时间：2022-12-15 01:46:59
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行政强制措施是国家行政机关或者法律授权的组织依其职权采取的对相对人的人身自由、财产予以强制限制的一种具体行政行为。它具有强制性、具体性、可诉性、限权性、从属性和非制裁性六大法律特征。
行政强制措施既可以适用于行政强制执行的场合，以实现已生效的具体行政行为；也可以适用于事态紧急的场合，以制止危害、消除危险；还可以适用于调查、取证或可能对相对人的人身、他人或公共利益造成危害的场合，以保证具体行政行为的做出。场合不同，目标追求的差异，使行政强制措施呈现出不同的形态。
根据所使用的场合和所追求目标的不同，行政强制措施可以分为以下三种类型：第一种类型是执行性强制措施。执行性强制措施是行政主体针对不履行具体行政行为所确定的义务的行政相对人，为促使其履行义务或是实现与履行义务相同状态而采取的强制措施。第二种类型是即时性强制措施。即时性强制措施是行政主体在事态紧急的情况下，为排除紧急妨碍、消除紧急危险，来不及先行做出具体行政行为就直接对相对人的人身、财产或行为采取的即时行动。第三种类型是一般性强制措施。一般性强制措施是行政机关为了查明情况，或者是为了预防、制止、控制违法或危害状态，或者是为了保障行政管理工作的顺利进行，根据现实的需要，依照职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。
在实践中，行政强制措施容易引起行政争议，导致行政复议和行政诉讼。如何通过立法对各种行政强制措施进行规范，这是一项长期的工作。
【关键词】行政强制措施特征类型规范
当前，我国正在加紧制定《中华人民共和国行政强制法》，行政强制措施是行政强制法的重要内容，因此，笔者试图根据行政强制措施的法理，结合我国已有的行政强制措施法律规范，对行政强制措施做以粗浅探讨，以期抛砖引玉。
一、行政强制措施的涵义
行政强制措施是指国家行政机关或者法律授权的组织在行政管理活动中，出于维持社会管理秩序的需要，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，或者为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而依其职权采取的对相对人的人身、财产予以强制限制的一种具体行政行为。
行政强制措施的主体是作为行政主体的行政机关或法律法规授权的组织。行政机关或法律法规授权的组织在本身没有直接采取行政强制措施权力的情况下，也可以申请人民法院实施强制。
行政强制措施的对象是不履行行政法上义务的行政相对人，或对社会秩序、他人人身健康、安全可能构成危害或其本身处在某种危险状态下的行政相对人。
人民法院对拒绝履行行政判决、裁定的行政机关也可以采取强制执行措施。对拒不履行判决、裁定，情节严重的构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。
人民法院对公民、法人或者其他组织采取强制执行措施，不得超出被执行人应当履行义务的范围，而且应当保留其生活必需费用和生活必需品。人民法院裁定冻结、划拨存款或者扣留、提取收入时，应当发出协助执行通知书，被通知单位必须办理。强制执行查封、扣押财产时，应通知被执行人到场，拒不到场的，不影响执行。对于被查封、扣押的财产，执行人员必须造具清单。执行人员应当责令被执行人在指定的期间内履行法律文书确定的义务，被执行人逾期不履行的，人民法院可以按规定交有关单位拍卖。
二、行政强制措施的特征
一般认为，行政强制措施具有以下六大法律特征：
（一）强制性。强制性是作为国家公权利体现的具体行政行为的一个共同特性，具体行政行为作为体现国家意志的公法行为都具有强制性。但是行政强制措施具有相对于其他具体行政行为更强、更直接的强制性。这一强制性主要表现在当行政主体实施某一行政强制措施行为时，被强制人负有容忍和配合的义务；被强制人违反这一容忍义务，将不得不承担更为不利的法律后果。
（二）具体性。行政强制措施是行政主体为实现特定的行政目的，针对特定的行政相对人及其行为或是特定的物，就特定的事项所做出的具体行政行为。行政强制措施必然是具体行政行为。
（三）可诉性。因为行政强制措施是具体行政行为的一种，所以它具有可诉性，在法律救济上可适用行政复议和行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的……。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的……。”的规定，行政相对人对行政主体的行政强制措施不服的，可以申请行政复议和提起行政诉讼。
（四）限权性。行政强制措施是一种限权行为，而不是赋权行为。就被执行强制措施的行政相对人而言，行政强制措施对其是不利的，是对当事人权利的一种限制。如在对行政相对人的财务执行扣押后，被扣押人就无法使用这部分财物了，这显然对行政相对人不利。当然，这里所说的行政强制措施对相对人的“不利性”，是从行为对相对人的直接影响方面来说的。从社会整体利益而言以及从相对人的长远利益来说，它是有利的。如《治安管理处罚条例》规定，对本人有危险或者对他人安全有威胁的醉酒状态中的醉酒人，公安机关可强行约束其到酒醒为止。从该强制约束行为的直接法律效果而言，它无疑是对醉酒者人身自由的一种限制。但无论是从安全角度考虑，无论是对醉酒者本人还是对不特定的他人，这一强制措施都是有益的，可有效的避免可能的危害结果发生。行政强制措施也不是处分行为。就是说，行政强制措施与处分性的行政决定不同，它只是限制当事人对权利的行使，而没有剥夺当事人对权利的拥有。换言之，行政强制措施是对当事人权利的一种限制使用（如扣押财物），而不是对其权利的一种强制处分（如没收财物）。
（五）从属性。采取行政强制措施的目的是为实现一定的行政目的，具体来说就是为保障其它具体行政行为的顺利做出或实现而采取的一些行政手段。就它与被保障的具体行政行为之间的关系而言，它是一种从行为，而不是主行为。如扣押、冻结等，只是为了防止行政相对人转移财物，以保证相关行政决定的顺利做出与实施。
（六）非制裁性。行政强制措施不以制裁违法为直接目的，其目的是为实现某一具体行政目标。因此，行政强制措施并非须以当事人违法为前提。它可以针对违法的当事人做出，也可针对合法的当事人做出。如果说行政强制措施与当事人的违法行为有联系，那也只是为了预防或制止违法，而不是制裁违法。制裁违法是行政处罚的任务。
从以上行政强制措施的特征可以看出，行政强制措施作为具体行政行为的一种，与行政执法过程是紧密联系的，是在行政执法过程中可能采取的一类强制性手段，也常常是行政机关做出行政处理决定的前奏和准备。它既可以适用于行政强制执行的场合，以实现已生效的具体行政行为；也可以适用于事态紧急的场合，以制止危害、消除危险；还可以适用于调查、取证或可能对相对人的人身、他人或公共利益造成危害的场合，以保证具体行政行为的做出。场合不同，目标追求的差异，使行政强制措施呈现出不同的形态，与相对人权益的关系、法律对其规范和要求的侧重点、救济的渠道和途径也因此有了许多的差异。
三、行政强制措施的类型
根据所使用的场合和所追求目标的不同，有些学者将行政强制措施划分为以下三种类型：
（一）执行性强制措施。执行性强制措施是行政主体针对不履行具体行政行为所确定的义务的行政相对人，为促使其履行义务或是实现与履行义务相同状态而采取的强制措施。执行性强制措施作为行政强制措施的一种，是我国行政执法实践中经常使用的手段。当然，也有人将执行性强制措施直接的就称为行政强制执行。有学者就认为，现代法治国家中行政强制措施最基本的类型之一就是行政强制执行，并将行政强制执行同即时强制和行政调查并列置于行政强制措施之下，作为行政强制措施的不同类别而存在。也就是将行政强制执行等同于执行性强制措施，并作为行政强制措施的一种，而且是基本类型的一种来看的。但也有学者反对这种看法，认为行政强制执行是以具体义务的存在为前提，是实现具体义务的程序性活动，属于某个实体性具体行政行为的一部分，即执行程序部分；而行政强制措施则不一定以某种具体义务的存在为前提，是独立存在的实体性具体行政行为。行政强制执行与行政强制措施是一种相互交叉和包容的关系，没有行政强制措施，行政强制执行可能就很难实现，但行政强制措施行为又仅只是行政强制执行可以运用的一种手段。很明显，这种观点则是把行政强制措施看作是可以应用于行政强制执行过程的措施，用于行政强制执行过程的措施就是行政强制执行措施。其实也不然，稍加分析就可以看出，行政强制执行与其说是一种行为，倒不如说是一个过程。在这个过程中，行政主体采取相应的强制措施，直接作用于相对人，以确保义务内容的实现。对这种行政强制措施，法律也有主体、方式、程序和时限等各方面的要求，并且采取这种行政强制措施的目的是实现义务的内容，故笔者认为，应将其称为执行性强制措施，而区别于行政强制执行。它理应成为整个行政强制措施的一种形态或一个组成部分。将执行性行政强制措施等同于行政强制执行，而将其排除在行政强制措施之外，在逻辑上是说不通的。
（二）即时性强制措施。即时性强制措施是行政主体在事态紧急的情况下，为排除紧急妨碍、消除紧急危险，来不及先行做出具体行政行为就直接对相对人的人身、财产或行为采取的即时行动。即时性强制措施决定的做出与行为的实施往往同时做出，二者之间一般没有时间先后。也就是说行政主体采取的是一个断然行动，有关相对人能感知到的仅是限制或影响其自身权益的手段或措施，这是人们一般对行政即时强制和行政即时强制措施不加区分的主要原因。此外，由于行政即时强制是在事态紧急的情况下实施的，其过程相对短暂，程序也比较简单，甚至没有强制性程序，故在实际效果上行政即时性强制措施也确实与行政即时强制区别不大。但是在理论上，我们仍然应该将行政即时强制措施理解为行政即时强制过程中所采取的一项措施，应区分于行政即时强制。
（三）一般性强制措施。
1.一般性强制措施的概念
一般性强制措施是行政机关为了查明情况，或者是为了预防、制止、控制违法或危害状态，或者是为了保障行政管理工作的顺利进行，根据现实的需要，依照职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。
与执行性强制措施不同，在采取这类强制措施之前，并没有为被强制的行政相对人设定义务的具体行政行为的存在。采取这类强制措施的目的也不是为了促使相对人履行义务，其具体目的因遇到的具体情况和行政机关追求的目标不同而不同，可能是为了查明情况，也可能是为了预防、制止或控制违法行为或是危害状态，还可能是为了保障和辅助后续具体行政行为的做出。一般性行政强制措施，既不是为了行政强制执行而设，也不是为了应对紧急事态而设，其应用的时间和条件，分别是在行政机关做出最终行政处理决定之前，和行政机关在日常行政管理过程中情况尚不清楚，或情况虽已清楚，但为了保障后续具体行政行为的做出和有效实现，仍需要对相对人的权利进行暂时性限制的场合。采取一般性行政强制措施纯粹是为了查明情况或保障后续具体行政行为的有效做出。其功能主要是限制、控制、制止和防范。由于一般性行政强制措施应用范围较广，使用频率较高，法律对其规范的程度较低，行政机关采用一般性行政强制措施的随意性较大，一般性行政强制措施引起了立法机关、理论界和实务界普遍关注，以致于人们在谈到行政强制措施时，往往主要指这一类。
2.一般性强制措施的分类
根据采取强制措施的目的和适用场合的不同，可将一般性强制措施划分为行政强制检查措施、行政强制预防措施、行政强制制止措施和行政强制保障或辅助措施。行政强制检查措施是行政机关为查清事实，依职权对有关公民采取的传唤、留置盘问和对相关场所、行驶车辆进行强制性检查等措施。行政强制检查措施不以相对人违法为前提，通常适用于事实尚不清楚的场合。行政强制预防措施是行政机关对可能危害行政管理秩序或他人合法权益的人或是物实行强制控制，以防止危害发生的行政强制措施。行政强制制止措施是指行政机关针对正在实施危害行政管理秩序或他人合法权益行为的相对人，为制止其危害行为而对其人身自由或财产采取的强制措施，如交通管理法律、法规规定的对超速车辆的扣留，海关法规定的强制带离现场等措施都属此类。行政强制制止措施适用于危害正在发生而尚未结束的场合，其目的是为了防止危害的扩大。行政强制保障或辅措施，是为保障以后的行政管理工作能正常有效地进行或者辅助具体行政行为的做出而实施的强制措施。没有该强制措施的保障或辅助，行政管理工作可能就无法或很难有效进行，后续的具体行政行为也可能无法实施或很难有效的实施。行政执法中的查封、扣押、冻结、强制检查等措施即属此类。行政强制保障或者辅措施多适用于惩罚性具体行政行为做出之前，而相对人又有明显逃避惩罚迹象的场合,其目的是保证后续具体行政行为的顺利实施并保障其内容落到实处。
无论哪一种一般性强制措施，都有一个共同点，即都不是为实现某个具体行政行为的内容而采取的，也不是出于事态紧急而实施的。一般性行政强制措施是法律、法规和规章赋予某些行政机关进行日常行政管理的一类手段或办法，通常是在行政机关行政执法或履行其职责过程中使用。就现有的规定这类行政强制措施的法律、法规和规章的规定来看，采取这类行政强制措施的前提条件和情势范围尚不很明确，在这一方面行政机关有较大的自由裁量权。
通过上述分析可以看出，因适用场合和目标的不同，行政强制措施存在不同的种类或不同的形态。不同种类和不同形态的行政强制措施有许多差别，但不能因此就人为地将某些种类和形态的强制措施排除在行政强制措施之外。行政强制措施作为强制办法和手段，既可以在强制实现义务内容的行政强制执行中运用，也可以在行政即时强制中运用，还可以在日常行政管理中为查明情况或有效控制违法危害状态而使用。
四、行政强制措施的可诉性
行政强制措施的可诉性问题也是学者讨论的一个热点问题。我国《行政诉讼法》第11条第1款第（二）项规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。”由此可见，行政强制措施属于法院行政案件的受理范围，这是对行政强制措施可诉性的概括性规定。
可进行行政诉讼的行政强制措施包括预防和制止性强制行为以及行政强制执行行为。前者如强制治疗某种疾病，对酒醉司机的某种约束等，后者如强制划拨、扣缴、拆除违章建筑、强制销毁违禁物品等。相对人对强制执行行为提起行政诉讼，其理由应是强制措施本身侵权，如相对人认为强制措施所执行的行政决定违法，则不能以强制执行措施为诉讼客体，而只能以原具体行政行为为客体提起行政诉讼。作为行政诉讼案受案范围的行政强制措施不限于《行政诉讼法》第11条第1款第（二）项所列举的限制人身自由的强制措施和对财产的查封、扣押、冻结措施，而应包括所有行政强制措施。
笔者认为，事实上因对行政强制执行措施不服而提起的行政诉讼可以分两种情况：第一种情况是，如果行政强制执行措施所实现的完全是原某项具体行政行为所确定的义务，而未导致产生新的义务，那么，该行政强制措施只是原某项具体行政行为的一个有机组成部分，即具体行政行为的执行部分，相对人对这种行政强制执行措施不服不能向法院提起行政诉讼；第二种情况是，如果行政强制执行措施在实现原某项具体行政行为所确定义务的同时，又导致形成了新的义务，那么就新的义务部分而言，该行政强制执行措施就是一项新的具体行政行为，相对人不服，可以单独对其提起行政诉讼。
五、行政强制措施的法律规范
由此可见，可以认为行政强制措施是一个范围宽广的概括性、包容性概念。它可以适用于不同的场合，所追求目标的也各不相同，从我国现行法对它的规定来看，也有很大的差异。一种是各个领域的单行法律、法规和规章规定的形式。这种形式的规定，一般都不直接使用行政强制措施的名称，而是使用最能直观地描述强制手段的语言和叫法，如强制约束、强制带回、限制活动范围、强制离境、强制立即离境、扣留、查封、扣押、冻结、强制扣款、、强行拍卖等等。另一种是《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》和《立法法》规定的形式。这种形式的规定，都是用行政强制措施概括地指称单行法律、法规和规章规定的名称不一的各种强制手段，如《行政诉讼法》第11条第1款第（二）项规定的“限制人身自由或者对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施”。
立法通过对各种行政强制措施进行规范，来规范行政行为，尤其是行政强制。法律规定哪些机关通过什么形式可以设定哪些种类的行政强制措施，规定何种机关可以在什么条件下，按何种程序采用行政强制措施，采用行政强制措施限制相对人权利可以限制到何种程度，以及相对人对行政机关采用的行政强制措施（行为）不服，如何寻求救济和救济的途径等。通过法律对行政强制措施的上述规定，可以排除未经法律规定的行政强制措施的存在，也使有关行政机关采取行政强制措施的行为能受到法律的规范、约束和控制，还可以为复议机关和人民法院审查采取行政强制措施行为的合理性和合法性提供标准和依据。因此，从依法行政的角度出发，研究规范行政强制措施是一项长期的工作，值得我们探讨。
参考文献资料：
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4.《行政法与行政诉讼法》姜明安主编高等教育出版社，2000年9月第142-148页；
(一)行政强制措施具有独立的可诉性
从法理上讲，作为某种具体行政行为的程序一旦违法，直接导致的是该具体行政行为违法，程序错误只能作为相对人该具体行政行为违法的一项理由，而不能单独对某项行政程序提出诉讼请求。法院在司法审查的过程当中对具体行政行为审查的目的也是判断该行为是否合法，而不是审查某项程序的违法与否，因为行政程序并不直接对行政相对人的权利义务产生影响。然而行政强制措施本身具有独立的可诉性，其会对相对人的权利义务产生直接影响，并且它本身具有自己的一系列程序，强制措施的某一程序一旦违法即导致行政强制措施违法。我国《行政诉讼法》第十一条第二款也规定:对于限制人身自由或者对于财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的，公民、法人和其他组织可以提起行政诉讼。由此可见，行政强制措施是可以成为法院司法审查的标的，而不是判断其他具体行政行为是否违法的理由。
(二)行政强制措施与行政程序的目的不同
行政强制措施目的是制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大，行政强制措施是一种行政管理手段，主要是限制行政相对人的实体权利，而行政程序的目的是保障行政行为的有效实施，是一种内部的程序价值，所以，行政强制措施不能归于行政程序的范畴之内。此外，所谓程序应当是行政行为所依依据的方式、步骤、时限和顺序等，程序是为保证行政行为顺利进行而设计的，程序不能够单独存在其必须依附于特定的具体行政行为，具有内部性的特征，然而，行政强制措施本身具有独立性、强制性、外化性的特点，目的是直接对行政相对人的权益产生影响，因此，行政强制措施不具有程序目的，不可能被其他具体行政行为吸收为程序。综上，行政强制措施与行政处罚虽然存在先行后续的表象，但仔细剖析行政强制措施与行政处罚的关系，会发现行政强制措施在理论上和实践中都不是行政处罚的程序，行政强制措施与行政处罚是行政处理的两部分，具有可区分性，法院在司法审查过程当中可以将行政强制措施与行政处罚进行剥离，分别审查他们的合法性并作出判断。因此，行政强制措施的违法并不代表行政处罚的某项程序违法。
二、行政强制措施与行政处罚的联系
(一)行政强制措施对行政处罚的作用
1．行政强制措施是为行政处罚服务的。行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为的发生，对相对人的人身、财产加以暂时性限制，使其保持一定的状态，只有该状态保持住，行政机关才能够有时间、有条件履行行政处罚的手续，行政处罚的程序比较严格和复杂如果没有行政强制措施作为保障，行政机关就没有足够的时间进行调查、取证、审批等一系列的程序，就有可能造成行政机关无法实施行政管理手段，同时容易使相对人违法后逍遥法外。行政强制措施追求效率性，程序简便易行甚至可以事后补办手续，［3］故而先强制后处罚能够保证行政处罚的有效实施。2．行政强制措施常常是行政机关作出行政处罚的准备和前奏。例如，行政机关在作出财产方面的行政处罚之前，如没收不合格的产品，一般都要做出扣押或查封的行政强制措施，这主要是为行政处罚作准备，只有实施了强制措施才能保全相对人违法的证据，同时，行政强制措施有利于防止违法行为人转移、隐匿或销售违法财产或物品，这就为行政处罚的作出留出了准备时间。行政强制措施是行政处罚的前奏，行政相对人受到行政强制后便会知晓随后而来可能受到行政处罚，在这前奏阶段行政相对人可以决定是否自动履行相关义务以免除随后的处罚。3．行政强制措施的实施是行政处罚合法性的重要保证。行政强制措施具有证据保全的功能，行政机关作出行政处罚必须有确凿的证据，因此，行政强制措施在调查取证阶段尤为重要，例如，工商局在对某甲销售不合格电缆违法行为进行处罚之前，作出扣押该批涉案电缆进行检验的行政强制措施，即是对证据的一种保全措施，如果没有对证据的保全和调取过程，行政机关的处罚行为可能涉嫌违法。
(二)行政强制措施与行政处罚的衔接
1．衔接准备。行政强制措施与行政处罚衔接的准备阶段大约在30天以内，最长不超过60天，我国行政强制法规定除限制人身自由的行政强制措施之外，查封、扣押、冻结这几种行政强制措施持续时间最长不超过30日，情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。在行政处罚的准备阶段行政机关一般要完成调查取证、催告履行、听取相对人陈述和申辩等程序，综合以上程序的结果查明相对人的行为是否违背法律规定以及违法的程度，进而作出“罚”与“不罚”以及何种“罚“的决定。2．衔接的决定和实施。准备阶段结束后即刻作出衔接决定并实施，行政强制措施与行政处罚是紧密连接的，行政机关一般不会在行政强制措施终止若干时间后，再进行行政处罚的，因为一旦二者脱节行政相对人逃匿或将财产转移或隐匿，行政处罚失去执行的可能，行政机关的行政行为归于失败。
三、行政强制措施违法对于行政处罚合法性的影响
考察行政强制措施是否会对行政处罚合法性产生影响，可以按照行政强制措施的目的性分为两大类。
(一)行政机关为收集行政处罚证据、依据而实施的强制行为违法，必然导致行政处罚违法
在行政处罚程序中必然要收集相对人的违法证据，在调查取证阶段就有可能实施一定的强制措施，例如，在治安处罚的取证过程中就有可能运用到强制措施，比如对违法行为人的强制讯问、对违法工具的扣押，这种行政强制措施一旦超过法定的强度、限度，产生诸如刑讯逼供等违法情形，那么它所取得的证据必然是违法的，证据不合法行政处罚自然失去了合法的基础。《行政处罚法》第三十七条第二款规定:“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，……”，此条款中的先行登记保存就是一种强制手段，强制扣留并保存行政相对人违法的证据，那么，这种具有强烈强制性特征的保存一旦违法也就代表着其收集证据的程序违法，证据违法行政强制措施自然就失去了合法的基础。故此种“属于某个主具体行政行为的辅或保障性措施，构成某个具体行政行为的组成部分的从属性强制，如查封、扣押、冻结、强制传唤、包括税务机关的税收保全措施等等。”［4］一旦违法直接导致整个行政处罚的违法。
(二)行政机关为制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等情形而实施的行政强制措施一旦违法，并不影响行政处罚的合法性
基本案情
上海丰祥贸易有限公司（以下简称丰祥公司）分别从山东省潍坊市寒亭区央子镇第一盐场、安徽省定远县盐矿调入工业盐302吨，于2001年5月16日到达上海铁路局金山卫西站。上海市盐务管理局（以下简称盐务局）认定丰祥公司在不具备经营工业盐资格的情况下，擅自从外省市调入工业盐至本市，违反了《上海市盐业管理若干规定》的有关规定，遂于2001年5月21日对丰祥公司作出盐业违法物品扣押强制措施。丰祥公司不服，向上海市商业委员会提起行政复议。上海市商业委员会于2001年8月21日作出行政复议决定，维持盐务局的扣押行为。丰祥公司起诉至上海市静安区人民法院。
裁判结果
上海市静安区人民法院第一审公开审理，认为盐务局适用《上海市盐业管理若干规定》以及《盐业行政执法办法》的有关规定作出行政处理，属适用法律正确、执法程序符合规定，遂判决维持盐务局于2001年5月21日作出的（沪）盐政（2001）第9号盐业违法物品扣押强制措施。丰祥公司不服第一审判决，上诉至上海市第二中级人民法院。
上海市第二中级人民法院第二审审理认为，盐务局对工业盐不具有封存、扣押的执法主体资格，且未能提供丰祥公司有违反相关食盐管理的规定的事实证据，故其作出强制措施的具体行政行为不合法，遂判决撤销第一审判决；撤销盐务局于2001年5月21日作出的（沪）盐政（2001）第9号盐业违法物品扣押强制措施。
评析
第一审、第二审法院在审理中对于行政机关行使职权的依据认定、具体行政行为依据的法律认定问题分歧较大，认识不一，并因此作出了两个截然不同的判决。
关于丰祥公司经营工业盐的经营权限问题。丰祥公司营业执照的经营范围中包括了经营工业盐的业务，属于地方一级盐业公司，根据国务院《盐业管理条例》，丰祥公司有权经营工业盐。
关于盐务局是否具备执法主体资格问题。依据《上海市盐业管理若干规定》，上海市盐业行政主管部门为上海市商业委员会，而非盐务局。盐务局只能负责管理食盐专营工作，并无职权对工业盐的经营进行查处。
关于未经公布的政府机关的文件是否具有法律效力问题。根据世贸规则，未经公布的政府机关的文件，对外不具有法律效力。盐务局将未经对外公布的文件（国家轻工业局盐业管理办公室盐政2000109号《关于对上海市盐务管理局〈关于请求解释“盐的批发业务由各级盐业公司统一经营”的请示〉函复函》）作为执法依据，而且该文件的发文主体国家轻工业局盐业管理办公室无权对《盐业管理条例》作出解释，属于适用法律、法规不当。
被告人：四川省合江县公安局。
法定代表人：牟德配，局长。
1997年7月1日下午，王金权在自家饮酒过量，醉酒后站在自家阳台上与对面居住的林场职工家属成福英发生口角，并对成进行侮辱，成福英无法忍受，便向合江县公安局林区派出所请求解决。该所立即派民警赶到现场，见王金权衣着不整，仍呈醉酒状态，谩骂、威胁他人，对其劝阻，王金权不但不服，还对劝阻的民警进行辱骂。为防止意外事件发生，该所民警对王金权采取强制措施，将其带到该所约束，至当日晚11时王酒醒后释放。
王金权不服，向四川省合江县人民法院提起诉讼。
原告诉称：原告与本单位唐怀德在工作上曾发生过矛盾，为此两家也发生过口角。1997年7月1日下午，原告在自家阳台上与其妻说话，住在原告对面的唐怀德之妻成福英认为原告在议论唐怀德，遂与原告发生争吵。原告饮过酒是事实，但并未醉，被告强制约束原告属非法行为，其行为侵犯了原告的人身权利，在关押时，将原告造成身体多处皮肤擦伤，应承担赔偿责任，为此，请求依法撤销被告强制限制原告人身自由的行为，判决被告赔偿原告医疗费485元、公开赔礼道歉。
被告辩称：1997年7月1日下午约5时，原告王金权醉酒后在自家阳台上赤背脱裤子露出生殖器，谩骂侮辱对面宿舍成福英（女），我局林区派出所接到成福英的报警后，派员立即赶到现场，见原告王金权裤子小解处敞开，未穿内裤、赤背，仍在辱骂他人，呈醉酒状态，并对他人构成威胁，在劝阻、制止无效的情况下，依法对其采取强制措施，约束至酒醒，我局所实施的行为是合法的行为，未给原告王金权造成人身损害，不应承担赔偿责任。为此，请求法院依法确认我局的行为合法，驳回原告王金权的诉讼请求。
审判四川省合江县人民法院认为：原告酒醉后辱骂他人不听劝阻，并对他人人身安全有所威胁，被告为防止意外事故的产生，根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十二条第二款的规定，对原告采取强制措施，将其约束到酒醒，是合法的行为。原告要求被告赔偿的证据不足，其理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，该院于1998年2月20日作出如下判决：
一、维持合江县公安局1997年7月1日对原告王金权采取强制措施的行为；
二、驳回王金权要求被告合江县公安局赔偿医疗费的诉讼请求。
本案案件诉讼费300元，由原告王金权负担。
本判决送达后，原、被告均未提出上诉，判决发生法律效力。
评析《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十二条规定：“醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的安全有威胁的，应当将其约束到酒醒。”由于醉酒之人精神处于极度兴奋状态或神经处于麻痹状态，为此，法律作出了明确的规定，为了醉酒者本人及其他人的安全，公安机关有权依法对其采取一定的约束措施，限制其行动，消除隐患。为防止公安机关滥用职权，我国行政诉讼法规定了救济途径，《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（二）项规定，对限制人身自由等行政强制措施不服，可以向人民法院提起行政诉讼。
本案争议的焦点有二：一是原告王金权是否处于醉酒状态、有可能危害本人或他人的安全；二是原告提起的行政赔偿是否构成法定的要件。
关键词：行政事业单位，内部控制、措施
一、引言
内部控制是指一个单位的各级管理层，为了保护其经济资源的安全、完整，
确保经济和会计信息的正确可靠，协调经济行为，控制经济行为，控制经济活动，利用单位内部分工而产生的相互制约，相互联系的关系，形成一系列具有控制职能的方法、措施、程序，并予以规范化，系统化，使之成为一个严密的，较为完整的体系。内部控制是行政事业单位管理的重要内容，是实现单位管理目标的重要依托。有效地内部控制体系有助于行政事业单位及时发现和掌握管理中的突出风险，用规范和制度约束管理行为，有助于整合优化内部资源配置，提高资源的使用效率和效果。通过对内部控制体系的有效执行和不断完善，将使单位内部各部门的各项经营活动处于受控状态，全面提升行政事业单位的科学管理水平。目前，我国行政事业单位内部控制既缺乏完善的内部控制规章制度的硬环境，也缺乏工作人员“依法办事”，“秉公执法”的软环境，导致行政事业单位内部控制流于形式或者执行难度偏大。
二、事业单位内部控制存在的问题
1、思想认识不到位，对内部控制重要性认识不够 现阶段，大部分事业单位
对内部控制的重视程度不够，单位的领导缺乏对内部控制知识的基本了解，对内部控制的重要性和现实意义认识不够，抱着有与没有无所谓的态度，单位没有书面成文的内部控制制度。对财务与会计工作不重视，在实际工作中，部分事业单位由领导说了算，财务部门仅仅充当“出纳员”的角色，只负责日常的业务处理，无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动，对单位重要决策过程和结果不了解，没有真正发挥监督管理的作用，资金管理完全凭领导个人意图操作。
2、缺乏必要的内部控制制度 当前行政事业单位存在用一般财经规章制度代替内部控制制度的现象。一些专项经费管理制度、办法等仅就其开支范围、标准加以限制，只能规定财政资金的使用方向，并不能解决单位资金的安全性。有的单位虽然有比较完善的内部控制制度，但是流于形式，基本是“有章不循，有律不依”，将制定的制度挂在墙上，变成应付检查的条文，未能发挥其有效地作用。
3、内部控制方法体系不完善，业务流程不合理 行政事业单位岗位设置不科学，不合理兼岗现象较为普遍，实际工作中，行政事业单位基于人员编制有限、人手紧张等原因，许多单位都有不合理不合法的兼岗现象，不相容职务未能合法合理分离。有些单位的出纳兼任记账，有些单位出纳兼任档案管理。授权审批的金额界限不明，部分单位都是实行“一支笔”审批制度，影响财务控制的实际效果，并使单位内部的财务监督检查流于形式。内部流程控制不完善，有的经济事项没有明确的审批控制业务流程，有的经济事项的流程控制过于简单，仅仅局限在事后审批上，缺乏事前控制的程序，很多单位的费用开支都是事后“实报实销”制度，费用报销采取“先审批后审核”的程序，领导批准后才转至财务，执行起来会影响财务人员审核把关的效果。
4、预算环节控制薄弱 随着我国部门预算改革的推进，预算控制得到了一定程度的加强，但是行政事业单位预算控制仍然存在一定问题。预算控制存在的问题主要有：预算编制比较粗超，预算的编制一般仍根据当年的财政状况、上年收支、预算单位自身的特点和业务进行核定，大部分都没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。预算支出审批制度不严格，对资金的使用用途随意进行改动。预算刚性不强，预算的计划性、科学性不强，预算追加调整较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力，不利于加强行政事业单位内部控制。
三、加强行政事业单位内部控制的措施
1、增强单位内部控制意识，明确内部控制的重要性 行政事业单位在制定内部控制有关规定时，要明确单位负责人的责任，树立单位负责人对财务会计工作和内部控制制度建设的“第一责任主体”意识。强化对行政事业单位主要负责人及相关领导在内部控制方面的培训学校，只有这样才能使单位由上而下共同执行内部控制制度，推动内部控制的健康发展。在行政事业单位内部推行法人经济责任制，讲责任风险直接与决策层挂钩，按照领导分工予以纵横监控，规定职责，相应授权，从而实现各尽其职、相互协调、相互制约的控制目的。同时建立必要地信息披露制度，接受社会公众的监督与约束。政府应把内部控制作为一项日常工作来抓，部内部控制的好坏作为领导政绩的一个方面。
2、完善行政事业单位内部会计控制制度体系 行政事业单位应建立一套科学合理的制度体系来支持和保证内部会计控制工作的有效性。充分利用现代化管理手段，加强管理流程各环节，提高内部会计控制水平。大力推广会计电算化，运用电子信息技术手段建立内部会计控制系统，减少和消除人为因素，加强对财务会计电子信息系统开发与维护、数据输入与输出、文件存储与保管、网络安全方面的控制。对原有组织机构进行适当调整，包括机构设置、人员配备等适应计算机会计核算系统，保证各级责任中心的控制信息交流和不同层次控制信息的适时反馈。提高财务会计人员的素质，行政事业单位会计人员应主动学习新知识和新技能。单位要加强会计人员业务的培训，通过对新制度、新准则而和新业务的学习，不断更新业务知识，要加强新技术尤其是与财务工作有关的技术的学习，使财务人员迅速掌握最新的技术工具，提高业务素质和综合判断分析能力，并建立对行政事业单位会计基础工作的全面检查工作。
3、建立内部审计控制制度 行政事业单位的内部控制制度的实施监督可以由所在单位的内部审计部门来执行，审计部门应定期对单位内部的经济活动，客观公正的进行审核和稽查。内部审计是监督、检查和评价内部控制制度的质量和效果的手段，同时也是保证会计资料真实、完整的重要措施。内部审计还能为改进内部控制制度提供建设性意见，从而保证单位的内部控制制度更加完善严密。行政事业单位还可以借助必要的外部社会性质的审计控制，外部审计是对内部控制的再控制，能够改善单位会计控制环境，不断改进内部控制的设计与运行。
4、建立预算控制制度 预算控制是行政事业单位内部控制的一个关键，财务预算是单位根据自身事业发展计划和任务编制的年度收支计划，是单位年度内要完成的事业计划和工作任务的货币表现，是单位日常组织收入可控制支出的依据。完善部门预算制度，力争将部门全部财务收支事项纳入到部门预算的实施范围，并严格执行预算的调整和追加程序，行政事业单位在预算执行中要严格控制各项收支，每笔支出都应做到有法可依、有章可循，认真落实财务规章制度规定的开支范围和开支标准，不得随意改变资金用途和支出规模。加强预算执行责任体系的建设，责任到人，制定相应的绩效指标对预算执行情况进行考核，从而激发部门管好用好财政经费的责任感，保证财政资金的使用效益。
5、完善组织结构及职责分工，建立不相容职务分离制度 不相容职务分离控制要求单位按照不相容职务分离的原则，合理设置会计及相关工作岗位，明确其职责权限，形成相互制衡的机制。对不相容职务进行分离，其核心是“内部牵制”，实施的有效手段是授权审批制度。行政事业单位内部会计控制的组织体系必须与相应的授权审批制度相匹配，通过明确权限和职责，对有关会计事项实行明确授权，使被授权者在授权范围内行驶职权和承担责任，对越权审批的事项，经办人有权拒绝并向授权人报告，授权审批制度的建立有利于控制作用的发挥。
行政事业单位内部控制是一项不断推陈出新，任重道远的工作，在社会主义市场经济的发展中，行政事业单位的建设也面临着新的挑战。行政事业单位的内部控制要适应时展，做到与时俱进，单位领导层应该增强内部控制意识，增强对内部控制重要性的理解和重视，不断对单位内部控制制度的制定与完善提供支持。合理设置组织机构和岗位设置，坚持“不相容职务相分离“原则，抓住关键点的控制，有效降低内部控制成本，提高内部控制效率。
参考文献：
[1]陈颖.浅析事业单位内部控制制度[J].现代企业文化,2009,(6):65-66.
[2]王祺文.事业单位内部控制问题的思考[J].天津财会,2009,(2):19-22.
[关键词]五措并举 提高 思政理论课 教学效果
[作者简介]常海霞（1973- ），女，河北张家口人，河北北方学院法政学院，讲师，硕士，主要从事思想政治教育工作方面的研究；王华彪（1973- ），男，湖北汉川人，河北建筑工程学院组织部副部长，副教授，硕士，主要从事思想政治教育工作方面的研究；贾绍宁（1978- ），女，河北保定人，河北建筑工程学院，讲师，主要从事思想政治教育工作方面的研究。（河北 张家口 075000）
[基金项目]本文系2014年河北省哲学社会科学基金项目“实现‘中国梦’愿景下培育践行社会主义核心价值观研究”（项目编号：HB14MK023）、2013年河北省哲学社会科学基金项目“新媒体语境下政府应对网络舆情的对策研究”（项目编号：HB13ZZ004）和2011年河北省教育厅人文社会科学青年基金项目“七位一体”的思政理论课实践性教学研究（项目编号：S2011408）的阶段性成果。
[中图分类号]G642.3 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2014）24-0153-02
一、创新实践教育方法，巧用案例教学，升华思政理论课感染力
思政理论课是实现理论当代中国化的重要载体，是高校培养建设有中国特色社会主义合格建设者和可靠接班人的必备手段。思政理论课，除教学大纲规定的理论课外，还包括系列教学中的集中授课、宣讲辅导、举办讲座等，对于搞好系统教育灌输、打牢大学生思想根基、解决现实思想问题具有十分重要的作用。
当代大学生大多是“90后”，正处在世界观、人生观、价值观的形成期，特别是面对政治多极化、经济全球化、信息科技化、资本私有化的“四大环境”，容易呈现出思想观念多样、价值追求多元、行为方式多变格局，需要创新教育方法、运用教学案例来应对。积极接受新事物，敢于尝试新生活，是当代大学生的一个显著特点。要适应他们求“新”、求“异”的心理特点，采取灵活多样的授课形式，运用现代化教学手段，增强政治教育课吸引力。
1.采取社会实践教学。如，在形势政策教育中讲授市场经济知识，在革命传统教育中讲授思想品德修养与法律基础知识，在作风纪律教育中讲授政策法规知识，在中国化的教育中讲授“毛概”等，做到用社会实践启迪引导，用生动教学案例解疑释惑，用系统知识开阔视野，达到升华思政理论课感染力的目的。
2.巧用案例教学。一堂课只有事理结合、寓理于事、以事明理，才能讲得有“血”有“肉”，使大学生听得有滋有味。思政理论课讲授中运用事例应做到“四要”：（1）统一。做到例证与观点统一，不能“风马牛不相及”，更不能相悖抵触。（2）贴切。要用身边人身边事，善于从大学生身边的学习生活中选取事例，使教育更加贴近实际、贴近学生。（3）新颖。要注重选取最新的事例，把最近宣扬的先进典型、最近发生的重大事件引入课堂，使教育更加鲜活生动。（4）活泼。要善于用活泼的形式吸引大学生。只有适应授课对象的特点，采取灵活多样的形式方法，才能吸引大学生、感染大学生、教育大学生。
二、树立以人为本理念，开展双向交流，增强思政理论课亲和力
思政理论课只有充分发挥大学生的主体作用，采取多种教育模式，积极开展双向交流，才能不断增强思政理论课的亲和力、吸引力。
1.牢固树立促进大学生全面发展的教育理念。全面发展既是新形势下大学生的迫切要求和强烈愿望，也是高校提升教学质量的客观要求。要着眼大学生的全面发展，满足广大学生的精神文化需求，培养“四有”青年，是思政理论课的根本出发点和落脚点，也办人民群众满意大学的目标。为实现这一目标，开展思政理论课，必须做到“三个统一”：（1）坚持社会整体价值与大学生个体价值相统一。充分尊重大学生个人愿望和需求，本着社会主义建设、对个人发展有利的原则，积极为大学生发挥个性、施展才华创造条件。（2）坚持严格管理的一致性与大学生精神世界的多样性相统一。对大学生既要严格教育、严格管理，也应针对大学生内心世界的多样性和差异性，积极对大学生进行激励引导。（3）坚持先进性要求与广泛性要求相统一。既要坚持不懈地用科学发展观、社会主义核心价值体系等党的创新理论武装大学生头脑，又要充分考虑大学生在觉悟程度、文化基础和接受能力等方面存在的差异，区分层次，有针对性地开展思政理论，最终达到教育内容和效果的统一。
2.充分发挥大学生在思想教育中的主体作用。新形势下，大学生的民主意识大大增强，他们的科学文化素质和分析认识问题的能力也大大提高，“我讲你听”“我说你通”的教育方式已经很难达到预期的教育效果。对此，我们在教育中要做到“三个必须”。（1）必须树立“平等交流、共同参与”的理念，通过广泛运用民主讨论、思想互助、网上交流等形式开展思政理论课，才能使大学生明确是非界限，提高思想觉悟。（2）必须积极探索群众性自我教育的新模式、新载体，注重用发生在大学生身边的鲜活事例感染大学生，用大学生创作的人生格言启迪大学生，用从大学生中涌现出的先进典型引导大学生，用大学生喜闻乐见的方式教育大学生，才能不断增强思政理论课的实效性。（3）必须充分发挥学生会等社会团体干部的作用，让他们上讲台、唱主角，帮助他们提高做思想工作和心理疏导的基本功，形成人人做工作、大家受教育的良好氛围。
三、解决现实思想问题，化解干扰挑战，提高思政理论课针对性
思政理论课的授课对象和主体是当代大学生，关心好、实现好、维护好大学生的根本利益，促进大学生全面发展是思政理论课的基点。“90后”的当代大学生，其认知能力、心理状况和行为方式有着鲜明的时代烙印，同时社会环境对大学生带来的影响也在逐渐加大。思政理论课要回答和解决当代大学生的现实思想问题，提高大学生的思想觉悟，就必须积极适应当代大学生的新特点、社会环境的新变化，认真研究、因势利导、主动应对，才能取得实效。
1.重视现实思想问题增多对教育带来的挑战。针对当前大学生心理问题日益突出，由心理问题引发的现实思想问题和案件事故增多的实际，要充分发挥思政理论课活血化瘀、舒心通气功能，加强人文关怀、搞好心理教育。在解决大学生思想问题的同时关注其心理健康。要把普及心理科学知识纳入经常性思想教育、科学文化学习和卫生常识课程，使大学生掌握保持心理健康的一般方法。要结合军训、学生生活管理等节点，有针对性地搞好心理疏导，帮助大学生提高大学生活的适应、自控、承受和化解能力。
2.重视信息网络普及对教育带来的影响。信息网络不仅给大学生思想带来了深刻影响，而且给思政理论课提出了新的任务要求。高校教育工作者一方面要充分发挥大众传媒和信息网络作用，认真挖掘各级思政治教育网、高校综合信息网的资源优势，大力实施多媒体教学，开展网上授课、网上交流等互动式、开放式教育，不断增强教育的覆盖面、时效性和感染力。另一方面，要加强思想和技术预防，搞好规范和引导，强化思想阵地观念和安全保密意识，有效抵御和防范各种消极影响。
3.重视社会大环境变化给教育带来的干扰。随着社会大环境的不断变化，当代大学生思想观念、价值取向、行为方式呈现出许多新特点。对此，高校教育工作者要紧密联系当前时代背景，坚持用发展的眼光看待变化，用辩证的思维分析问题，不能简单地把大学生注重物质利益视为思想境界不高或缺乏理想追求，不能随意把大学生对学习、生活提出的正当要求视为个人主义。
4.重视大学生中带倾向性的现实问题带来的挑战。近几年，大学生家庭后拉力呈现扩大的趋势，不少大学生家属下岗、离婚率升高，家庭涉法问题增多，已成为影响大学生思想稳定的重要因素。为此，高校要树立“人先于事、事制于人”的观念，着眼在“聚人之心、解人之难、动人之情、集人之智、合人之力、正人之行”方面下功夫，在教书育人、管理育人、服务育人中要自觉感同身受、设身处地去体察大学生的实际困难，努力把对大学生的关心体现在具体行动上，把组织的关怀体现在真诚帮助上，通过解决实际问题促进思想问题的解决。
四、选准社会教育课题，完善教育体系，丰富思政理论课时代性
当前，时代条件深刻变化，社会环境日益复杂，高校的教育使命任务不断拓展，思想政治教育必须不断充实新内容，丰富新内涵，拓展新领域，进一步增强时代感和感染力。
1.着眼时代条件发展变化选择课题。社会环境是高校教育的重要参照系。社会环境和时代条件发生变化，思想政治教育的侧重点也应有所不同。针对市场经济深化发展、社会思潮复杂的实际，坚持用党的创新理论校正思想航向，用社会主义核心价值观引领思想追求，要用强大的精神支柱凝聚力量；针对信息社会的特点要求，要及时将如何发挥民族精神和时代精神等纳入思想政治教育内容；要针对多元文化的渗透影响，敢于把时尚健康的东西搬上讲台，善于用新的视角分析解读，增强思想政治教育的时代感和实效性。
2.针对大学生现实思想反映选择课题。以问题牵引教育，用教育解决问题，是思想政治教育的基本规律。要把握当代大学生思想变化规律，注重加强调查研究，真正把大学生的社会经历、思想特点、行为方式和心理特征搞清楚，选择他们能接受、喜欢听的内容开展教育。要掌握大学生的现实思想反映，结合形势变化，及时搞好思想调查，摸清大学生思想底数。要善于从大学生现实思想问题中发现倾向性问题，坚持有什么问题搞什么教育，做到大学生所想的就是课堂教育中所讲的，课堂上讲的就是大学生所关注的，切实增强思想教育课的针对性、实效性。
3.要善于在党的创新理论中选择课题。思想性是贯穿于政治教育课的灵魂。要善于把党的创新理论中蕴含的立场、观点、方法融入教育中，用真理的力量感召大学生；要始终突出主题，每一堂课都要围绕中心思想选材、举例、阐述，用鲜明的思想观点吸引官兵；要深入思考总结，善于从寻常中讲出深刻的道理，从平凡事中讲出自己独特的感悟，增强教育的感染力。
五、提高教学能力素质，讲求授课艺术，增加思想政治理论课吸引力
讲授思想政治教育课是一门很深的学问，也是一门艺术。一堂成功的思政理论课，可以使大学生在接受教育的同时，得到精神上的愉悦。提高思政理论课的质量水平，取决于授课者的综合素质。教学工作者要积极适应新形势，学习新知识，增长新本领，不断提高授课水平，当好当代大学生的灵魂“工程师”。要把授课作为使命来承担，作为事业来追求，作为业务来钻研，下功夫掌握这门艺术，增强思想政治教育课的吸引力和感染力。
1.在勤于学习中打牢理论根基。要加大理论武装力度。要结合深入学习实践科学发展观、党的群众路线教育活动，深刻理解社会主义核心价值体系的精神实质和根本要求，进一步夯实理论根基；要切实掌握思想武器，注重运用的立场、观点、方法，分析问题、讲述道理。要善于用创新理论回答解决大学生的现实思想问题，从而把灌输的道理说到大学生的心里去，使大学生对教育始终保持浓厚的兴趣和热情。
2.要在广泛涉猎中丰富知识底蕴。（1）要在学习前沿知识中体现新度。瞄准信息知识、科技知识等前沿领域，掌握网络知识、流行文化知识，进一步拓宽知识面。（2）要向辅知识要广度。广泛涉猎文学、艺术、写作知识，以及美学、自然科学、管理学、社会学等方面的常识和基础知识。这样讲起课来就不会说外行话，才会讲到点子上。
3.在总结思考中把握特点规律。要在总结思想中悟出深度。要认真学习社会发展史、中国近现代史和我党的光荣传统，以及教育学、心理学知识，力争学得更深一些、更精一些。坚持在总结中学习提高，把感性、零散的经验和做法上升为理性、系统的思维和认识，是提高授课能力的必然途径。要总结成功的经验。对所讲授的教育课进行认真回顾和分析，要看“这些教育为什么搞得好，是什么起了决定性作用”，从而找出带规律性的、对今后的工作有指导意义的经验来，达到系统讲授一次课，长一分本事的目的。要总结失败的经验。认真学习全国、全省优秀思政理论课干部典型的授课经验，仔细揣摩、反复领悟授课技巧，做到博采众长，为我所用。
4.要在实践磨砺中锤炼授课本领。要在社会实践中积累厚度。提高授课本领，既要靠知识的积累，更要靠实践的锤炼。要甘于吃苦。下功夫把思政理论的各项制度落实到位，深入细致地搞好思想调查，精心备好每一次教育课；要珍惜每一次授课的机会，用心感悟，用心实践，做到上一次课有一次的收获。要善于积累。自觉养成边干边积累的良好习惯，努力做一个思政理论的有心人。要善于创新，用创新的思维、创新的办法解决思政理论课面临的新情况、新问题，不断增强思政理论课的生命力。
人民日报北京9月1日讯，记者当天从教育部获悉：针对当前在高校贫困家庭学生资助工作中存在的问题，教育部、财政部将给工作不力的8个省（区、市）一个月的整改期。到10月上旬经检查资助工作仍不落实、群众反映强烈的地方和高校，将被采取惩罚性措施。教育部、财政部将在新学期开学后派出督查组，重点加大对国家助学贷款工作进展缓慢地区的检查督办力度。
据了解，按新机制推进国家助学贷款工作进展缓慢的省（区、市）包括：海南、天津、黑龙江、内蒙古、青海、宁夏、甘肃、新疆。截至7月31日，海南省、天津市、黑龙江省按新机制发放国家助学贷款的学生人数和金额均为零；批准贷款学生仅12人，合同金额4．08万元；青海、新疆、宁夏、甘肃按新机制发放国家助学贷款的学生人数和金额也都很少，所属的绝大多数高校都没有落实国家助学贷款承办银行。另外，一些地方政府对此项工作仍然认识不到位、措施不力，一些地方未落实国家已出台的资助政策，特别是国家助学贷款的实际发放额度依然偏低，必要的配套政策也未完全到位。
对措施不力的地方和高校，财政部将采取的措施是：不安排对地方高校的共建经费，并减少今年教育专项的转移支付资金。对财政困难但国家助学贷款工作开展得好的省份，采取“以奖代补”的方式给予奖励支持。教育部将采取的惩罚措施是：明年一律调减这些地方和有关高校的大专（高职）生、本科生和研究生招生计划；暂停这些地方和有关高校的硕士点、博士点审批；今年已经审批通过的硕士点、博士点，亦暂缓执行，不公布，不下达；暂停对新设置高校、高校升格、高校更名的审批工作；暂停教育部与这些地方的高校共建工作；在部委属高校中，凡未落实资助政策，学生或家长反映较多的，是985工程学校的一律暂时停拨有关经费；不是985工程学校的，一律暂停安排维修经费。
教育部副部长张保庆说，国家助学贷款是政策性贷款，带有一定的强制性，不是办不办，而是必须办。采取惩罚性措施不是我们的初衷，目的是为了进一步推动这项工作的开展。
（据9月2日《人民日报》）
一、我国道路交通安全行政强制措施形成过程
交通安全管理强制措施1955年公布的《城市交通规则》对交通违法行为视情节轻重规定了批评教育、给予警告、罚款、扣留驾驶执照、拘役处罚的行政处罚措施，当时并未形成行政强制的概念，1988年8月1日起施行的《中华人民共和国道路交通管理条例》直接对交通违法行为规定了处罚措施，也没有规定行政强制措施。2003年颁布并于2004年5月1日实施生效的《中华人民共和国道路交通安全法》开始做出了行政强制措施的规定。之后国务院出台的《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（简称“道路交通安全法实施条例”），在废止1988年《中华人民共和国道路交通管理条例》的同时，也有相应的行政强制措施的规定。公安部2004年4月30日通过了《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第69号）和《交通事故处理程序规定》（公安部令第70号），以部门规章的形式对《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》做出了细化执行的规定，后被2008年公安部颁布的《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第104号）和《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第105号）分别修改代替。目前我国交通安全管理领域实施生效的法律法规有：《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第104号）和《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第105号)。从法律位阶来看《道路交通安全法》属于法律，《道路交通安全法实施条例》属于行政法规，《道路交通事故处理程序规定》和《道路交通安全违法行为处理程序规定》属于部门规章。
二、道路交通安全行政强制措施的主要类型
目前，规定交通管理领域的主要强制手段的法律规章有：《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《道路交通事故处理程序规定》（公安部104号令）、《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部105号令）。其中《道路交通安全法》规定了：交通管制(第四十条)、扣留机动车驾驶证(第二十四、一百一十条)、扣留车辆(第七十二、八十九、九十二、九十五、九十六、九十八条)、拖移机动车(第九十三条)、保护性约束(第九十一条)、收缴物品(第九十六、九十七、一百条)等行政强制措施，以及恢复原状(第一百零四条)、排除妨碍（第一百零六条)、加处罚款(滞纳金，第一百零九条)等行政强制执行。《道路交通安全法实施条例》规定了：强制撤离现场(第八十九条)、拖移机动车(第一百零四条)、检测体内酒精或国家管制的、品含量(第一百零五条)。《道路交通事故处理程序规定》（公安部104号令）规定了：强制撤离（第十六条）、扣留车辆（第二十八、三十四条）、扣押物品（第二十九条）。《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部105号令）规定了：扣留车辆（第二十五条）、扣留机动车驾驶证（第二十九条）、拖移机动车（第三十一条）、检测体内酒精或国家管制的、品含量(第三十三条)、保护性约束（第三十三条）、收缴物品（第三十五、三十六、三十七条）、强制排除妨碍（第三十八条）、消除违法状态（第二十七条）、滞纳金（第五十二条）。
三、现行道路交通安全行政强制措施属性分析
（一）属于行政强制措施行为1.保护性约束。《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》都对保护性约束进行了规定，《道路交通安全法》第九十一条和《治安管理处罚法》第十五条分别规定对于醉酒的人可以采取约束性保护，直至酒醒。约束性保护是一种强制措施，因为它针对的是醉酒者的自由，醉酒者虽然会意识模糊，如果认为醉酒者没有自由意志，那么其在醉酒状态下实施的行为就不具有可非难性，也就是醉酒者会因为没有自由意志而不负法律责任，这显然是不正确的，《刑法》规定醉酒者犯罪要承担刑事责任，《治安管理处罚法》也规定醉酒者违法要承担相应的责任，这也就是法律对醉酒者自由的肯定。因此保护性约束是针对的醉酒者人身自由的限制，属于《行政强制法》第九条规定的“限制公民人身自由”的强制措施。2.扣留机动车驾驶证。扣留机动车驾驶证是在行政强制法里没有规定的一种方式，但它具有强制性。首先，扣留机动车驾驶证针对的不是相对人的人身自由，也不是相对人的财产；其次，机动车驾驶证的价值在于它代表了一种许可资格，对机动车驾驶证的扣留是对相对人资格的限制。在驾驶证被扣留期间是不允许驾驶机动车的，对驾驶证的扣留是交通管理领域一种特有的行政强制措施。在相对人的违法行为被交通管理机关发现到作出行政处罚决定有一段时间差，在这段时间内应该对相对人的驾驶许可作出一定限制，因此对驾驶证的扣留在交通管理领域就显得不可或缺。扣留驾驶证并不是行政处罚，和暂扣驾驶证有根本区别。暂扣驾驶证是《行政处罚法》规定的行政处罚方式，扣留驾驶证是一种强制措施，扣留只是单纯的将相对人的驾驶证留置，是否处罚要到作出行政处罚决定才可以确定，即扣留驾驶证件的不一定会受到暂扣或者吊销驾驶证件的处罚，扣留只是对相对人的权利进行了限制，并没有使其权利受到减损或者消灭。因此，扣留驾驶证是一种强制措施，扣留驾驶证件由《道路交通安全法》规定，符合《行政强制法》第十条的规定，应当将扣留驾驶证件认为是《行政强制法》第九条规定的“其他行政强制措施”。3.扣留车辆。根据《行政强制法》第九条规定行政强制的种类包括扣押财物。扣留车辆是扣押财物的一种具体方式，所以，扣留车辆属于扣押财物的强制措施。（二）不是行政强制措施的行政措施1.交通管制。《人民警察法》第十五条规定，县级以上人民政府公安机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，可以在一定的区域和时间，限制人员、车辆的通行或者停留，必要时可以实行交通管制。公安机关的人民警察依照前款规定，可以采取相应的交通管制措施。《道路交通安全法》第四十条规定，遇有自然灾害、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响交通安全的情形，采取其他措施难以保证交通安全时，公安机关交通管理部门可以实行交通管制。交通管制是否属于行政强制措施以及交通管制的属性有待进一步讨论，但有的交通管制是由《警察法》和《道路交通安全法》设定的，即使交通管制属于行政强制措施，它的设定也是符合《行政强制法》的，因此交通管制的规定符合《行政强制法》精神。《道路交通安全法》、《人民警察法》分别规定了交通管制措施，不难看出交通管制有以下特点：首先，交通管制针对的是某一区域，不是某一具体的行政相对人，“在行为对象上，如果一个行政行为是针对特定的对象作出的，就是具体行政行为，如果一种行为是针对不确定对象作出的，那么它是抽象行政行为”[2]，因此交通管制不是具体行政行为；其次，交通管制的约束力是“往后性约束”，即在开始交通管制的一段时间内实施，“如果一个行政行为是适用以前的事项，它便是具体行政行为，如果一种行政行为是适用往后的事项，那它便是抽象行政行为”[2]P40；最后，“在行为的适用次数上，如果一种行政行为只适用一次，那么它就是具体的，如果一种行政行为可以反复适用，那它便是抽象的”[2]P40，显然交通管制是反复适用的，因为只要交通管制的行为不停止，对于指定区域交通管制可以反复适用于通过该区域的所有车辆或者行人。交通管制显然不是行政强制措施，行政强制首先是一种具体行政行为，交通管制不具备具体行政行为的特征，更不可能是行政强制措施。根据交通管制的特点，交通管制更应该被认定为一种抽象行政行为。2.强制撤离现场。不是行政强制措施也不是行政强制执行。强制撤离描述的是一种结果，而不是方式，换句话说就是强制撤离现场是要达到撤离现场的结果，至于方式并不是强制撤离现场关心的，公安交通管理机关可以根据具体情况采取法律规定的措施使相对人离开现场，可以是拖移机动车，也可以是代驾，还可以是扣留车辆。根据不同的强制撤离方式强制撤离现场就有了不同的性质。因此，强制撤离现场只是一种对结果目的的描述，既不是强制措施也不是强制执行。因为强制撤离不属于行政强制，所以不属于《行政强制法》规制的范围，不存在是否符合《行政强制法》的情况，只是强制撤离的手段根据其具体属性会受到《行政强制法》的约束。3.从现行法律规定角度来看，收缴并非行政处罚措施，也非行政强制措施。从字面理解收缴是对非法物品的占有的剥夺，更接近于行政强制措施，但从法律后果看，“收缴是一种处分，它与查封、扣押等限权不同，它不仅仅限制对象物的使用权，而是剥夺其所有权，对行政管理相对人的利益影响是一样的[3]。”因此，将收缴物品理解为一种行政处罚的执行措施更为合理、恰当。（三）行政强制执行措施1.拖移机动车。拖移车辆是强行将车辆由一地移动至另一地。是针对相对人拒不履行移车义务或者当事人不在现场的情形，是“采取一定的强制措施，迫使拒不履行相应义务的相对方履行义务或通过其他法定方式使相应义务得以实现”[4]的行为，应该认为是一种行政强制执行措施。2.恢复原状、排除妨碍、加处罚款或滞纳金。根据《行政强制法》第十二条规定，行政强制执行的方式包括加处罚款或者滞纳金以及排除妨碍、恢复原状，因此该三种措施是行政强制执行措施。（四）行政程序中的调查措施检测体内酒精或国家管制的、品含量。检测体内酒精或国家管制的、品含量是一种行政证据调查行为，检测体内酒精或药品含量其目的是得到一个参考量，为后续的行政行为提供依据，既不是对人身自由的限制，也不是对财产的限制，检测不是行政强制措施。因为强制检测不是强制措施，所以不属于《行政强制法》规制的行政手段，《行政强制法》的实施生效对其也没有影响。
四、道路交通安全行政强制措施与行政强制法的衔接
行政强制法是继行政处罚法、行政复议法、行政许可法等法律之后又一部规范政府行政行为的重要法律。它的公布施行，对于保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有十分重要的意义。区直各单位、街道办事处要从深入贯彻落实科学发展观，推进我区依法行政和法治政府建设，推动江科学发展实现新跨越的高度，充分认识行政强制法施行的重要意义，采取有效措施，扎实做好行政强制法的贯彻实施工作。
二、加强对行政强制法的学习、宣传和培训工作
（一）区政府计划于本月举办行政强制法专题讲座，组织各单位集中学习。具体工作由区司法局负责组织实施。
（二）区司法局应把行政强制法纳入“六五”普法规划，广泛开展宣传。
（三）各行政执法部门应结合本部门实际，组织本部门工作人员系统学习、准确把握行政强制法对行政执法提出的新任务、新要求，并按照学用结合的原则，做好对实施行政强制法人员的培训工作。
三、认真做好有关行政强制规定的清理工作
根据行政强制法的规定，请各有关单位对照行政强制规定的清理标准，对本单位有关行政强制的规定、制度依法进行清理，对与行政强制法不一致的，都要修改或者废止。
行政强制规定的清理标准：
（一）行政强制措施是否有法律法规依据，是否增设行政强制措施；（二）是否扩大了行政强制措施的对象、条件、种类；
（三）是否规定由行政机关以外的事业组织实施行政强制措施；
（四）是否规定由行政机关实施行政强制执行；
（五）规定的行政强制措施程序和行政强制执行程序是否与行政强制法规定一致；
（六）其他与行政强制法不一致的规定。
清理工作应在年12月10日前完成，并将清理情况报送区政府法制办。
四、依法规范行政强制实施主体
（一）清理对象
行政强制的实施主体包括以下三种：
1、法律法规规定可以实施行政强制措施的行政机关；
2、法律法规授权可以实施行政强制措施的具有管理公共事务职能的组织；
3、法律规定具有行政强制执行权的行政机关。
没有法定依据实施行政强制的行政机关，以自己名义实施行政强制措施的行政机关内设机构，以及未经法律法规授权擅自行使行政强制权的组织都应予以清理。
行政强制措施依法由行使相对集中行政处罚权的行政机关行使后，原有关行政机关不得再实施这些行政强制措施。
（二）清理方法和步骤
1、清理自查阶段。各单位应对本单位本系统行政强制主体资格进行自查，填写《行政强制主体清理登记表》（见附件），于年11月20日前将登记表（须加盖单位公章）报送区政府法制办。
2、审查认定阶段。区政府法制办对报送的材料进行全面审查后，报区政府决定。
3、公布执行阶段。经审核确认具备行政强制主体资格的单位将在区政府门户网站向社会公布。
（三）各相关单位要加强对行政执法人员的资格管理，把具备资格的人员配备在实施行政强制权的执法岗位上，对不具备资格的人员，要坚决调离执法岗位。实施行政强制权的行政执法人员，必须持有省行政执法证或其他合法有效的行政执法证件，要对行政执法人员开展严格规范公正文明执法教育，引导他们树立正确的执法理念，对采用教育、引导等非强制手段可以达到行政管理目的的，不得实施行政强制。
五、加强领导，确保工作落到实处
（一）切实加强对贯彻实施工作的组织领导。各单位要高度重视行政强制的贯彻实施工作，要加强组织领导，成立由主要负责同志牵头的工作班子，制定具体工作方案，明确工作任务和责任分工，确保此项工作按要求完成。
（二）严格遵守行政强制程序。各单位要强化程序意识，做好行政强制法实施前后的制度衔接，建立健全有关配套制度，细化工作流程，对法律文书进行相应调整和修改，保证把行政强制法的各项程序规定落实到实处。
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