记和物权合意不一致时的处理原则
如前所述，土地登记的内容必须与物权合意相一致，但现实生活的多样性使得土地登记的内容与物权合意常常不相符合。德国法为此设立了精细的处理规则。
1．登记与物权合意的内容不一致
此种情形下存在二种情况，要么当事人物权合意的内容未达成一致，而土地登记机关已经就错误的物权合意进行了登记；要么是当事人的物权合意是正确的，而登记机关却进行了错误的登记。对于这种情况，法律设立的基本处理原则是，所进行的物权变动因欠缺登记或因欠缺合意，从而均不成立。当事人可请求登记簿的更正。
2．登记与物权合意在时间上的不一致
土地登记可发生在物权合意达成之后，也可以在物权合意达成之前。通常情况下，物权合意与土地登记之间会存在一个时间差，如在达成物权合意之后未进行土地登记之前，物权的归属发生了变化，则另一方当事人须与新的物权人达成新的物权合意。如果一方当事人丧失行为能力，或者死亡的，如物权合意已经满足民法典第873条第2款的形式要件，物权合意则已经发生拘束力，对其照管人或继承人亦当适用，也即是说照管人或继承人不得撤回该合意。
此外，尚存在物权合意在土地登记之后达成的情形。在物权合意达成之前，土地登记簿的登记是不正确的，但在物权合意达成后，登记簿的登记才是正确的，因此物权也在物权合意达成之时成立。如果在此时间差里发生了处分权的限制，则适用的基本规则是“物权合意时处分权仍需存在”。[5]在物权合意与土地登记的内容不一致或在两者的时间差里，土地登记簿的登记虽然可能不正确，但对第三人而言，登记具有公信力，第三人能够因信赖登记而发生善意取得。
四、小结
德国民法在不动产物权变动法律制度的设计上构建了非常精细的规则。首先是采用分离原则，使得买卖合同与物权合意相分离，物权变动的法律后果不由买卖合同产生，而是当事人物权意思表示的直接后果。承认物权意思是法律尊重意思自治原则的体现，不动产所有权的变动以当事人自己的处分意思为根本要件。在物权意思表示与不动产登记的关系上，一方面将这两者作为物权变动的双重要件，同时又创设了诸多例外规则，合意与登记不必同时做成，使得法律有足够的空间来调适现实的丰富多样的生活。对第三人的保护上，采用公示原则，经登记的物权对他人具有公信力，第三人能够依据对登记簿的信赖，确定的取得物权。物权法作为私法，应当充分的承认和认可当事人的意思自由，尊重当事人的物权处分意思以及尊重社会生活的丰富多样性，这应当是立法的一个主要指导思想。在这一指导原则基础上确立的立法技术，对于我国制定物权法当有重要借鉴意义。
[关键词] 地籍管理；国土资源管理；土地市场
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 18. 063
[中图分类号] F301 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）18- 0104- 01
0 前 言
地籍管理工作主要包括地籍档案管理、地籍信息系统建设、土地争议调处、土地登记、土地统计、土地调查、土地确权等，它是我国各级政府开展国土资源管理工作的重要基础。地籍管理实现规范化是规范土地市场、加强耕地保护的重要手段，对于满足国土资源管理和社会经济发展的需要，以及全面提高地籍管理水平都有较为重要的作用。本文就如何加强地籍管理进行探讨。
1 紧紧围绕“业务全面规范、办事透明高效”
以产权管理为核心，以基础业务建设为重点，抓基础、促规范，抓学习、强素质，地籍管理业务水平和队伍素质不断提高。①工作中严把土地登记关口，对登记过程中的初审、审核、证书号码的启用、地籍档案的装订管理等进行了严格规定，依法确定土地权属，依法妥善做好土地权属争议案件调处，充分利用地籍信息优势，不断提高地籍管理规范化水平；②不断提高地籍队伍的执政能力，全面实行持证上岗制度，对从事土地权属纠纷、地类和面积的认定、审查工作的人员，严格实行岗位责任制和错误责任追究制；③开展土地证书查验制度，推进“对外以证管地、对内以图管地”；④进一步完善土地登记制度，完善土地登记种类，建立健全预登记、公告登记等土地登记制度，规范土地登记行为，保障土地登记的公信力。
2 加强地籍档案管理工作
（1）严格规章制度。严格按照《中华人民共和国档案法》规定，结合工作实际，明确辖区城镇地籍档案卷内落实四表、两卡、一图、一簿，做到规范操作，确保登记权利人的合法权益。
（2）统一规范管理。集中力量对现存历史地籍档案进行一次深入清查，针对梳理出的地籍个人资料，按照档案归档范围、保管期限等，作出科学分类，逐户整理编目，力争做到资料查询简便快捷、准确，实现资源共享。
（3）强化效能服务。为了充分发挥地籍档案的服务效能，坚持以“为民、便民”为服务宗旨，依据《土地登记资料公开查询办法》，进一步规范土地登记资料的公开查询程序，缩短时间，简化手续，促使地籍档案切实有效服务于群众。
（4）以开展创先争优活动为契机，切实改进工作作风，政府地籍管理部门可以专门新设服务窗口和文明示范岗位，实行亮牌上岗，公开地籍业务办理程序和流程，制定并下发工作人员文明服务用语多条，有效杜绝“门难进”“脸难看”“事难办”等现象，实现了服务方式“零距离”、服务过程“零障碍”、服务质量“零差错”。
（5）贴心服务顺民心。地籍管理工作程序繁多、手续繁琐，从申请登记主体资格证明、土地权属来源证明，再到地上附着物权属证明，需提交或补充的材料繁多，且依申请类型的不同而又有不同，往往使申请人一头雾水、不知所措。针对这种情况，政府地籍管理部门应该推出一次书面告知服务，将申请人所需提交或补充的材料通过书面形式写清楚，确保“一次告知，两次办结”，避免申请人走冤枉路。同时，落实《土地登记办法》。制定国有土地登记中分割转让登记、个人分割登记、个人公有住房过户登记、个人单宗地登记和变更登记5类登记程序，严格按程序发证。
3 严肃查处违法违规用地
进一步建立巡查制度，配备巡查车和巡查人员，对道路沿线及周边地区进行全覆盖巡查，做到对土地执法过程中发现的违法用地项目，及时发现、及时制止、及时查处。积极落实执法监察动态巡查，充分利用卫片执法检查手段加大动态巡查力度。进一步拓宽土地管理各项工作监管范畴，联合发改、财政、城建规划等涉地相关部门统一监管土地管理，其次是与监察部门制定联合办案、案件移送制度。通过规范程序、细化制度等方式，实施有效监管，及时了解掌握动态，提升依法依规行政的整体水平。
4 注重地籍管理人员的业务素质培训
随着社会的不断发展，对于地籍管理人员素质要求越来越高，因此，必须要注重技能培训。①注重培训的实效性。培训内容要实在具体，培训人员要按时到场、培训时间要落实到位，力争通过培养来让整体员工的业务素质上一个档次。②培训应该具有广泛性。应该对培训内容进行合理设置安排，要兼顾地籍管理的各种知识，要让地籍管理人员尽量多掌握一些技能和知识，成为“多技型”“复合型”的人才。③细化人才培养计划。国土资源部门应该结合地籍管理人员的实际情况，制订出切实可行的晋升计划、再教育计划、人才引进计划以及培训计划等。按照“走出去、请进来”的原则，既安排员工外出参加各类培训班，也要邀请专家学者到单位、到岗位上对地籍管理人员进行培训和指导，全面提高地籍管理人员的综合素质。④还应该为地籍管理人员建立科学的激励和评价考核机制。从目前来看，现行的绩效考核体系都没有可量化的考核指标。而定量评估却能够大幅度提高考核的有效性和准确性，便于对地籍管理人员的工作业绩进行正确评价。
主要参考文献
[1]程敏.城乡一体化地籍管理建设研究[J]. 科技资讯，2009（1）：101-104. [2]王岩，刘强，郝丽娜.地籍管理发展研究[J]. 内蒙古科技与经济，2009（S2）：15-20.
[3]周建和，戴金华.关于完善中国地籍管理若干建议[J]. 经济研究导刊， 2009（26）：191-194.
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