时间：2022-05-06 15:44:36
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一、当前农村会计管理体制的存在的问题及其根源
当前我国农村会计管理水平还处于比较落后的状态，存在诸多问题。首先，村级会计机构设置不规范。行政村作为若干农户和村民的一个集体组织，应当作为一个会计主体，建立健全会计机构，反映和监督村集体所发生的经济业务。但是，在我国农村，不按规定设置会计机构，或是会计机构名存实亡的现象还相当普遍。其次，会计人员的选用大都局限在本村范围，并且选用的随意性较大，往往是根据村领导的喜好或是近疏关系来选用，因此造成会计人员综合素质普遍较低。第三，农村会计制度不健全或是流于形式。作为一个会计主体，其会计核算和会计监督应当遵循一定的规范，制定相应的财务会计制度是其保障。但在一些地方，根本没有财务会计制度，更多的是，财务会计制度往往成了应付各种检查的标签，大多流于形式，无法发挥应有的作用。第四，农村会计管理缺乏统一的协调管理机制，管理松弛混乱。
农村会计管理体制存在的问题，在不少地方，已经造成了相当严重的后果。一是财务、会计、统计信息严重失真。在农村，会计人员既是财务管理者，又是会计核算者，还是信息统计员，往往根据村领导及上级领导的意图进行报告，迎上瞒下，给数据信息的层层汇总带来很大水分。二是农村财务管理的混乱，使村干部有机可乘，乱收费，挪用提留款、扶贫款甚至贪污集体财产，在一些地方屡见不鲜。三是村干部公然违反财务制度，失信于民，造成干群关系紧张和严重的不稳定因素。
我国农村会计管理体制存在的这些问题，究其原因是多方面的。第一，各级组织对农村会计的管理重视不够，听之任之，习以为常，缺乏改革和解决问题的决心。第二，农村会计信息失真不会给会计信息使用者带来直接的不利影响，因而一直未能引起人们的重视，而农民群众在之后，客观上与村集体的经济联系减少了，他们关心村集体财务会计信息也不如以前那么强烈了。第三，农村财务审计，在很大程度上是走过场，无法起到应有的外部监督作用。第四，农村会计准则和会计制度改革不到位，造成制度性空缺。第五，农村城镇化进程的不断加快，形成传统的小农经济思想与现代管理要求之间的极不协调，有关各方颇有无所适从之感。
从分析来看，当前村级组织财务管理方面存在的问题，从根源上来讲主要取决于监管和农村会计人员的素质，要解决这些问题，就要大力推选农村会计委派制。
二、农村推行会计委派制的重要意义
农村会计委派制是指由乡镇统一向社会公开招聘会计人员，经择优录取、集中培训后委派到辖区内村级组织从事会计工作的会计管理体制。被委派的会计人员在业务上接受被委派单位领导，按制度独立处理村级会计业务，进行会计核算和监督，参与被委派村的内部管理。
实行农村会计委派制，使农村财务内部会计监督转变为刚性较强的外部监督，摆脱了农村会计与村干部的利益或情感方面的纠缠，保证了农村财务公开的及时、真实、完整，这样村民就能及时了解本村真实的收入和支出情况及村级重大项目的投资、承包等情况。它不仅可以促进农村干群关系，维护所有村民和村集体的利益，而且有利于提高农村财务队伍素质，强化会计监督职能作用的发挥，促进村民参与对村事务的监督和管理，真正做到财务公开、民主管理。
1.有利于提高农村财会队伍的素质
按照一贯的农村财会制度，每个村乃至社都配备了专职会计，但农村会计人员整体素质偏低，主要体现在：一是农村财会人员文化程度不高；二是农村财会人员业务知识不强，既没有获得会计工作的相关资格证书，也没有进行系统的财会知识学习；三是农村财会人员年龄结构偏高。如果推行会计委派制度，通过公开招聘择优录取的会计人员将具有较好的会计专业知识，合理的年龄结构，逐渐形成一支为农村财务管理服务的专职的财会队伍。
2.有利于加强农村财务管理
长期以来，农村会计核算不规范，财务管理混乱，主要体现在：一是银行账户多，货币资金管理混乱；二是违规账目多，会计核算及档案管理混乱；三是违规问题多，财务收支混乱。而会计委派制的实施，有利于建立“五个统一”的管理模式，即统一账簿、统一会计凭证、统一会计科目、统一记账方法、统一会计报表，将切实扭转农村财务管理混乱的状况，促进农村会计工作走向规范化。
3.有利于强化会计监督职能
近年来，农村村社干部因涉及经济问题的职务犯罪也随着集体经济的发展而日益增多，其主要原因是一些农村财会人员没有认真履行监管职责。导致会计不能履职的原因是多方面的：一是裙带关系严重。在选择村组干部时更多的是依靠亲戚关系，造成个别村出现担任村社干部的都是亲戚，甚至是父子或兄弟姐妹，从而使会计监督得不到落实；二是由于有的干部素质低，在工作只管记账，不管监督，认为“领导定调子，会计填数字”，造成监督工作得不到开展；三是由于村会计属于村干部编制，工作上要服从村书记或主任的领导，被领导者对直接领导者进行监督，存在很大的压力。而实行会计委派制后，将通过公开招考、选聘一批思想好、业务精、能力强的会计人员委派到村任职。由于受委派人员是在乡镇一级人民政府的授权下，对村级财务进行监督，工作中将得到强有力的支持；同时会计人员与村分离，不拿村上的工资，不分享村里的收益，从体制上保障了会计人员能够严格执法，维护财经纪律的严肃性。所以农村会计委派制度的实行，将从财务上约束村干部的，使村干部的法制观念大大增强，减少违纪违法行为。
三、当前村级会计委派制存在的问题
虽然农村会计委派制试点工作在全国各地农村都取得了一定的成效，但作为新生事物，从实施情况来看，仍然存在一些问题亟需进一步研究解决。
1.缺少法律依据，相关配套制度不健全
我国目前还没有对会计委派制做出明确的法律规定，因此，推行会计委派制缺少法律依据。同时，村级会计委派制缺乏相关制度及其配套措施的支持，各种制度还不健全。有关委派会计人员的选拔任（聘）用制度、重大事项报告制度、继续教育制度、业务考核制度、奖惩制度等还未具体化，委派会计人员行使职权的力度缺少政策支持和法律支持。另一方面，委派部门对委派会计人员的职责、权限等也缺乏一套完整的管理措施。
2.村级会计委派制的适用范围有待完善
一、指导思想
重要思想为指导，深入贯彻，按照党的全会精神，着力推进高标准农田建设，加强农业基础设施建设，稳步提高农业综合生产能力，为保障国家粮食安全、增加农民收入、推进现代农业发展和社会主义新农村建设做出积极贡献。
二、总体任务
项目计划总投资2325万元，其中：中央财政资金1550万元，地方财政配套资金620万元（省级558万元、市级62万元），自筹资金155万元。项目共有42个单项工程，建筑工程分为21个标段，设两个主项目区，项目区安排在南新乡、蒋巷镇，完成建设高标准农田1.81万亩。
三、组织领导
为加强对年农业综合开发高标准农田建设示范工程项目的领导，确保项目顺利实施，成立县年农业综合开发高标准农田建设示范工程项目推进领导小组，由县政府分管领导任组长，县农业开发办主要负责人、项目乡镇主要领导任副组长，成员从县农业开发办、县财政局、县纪检、项目乡镇抽调人员组成。领导小组下设技术督导室和两个项目指挥部、监理部。技术督导室设在县农业开发办，县农业开发办主要负责人任技术督导室主任。项目指挥部设在南新乡政府和蒋巷镇政府，项目指挥部总指挥由项目乡镇的主要负责人担任，项目指挥部副指挥由项目乡镇的分管领导担任，工作人员由乡镇开发办工作人员及项目村的主要负责人组成。
四、各部门职责
（一）项目指挥部：为本乡镇工程项目实施主体，负责项目的组织实施。负责本乡镇工程宣传发动，群众调田，协调各方关系，为施工单位提供良好的施工环境。协助监理督促检查工程施工进度及质量。组织项目初验，协助监理收集整理资料。参加县级验收及上级部门验收考评。
（二）技术督导室：负责督促工程施工进度，检查指导施工质量。监督检查监理人员到岗到位及履职情况。组织项目县级验收，工程决算审计，收集整理县级验收资料，编写上级部门验收考评材料以及宣传报道工作。
（三）监理部：负责协助业主对工程投资进行控制，检查、督促施工单位严格按合同和施工规范、工程技术标准、设计要求进行施工。对施工单位提出的付款申请进行审核，参与工程竣工验收，收集整理技术资料及竣工验收资料、审查工程结算，并签署监理意见、出具监理评估报告。
五、工作要求
（一）加强领导，统一部署。要把开展农业综合开发项目建设摆上重要位置，列入重要议事日程，各部门的主要领导要切实履行第一责任人的职责，主要领导亲自抓，分管领导具体抓。要制定详细推进计划、明确责任、落实到人，做到思想到位、组织到位、措施到位，坚决防止推诿扯皮现象发生，大力推进项目实施。
（二）加强宣传，营造氛围。项目乡镇要采取多种形式加强宣传，营造氛围。大力宣传农业综合开发政策，使农业综合开发高标准农田建设项目家喻户晓、人人皆知。对项目建设过程中出现的先进事迹和项目建设管理好、建设进度快的项目单位进行系统的宣传报道；对扰乱项目建设的行为随时进行社会曝光。
（三）严格管理，规范操作。认真落实工程项目招投标制、工程建设监理制、项目和资金公示制、县级报帐制等项目管理制度。严格执行国家农业综合开发资金和项目管理办法和财务管理办法，以县级为单位，统一资金拨付，统一会计核算，统一报帐管理，做到专款专用，专账核算，严禁坐支和挪作他用。
一、主要业务工作
2008年是不平凡的一年，机遇与挑战同在。在执行局全体干部职工的勤奋工作和共同努力下，我市预算执行和国库管理工作取得新成绩，全市财政收支任务均超额完成，我市2008年度预算执行分析在全省综合评比中获得第一名，2007年度财政总决算和部门决算分别被省厅评为先进单位。
1、预算执行工作科学有序。一是积极组织收入，均衡财政支出。2008年完成地方财政收入××亿元，比上年增长××%。其中：一般预算收入完成××亿元，居全省第××位，比上年增长××%，税收收入占一般预算收入比重为××%，完成了省定××%的奋斗目标，为市委市政府履行职能提供财力保障。2008年累计完成地方财政支出××亿元，比上年增长××%。其中：一般预算支出完成××亿元，比上年增长××%，超额完成省定××亿元的奋斗目标。二是不断拓展预算执行分析的深度和广度。密切关注财政经济运行态势，准确预测财政收支趋势，特别在一些关键时点提前汇总分析预算执行情况，切实提高预算执行分析的科学性和准确性，及时为领导提供最新的财政收支信息。三是提高决算编审质量。2007年我市部门决算数据显示，全市行政事业单位总收入82.59亿元，较上年增长6.9％；总支出81.59亿元，较上年增长6.6％；全市行政事业单位占国有资产总量63.39亿元，较上年增长10.9％。四是积极配合审计工作。市审计局、上级审计部门先后对我市2007年度财政预算执行和其他财政收支情况进行审计，协调局业务科室和相关部门，逐项落实审计中提出的问题，拿出具体的整改落实措施，年终共清理回收暂付款××亿元、清理入库暂存款××亿元。
2、国库改革不断向纵深发展。一是加快国库集中支付系统建设。2008年6月底将国库支付系统连接到全部市一级预算单位，为市委、市政府各委办局开通了网上申报用款计划、预算执行查询、对账等管理功能。二是继续深化县区财政国库管理制度改革。开展调研，及时出台了《继续深化县区国库管理制度改革，进一步加强预算执行管理的指导意见》，指导各县（市）区继续拓宽国库改革范围，推动县区国库改革向乡镇推进，建立完善的市、县、乡、村四级国库单一账户体系。在坚持改革的方向和以国库单一账户体系为基础不变的前提下，积极探索会计集中核算、乡财县管和国库集中支付有效融合的新途径，保证了全市改革的规范、统一和高效。三是加强资金监管，完善国库集中支付运行机制。积极推进中央专项转移资金国库集中支付改革，将中央专项转移支付资金纳入国库单一帐户体系和支付范围，尝试市财政将涉农、惠农等资金直接支付到农户或基层用款单位。进一步完善内部监督和制约机制，规范资金审拨程序，加强对部门预算执行情况的监督检查。严格按照时间进度审核人员经费和公用经费用款计划，加强项目资金审批拨付事前监督，保证财政资金的专款专用。截止12月底，财政国库累计集中支付资金××亿元，其中直接支付××亿元，直接支付比例为××%，有力保障了部门预算的顺利执行。
3、财政国库基础管理进一步强化。一是加强国库会计基础工作。4—5月份，对六县（市）四区开展会计基础工作规范及国库改革情况进行调研。对会计岗位设置、拨款印鉴管理、资金拨付程序作出具体规定，建立完善的总预算会计岗位责任制，加强和规范对财政各项资金的核算，建立了严格的资金对账制度和总预算会计信息报告制度，为财政管理、领导决策提供了决策依据。二是抓好内部稽核，推进国库管理规范化。进一步规范完善业务科室的工作流程管理，加强与人行国库、银行和相关单位会计对账，保障国库及财政专户资金运行安全高效，做好会计服务工作，巩固提高了国库管理水平和会计工作质量，进一步降低审计风险。三是加强银行账户管理，完善国库单一账户体系。坚持做好市级预算单位银行账户审批、备案建档等日常管理工作。联合市人行、会计委派管理中心等部门，开展了预算单位银行账户清查工作，强化了预算单位银行账户的监管。开展了县市区财政专户清理撤并和集中管理活动，进一步适应了深化财政国库管理改革的现实要求。四是全面提升财政统发工资透明度。2008年，配合有关部门和单位，顺利完成机关公务员清理规范津补贴和事业单位增加地方补贴审核工作，建立完善了统发工资数据库，按月及时在政府网站更新工资数据，开通投诉监督热线，主动接受社会各界监督。2008年财政统发工资系统累计向市直预算单位发放工资16.54万人次，财政应发工资总额3.76亿元，累计代扣住房公积金2108万元，累计代扣个人所得税243万元。
4、认真落实预算执行“大办制”，努力建设统一规范、管理有序的公共财政收支体系。通过财政部门、税务机关、国库之间建立横向联网系统，在确保安全、准确、快捷、高效的前提下，简化纳税缴库程序，实行税收收入电子缴库，税收资金实时划缴，实现财政部门、税务机关、国库的信息共享。根据我市财政预算管理改革的总体要求，按照“预算执行归口管理、收支信息同源采集”的管理原则，初步建立了以财政国库管理制度改革为内涵，预算执行各环节相互衔接为外延的“大执行”财政管理模式，在规范收入缴库程序，强化财政支出管理方面迈出了坚实的步伐。
5、积极推进公务卡结算方式试点工作。根据财政部和省厅推行公务卡有关会议精神，充分借鉴其他地方改革经验，以“积极稳妥”为试点原则、以“先进实用”为建设标准、以“广泛认同”为实现目标，大力加强公务卡改革社会宣传工作，增强社会各方面对改革的认知度和主动性，“小卡片做出大文章”。2008年，两次组织到郑州、上海等地参观学习，初步确定四家银行为公务卡银行，选择市审计局等四家单位为公务卡试点使用单位，稳步推进公务卡改革试点工作。12月4日，第一笔公务卡消费款划入公务卡个人账户，我市行政事业单位公务卡结算制度正式运行。通过建立公务卡制度，不但能有效地减少违法违规行为的出现，提升预算单位财务管理水平，而且对于强化现金管理和财政预算执行监督，深化公共财政改革，提高财政支出透明度，建设“阳光财政”具有重要意义。
二、队伍建设方面
对执行局职能进行重新定位，进一步加强团队整体执行力建设，努力实现由传统的执行向新时期科学执行的转变。
1、开展“三新”活动，构建服务财政。以“新解放、新跨越、新崛起”活动为契机，认真开展“公共财政改革创新”系列学习和实践活动，增强服务意识，规范服务行为，主动保持与预算单位的联系，想其所想、急其所急、特事特办、急事急办，为预算执行工作的开展提供优质的服务保障。
2、开展创建活动，塑造形象财政。积极开展全国文明单位、全国卫生城市、全国三八红旗集体争创活动，以效能为抓手，以团结协作为重点，进一步强化“一盘棋”意识，科室间分工不分家，重要工作齐上阵，形成了团结和谐的干事氛围，得到了广大预算单位的充分肯定。2008年4月执行局被授予“全国三八红旗集体”荣誉称号。
3、强化绩效考核，打造效能财政。对年度综合绩效考核办法进行修订完善，科学设定年度和阶段性重点工作目标，规范各个岗位的职能、职责、目标与标准，建立起长效激励机制，做到奖优罚劣、赏罚分明，激发大家积极向上的工作热情。绩效考核“考”出竞争力，执行局每个干部都在合理的工作程序中科学地执行每项工作。2008年，执行局多篇调研文章发表在国家期刊、分获中国财政学会和市社科联奖项。
三、个人素质和廉政建设方面
1、增强理性，提高自身学习力。把学习当作一种政治责任来认识，牢固树立终身学习的理念，坚持向书本学习、向实践学习、向群众学习、做一名学习型、创新型领导干部。一年中，我能自觉实践科学发展观、“三个代表”重要思想，注重理论与实践相结合，组织执行局撰写了多篇调研文章，分别获得省厅科研所和市社科联优秀成果奖。
2、增强团结，提高班子凝聚力。讲团结、讲协作是对领导干部的基本要求。工作中我能找准自己的位置，把握好自己的角色，坚持民主集中制原则，大事讲原则，小事讲风格，不利于团结的话不说，不利于团结的事不做，自觉服从集体的决策，自觉维护班子团结。
一、指导思想全面贯彻落实党的十七届全会和中央、省、地、市经济工作会议精神，按照市委、市政府的安排部署，以抓机遇、抓投资为契机，以招商引资、项目拉动、城市建设为重点，大力培植新增财源，努力挖掘增收潜力，确保财政收入较快增长。建立完善政府融资体制机制，积极筹措建设发展资金。进一步优化支出结构，不断提高财政资金使用效率。本着“收支平衡、略有节余”的原则和“部门预算、零基预算、综合预算”的要求，按照保工资、保运转、保民生、保重点的顺序合理安排支出，从严控制一般性支出，确保职工工资、离退休费、基本养老金、下岗职工基本生活费和教育、科技、农业等支出的合理增长，推动全市经济又好又快发展。
二、奋斗目标年全市财政总收入任务为76100万元，比去年增长16.04%，地方财政收入任务为61520万元，比去年增长16.27%。其中：国税部门13800万元（所得税3000万元，增值税10000万元，消费税800万元），地税部门35900万元（所得税5800万元，其他各税30100万元），财政部门26400万元。
三、建立完善奖励激励机制，促进财政全面增收各征管部门和执收单位按照抓大不放小的原则，认真履职尽责，切实采取有效措施，做到应收尽收，确保完成年全市财政收入目标任务。
1、烟叶税：根据年全市烤烟种植计划，凡有烤烟种植任务的镇乡办事处，其烟叶税收达不到下达任务85%的不予奖励，完成任务85%至100%的按实际完成数的10%予以奖励，超过100%的部分40%奖励给镇乡办事处。
2、耕地占用税：农民建房耕地占用税，由各镇乡办事处组织征收，年终任务内按照实际入库数的20%予以奖励，超任务部分按30%予以奖励。市内招商引资等大型项目的耕地占用税，由市地税局统一征收；相关镇乡办事处要竭力配合，年终按照各镇乡办事处实际收地数结算一定的工作经费予以补助。
3、其他收入（包括罚没收入）：其它收入实行零任务考核。各镇乡办事处的其它收入按年终实际完成入库数的20%予以奖励，市直部门按实行综合预算后的比例予以奖励。
4、煤炭及其它矿产品税费收入：各产煤镇乡办事处要加大煤矿建设工作力度，促进煤矿企业早日投产。年煤炭及其它矿产品税费收入，按实际入库市级收入部分的20%予以奖励。
5、砂石厂、砖厂、门面及房屋出租税费：年试行由各镇乡办事处牵头负责，税务部门持票配合征收的办法，探索建立砂石厂、砖厂、门面及房屋出租税费征管的新机制。年由镇乡办事处牵头完成税收市级收入部分（不含税务部门直接组织征收部分）的50%奖励相应镇乡办事处，其奖励资金可以用部分直接奖励参与征收工作的镇乡办事处及村（社区）干部。
6、基础设施配套费、人防费：市建设部门、人防部门要严格按照上级有关规定，加大基础设施配套、人防费收缴力度，做到应收尽收。未经市政府批准，不得擅自减免、缓交。市建设部门要切实采取有效措施，加大缓交基础设施配套费的追缴力度，确保年内全面清收缓交的基础设施配套费。
四、加强预算管理，严格预算约束，进一步完善审批程序，确保财政资金安全高效运转
1、实行零增长预算。按照上级要求，今年公用经费实行零增长预算，从严控制一般性支出。各镇乡办事处、各部门年公用经费预算原则按照年支出预算执行，个别特殊情况可作适当调整。
2、及时按预算划拨。市财政部门要严格执行预算，强化预算约束，各镇乡办事处、市直各部门纳入预算的公用经费及干部职工工资要按时及时拨付。财政部门（会计核算中心）要加强会计监督和核算，确保人员工资按月入卡，公用经费落到实处。
3、规范审批程序。市级财政预算到部门的各项业务经费，由部门提出使用计划，经分管市长提出意见，分管财政市长签批后拨付，未经签批，不得随意拨付。上级下达的各类项目建设专款，财政部门根据其项目建设进度的资金需求和财政资金的调度情况予以拨付，同时，向分管该项目的市领导报告。各镇乡办事处年实现的分成及节余资金，由镇乡办事处提出使用计划，经市财政局审查提出意见后报市政府审批（50万元以内的由分管财政市长审批，50万元以上的由市长审批）。
4、统筹安排配套资金。市级预算安排的各种配套资金，由承办项目的单位提出项目配套资金计划，市政府根据各项目需配套资金情况统筹安排，最大限度地做好扩大内需等项目配套资金到位工作。
5、切实加强财务管理。各镇乡办事处每年要按照法定要求编制预算草案，镇乡预算草案要报经同级人代会审议通过，并严格按通过的预算执行。市财政局要加强业务指导，不断提高镇乡办事处财务工作水平。各镇乡办事处要按照《会计法》的有关规定按时向市财政局报送会计报表，年度结束要进行财政决算。不按时报送会计报表的，市财政于次月起停拨其一切经费。
6、严格财政检查。由市财政局牵头，市审计局等部门参加，定期对各镇乡办事处财政账务进行检查，每季度至少检查一次，发现问题、及时解决，不断提高财政财务管理工作的规范化水平。
五、积极搭建融资平台，扩大融资规模，弥补财政资金不足
1、加强融资平台建设。要积极创造条件，搭建更多的融资平台，当前要积极依托开源建设投资公司、天河市年财税工作安排意见城司、安达交通工程公司、利群国有资产运营公司和即将成立的德溪新区开发公司等融资平台，进一步优化整合国有资产，建立健全融资平台资产注入机制，不断增强融资能力，为我市基础设施和重要领域建设提供充足资金。
2、加强银政合作。市政府相关职能部门要加强与金融机构的沟通联系，探索建立金融创新的具体措施和办法，为我市投融资产业的发展营造一个良好的发展环境。
3、做好融资项目储备工作。建立完善融资项目储备制度，根据国家产业政策，结合实际，做好事关我市经济社会发展大局的项目储备工作。要选择一批有优势、有潜力，符合融资政策并可迅速用于融资的优质项目，确保融入资金及时投到项目建设上。
六、强化融资项目资金管理，建立健全融资项目资金偿还机制
1、加强融资项目资金管理。各融资平台要按照总量控制、综合平衡的原则，根据全市重点项目建设和社会发展需要，在财政承受能力范围内，科学合理制定融资计划，报市政府审定后组织融资。融资资金实行“专户管理、专账核算”。政府融资原则上按申报项目安排使用，特殊情况需调剂使用的，在征得贷款银行同意后，报市政府审批。承贷公司要加强融资项目资金管理，认真落实《xx市人民政府办公室关于印发〈关于规范政府融资管理的意见（试行）〉的通知》（毕市府办通〔〕9号）文件精神，依据贷款到位情况和建设项目招投标情况编制预算，经市财政局审核后报市政府审批执行。建设项目资金实行“按计划、按预算、按程序、按进度”拨付，市财政局要全程监督管理，确保融资项目资金安全。
2、建立健全融资债务偿还机制。按照“谁用款、谁还款”的原则，实行偿还资金筹措领导责任制。原则上市政府分管领导为资金筹措负责人，项目承贷单位或公司为还款直接责任人。今年市财政除预算安排一定资金用于融资还贷外。相关项目单位要积极采取措施，筹措贷款偿还资金。融资平台要加强贷款资金管理，切实履行还款职责。市政府将加强协调调度，综合采取土地整治开发变现，国有土地挂牌出让，闲置公产公物出租、拍卖，企业改制后房屋及土地处理等多种方式筹措还贷资金，确保按时还贷。
七、积极稳妥推进财政管理体制改革全面推进国库集中支付，完善相关配套措施，实现对财政资金使用全过程的动态监控。积极推进非税收入收缴管理改革，依法依规加大对非税收入的监缴、稽查和管理力度，强化政府性基金和各类国有资产、资源收益的管理。进一步规范和完善政府采购工作。在全面推行政府采购制度，扩大政府采购规模基础上，进一步规范和完善“管采分离”制度，完善政府采购管理办法。
继续推进农村综合改革。进一步完善“乡财县管乡用”财政管理体制，规范镇、乡、办事处财政收支行为；启动“村财乡代管”改革；开展村级一事一议财政奖补工作，推进我市农村公益事业大发展、加快新农村建设步伐，搞好化解乡村债务试点工作，并建立制止发生新债的稳定机制。
八、积极发挥财政支持经济发展、推进公共体系建设、提高社会保障能力的作用按照“抓项目、支三农、惠民生、保稳定、促发展”的原则，确保重点项目建设、三农、民生领域财政支出合理增长，充分发挥财政促进经济发展、社会稳定的保障作用。
1、支持重点项目建设。认真贯彻落实中央扩大内需促进经济增长的各项政策，大力推进以交通为重点的基础设施建设。继续加大投入，改善农村生产生活条件，加快教育、文化、卫生等社会事业发展。紧紧抓住中央扩大内需的政策机遇，扎实做好项目筛选和申报的前期工作，力争更多项目落户我市。
第一条为保护村镇银行、存款人和其他客户的合法权益，规范村镇银行的行为，加强监督管理，保障村镇银行持续、稳健发展，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国公司法》等有关法律法规，制定本规定。
第二条村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。
第三条村镇银行是独立的企业法人，享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，并以全部法人财产独立承担民事责任。
村镇银行股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，并以其出资额或认购股份为限对村镇银行的债务承担责任。
第四条村镇银行以安全性、流动性、效益性为经营原则，自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。
村镇银行依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉。
第五条村镇银行不得向关系人发放信用贷款；向关系人发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件。
村镇银行不得发放异地贷款。
第六条村镇银行应遵守国家法律、行政法规，执行国家金融方针和政策，依法接受银行业监督管理机构的监督管理。
第二章机构的设立
第七条村镇银行的名称由行政区划、字号、行业、组织形式依次组成，其中行政区划指县级行政区划的名称或地名。
第八条设立村镇银行应当具备下列条件：
（一）有符合规定的章程；
（二）发起人或出资人应符合规定的条件，且发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构；
（三）在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币；
（四）注册资本为实收货币资本，且由发起人或出资人一次性缴足；
（五）有符合任职资格条件的董事和高级管理人员；
（六）有具备相应专业知识和从业经验的工作人员；
（七）有必需的组织机构和管理制度；
（八）有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施；
（九）中国银行业监督管理委员会规定的其他审慎性条件。
第九条村镇银行应依照《中华人民共和国公司法》自主选择组织形式。
第十条设立村镇银行应当经过筹建和开业两个阶段。
第十一条筹建村镇银行，申请人应提交下列文件、材料：
（一）筹建申请书；
（二）可行性研究报告；
（三）筹建工作方案；
（四）筹建人员名单及简历；
（五）发起人或出资人基本情况及除自然人以外的其他发起人或出资人最近2年经审计的会计报告；
（六）发起人或出资人为境内外金融机构的，应提交其注册地监管机构出具的书面意见；（七）中国银行业监督管理委员会规定的其他材料。
第十二条村镇银行的筹建期最长为自批准之日起6个月。筹建期内达到开业条件的，申请人可提交开业申请。
村镇银行申请开业，申请人应提交以下文件和材料：
（一）开业申请书；
（二）筹建工作报告；
（三）章程草案；
（四）拟任职董事、高级管理人员的任职资格申请书；
（五）法定验资机构出具的验资证明；
（六）营业场所所有权或使用权的证明材料；
（七）公安、消防部门对营业场所出具的安全、消防设施合格证明；
（八）中国银行业监督管理委员会规定的其他材料。
第十三条申请村镇银行董事和高级管理人员任职资格，拟任人除应符合银行业监督管理机构规定的基本条件外，还应符合下列条件：
（一）村镇银行董事应具备与其履行职责相适应的知识、经验及能力；
（二）村镇银行董事长和高级管理人员应具备从事银行业工作5年以上，或者从事相关经济工作8年以上（其中从事银行业工作2年以上）的工作经验，具备大专以上（含大专）学历。
第十四条村镇银行董事和高级管理人员的任职资格需经银监分局或所在城市银监局核准。银监分局或所在城市银监局自受理之日起30日内作出核准或不予核准的书面决定。
第十五条村镇银行的筹建由银监分局或所在城市银监局受理，银监局审查并决定。银监局自收到完整申请材料或自受理之日起4个月内作出批准或不批准的书面决定。
村镇银行达到开业条件的，其开业申请由银监分局或所在城市银监局受理、审查并决定。银监分局或所在城市银监局自受理之日起2个月内做出核准或不予核准的决定。
第十六条村镇银行可根据农村金融服务和业务发展需要，在县域范围内设立分支机构。设立分支机构不受拨付营运资金额度及比例的限制。
第十七条村镇银行设立分支机构需经过筹建和开业两个阶段。
村镇银行分支机构的筹建方案，应事前报监管办事处备案。未设监管办事处的，向银监分局或所在城市银监局备案。村镇银行在分支机构筹建方案备案后即可开展筹建工作。
村镇银行分支机构开业申请，由银监分局或所在城市银监局受理、审查并决定，银监分局或所在城市银监局自受理之日起2个月内作出核准或不予核准的决定。
第十八条村镇银行分支机构的负责人应通过所在地银监局组织的从业资格考试，并在任职前报银监分局或所在城市银监局备案。
第十九条经核准开业的村镇银行及其分支机构，由决定机关颁发金融许可证，并凭金融许可证向工商行政管理部门办理登记，领取营业执照。
第三章股权设置和股东资格
第二十条村镇银行的股权设置按照《中华人民共和国公司法》有关规定执行。
第二十一条境内金融机构投资入股村镇银行，应符合以下条件：
（一）商业银行未并表和并表后的资本充足率均不低于8%，且主要审慎监管指标符合监管要求；其他金融机构的主要合规和审慎监管指标符合监管要求；
（二）财务状况良好，最近2个会计年度连续盈利；
（三）入股资金来源真实合法；
（四）公司治理良好，内部控制健全有效；
（五）中国银行业监督管理委员会规定的其他审慎性条件。
境内金融机构出资设立或入股村镇银行须事先报经银行业监督管理机构及有关部门批准。
第二十二条境外金融机构投资入股村镇银行，应符合以下条件：
（一）最近1年年末总资产原则上不少于10亿美元；
（二）财务稳健，资信良好，最近2个会计年度连续盈利；
（三）银行业金融机构资本充足率应达到其注册地银行业资本充足率平均水平且不低于8%，非银行金融机构资本总额不低于加权风险资产总额的10%；
（四）入股资金来源真实合法；
（五）公司治理良好，内部控制健全有效;
（六）注册地国家（地区）金融机构监督管理制度完善；
（七）该项投资符合注册地国家（地区）法律、法规的规定以及监管要求；
（八）注册地国家（地区）经济状况良好；
（九）中国银行业监督管理委员会规定的其他审慎性条件。
第二十三条境内非金融机构企业法人投资入股村镇银行，应符合以下条件：
（一）在工商行政管理部门登记注册，具有法人资格；
（二）有良好的社会声誉、诚信记录和纳税记录；
（三）财务状况良好，入股前上一年度盈利；
（四）年终分配后，净资产达到全部资产的10%以上（合并会计报表口径）；
（五）入股资金来源合法，不得以借贷资金入股，不得以他人委托资金入股；
（六）有较强的经营管理能力和资金实力；
（七）中国银行业监督管理委员会规定的其他审慎性条件。
拟入股的企业法人属于原企业改制的，原企业经营业绩及经营年限可以延续作为新企业的经营业绩和经营年限计算。
第二十四条境内自然人投资入股村镇银行的，应符合以下条件：
（一）有完全民事行为能力；
（二）有良好的社会声誉和诚信记录；
（三）入股资金来源合法，不得以借贷资金入股，不得以他人委托资金入股；
（四）中国银行业监督管理委员会规定的其他审慎性条件。
第二十五条村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构。最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。
任何单位或个人持有村镇银行股本总额5%以上的，应当事前报经银监分局或所在城市银监局审批。
第二十六条村镇银行在向工商行政管理部门登记后，向认缴股本的股东签发记名股权证，作为股东所持股份和分红的凭证。
第二十七条村镇银行股东不得虚假出资或者抽逃出资。
村镇银行不得接受本行股份作为质押权标的。
第二十八条村镇银行的股份可依法转让、继承和赠与。但发起人或出资人持有的股份自村镇银行成立之日起3年内不得转让或质押。村镇银行董事、行长和副行长持有的股份，在任职期间内不得转让或质押。
第二十九条村镇银行的实收资本变更后，必须相应变更其注册资本。
第四章公司治理
第三十条村镇银行的组织机构及其职责应按照《中华人民共和国公司法》的相关规定执行，并在其章程中明确。
第三十一条村镇银行应根据其决策管理的复杂程度、业务规模和服务特点设置简洁、灵活的组织机构。
村镇银行可只设立董事会，行使决策和监督职能；也可不设董事会，由执行董事行使董事会相关职责。
第三十二条村镇银行应建立有效的监督制衡机制。不设董事会的，应由利益相关者组成的监督部门（岗位）或利益相关者派驻的专职人员行使监督检查职责。
第三十三条村镇银行设行长1名，根据需要设副行长1至3名。规模较小的村镇银行，可由董事长或执行董事兼任行长。
村镇银行董事会或监督管理部门（岗位）应对行长实施年度专项审计。审计结果应向董事会、股东会或股东大会报告，并报银监分局或所在城市银监局备案。行长、副行长离任时，须进行离任审计。
第三十四条村镇银行可设立独立董事。独立董事与村镇银行及其主要股东之间不应存在影响其独立判断的关系。独立董事履行职责时尤其要关注存款人和中小股东的利益。
第三十五条村镇银行董事和高级管理人员对村镇银行负有忠实义务和勤勉义务。
董事违反法律、法规或村镇银行章程，致使村镇银行形成严重损失的，应当承担赔偿责任。
行长、副行长违反法律、法规或超出董事会或执行董事授权范围作出决策，致使村镇银行遭受严重损失的，应承担相应赔偿责任。
第三十六条村镇银行董事会和经营管理层可根据需要设置不同的专业委员会，提高决策管理水平。
规模较小的村镇银行，可不设专业委员会，并视决策复杂程度和风险高低程度，由相关的专业人员共同研究决策或直接由股东会或股东大会做出决策。
第三十七条村镇银行要建立适合自身业务特点和规模的薪酬分配制度、正向激励约束机制，培育与当地农村经济发展相适应的企业文化。
第五章经营管理
第三十八条经银监分局或所在城市银监局批准，村镇银行可经营下列业务：
（一）吸收公众存款；
（二）发放短期、中期和长期贷款；
（三）办理国内结算；
（四）办理票据承兑与贴现；
（五）从事同业拆借；
（六）从事银行卡业务；
（七）发行、兑付、承销政府债券；
（八）收付款项及保险业务；
（九）经银行业监督管理机构批准的其他业务。
村镇银行按照国家有关规定，可政策性银行、商业银行和保险公司、证券公司等金融机构的业务。
有条件的村镇银行要在农村地区设置ATM机，并根据农户、农村经济组织的信用状况向其发行银行卡。
对部分地域面积大、居住人口少的村、镇，村镇银行可通过采取流动服务等形式提供服务。
第三十九条村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。
第四十条村镇银行应建立适合自身业务发展的授信工作机制，合理确定不同借款人的授信额度。在授信额度以内，村镇银行可以采取一次授信、分次使用、循环放贷的方式发放贷款。
第四十一条村镇银行发放贷款应坚持小额、分散的原则，提高贷款覆盖面，防止贷款过度集中。村镇银行对同一借款人的贷款余额不得超过资本净额的5%；对单一集团企业客户的授信余额不得超过资本净额的10%。
第四十二条村镇银行应按照国家有关规定，建立审慎、规范的资产分类制度和资本补充、约束机制，准确划分资产质量，充分计提呆账准备，及时冲销坏账，真实反映经营成果，确保资本充足率在任何时点不低于8%，资产损失准备充足率不低于100%。
第四十三条村镇银行应建立健全内部控制制度和内部审计机制，提高风险识别和防范能力，对内部控制执行情况进行检查、评价，并对内部控制的薄弱环节进行纠正和完善，确保依法合规经营。
第四十四条村镇银行执行国家统一的金融企业财务会计制度以及银行业监督管理机构的有关规定，建立健全财务、会计制度。
村镇银行应真实记录并全面反映其业务活动和财务状况，编制财务会计报告，并提交其权力机构审议。
有条件的村镇银行，可引入外部审计制度。
第四十五条村镇银行应按规定向银监分局或所在城市银监局报送会计报告、统计报表及其他资料，并对报告、资料的真实性、准确性、完整性负责。
第四十六条村镇银行应建立信息披露制度，及时披露年度经营情况、重大事项等信息。第六章监督检查
第四十七条村镇银行开展业务，依法接受银行业监督管理机构监督管理。
第四十八条银行业监督管理机构根据村镇银行业务发展和当地客户的金融服务需求，结合非现场监管及现场检查结果，依法审批村镇银行的业务范围和新增业务种类。
第四十九条银行业监督管理机构依据国家有关法律、行政法规，制定村镇银行的审慎经营规则，并对村镇银行风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、资产损失准备充足率、风险集中、关联交易等方面实施持续、动态监管。
第五十条银行业监督管理机构按照《商业银行监管内部评级指引》的有关规定，制定对村镇银行的评级办法，并根据监管评级结果，实施差别监管。
第五十一条银行业监督管理机构根据村镇银行的资本充足状况和资产质量状况，适时采取下列监管措施：
（一）对资本充足率大于8%、不良资产率低于5%的，适当减少现场检查的频率和范围，支持其稳健发展；
（二）对资本充足率高于4%但低于8%的，要督促其制订切实可行的资本补充计划，限期提高资本充足率，并加大非现场监管及现场检查力度，适时采取限制其资产增长速度、固定资产购置、分配红利和其他收入、增设分支机构、开办新业务等措施；
（三）对限期内资本充足率降至4%、不良资产率高于15%的，可适时采取责令调整董事或高级管理人员、停办部分或所有业务、限期重组等措施进行纠正；
（四）对在规定期限内仍不能实现有效重组、资本充足率降至2%及2%以下的，应适时接管、撤销或破产。
第五十二条银行业监督管理机构应建立对村镇银行支农服务质量的考核体系和考核办法，定期对村镇银行发放支农贷款情况进行考核评价，并可将考核评价结果作为对村镇银行综合评价、行政许可以及高级管理人员履职评价的重要内容。
第五十三条村镇银行违反本规定的，银行业监督管理机构有权采取风险提示、约见其董事或高级管理人员谈话、监管质询、责令停办业务等措施，督促其及时进行整改，防范风险。
第五十四条村镇银行及其工作人员在业务经营和管理过程中，有违反国家法律、行政法规行为的，由银行业监督管理机构依照《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》等有关法律法规实施处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十五条村镇银行及其工作人员对银行业监督管理机构的处罚决定不服的，可依法提请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。
第七章机构变更与终止
第五十六条村镇银行有下列变更事项之一的，需经银监分局或所在城市银监局批准：
（一）变更名称；
（二）变更注册资本；
（三）变更住所；
（四）调整业务范围；
（五）变更持有资本总额或者股份总额5%以上的股东；
（六）修改章程；
（七）变更组织形式；
（八）中国银行业监督管理委员会规定的其他变更事项。
更换董事、高级管理人员时，应报经银行业监督管理机构核准其任职资格。
第五十七条村镇银行的接管、解散、撤销和破产，执行《中华人民共和国商业银行法》及有关法律、行政法规的规定。
第五十八条村镇银行因解散、被撤销和被宣告破产而终止的，应向发证机关缴回金融许可证，及时到工商行政管理部门办理注销登记，并予以公告。
第八章附则
第五十九条本规定所称农村地区，是指中西部、东北和海南省县（市）及县（市）以下地区，以及其他省（区、市）的国定贫困县和省定贫困县及县以下地区。
第六十条本规定所称境内金融机构，是指《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条所列金融机构。
第六十一条本规定未尽事宜，按照《中华人民共和国银行业监督管理法》和《中华人民共和国商业银行法》等有关法律、法规和规章执行。
关键词：金融稳定；金融风险；金融基础设施；评估报告
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2012）04-0003-06
一、宏观经济与金融稳定
（一）经济运行基本情况
2011年，全省经济保持平稳较快增长，GDP增速10.9%，高于全国水平1.7个百分点，较上年回落1.6个百分点，低于“十一五”平均水平2.22个百分点。第三产业占比连续9年上升，对经济增长贡献率提高2.3个百分点。全社会研发投入占GDP的比重提高0.2个百分点。万元GDP能耗下降3.66%，化学需氧量、二氧化硫等排放量均下降1.5%。
工业企业利润总额增长27.2%，地方一般预算收入增长25.7%。城镇居民人均可支配收入增幅提高2.3个百分点，农民收入增速连续两年超过城镇居民收入增速。社会消费品零售总额增速高于GDP 6.4个百分点，同比提高0.3个百分点。投资结构改善，第三产业投资比重首次达到50%，提高1.5个百分点；技术改造、高新技术产业、民间投资增速分别高于全社会水平5.4、9.7和2.5个百分点。进出口增速高于全国2.3个百分点，进口首次突破千亿美元，增速高于全国4.9个百分点，净出口额连续3年下降。
区域发展更加协调。山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区、鲁南经济带实现GDP增速分别高于全省0.8、1.1、0.8个百分点。县（区）财政收入占比提高0.7个百分点。地方收入超过30亿元的县（区）增加90.9%。
（二）面临的突出问题
因子分析显示，2011年全省经济增长水平较上年进一步提升。财政金融、进出口和消费因子得分上升，可持续发展因子得分有所下降，产业结构不协调、经济自主增长动力偏低仍是影响经济可持续发展的主要因素。经济运行面临的突出问题主要有：一是经济下行压力加大。GDP增速逐步回落，经济预期持续走低，企业家信心指数、企业景气指数分别低于上年7.5个和6个百分点，投资弹性系数降至近年来最低。城镇及农村居民收入增幅分别低于财政收入13.06个和10.81个百分点，消费持续增长缺乏内生动力。出口订单大幅减少且呈短期化，平均出口利润率下降3.25个百分点，外需不振制约经济增长。结构性矛盾依然突出，六大高耗能产业增加值及其主营业务收入、利润增速分别高于规模以上企业2.7个、5.1个和6.9个百分点。二是物价上涨预期较强。农产品价格上涨的生产成本推动因素仍较显著，农业生产资料价格指数和农民工工资性收入增幅分别提高8.1个和7.1个百分点。上游产品价格上涨压力较大，PPI与PPIRM指数差达到3.9%，比上年扩大1.1个百分点。三是房地产遇冷效应显现。土地购置面积、房屋销售面积和销售金额增速分别回落41.5个、29.3个和32.9个百分点，低于全国18.9个、23.6个和26.1个百分点。房地产企业资金链日趋紧张，货币资金减少12.28%，存货占比提高1.5个百分点。房地产行业税收、土地出让收入增幅分别回落12.4个和62.2个百分点。四是企业经营困难增多。企业产品市场需求指数连续4个季度回落，产成品库存增幅高于上年6.4个百分点。工业企业综合效益指数、资产保值增值率、成本费用利润率、总资产贡献率增幅分别降低52.1、2.7、0.51和1.3个百分点。利息支出增速高于上年22.5个百分点，原材料价格与劳动力成本持续上升，出口企业受欧元、英镑币值波动影响损失较大。规模以上工业利润增速低于上年10.4个百分点，亏损企业数量增幅提高21.6个百分点。
受世界经济持续低迷、国内经济中长期增长潜力下降、主动调控等因素影响，金融业风险管理面临的不确定性上升。市场需求萎缩与企业综合成本上升导致实体经济利润下降；民间借贷脆弱性显现，部分中小企业资金链紧张；房地产市场趋冷，相关行业信用风险上升，融资风险增大；海外市场波动、出口增速回落带来较大冲击，外贸企业经营压力增大，风险波及金融业的可能性上升。
二、金融业与金融稳定
（一）银行业
1. 总体发展状况。2011年，山东省社会融资规模同比少增773.3亿元。银行业机构资产、负债总额分别增长16.18%和15.92%。本外币存、贷款同比分别少增18.27%和3.38%，增量分别是近5年年均增量的99.04%和1.15倍。全省不良贷款余额和不良率分别下降151.94亿元和0.75个百分点，全年共处置不良贷款311.92亿元。法人银行机构资本充足率9.80%，提高1.22个百分点。流动性处于合理区间，法人银行机构核心负债率、流动性比率、备付率分别为55.55%、50.08%和5.06%。全省银行业资产利润率为1.53%，提高0.14个百分点。贷款损失准备充足率和拨备覆盖率分别提高37.32个和44.89个百分点。
2. 改革进展与成效。政策性银行继续推进商业化转型，已改制上市国有商业银行强化风险管控体系，农业银行继续深化“三农金融事业部”改革。股份制银行新增二级分行16家，支行27家。城市商业银行新增支行19家，县域覆盖面达83.6%，提高12.2个百分点。已改制组建农村商业银行20家，新增13家。年内12家村镇银行获得筹建批复。
金融产品创新活跃。小微企业信贷服务创新提速，成立各级中小企业专营机构400余家。涉农信贷产品创新成效明显，林权、渔船、蔬菜大棚、海域使用权、土地经营权抵押和涉农仓单质押贷款分别增长31.3%、51.9%、88.9%、43.7%、127.4%和42.3%。
重点领域和薄弱环节的金融支持力度加大。“十大振兴产业”新增贷款占比提高4.6个百分点。科技创新和节能减排信贷增量高于上年。黄河三角洲高效生态经济区和半岛蓝色经济区贷款增速高于全部贷款6个和2.8个百分点。保障性住房开发贷款增长30.36%。
3. 主要问题与风险点。
（1）银行发展面临的资本约束日益突出。全省银行机构表内外加权风险资产增长26.05%，按8%的比例计算共增加资本金消耗343.14亿元。年末仍有47.66%的农村信用联社资本充足率低于8%。
（2）部分法人机构潜藏流动性风险。部分中小法人机构存贷比或备付率长期处于警戒区间。年末有36.8%的农村金融机构存贷比超标。流动性比率低于40%的机构30家。11家村镇银行的前10大客户存款占比超过65%。
（3）信用风险防控压力加大。全省银行业机构贷款质量向下迁徙率为3.58%，高出向上迁徙率2.8个百分点。农信社不良贷款占全省的42.26%，不良率高于15%的机构仍有13家。部分机构贷款分类偏离度较高，部分农村合作机构不良贷款压降不实。全年银行业机构共对131个大客户发出风险预警，较去年增加16个。问卷调查显示，当前银行业面临的主要外部风险分别是房地产调控及市场波动、民间借贷风险传递以及区域经济结构调整压力。
（4）银行业内部管理基础薄弱。现场评估显示，部分机构公司治理运作不规范，风险合规文化缺失，对违规行为的惩戒明显不足，屡查屡犯现象长期普遍存在。个别银行总行对分支机构、关键岗位人员、核心业务环节的监督管理失当，为犯罪行为提供了可乘之机。
（二）证券期货业
1. 总体发展状况。
（1）市场规模不断扩展，运营机构规范发展。全省新增证券分公司10家，营业部29家，基金分公司1家。股票基金总交易额3.57万亿元，投资者股东开户数942.28万户。境内上市公司145家，总股本859.5万股，分别增长16.9%和17.6%。两家法人券商各项风控指标好于监管标准。
（2）直接融资创历史新高，证券市场服务实体经济功能增强。全省20家企业境内IPO融资154.3亿元，12家上市公司再融资222.9亿元，融资总额增长6.9%；发行各类债券80只，融资774亿元，分别增长100%和66.5%。
（3）上市公司盈利增速放缓，并购重组继续推进。3季报显示，全省上市公司营业总收入、净利润同比分别增长25.9%和24.4%，较上年分别下滑47.2%和67.9%。20家上市公司提出或实施对公司有重大影响的并购重组25次。山钢等多家企业实现了集团（主业）整体上市。
（4）期货市场发展平稳，机构实力稳步增强。全年新增期货营业部10家，投资者开户数、保证金余额分别增长7.4%和0.2%，期货交易量、交易金额分别占全国市场份额的3.5%和2.9%。3家法人期货公司净资产、净资本、净利润分别增长18%、15.5%和4.8%。
2. 需关注的问题。
（1）市场交易量收缩，券商盈利下滑。2011年，全省证券业机构平均佣金费率同比下降14.8%，65.9%的客户无任何交易。两家法人券商经纪业务量下降18.2%，全国市场占比分别下降9.5%和1.25%，营业收入和利润总额分别下降38.6%和52%。
（2）上市公司成本压力加大，投资风险上升。3季报显示，全省上市公司财务费用和管理费用上涨40.5%和24.1%。可供出售金融资产、长期股权投资分别增长112.67%、30.6%，39家企业进入投资性地产领域。全省上市公司资产减值损失同比增加1.01亿元，公允价值变动收益亏损额增长两倍多。
（3）证券业资源总量不足，分布不均衡。山东省上市公司数量仅列全国第6位，总市值、券商资产规模、股票基金交易量仅占全国的4.03%、2.34%和8.47%，证券化率、股票交易率分别低于全国水平40个和15.4个百分点，与全省经济规模不相称。
（4）非法与违规案件有所抬头，市场环境需持续净化。部分上市公司出现虚假重组、关联交易等违规行为，11名高管被问责，两家公司被立案稽查，5家企业因同业竞争问题影响再融资。个别上市公司存在严重的贷款逾期、违规担保、披露虚假信息等问题，资不抵债而引发偿债危机。
（三）保险业
1. 总体发展状况。
（1）市场主体多元化增长。全年新增保险公司15家，总数达76家；各保险公司分支机构新增194家，共计6137家。首家法人保险机构——泰山财产保险公司开业。专业中介法人机构183家，兼业机构12421家。
（2）整体实力进一步提升。全省保险业总资产2193.27亿元，增长23.16%；积累各项风险责任准备金2812.93亿元，增长22.05%。实现保费收入（新口径）增长10.78%，高于全国0.26个百分点。其中，财产险增长14.04%，人身险增长9.26%。
（3）服务经济社会能力增强。全行业为经济社会承担各类风险责任15.73万亿元，增长5.85%。保险赔付支出271.23亿元，增长21.5%。农业保险承保种植业2632万亩，为593万农户提供了84亿元的风险保障。启动12个保险业参与社会管理创新工作试点。
（4）经营质量明显提高。财产险公司全年实现承保利润增长141.32%，为近年来最好水平；综合成本率下降4.69个百分点。人身险公司业务结构持续优化，个人业务占比及寿险新单期交率分别高于全国平均水平6.03个和5.5个百分点。
2. 需关注的问题。
（1）业务发展仍不均衡。财产险发展过于依靠车险业务，车险保费收入占比高达83.27%，第二大险种企业财产保险占比仅为6.14%。普通寿险销量下降2.4%，业务占比下降1.16个百分点。分红险增长10.46%，占比提高1.39个百分点。
（2）保费收入增长乏力。由于汽车销售增长放缓，高度依赖车险的产险业务增长受到制约，保费收入增幅下降24.18个百分点。寿险销售以营销员和银邮为主，业务占比高达92.75%。受银保监管政策调整影响，银邮保费收入增幅下降28.28个百分点；个人营销陷入“低收入、低素质、低水平”困境，保费收入增幅下降5.48个百分点。
（3）非理性竞争较为突出。全行业总体仍停留在争规模、抢份额的低层次竞争水平，套取资金违规支付手续费，不严格执行审批备案的条款费率，擅自扩大保险责任等问题屡禁不止。手续费恶性竞争问题仍然突出，部分地区车行交强险、商业车险业务、农信社借意险业务手续费高达18%、35%和40%。
（4）服务质量和水平有待提高。全省退保金增长73.87%，退保率高达20.6%。销售误导、理赔难、推销扰民等问题仍较突出，大部分地区保险行业协会受理投诉呈上升趋势，保险业改善服务的进展距离公众期待差距明显。
（5）部分公司内控薄弱。部分公司重业务扩张、轻内控管理，营销员违法集资、销售误导、骗保骗赔等问题时有发生；财务数据不真实、账外账、内外勾结侵害公司利益等现象仍然存在。信息化建设普遍滞后，集中管理、集约经营水平不高。
（四）金融业综合经营
1. 金融控股公司。
（1）总体发展状况。山东辖内有省国际信托有限公司（简称省国托）和莱芜钢铁集团有限公司（简称莱钢集团）两家金融控股公司。2011年，两家公司总体运行平稳，利润出现下滑，但风险可控。省国托增加邹平浦发村镇银行股权投资，持股比例上升3个百分点；入股中国重汽财务有限公司。莱钢集团增加山钢集团资本投入8亿元，注册资本变更为39.23亿元；认购莱商银行0.81亿股新股。省国托信托余额增长18%，新增信托规模减少6.85%，净利润增幅下降86.78个百分点。莱钢集团营业收入、净利润增幅分别下降12.05个、2.27个百分点。
（2）存在的问题。受信贷规模趋紧及产能过剩行业限制等因素影响，莱钢集团贷款利率上升，财务费用增长18.25%。同时，钢铁市场持续疲软，主业经营压力剧增。省国托银信合作业务下降67.45 %，占比下降31.78 个百分点。
2. 交叉性金融业务。
（1）总体发展状况。2011年，金融交易创新和金融综合经营持续快速发展，693家样本金融机构（包括银、证、保、信托业）开办的跨市场交叉性金融业务额增长53.43%。一是银行业理财产品呈爆发式增长，发行及代销银行理财产品募集资金增长163.85%。二是金融机构跨市场融资持续增加，银行与证券、基金、信托及保险类机构开展债券回购交易额增长275.81%。三是银保通交易额下降3.4%，新增开户量下降9.71%。四是新兴资金结算类产品增势强劲，以银关通为代表的新兴产品交易额达214亿元，成为新的增长亮点。五是企业年金托管余额增长52.8%，财产净值增长17.45%。
（2）存在的问题。一是理财产品推动了资产表外化运作，增加了货币信贷调控难度，并对货币政策中介目标产生明显扰动。二是跨市场融资业务存在风险隐患。全省具有市场成员资格的城商行回购融资占全部负债的比例平均为6.18%，有两家甚至超过13%，经营头寸过多依靠债券市场等跨市场交易，存在一定的流动性风险隐患。
三、金融市场与金融稳定
（一）货币市场交易放缓，成交利率上行
金融机构通过拆借市场融入资金力度加大，同业拆借交易额增长178%，净融入资金为上年的5.1倍。拆入、拆出加权平均利率较上年提高171个和178个基点。全省51家市场成员机构债券回购成交额增长10.18%。债券加权平均到期收益率大幅上升157个基点。年末金融机构持债余额上升20.36%。
（二）债券发行连创新高，融资规模不断扩大
全年发行非金融企业债务融资工具总额上升26.18%，其中短期融资券、中期票据和中小企业集合票据分别发行28只、24只和3只，融资额分别上升13.07%、40.66%和5.43%。中小企业集合票据发行量占全国三分之一强，融资规模居全国第一。
（三）票据市场价升量跌，融资额增势平稳
贴现及转贴现累计下降22.08%。贴现利率一路走高，直贴和买断式转贴现3—6个月加权平均利率在10月末达到全年最高，年末略有回调，但较年初分别提高2.72个和3.48个百分点。银行承兑汇票签发量增长30.65%，风险敞口增长26.98%。
（四）黄金市场交投活跃，金价大幅攀升
全省新增上海黄金交易所会员企业两家，总数达12家。会员企业全年成交量增长50%；产金炼金企业为交易主力，累计净卖出74.8吨。纸黄金交易继续保持活跃，成交量、成交额及成交价格分别上升71.8%、154%和24.13%。
（五）民间借贷需求旺盛，资金价格持续攀升
山东省民间借贷样本监测点累计借入金额增长170.03%，样本加权平均利率上升5.2个百分点，涨幅达40.5%。高利率借贷发生额显著增加，全省样本民间借贷年利率超过25%的发生额4.3亿元，而2010年仅为70.5万元。
四、金融基础设施与金融稳定
（一）金融法律环境进一步完善
金融管理部门新实施150余项与金融业和金融基础设施相关的重要规范性文件，规范了境外直接投资人民币结算、理财产品销售、期货投资咨询、转融通、保险业务转让等多方面的业务活动。据对省内184家金融机构1272位高管人员调查，全年法治环境综合评分9.66分（10分制），升幅1.56%。人民银行济南分行制定印发了《金融消费者申诉处理暂行办法》和《关于开展金融消费者权益保护工作的意见》。全省各级金融消费者权益保护中心共受理金融消费者投诉296起，办结278起，办结率94%。
（二）支付体系平稳高效运行
人民银行济南分行制定了银行卡中长期工作规划、银行卡收单市场管理办法以及银行卡助农取款业务管理暂行办法。新增大、小额支付系统直接参与者3家，间接参与者1150家，变更参与者836家。3家法人机构接入网上支付跨行清算系统。各银行机构通过支付系统办理结算笔数增长41.65%，结算金额增长17.39%。县及县以下地区ATM、农民金融自助服务终端、POS机具布放量分别增长41.8%、223.8%和67.0%；金融服务终端行政村覆盖率达78%，提高40.9个百分点。县及县以下地区银行卡发卡量增长53.02%，人均持卡1.19张。
（三）金融机构内部治理逐步改善
全省政策性银行、国有商业银行、股份制银行、城市商业银行全面实施并逐步适应新会计准则，农村合作金融机构全面完成新旧会计制度转换工作，金融机构公司治理水平提升。据对159家法人机构572位高管和风控人员、658位银监系统和人民银行负责人员调查，“银行业法人机构公司治理”综合评分8.94分（10分制），改善率为0.64 %。
（四）信用体系建设持续深入
企业征信系统全省企业及其他组织收录量增长7.04%，日均查询增长34.18%；个人征信系统全省自然人收录量增长3.14%，涵盖的信贷账户增长28.16%。共采集公积金缴存信息581.7万户，社会保险缴存266.7万户，社会保险发放74.9万户。累计入库中小企业14.7万户，近2万户企业首次取得信贷支持，融资额2077.6亿元。共建立农户信用档案1072.8万户，增长8.47%。
（五）反洗钱工作力度进一步加大
制定了《山东省金融机构反洗钱现场督导办法》，建立了反洗钱监管交互平台系统。印发了《中国人民银行济南分行反洗钱监测调查工作管理办法》，规范开展行政调查和案件线索移交工作。组织完成对全省992家市级以上金融机构和67家县级以上金融机构的自律考核评估和现场检查工作。全年共接收金融机构报送可疑报告310份，向有关部门移交92份。年内举行情报会商120次，向侦查机关报案数量、涉及金额同比分别增加10笔和186.44亿元。
（六）货币流通管理成效显著
反假币工作不断深入。反假工作站点增长8.07%，义务宣传员增长12.34%。加强专业队伍建设，累计认定鉴别师和识别师分别增长45.50%和14.96%。全省累计收缴、没收假人民币金额同比上升4.7%。通过建设县域虚拟发行库，搭建现金横向调剂平台，加大了小面额现金投放力度，优化了券别结构。金融机构监测网点及企事业单位对各券别满足率分别提高3.48个和2个百分点；对市场现金整洁度认可率分别提高0.95个和2.39个百分点。
（七）金融知识宣传培训和投资者风险教育持续加强
全年开展征信、反洗钱、反假币宣传逾4600场次，受众超过150万人次，发放宣传资料近350万份，提供咨询逾100万人次，开展专业培训近3600次，培训人数逾10万人。完成“金融知识进万家巡回展”最后两站（烟台站、东营站）的展览活动。
（八）问题与建议
一是强化非金融机构支付业务监管与银行卡安全管理工作。目前预付卡发行机构在未取得支付业务许可的情况下，存在违规发行新卡的行为。应尽快制订非金融支付服务机构清退方案，对限期内未取得支付业务许可的机构进行清理。建立健全防范和打击信用卡套现的工作协作机制，切实加强发卡、收单等工作环节管理。二是规范金融机构会计信息披露。部分金融机构在数据管理、模型应用、风险计量等方面相对滞后，信息披露中缺乏对资产减值、公允价值变动等重要会计数据的合理解释。应引导金融机构加强对新会计准则的研究，提升风险管理水平。三是增强金融机构反洗钱责任意识。部分金融机构履行反洗钱义务的动力不足，对可疑交易的筛选和识别过于依赖计算机系统，缺少必要的分析甄别，可疑交易报告利用价值低。应进一步完善反洗钱现场督导制度，加强对金融机构一对一辅导，引导和帮助金融机构提高防范洗钱风险的能力。四是继续完善反假币和发行基金管理工作。应强化对商业银行的日常监督管理，充分发挥营业网点堵截假币的堡垒作用。逐步解决假币解缴不及时、收缴程序不规范等问题。积极做好发行基金管理工作，进一步疏通现金投放、回笼渠道，化解小面额票币供求局部失衡问题。
五、总体评估与政策建议
按照统一的层次分析模型和权重，对山东金融稳定状况进行定量评估显示：2011年综合评分79.35，比上年提高0.21。其中，银行业及金融生态环境分别提高0.81、0.37，证券业、保险业受利润降低及发展速度减缓影响，同比略降0.14、0.07；受经济增速放缓及形势复杂等因素影响，宏观经济得分同比下降0.86。
2012年是实施“十二五”规划承上启下的重要一年，全省经济金融发展具备较多有利条件，同时又面临复杂的形势和困难。一方面，经济增速适度放缓和转方式、调结构的深入推进，有助于化解经济运行中长期存在的结构性矛盾，增强经济金融运行质量和可持续性。另一方面，国内外经济形势依然复杂严峻，宏观调控面临的“两难”问题增多，实体经济运行风险上升对金融体系的负面影响有所显现。维护金融稳定应坚持“稳中求进”的主基调，积极主动适应国内外经济形势和国家宏观调控政策变化，在更好地服务经济转型中实现稳健发展。
（一）贯彻落实宏观审慎管理要求
进一步健全对金融机构落实稳健货币政策的监测、评估，认真执行差别存款准备金动态调整措施，不断完善逆周期调控的工具和手段，引导金融机构逐步建立主动调节信贷投向、自我约束风险的长效机制。
（二）牢牢把握金融服务实体经济的本质要求
督促各金融机构正确处理追求利润与履行社会责任的关系，紧密结合经济社会发展的现实需要，大力推进金融创新，满足实体经济和社会管理新的金融服务需求。坚持“有扶有控”，进一步优化信贷结构，促进实体经济转方式、调结构。
（三）坚持把防范化解风险作为金融工作生命线
进一步完善政府主导的区域金融稳定协调和突发案件应对处置机制。完善金融风险监测、评估体系，深入组织开展金融机构稳健性现场评估工作。强化对重点领域和脆弱环节的风险监控，高度关注新型金融业态和“影子银行”体系等发展中存在的问题。加大整顿金融环境专项行动力度，有效打击金融违法犯罪活动。
（四）深化金融机构公司治理和内控机制建设
督促金融机构深刻汲取风险教训，完善公司治理结构，加强企业文化建设，深入开展重点业务和案件高发业务的制度梳理与风险排查工作，切实提高制度执行力。继续推进体制机制改革，转换经营机制，强化风险防控，全面提升风险管理和内部控制水平。
参考文献：
2009〜2010年农村银行金融机构总体发展情况
2009年农村银行金融机构发展背景
2009年,各国此前针对全球金融危机的刺激政策发挥了效用,世界多数国家经济增势出现明显回升。其中,美国作为全球经济增长的引擎实现了逐步复苏,日本和欧盟等国经济衰退的势头则得到了明显缓解,其他经济发达国家的经济增长也企稳回升。在新兴市场经济国家,中国以迅猛的势头实现了率先复苏。2009年中国GDP增速达到9.1%。经济的高速增长必然惠及银行业。2009年我国银行业金融机构资产总额达到78.8万亿元,比2008年同期增长26.3%,所有者权益则达到4.4万亿元,同比增长17%。
但值得注意的是,中国银行业在整体实现大发展的同时,农村中小金融机构整体发展却基本上呈现原地踏步的状态。数据显示,2009年农村中小金融机构资产占全部银行业金融机构资产的11%,相比2008年同期下降了0.48个百分点。近年来,中央政府层面加大了对农村金融领域的支持力度,监管部门也引导社会各方在农村设立分支服务机构,并对其实施针对性考核。在政策的指引下,各类银行纷纷在农村地区采取多种方式新设机构,加大对农村地区的信贷投入。但由于我国城乡固有的二元经济的影响,农村经济的发展处于弱势状态,信贷收益难以覆盖风险等原因,长期以来农村金融服务的供给仍显得不足。这体现在农村地区网点覆盖率低、竞争不充分、服务能力不足、金融服务空白的问题仍然非常明显。截至2009年末,我国仍有金融网点机构空白乡镇2792个,服务空白乡镇342个。但随着政府部门的引导和银行自身战略理念的变化,这一数字已经比2008年同期大幅减少。随着农村金融改革的不断深化,2009年我国农村银行金融机构的经营也出现了一些新的变化,依然有许多亮丽之处。
2009年,监管部门针对我国农村金融的实际,稳步推进农村金融体制机制改革,积极完善法人治理机制,大力培育新型农村金融机构,加强农村金融服务。监管部门从支持农业产业链各市场主体生产发展出发,先后出台一系列针对性强的政策措施。如探索扩大信贷抵押物的范围,并进行担保手段的改进。这使得农村金融服务中存在抵押物缺失的情况得到缓解,促进了农村银行金融机构放贷的积极性。2009年,银监会明确提出“两个不低于”的工作要求,即“支农贷款增速不低于贷款平均增速、增量不低于上年”。各家银行纷纷从产品创新入手,加大农村小额信用贷款、联保贷款等无抵押担保贷款的推广力度,实行差别化授信和分类政策,研发和引入适应于农村和农户实际的特色金融产品,全方位实施对于农村的信贷支持,支农服务力度明显加大。截至2009年末,银行业金融机构涉农贷款余额达到9.1万亿元,比2009年年初增长34.8%。其中,农户贷款余额2万亿元,比年初增长32.8%(见图1)。
2009〜2010年农村银行金融机构营运状况
主要涉农银行金融机构的服务现状。经过多年的努力,目前农村金融市场的机构组织体系已经基本建立,农村金融呈现商业性金融、政策性金融、邮政储蓄、农村合作金融、新型农村金融机构等多家机构百花齐放的局面。国内许多商业银行也一改此前收缩农村业务,撤出农村地区的做法,“下乡设点”,大力扩展地盘,布点范围不断扩大。
如2009年几家国有银行纷纷实施县域金融发展战略,通过设立村镇银行的形式进行金融服务下乡,为农村地区客户提供全方位服务。其他股份制银行和城市商业银行积极在农村地区筹建银行和小额贷款机构。2009年各类商业银行出现下乡的热烈势头,一方面是处于竞争需要,扩展经营地域,希望通过发展农村地区业务来培育城区业务之外新的业务增长点。另一方面则主要是顺应国家政策号召之举。近年来,为解决农村金融服务不足的问题,银行监管层面一直鼓励各类商业银行回归农村市场,服务农业和农民,这客观上促进了各类商业银行回归农村的步伐。同时,近几年来社会各界纷纷强调商业银行社会责任,银监会也将其作为各家银行信息披露的重要内容。应该说,各类商业银行回归农村,加大对“三农”发展扶持力度,也具有重塑社会形象之考量。
在经营定位上,工、农、中、建等国有大型银行进入农村地区开展金融服务,在服务领域和支持重点反映在经营理念上有其特点。即主要围绕地方政府有关经济发展政策,进行中小企业、扶贫开发、县域消费等信贷服务工作。而股份制商业银行开展农村金融服务,则主要在县域地区吸收存款,发放中小企业和消费贷款,拓展其业务领域。统计结果显示,2009年全口径涉农贷款新增2.36万亿元,占全部新增贷款的22.4%,年内呈持续走高态势。2009年12月末,全口径涉农贷款余额9.14万亿元,占同期各项贷款余额的21.5%,余额同比增长32.3%,比2008年末高11.5个百分点(见图2)。
作为商业性金融的代表,中国农业银行按照其经营定位继续开展面向“三农”的金融服务试点工作。目前,各类银行业机构县级支行在县域农村地区的服务领域和支持重点各不相同,支农作用各有大小。2009年中国农业银行重构了“三农”经营管理制度,调整业务流程,其面向“三农”经营,商业运作的体制机制建设继续稳步推进。2009年,中国农业银行在董事会层面组建了“三农”金融发展委员会,经营层面组建了“三农金融事业部管理委员会”,在全行各层级建立了垂直的条线型经营管理架构。2009年中国农业银行不断强化面向“三农”的市场定位和责任,在有效防控风险的前提下,充分发挥自身资金、网络、专业等优势,不断创新服务“三农”的产品、服务、机制和流程,“三农”金融服务试点取得了明显成效。中国农业发展银行作为农村政策性金融的执行者,由过去单一支持粮棉油购销储业务,逐步形成了以粮棉油收购贷款业务为主体,农业产业化龙头企业贷款和新农村建设中长期贷款业务为两翼,中间业务为补充的多方位宽领域支农格局。作为政策性银行,中国农业发展银行近年来在巩固和发展现有粮棉油购销贷款业务基础上,大力支持农业产业化龙头企业、农副产品加工企业和农村小企业发展以及农业科技成果转化与推广应用、农业基础设施建设、农业综合开发和农业生产资料流通体系建设。2009年中国农业发展银行加大在农村地区金融资源配置力度,积极拓展支农业务领域和资金来源渠道,开办了县域城镇建设贷款,扩大了存款业务范围,增强了其作为农村金融骨干的支柱作用。
中国邮储银行作为农村金融的后起之秀,2009年邮政储蓄公司治理改革取得实质性进展,“三会一层”的公司治理机制基本建立,同时邮储银行与邮政集团的关系也在逐步理顺。2009年,邮储银行建立了资本约束机制和资本补充渠道,邮储银行增加了100亿元资本金以增强资本实力,其商业化运营逐渐进入正轨。2009年邮储银行围绕自身特色定位,以小额信贷为突破口,积极扩大涉农业务贷款品种和范围,着力加强农村金融服务,取得了一定的成效。但目前邮储银行的大部分精力仍放在分支机构改革、业务重组和理顺一些基本规章制度的事情当中,这直接导致其农村金融领域的业务扩张一定程度上处于较为缓慢的状态,农村金融“三农”主力军的地位仍未得到充分体现。目前,邮储银行主要通过通畅的业务渠道和众多的服务网点为农村地区居民提供方便、快捷的存取款和结算服务。而对于邮储银行的未来发展定位,银监会主席刘明康主张将其改造成为社区银行。考虑到邮储银行超过70%的网点在县及县以下,且资产质量较高,如果将邮储银行定位于零售银行,主要面向广大农户和小业主提供金融服务,如规定将其存款的一定比例用于扶持农户,这将有助于邮储银行涉农业务范围的进一步扩大,巩固其作为“三农”的新的生力军的地位。
农村中小银行金融机构的营运状况。除以上几类农村银行金融机构之外,目前在农村履行金融服务职能的还有农村中小银行金融机构。按照银监会的分类方法,农村中小金融机构主要包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社和新型农村金融机构。目前,在众多的金融机构中,农村商业银行、农村合作银行和农信社等农村中小金融机构是农村金融的“主力军”,是县域农村地区信贷投放和金融服务的主要提供者。农村信用社长期在农村金融领域耕耘,但历史包袱和管理体制问题一直成为困扰其发展的主要障碍。2003年启动的以管理体制和产权改革为重点的新一轮改革,目的是增强其服务能力,改进和提高服务水平,但目前对这一改革的战略和路径仍存在一些争论。目前,各地农村信用社的管理和风险责任已顺利移交至省级政府承担,北京、上海、重庆等地成立了农商行,天津等地成立了农合行。全国许多省份则成立了省联社,作为政府的管理平台。2009年农村信用社体制机制改革不断深化,法人治理机制日益健全。省联社的履职行为逐步规范,股份制产权改革加速推进。农村信用社在支农服务中具有网络和经验等不可替代的优势,监管部门多次强调进一步推进农村信用社的改革,扎实做好支农信贷工作。2009年各地探索和实践了股份制和股份合作制等新的产权模式,新组建了62家农村商业银行和农村合作银行。通过中央和地方的政策扶持以及自身努力,农村信用社历史包袱有所化解,经营机制逐步健全,主要监管指标得到明显改善。
2009年,全球主要国家经济在金融危机后触底回升,我国尽管一直在强调经济发展模式的转型,但经济仍旧保持了高速发展,农村金融市场依然保持了稳步的发展。2009年,在农村中小银行金融机构中,就资产规模而言,农村商业银行资产总额达到18661.2亿元,农村合作银行达到12791.2亿元,农信社更是达到54925亿元,均较2008年同期保持了稳步增长。就负债情况而言,农村商业银行达到17545.7亿元,农村合作银行为11940.3亿元,农信社为52580.6亿元,也保持了平稳增长的态势(见图3)。
2009年,在税后净利润这一重要的经营指标上,农村中小金融机构表现参差不齐。既有较为抢眼的机构,也有相对平淡的机构。如农村商业银行2009年取得149亿元的税后利润,较同期大幅增长43.8%。农村合作银行也取得134.9亿元的税后利润,比同期增长30.2%。这显示出这两类机构的改革重组激发了它们的增长潜力。而长期以来在农村金融市场“占山为王”的农村信用社,虽然以227.9亿元的利润在农村中小金融机构中拔得头筹,但4.02%的增长率还是与其拥有的大量资源显得不太相称,这或许与其处于改革发展过程中体制未完全理顺,经营受到影响有关(见图4)。
应该承认,因为农村经济的相对弱质性,农村金融市场客观上还是一个风险相对较高的市场。这反映到资产质量指标上,农村中小金融机构的不良贷款率相对来说仍然较高,风险管理的任务显得较为艰巨。2009年,我国商业银行总体不良贷款率为1.6%,但农村商业银行的不良贷款率高达2.83%,远超过平均水平(见图5)。总之,农村中小银行金融机构的业务模式和风险管理仍需要根据农村金融的实际不断探索。
2009〜2010年农村合作银行和农村商业银行竞争力状况
2009年底,中国银行业总资产为78.8万元,比2009年年初增长26.2%。其中农村中小金融机构总资产在银行业资产中的份额占比为11%,比2008年略有下降。作为中央政府针对农村合作金融机构的一项政策措施,2009年中央专项票据发行兑付考核工作取得重要进展,截至2009年年底,全国2340家农村合作金融机构兑付专项票据1640.7亿元,分别占应兑付家数和应兑付额度的97.2%和96.8%,其中浙江、山东、江西、上海等15个省(直辖市、自治区)全部完成专项票据兑付工作。2009年,全国农村中小金融机构累计处置不良资产915.8亿元,其中,采取投资者购买不良资产方式消化了不良资产181.3亿元。作为农村中小金融机构的主要代表,农村商业银行和农村合作银行的发展也取得较大的成就。
农村商业银行发展迅速,经营状况与所处地域密切相关。农村商业银行由农村信用社改制而来,在2003年以来的农信社改革过程中,北京、上海、苏南、浙江、广东等地的农商行实现了飞速的发展。从资产规模上来看,2009年我国农商行的规模较2008年增加50%以上,尤其是发达地区的农商行抓住经济发展的时机壮大了自身。2009年,经济形势较以往更为复杂,经济回升过程中的不稳定性、不巩固性、不平衡性,进一步加大了银行业的经营风险和监管难度。2009年年初银监会明确提出“支农贷款增速不低于贷款平均增速、增量不低于上年”的“两个不低于”工作要求,督促农村商业银行和农村合作银行牢固树立支农服务宗旨,巩固和提升支农主力军地位。农村中小金融机构合理地把握了金融与地方政府关系的尺度,紧紧依托于地方工业或服务业经济的发展,取得了很大的发展。
2009年,我国国内42家农商行资产规模达到18661亿元,增长超过50%。其中北京农商行、上海农商行、重庆农商行占据资产规模的前三甲。广州农商行、成都农商行、东莞农商行和顺德农商行资产规模均超过千亿元大关。按照实收资本规模上看,42家农合行总实收资本为572亿元,广州、重庆、成都三家农商行则位于前三位。这显示发达地区的农村商业银行较为容易占据发展中的先机做大做强,但重庆和成都两地的农商行地理位置并不占优,资产规模仍然排名前列,显示出其良好的业务拓展能力和发展潜质(见图6)。
就存贷款情况来看,2009年42家农商行存款规模为15951亿元,其中北京、上海、重庆、广州和成都占据前五位(见图7)。贷款情况则有所变化,42家农商行贷款规模为9794亿元,北京、上海、重庆、广州和成都依然占据前五名的位置。东莞农商行和和顺德农商行则紧随其后。值得注意的是,深圳作为发达地区,其农商行的步伐似乎迈得不太快,在存款和贷款规模上深圳不敌同为广东省内的顺德农商行,与前三名农商行的差距则更大,这与其地理位置和经济环境不太相称对等,表明许多发达地区的农商行还具有较大的空间可以挖掘。
考虑农村商业银行的净利润情况,2009年东莞农商行实现净利润排名第一,其后为上海农商行、重庆农商行、成都农商行和佛山顺德农商行(见图8)。
需要关注的一个问题是,虽然农商行对“三农”领域的资金投入总量在逐年增长,但增长幅度远不及对其他行业资金投入的增长幅度。如2009年许多农商行的贷款领域集中在房地产业、制造业、租赁和商务服务业。虽然农商行服务“三农”的市场定位短期内难有大的改变,但作为商业银行的一份子,农村商业银行本身有服务于风险程度低、利润率高的客户的趋利性。改制之前农信社的客户范围受到政策限制,只能服务低端客户,但改制为商业银行后,面对城镇高端客户带来的收益,农商行信贷资金的分配与流向自然会受到影响。考虑到成本和风险因素,既考虑如何不违背农商行改制的初衷,安心服务于“三农”领域,又合理反映经营中追逐利润的诉求,处理好发展中的战略定位和业务模式,是农商行群体需要认真思考的问题。
农村合作银行公司治理取得成效,促进了经营上的稳健发展。现有农村合作银行也基本由农村信用社转制而来,产权改革后各界较为担心的是,农合行是否会遗留原有农信社的一些弊病,是否能够建立自身的盈利模式等等。从2009年来看,大部分农村合作银行基本上均能按照现代金融企业制度要求,借助于产权改革的机会建立了规范的公司治理机制,保证法人治理结构的相互制衡和有效运作,以此促进经营上的稳健发展。2009年,各农商行始终坚持以服务“三农”为方向的战略定位,立足地方,在强化内部管理,完善内控机制,提高经营管理水平上下了功夫,并发展壮大了自己。2009年,按照资产规模排名,杭州联合农村合作银行、浙江萧山农村合作银行、宁波鄞州农村合作银行分居前三名(见图9)。而按照实收资本情况,杭州联合、浙江萧山、浙江义乌三家农合行排名最靠前。
如果按照存贷款情况排名,杭州联合农村合作银行、浙江萧山农村合作银行、宁波鄞州农村合作银行、浙江绍兴县农村合作银行、宁波慈溪农村合作银行位居前五名(见图10)。值得注意的是,宁波共有鄞州和慈溪两家农村合作银行凭借其业务拓展能力进入前五的位置,显示了这一地区农村经济的蓬勃活力。
考虑农村合作银行的净利润情况,2009年浙江萧山农合行、杭州联合农合行、浙江绍兴农合行分列前三名。浙江省包揽了农合行净利润的前五名,这与其处于发达地区,农合行改制较为规范,社会信用环境良好,民营经济发展较好等因素有关(见图11)。
异地设立分支机构取得重大突破,经营地域在省内和省际间进一步拓展。2009年,农村中小金融机构纷纷采取各种方式进行跨区域设点,多家农村商业银行走出注册地开设异地分支机构,进行经营地域上的扩张。如江苏省16家农村商业银行省内异地支行和2家农村商业银行省外异地支行开业,经营地域跨越省内和省外。安徽省3家农商行省内异地支行,天津市2家农商行省外异地支行获得批准开业。自从2008年银监会颁布实施《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》,放开农商行和农合行跨区域经营之后,农村商业银行抓住这一政策调整的机会大力开设异地支行,通过异地进行入股和设立支行等形式进行经营地域的扩展。在具体形式上,一些农村中小金融机构通过发起人的形式设立村镇银行等新型农村金融机构进入异地,以此实现经营布局的扩张。
管理体制和产权制度改革加快推进,经营活动进一步规范。2009年,农村中小金融机构继续加强管理体制和机制创新,管理体制和产权制度改革深入推进。按照监管部门的要求,农村中小金融机构继续推进以股份制为主导的产权改革和完善法人治理,加快向现代农村金融制度过渡。银监会要求农村中小金融机构坚持走以股份制为主导的产权道路,实现产权改革多元化。此外,要求各地继续规范省联社的履职行为,根据本地实际深化省联社改革。在这一思路的指引下,农村信用社向农村合作银行转制,农村合作银行向农村商业银行演变的路径已经成为各方承认的模式。福建省2009年组建了第一家农村商业银行――上杭农村商业银行,其他省份农村合作金融机构也加快了转制的步伐。总体来看,2009年底共有43家农村商业银行和196家农村合作银行实现改制后开业。2009年中国经济中出现的地方融资平台风险问题使农村中小金融机构面临一定的挑战。为严控信贷资产风险,规范农村中小金融机构的经营活动,2009年12月银监会颁布了《农村中小金融机构风险管理机制建设指引》,从风险管理组织架构、风险管理运行机制、风险管理的制度体系和风险管理文化等方面为农村中小金融机构的经营进行了制度规范。2009年,农村中小金融机构也始终注意控制信贷风险,加强风险管理。截至2009年年末,不良贷款余额和比例分别比2009年年初下降了862亿元和5.1个百分点,资本充足率提高2.6个百分点,贷款损失准备充足率提高17.8个百分点,发案率和百万元以上案件发案率分别下降了51.9个百分点和17.3个百分点。
2009〜2010年新型农村金融机构竞争力状况
新型农村金融机构总体发展状况。目前在农村金融领域,中国农业银行、中国农业发展银行解决的主要是农业龙头企业、粮棉油收购企业,以及较大私营企业的贷款问题。而在我国农村,农村微型金融服务业的主体是农村信用社,但农村信用社解决的主要是有抵押、担保能力的企业和农户的贷款问题,信贷覆盖面受到一定限制。邮储银行尽管在农村地区网点众多,但其经营机制并未完全理顺,内部的组织整合和业务转型还处于调整过程中,导致业务未完全铺开,无法满足农村的金融需求。至于20世纪90年代初期发展起来的小额信贷,这类机构开始主要是由非政府组织、社会团体利用国外资金进行小范围试验。但这类小额信贷项目不能吸收存款,完全是靠外部资金支持,大多数是依靠补贴维持,覆盖的范围非常有限,经营缺乏可持续性。在我国大部分农村,由于微小型企业和农户数量巨大,微型金融现实和潜在的客户量众多,在微型金融服务中新型农村金融机构正在被政府赋予更为重要的角色。基于我国农村地区金融服务的实际,近年来,国家在部分省市试点设立新型农村金融机构,作为新生事物的村镇银行等得到了长足发展,这为弥补农村金融服务缺失发挥了积极作用。这些新型农村金融机构包括村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等几类机构。
从监管的导向来看,银监会按照“低门槛、严监管”的要求大力发展新型农村金融机构,一直鼓励社会各类资本到农村地区设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构。同时,银监会还引导优质的农村合作金融机构和各类商业银行到农村地区设立分支机构。为促进新型农村金融机构的发展,2009年银监会编制《新型农村金融机构2009-2011年总体工作安排》,计划用三年时间在全国设立1293家新型农村金融机构。根据规划,2009年后的三年内,其中村镇银行1026家,贷款公司106家,农村资金互助社161家。为确保三年总体工作安排全面完成,银监会在市场准入政策上进行了大胆的创新,制定了“东西挂钩、城乡挂钩”的双挂钩政策。明确提出实行百强县(或大中城市辖内)与中西部地区1∶1与国定贫困县1∶2挂钩政策,引导各类社会投资者到中西部和农村地区设立新型农村金融机构。即意向到东部发达地区以及其他经济活跃地区发起设立机构的,必须同时到中西部欠发达地区设立机构;意向到较发达城镇地区发起设立机构的,必须同时到农村地区设立机构。在管理架构上,允许银行业金融机构主发起人成立专司村镇银行和贷款公司管理的事业部。在机构类型上,引导农民专业合作社开展组建农村资金互助社试点工作,对符合条件的小额贷款公司允许改制为村镇银行。在政策的推力下,新型农村金融机构的发展进一步加快。截至2009年末,监管部门共核准172家新型农村金融机构开业,其中村镇银行148家,贷款公司8家和农村资金互助社16家。目前,已开业新型农村金融机构存款余额269亿元,贷款余额181亿元,其中农户贷款5.1万户、资金65.5亿元,小企业贷款0.5万户、资金91.2亿元,分别占其贷款余额的36.2%和50.4%(见图12)。
新型农村金融机构尽管发展前景十分广阔,但也面临不少问题,如资金少、融资渠道窄、盈利难以及盈利周期长、汇兑和结算难等。目前新型农村金融机构在全国正由试点进入大发展期,很多方面都需要国家的扶持,业界也不断呼吁为其营造有利、公平的金融市场环境,引导更多的资金回流农村。新型农村金融机构服务对象是高风险、低效益,受自然灾害和市场风险影响巨大的“三农”产业,而目前农业保障、保险机制尚不健全,抗风险能力低,导致新型农村金融机构业务风险较大。目前,应建立必要的风险补偿机制、新型农村金融机构服务“三农”和支持新农村建设的正向激励机制,尽快出台实施对新型农村金融机构的财政扶持、税收减免、农业贷款补贴利息等方面的优惠政策,给予这些有活力有潜力的金融机构以真金白银的支持。事实上,目前监管部门已出台多项政策支持新型农村金融机构发展。2008年银监会联合人民银行印发了《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》,明确了村镇银行在存款准备金、利率、支付清算、会计、征信、金融统计和监管报表等方面的政策。其中村镇银行的存款准备金率比照当地农村信用社执行。另外,银监会开展了对包括村镇银行在内的县域金融机构涉农贷款增量奖励试点工作,对涉农贷款余额增长满足要求的县域金融机构,给予一定比例的奖励,通过以奖代补,增强机构抗风险能力。但另一方面,即便在许多的政策支持下,新型农村金融机构也面临一些现实的问题。如资金来源相对匮乏,管理人员相对层次不高,业务品种单一等。针对新型农村金融机构融资成本高、渠道不畅等问题,业界不断呼吁国家应出台支持性政策,在新型农村金融机构建立之后的2年至3年内给予一定的补贴扶持,使之尽快实现盈亏平衡。此外,目前许多新成立的农村金融机构商业银行业务还比较落后,只能做一些银行最基本的业务。而涉及到如结算、支付、网上银行等业务则进展较为困难。这些问题只能靠新型农村金融机构在发展壮大中逐步解决。
针对新型农村金融机构面临的问题,2009年财政部出台了一系列措施加大对新型农村金融机构的扶持力度,运用财税杠杆引导信贷资金和社会资金投向农村。2009年3月,财政部《关于开展县域金融机构涉农贷款增量奖励试点工作的通知》,从2009年起,对机构上年末涉农贷款余额增量超过15%部分,按2%给予奖励,但对上半年末不良贷款率同比上升的,不予奖励。同日,财政部还《关于实行新型农村金融机构定向费用补贴的通知》,对达到监管要求并实现上年末贷款余额同比增长的,2009年至2011年由中央财政按照上年末贷款余额的2%给予补贴,其中要求村镇银行贷存比需大于50%。从2009年底我国已有的140多家村镇银行来看,绝大多数贷存比都已超过50%,几乎都可享受到此次补贴。财政部还拟对所有金融机构发放的5万元以下的农户贷款,给予税收减免优惠。2009年各级财政向县域金融机构拨付涉农贷款奖励资金8.64亿元,共带动金融机构增发涉农贷款432亿元,调动了社会资金投向“三农”的积极性。同时,中央财政拨付新型农村金融机构定向费用补贴4189万元,推动新型农村金融机构试点工作的开展,机构经营和风险拨备能力明显增强。财政部的一系列财政促进金融支农的政策,是近年来政府在金融机构支农服务方面前所未有的,其中税收减免政策更是其中激励力度最大的。有关部门将进一步研究新型农村金融机构税收优惠、2010〜2012年监管费免征、农村资金互助社工商注册登记等问题,还将出台相关扶持政策促进新型农村金融机构可持续发展。可以估计,如果这些政策常态化的话,新型农村金融机构将迎来大发展。
2009年村镇银行竞争力评价。鉴于农村金融性质属于弱质金融,目前,新型农村金融机构中不管是村镇银行、小额贷款公司还是农村资金互助社,都面临着社会信誉不高,经营风险较大的尴尬困境。而在几类新型农村金融机构中,村镇银行具有不可比拟的优势。相比较而言,村镇银行具有较完善法人治理机制和较强的服务功能,可进行存款、贷款和资金结算、理财等业务,业务种类相对较为齐全。从社会各界发起设立新型农村金融机构的选择对象来看,村镇银行也成为共同的选择。2009年,国有商业银行、股份制商业银行和农村合作金融机构均积极扮演发起人角色,就中资行而言,农业银行、建设银行、交通银行、中国银行、民生银行已经相继设立了村镇银行,并计划大幅增加村镇银行的规模,转战乡镇。2009年一季度国开行已设立七家村镇银行,速度之快令人称赞。就外资银行来看,2009年汇丰银行在中国开设的第五家村镇银行――广东恩平汇丰村镇银行开业。在外资银行中渣打银行和花旗银行2009年也分别设立了村镇银行。2009年银监会还出台了贷款公司转制为村镇银行的有关文件,积极鼓励各方投资主体设立村镇银行。银监会还表示,将允许主发起行参照银行小企业金融服务专营机构模式,组成专司村镇银行管理事业部性质的专业化机构。目前,监管部门对于村镇银行发起人还有一定的限制。可以考虑适当放开村镇银行“发起人”的制度限制,适当放开民间资本准入限制,允许企业或社团法人、非银行类金融机构直接投资并控股村镇银行,以促进村镇银行的大发展。
应该承认,村镇银行在激活农村金融市场竞争,满足了农村金融有效需求方面发挥了不可替代的作用。2009年,各村镇银行积极提高农村金融服务“三农”的质效,制定特殊信贷政策,为涉农贷款提供了优惠和便利。一些村镇银行积极开展产品创新,如创新涉农服务产品和服务方式,创新担保质押手段,推行农业单链式贷款、林权抵押贷款、农业机械贷款等农户贷款,实行“送贷上门、送贷下乡”等,有效地提高了服务效率,也促进了自身的发展。2009年,按照资产规模衡量,上海松江民生村镇银行、浙江长兴联合村镇银行、广东中山小榄树村镇银行名列村镇银行群体的前三甲(见图13)。按照资产负债情况比较,上海松江民生村镇银行、浙江长兴联合村镇银行、广东中山小榄树村镇银行仍居前列(见图14)。按照实收资本比较,广东中山小榄树村镇银行、浙江长兴联合村镇银行、浙江平湖工银村镇银行、浙江嘉善联合村镇银行位于前列。
虽然村镇银行在改善农村服务方面发挥了重要作用,但目前村镇银行经营的农村外部环境仍然较差,有关部门的一些政策扶持不到位,村镇银行发展初期管理水平和人员素质偏低的现实等,给村镇银行业务发展带来一定的制约和影响。
如目前,一方面,国家规定我国中西部地区农村信用社暂免征收企业所得税,其他地区农村信用社按其应纳税额减半征收企业所得税,对农村信用社取得的金融保险业应税收入按3%的税率征收营业税等。有关部门曾将村镇银行享受的优惠比照农村信用社进行,而目前很多村镇银行并未享受上述税收优惠。村镇银行没有获得农信社享受的委托贷款、贴息贷款、财政性存款等优惠政策,地方对其承诺提供的一次性开办费和风险补助金、免收注册登记费等也无法落实。此外,目前部分新型农村金融机构未加入人民银行支付系统,不能进行同城和异地资金清算,无法进入人民银行账户管理系统,难以满足客户快速、便捷的服务要求。
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