时间：2022-04-02 09:58:56
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关键词：乡镇企业；环境管理；主要对策
我国的乡镇企业始于20世纪50年代后期，改革开放20年来得到了迅速发展，已成为我国农村经济的重要支柱和国民经济的重要组成部分，在我国经济发展中起着不可替代的作用。但是随着乡镇企业的发展，环境污染和生态系统的破坏日趋严重，并成为制约农村经济可持续发展的不可忽视因素。因此，提高乡镇企业的环境管理水平已成为我国环境保护工作的重要任务，同时也是我国进行小城镇建设的可持续发展不可回避的问题。必须把乡镇企业环境管理放在战略的高度上予以重视。
1乡镇企业建立环境管理的内涵
环境管理是指运用经济、法律、技术、行政和教育等手段，限制人类损害环境质量的活动，通过全面规划，协调社会经济发展同环境保护之间的关系，处理各部门、各社会集团和个人有关环境问题的相互关系，使社会经济发展在满足人们的物质和文化生活需要的同时，又不超出环境的容许极限。
乡镇企业环境管理的对象，首先是人们的意识和行为。通过诱导、约束和协调人的行为，来调控社会经济与环境系统，使其功能、结构和运动过程有序化。环境管理的对象是人，但其调控的对象却是社会经济与环境系统。
2乡镇企业建立环境管理体系的必要性
2．1环境管理体系是治理农村环境问题的重要途径
随着改革开放和市场经济的发展，法制和经济调控手段不健全，乡镇企业为了占有市场，往往进行自发性、盲目性的发展；急于脱贫，急功近利，只从自身经济利益出发，不顾社会整体利益，不从长远角度考虑对环境和资源的影响，在决策上形成“盲区”；盲目搞建设、上项目、上产品，单纯追求经济效益，忽视环境效益，“村村点火，处处冒烟”，形成点多面广的污染源，使环境污染增加。而且，乡镇企业主要是高投入、高消耗、低效益、高污染的粗放经营型，生产技术水平低，工艺落后，设备简陋，资源和能源利用率低下，产生大量“三废”，导致各种污染物排放量过大。尤其许多乡镇企业是技术水平低的小造纸、小制革、小化工和小冶炼等大耗水工业，主要靠拼资源、拼设备、拼人力实现经济增长，缺乏治理“三废”的技术装备，大量工业污染物未经任何处理或简单沉淀后直接排入乡村河道，造成水体大面积污染。在乡镇企业较为发达的地区，水体水质普遍是Ⅳ类、V类甚至是劣V类。在河南、湖北，个别村庄因饮用水污染出现了“癌症村”，一些村民也由此因病致贫或因病返贫，水体污染已严重影响到人们的正常生产和生活。农村的农业生产环境、农民生活环境甚至广大村民，都成为乡镇企业“三废”污染最直接、最严重的受害者，而农产品的广大消费者则成为污染的间接受害者。
2．2环境管理体系是弥补目前体系不足的重要途径
由于我国广大农村交通不便、通讯手段落后，布局分散，规模较小，许多管理城市环境的成熟办法难以实施。比如目前乡镇企业普遍是中小工业企业，有的甚至是家庭手工作坊式生产，遍布全国各地，不可能普遍实施环境影响评价制度和“三同时”制度或直接监测为依据执行排污收费制度。而且许多县、乡(镇)的环境保护主管部门人员素质、技术设备等不满足要求，传统的依靠环保部门直接监控的环境管理体系对乡镇企业也收效甚微。面对严重的环境问题和管理环境的压力，乡镇企业建立自己的环境管理体系是一明智之举，也有着其必然性。
2．3环境管理体系是满足“绿色市场”的竞争要求的重要途径
市场经济是“法治经济”，立法的“绿色化”要求乡镇企业加强环境管理。国际上“绿色贸易壁垒”的存在要求乡镇企业如果想将其产品(服务)打入国际市场，就必须重视环境保护，推行绿色管理，塑造绿色形象，努力开发绿色产品。同时国内绿色消费意识的增强，迫使乡镇企业加强环境管理。我国针对一些乡镇企业污染严重的现状，出台了《关于加强乡镇企业环境保护工作规定》，把乡镇企业的排污量纳入区域污染物排放总量控制目标，实施污染排放总量控制，严禁引进和新建污染严重的生产项目，对现行污染严重的小型造纸厂、制革厂、染料厂等乡镇企业责令其关闭或转产，要求新建乡镇企业严格执行环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产等。
3乡镇企业存在问题及其原因
环境问题已经越来越多地引起了人们的广泛关注。瑞然农村地域广袤，对污染具有较强的降解能力，但乡镇企业所产生的污染总量已经远远高出自然所能承受的范围，其增长势头仍然让人担忧。与其它工业企业相比，造成乡镇企业环境问题有其主观原因，也有客观原因。
(1)环保意识缺乏是乡镇工业环境问题产生的主观原因。主要表现在：①环保意识淡薄。不少地区的农村干部与乡镇工业职工对防治污染、保护环境缺乏应有的认识，对保护环境不会采取积极主动的态度，而只是被动应付。同时很多农村居民对环境问题司空见惯，习以为常；相当多的农民对于资源的认识还停留在“自然界恩赐”的水平；②缺少可持续发展的战略意识。一方面，环境保护的战略重心过于偏向城市环境；另一方面，对乡镇工业与环境保护要协调发展的战略认识不足。当经济效益与环境效益发生冲突时，往往只顾前者，其至为了前者而通过行政手段阻止环境执法。
(2)乡镇环境容量有限，管理体系不健全是乡镇工业环境问题产生的客观原因。农村地域虽然辽阔，但是其生态环境是低层次的生态循环系统，农村生态环境是脆弱的，这就决定了农村环境容量的有限性。农村环境容量的有限性要求乡镇工业发展必须在环境容量许可的范围内发展，不能只顾经济增长，忽视环境保护。
4对策及建议
(1)加大宣传力度，提高环境意识，增强社会监督。在目前环境问题日益突出，公众环境意识日益提高的情况下，应广泛宣传《环境保护法》等法律法规，增强环境与经济协调发展的意识，特别是乡镇企业环保法规建设和环境教育，引导乡镇企业的广大职工学习环境保护知识，建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律和法规的行为。充分利用广播、电视、报刊等多种新闻媒介宣传和组织各种学习班等活动，发挥新闻监督的正确舆论导向作用，广泛深入地宣传环境保护的方针、政策、法律、法规，增强全社会特别是各级领导和企业人士对环境与发展问题的综合决策能力，克服与传统粗放式经营相联系的思想和做法，树立保护环境人人有责的社会风尚，使广大农民意识到保护自己生活环境的重要性。
(2)增加投资力度，保障环境管理体制顺利实施。应加大政府对环境保护的投入，力争使环保投资与GDP的比重达到1％，进一步完善份税制，财政管理体制，适当提高中央与地方共享税中地方分成比例，加大对经济欠发达地区的财政转移支付力度，特别是省对市、市乡的转移支付。在每年的地方财政预算交排上保证基层环保部门的正常开支需要，使环保部门在查处污染企业时不再有顾虑。同时积极鼓励民间资金投资环境保护事业，对其进行政策上的优惠，使其迅速产生效益，吸引更多的资金进入环保产业；在适当的时候进行费改税，将排污费，改为环保税，使治污资金能有一个稳定的来源；积极探索排污权的交易，通过经济手段使污染企业自觉减少排污量，实现排污总量的控制；改变对政府官员的考核指标，在试点城市的基础上积极推广“绿色GDP”，通过经济手段减少环境污染。
(3)重视城镇和工业区规划。从乡镇工业发展历程来看，乡镇工业污染蔓延的原因均源于杂乱分散的工业布局。在乡镇企业规模小，技术装备落后，分布分散的情况下，难于建设集中的基础设施，环境污染难以控制，这些均制约了乡镇工业升级换代的步伐，影响了规模经济效益和小城镇的建设与繁荣。因此应调整乡镇企业布局和发展大批中小工商业城市，在农村工业化进程中逐步形成相对集中、布局合理的工业区和工商业城镇，继续推动乡镇企业点源治理，把改善乡镇工业布局，推动工业区的建设当作乡镇环境管理的一项首要任务。
(4)加大环境立法和执法力度，建立乡镇企业环境管理体系。加强环境管理，健全环境管理机构，是实现可持续发展不可缺少的环节。首先应加强环境法制建设，完善和健全环保法规，加强环境管理。其次，应建立环境管理网络，把环境管理纳入乡镇企业管理的轨道，各级环保部门应加强环境管理的力度，认真执行“三同时”和新、改、扩建项目的环境影响评价制度，控制环境污染，认真执行《关于加强乡镇企业环境保护工作的规定》等法规，并通过合理规划，促进乡镇企业经济与环境保护协调发展。
(5)转变经营思想。建立低消耗、高效益的经济结构。环保法制和标准的不断完善制约着许多按现有方法生产的产品的贸易，同时也给许多产品尤其是有利于环保的产品创造一个巨大的贸易机会。这就要求乡镇企业经营者切实转变经营思想，树立绿色营销观念，统一规划，合理布局。许多工业化国家的经验表明，调整产业结构，结合当地资源和传统工艺的特点，确定发展方向，淘汰能耗高、污染重的设备和工艺，大力推广科技进步和清洁生产，降低原材料和能源消耗高的产业比重，是缓解和控制环境污染的重要措施。
同时应根据本地区人文地理和资源环境条件发展县域经济，调整产业结构，始终把发展轻型产业结构、控制重污染行业的发展当作一条重要的战略方针。在经营策略上，不仅要考虑到企业的利益，还要考虑到公共利益及对环保的影响。在利益追求上，要在谋求经济效益最大化的基础上，把经济利益与环境利益结合起来，重视发展与环保的协调。在经营行为上，切实把环境保护纳入企业的决策中。特别注意搞好经济技术开发区、工业园区的环境规划与布局工作，真正体现预防为主，防治并重的原则，有效控制乡镇企业对环境的污染。
档案管理工作是对一些于企业和国家具有重要意义和保存价值的各种文字，图像，音频和视频信息，按照一定的原则和方法进行科学的分类和保存管理。电力档案记录着电力企业的发展历程，涵盖了大量的知识信息和技术资源，是企业成长的第一手原始资料，对于还原企业的历史面貌具有不可替代的作用。保存完好的电力档案为电力企业经济发展提供强有力的信息保障，极大地拓展了企业的发展前景，为企业的可持续发展和经济效益的提升具有积极意义。电力企业要想在市场经济体制改革的洪流中屹立不倒，就必须抓住机遇，与时俱进，挤挤眼距和探索出一套科学合理的档案管理工作体系，不断拓宽企业档案管理工作新领域，高瞻远瞩，最大限度地发挥电力档案的作用和价值。
2.新形势下电力企业档案管理工作中面临的问题
2.1管理体系不健全，档案利用率较低
俗话说没有规矩，不成方圆，一个科学合理的管理体系的缺失，带来的不仅是管理的混乱，更使得档案信息资源无法得到有效利用，也为企业带来了不可估量的隐形损失。在一些电力企业中，依然存在着档案资料收集不全，保管不力；档案借阅时手续不全，导致档案遗失等问题。长期以来，电力企业在档案管理工作方面存在着误区，过分重视档案的收藏而忽视了对档案的有效利用，蒙尘的卷宗只有蠹虫偶尔光顾，违背了建立档案和档案保护的初衷。
2.2人员素质落后，档案管理意识淡薄
提起档案管理，很多人抱有一种可有可无的轻视态度，认为档案管理不过就是收集整理罢了，毫无技术含量可言。正是这种不正确的风气，导致很多电力企业高层领导对档案管理的重要性缺乏足够的认识，在档案管理工作方面没有投入足够的人力和物力，导致档案管理工作无法积极有效地开展。许多电力企业的档案管理岗位主要是安置人员，企业进行编制改革时通常将档案管理人员一减再减，档案管理人员队伍流动性大，因此很多档案管理人员专业素质不高，缺乏责任心，使得档案管理工作无法开拓和发展新领域，档案编研和信息开发、利用工作一直只是纸上谈兵。
2.3企业档案管理存在安全隐患
一些企业由于资金的缺乏和场地限制，常常租用宾馆等缺乏消防和安全保护的场地作为档案室，造成了安全隐患，一旦出现事故，任何的补救措施都无济于事。一些企业为了方便管理，将打更室与档案库房相连通，导致档案资料的遗失和损坏。更有甚者没有设置专门的档案室，将档案堆积在库房，为档案管理工作带来了诸多不便。二十一世纪是信息化时代，电力企业档案管理工作也必须紧跟时代步伐，摈弃陈旧观念，推进档案信息化管理，避免资源浪费。
3.加强电力企业档案管理工作的具体对策
3.1完善机制促进档案管理规范化
科学合理的电力档案管理体系的建立是档案工作的前提。电力企业档案管理部门要更具自身实际情况，联合先进的管理理念和方法，主动学习，大胆出击，为档案工作的顺利推进创设良好的氛围，依据国家档案管理工作的有关规定，顺应时展的潮流，健全和完善档案管理工作体制，严格责任分工，规范过程管控，对文件材料的归档范围、收集、整理、立卷归档、形成以及文件编制、交接验收等提出具体要求形成闭环管理，为档案管理工作提供制度依据，促进档案工作的有序进行。管理制度的确立要讲求规范性和可操作性，注重落实，切忌浮夸。
3.2提升工作人员履职能力
档案管理工作人员是档案管理工作中最重要的环节，档案管理工作人员的素质在很大程度上决定了档案管理工作的实际效率。因此，电力企业要加强宣传，组织开展文化教育和技能培训活动，促进工作人员及时进行知识更新，努力学习，向书本学习，向同行学习，注重实践，提高从业人员履职能力。企业要切实强化档案管理工作的监督和指导，明确责任人，推行“谁记录，谁收集，谁整理，谁负责”的管理措施，充分发挥档案管理网络的作用，及时发现问题,做到限时整改,从根本上遏止档案管理不规范现象。
3.3加强档案信息化建设
科学技术是第一生产力。电力企业档案管理工作要想获得长远发展，就必须根据需要和可能将其纳入企业信息化建设规划，统筹规划、合理安排，制定相关的规章制度，深入研究档案资源的开发利用，应用先进的网络技术和信息技术，以科学的思想方针没和组织管理方法为依托，整合、发掘档案信息，引进高水平、复合型的信息化人才全面实现档案管理工作信息化，促进资源共享，使信息的获取、处理、传输和应用等一系列过程数字化、网络化，切实提高档案利用效率真正发挥企业档案服务企业中心工作的意义和价值，为电力企业的发展做粗应有的贡献。
4.结语
[关键词]乡镇企业可持续发展
经济体制改革以来，全国乡镇企业迅速发展。目前国内生产总值的三分之一、财政收入的四分之一、出口创汇的近五分之二、工业增长值的近二分之一、农村社会增加值的三分之二、农民收入的三分之一、农村就业岗位的四分之一强都来自乡镇企业，已经发展为我国重要的国民经济支柱之一。然而，在乡镇工业产值高速增长、创造巨大物质财富的同时，也付出了巨大的环境代价，乡镇工业成为主要污染源之一，造成了严重的环境污染，给我国人民生命健康和社会经济发展带来严重影响，也影响着乡镇企业的可持续发展
一、乡镇企业对农村经济发展的影响
乡镇企业在很多地方是农村经济的主力,是国民经济的重要组成部分,，它已经成为县域经济的主导力量。据农业部乡镇企业局调查统计,2006年中国乡镇企业全年完成增加值57500亿元，全年累计完成工业增加值40800亿元，累计完成工业总产值182000亿元,销售产值173600亿元，产销率达95.4%,工业产销衔接良好。全年累计实现营业收入245000亿元，利润总额14500亿元，上缴税金6000亿元。在构建和谐社会、建设小康社会中，发展乡镇企业仍然是农民就业和增收的主要渠道，全国有一亿四千一百万农民在乡镇企业就业、农民收入的34%来自乡镇企业。在目前农村人均耕地只有1.2亩，可开发利用水土资源又不多的情况下，农村剩余劳动力的就业出路在很大程度上依然要靠发展乡镇企业来解决。同时，乡镇企业每年补农，建农资金达到300亿元左右,极大地改善了农民生活，农业基础设施和机械装备，促进了现代农业和农村小城镇的建设。
二、乡镇企业可持续发展面临的的主要问题
乡镇企业可持续发展面临的主要的问题，表现一下三方面：
1.企业规模小。全国规模以上工业企业18.1万家,规模以上乡镇企业数量不到乡镇企业总数的1%。乡镇企业集中到工业园区的只占乡镇企业总数的2.7%,绝大部分仍处于散乱的自然分布状态。“小而散”的企业布局造成了人、财、物的极大浪费。与现代经济要求的生产要素自由流动不相称；与持续发展的基本准则相违背。
2.环境污染较为严重。乡镇工业布局分散，“乡乡办厂，村村冒烟”是人们对乡镇企业分散的最一般描述，这使得污染源过于分散，导致了污染扩散的广泛性，增大了污染的治理面。分散于乡村的小企业受经济实力所限，多分布于小河、小溪、小湖或水塘旁边，取水、排水往往为同一水源，形成污染循环。污染源的过于分散，还会影响到生态环境投资效益，增加了控制污染的难度。3.产品成本居高不下,质量提高缓慢。企业分散布局,产业链条很短,即产品的上游、下游和旁侧联系很少,甚至没有产业关联,致使其产品运输成本居高不下。同时,还难以形成较为完善的供水、排水、供电、供热、污水处理等基础设施和商业、科技、教育等社会化服务体系,不仅严重浪费土地资源,而且也不利于乡镇企业集中连片发展,提高规模效益。产品成本居高不下,获利空间很小,导致企业在产品技术改造、更新换代等方面的投入减少。
三、促进乡镇企业可持续发展的对策
1.加强宣传，提高环保意识。在我国乡镇企业处于教育程度最低的农村，受知识水平的限制，对环境问题的了解程度和污染潜在危害的认知往往是很模糊的。为改变乡镇企业环境保护观念较为淡薄的局面，要加大宣传力度，促使农村居民特别是基层领导干部和企业经营者转变观念，使其正确认识环境保护与经济发展的关系，提高对环境保护的认识，增强保护环境的自觉性。
2.依靠科技进步，科学合理规划资源开发。合理利用资源，提高乡镇企业的资源利用率。粗放型增长的乡镇企业经济是一种“遍地开花”式资源经济。这种以乡、村为单位，画地为牢、滥采乱挖、采富弃贫地抢上资源型初加工项目的粗放型经济，虽然能够带来一定的效益，但却是以牺牲乡镇企业的可持续发展为代价的。这种经济由于缺乏一个科学合理的资源开发规划，必然造成大量的人、才、物的浪费，造成资源开发年限的缩短，从而给乡镇企业的可持续发展带来困难。要针对乡镇企业资源特点，在自然资源的开发利用上，进行科学规划，建立保护生态环境和综合开发资源的决策制度，切实避免无序开采，杜绝和减少跑、冒、滴、漏，依靠科学进步，改进节能技术，改变传统的、粗放利用资源的方式，提高自然资源的利用效率。
关键词：环境，环境容量，政府失灵
在我国东部一些乡镇企业发达地区，一方面经济快速增长，另一方面，生态环境却不断恶化，即经济和环境出现了失衡。 经济和环境的失衡影响了人们的生活质量，也损害经济持续增长的基础。产生这问题的原因是什么？如何才能使经济和环境协调发展？这就是本文要分析的问题。
一、经济、环境失衡与地方政府行为
经济增长在给人们带来就业扩大、收入增加的同时也带来了环境的污染。经济增长所导致的这二个结果涉及企业和居民这二个主体。
企业以追求利润为目标，治理污染需要资金投入，耗费企业有限的资源，除非治理污染带来的边际收益大于边际成本，否则企业是不会主动增加环保开支的。由于环境保护是一种非竞争性、非排它性的公共产品，环保的支出并不会通过市场交易给企业带来相应的收益，如果没有市场外部力量的干预，它也无须为此付费。这样，就决定了企业不会有环境保护的内在冲动。
居民既是经济增长所导致的收入增加、物质产品丰富的受益者，同时又是经济增长所导致的企业环境污染扩大、环境质量下降的受害者。但环境质量和一般的物质产品相比，是属于更高需求层次的消费品。在我国当前，从总体上看，居民主要追求物质产品的富有，因此居民难以对产生污染的企业形成一种有约束力的力量。由于环境问题对人类造成的危害，不是马上就显现出来的，它有一个潜伏期，具有滞后性，我们必须从当前开始走经济与环境协调发展的道路，尽可能降低经济增长的环境代价。而要做到这一点，只能寄希望于企业和居民之外的第三个主体——政府的积极干预。然而从现实看，政府的环保职能还不尽如人意。在我国的一些乡镇企业发达地区，虽然经济飞速发展，但环境也急剧恶化。论文参考网。也就是说在环境问题上出现了“ 政府失灵”。那么，为什么会出现这种情况？这就需要结合我国的体制特征和发展状况对我国政府本身进行深入分析。
二、环境问题上政府失灵的原因
政府失灵产生于我国现行体制下地方政府特殊的利益格局。
（一）经济目标为主导的压力型体制与政府失灵
在我国现阶段，对地方政府官员而言，决定其利益，从而决定其政治收益大小的制度是一种经济目标为主导的压力型考核制度。该制度决定了地方政府官员自身利益最大化的实现要以上级政府确定的经济目标的实现为条件，而经济目标完成又和当地的乡镇企业发展密切相关。
经济目标为主导的压力型考核制度是我们对当前我国各级政府对下级政府官员进行考核的制度的一种概括。这种考核制度包括了党政工作各个方面的内容，但以经济指标为核心。如果下级政府官员如期完成或超额完成则予以奖励，如提级、提资、发放奖金等，否则予以处罚。这种体制的运行主要在县、乡(镇)级地方政府。
在这种体制下，地方政府与乡镇企业形成了一种紧密的利益依存关系。一方面，地方政府利益格局的实现有赖于乡镇企业的发展。地方政府的利益格局可分为二部分：地方公众整体利益和地方政府自身的特殊利益。地方公众整体利益包括地方范围内的充分就业、居民人均收入提高、地方公共品的供给等。地方政府自身特殊利益包括各种政绩的取得、工作环境的改善、地方政府官员的升迁、工资外收入如奖金、补贴的取得等。另一方面，地放政府的介入反过来能增加乡镇企业的收益。地方政府是一个行政组织、具有权威性。在农村市场尚未发育成熟的情况下，由它出面来配置资源能节省企业的交易费用，地方政府在获取信息、银行贷款、土地征用等方面都可以绐乡镇企业提供有效的帮助。地方政府和乡镇企业在这种互利互惠关系基础上，形成了利益上的“趋同”性。
在地方政府与乡镇企业利益“趋同”情况下，地方政府作为环境保护的主体，对企业污染行为的规制(除非污染特别严重)势必演变成地方政府对自身利益的取缔，这在实践中自然是很难实行的。例如，在90年代后期，浙江上虞市环保局要处罚一个排放严重超标的企业，该企业不予理睬，环保局就申请法院强制执行，却遭到该县有关负责人坚决制止。
（二）现有环境管理制度的缺陷和政府失灵
有能力对地方政府忽视环境而片面追求经济增长的倾向进行制约的是中央政府所制定的各项环境管理制度。
我国当前针对各级地方政府的环境考核制度是从1990年开始推行的“环境保护目标责任制”。但从实际情况看，环境保护目标责任制的效果并不理想，并没有对各级地方政府的过度经济增长倾向起到应有的制约作用。究其原因，在于这一制度没有考虑到我国地方政府的行为特征。它是以地方政府在经济和环境的关系上能和中央政府保持一致，即在促进本地经济增长的同时能自觉地兼顾环境为假设前提。从这一假设出发，导致了该制度具体安排上的二个缺陷。一是该制度下的考核完全是在地方政府上下级之间进行，没有中央政府的介入，即它是省长对市长、市长对县长、县长对乡长的考核。二是对目标责任进行考核的指标不是用“环境容量”等作为客观标准，而是用环境管理、污染控制、环境保护设施建设等有较大弹性的指标。
由于这种考核是上级地方政府对下级地方政府的考核，在经济目标为主导的压力型考核制度下，上下级地方政府在完成经济指标上存在共同的利害关系。因此，上下级地方政府间的考核可看作是单一主体的自我考核。这样，即使下级地方政府的环境指标真的难以完成(由于要完成经济指标等原因)，上级地方政府是不会强求的，而会“网开一面”。在这种情况下，环境问题上的政府失灵也就产生了。这样，随着各地经济增长的加快，环境状况也必然随之急剧恶化。
三、经济和环境协调发展经济机制的建立
根据对地方政府行为特征和现有环境管理制度缺陷的分析，要解决政府失灵、建立经济和环境协调发展的机制就需要引入中央政府这个主体和环境容量这一概念。环境容量是环境资源的一种，是环境所具有的净化和容纳污染物的能力，但这种能力是有限度的，超过这一限度，将造成环境质量的下降。经济增长和环境保护兼顾其实质也就是经济增长所产的污染不超越环境容量。那么，通过什么样的制度安排才能使环境容量成为成为制约地方政府忽视环境、片面追求经济增长倾向的约束机制?
产权经济学角度分析，地方政府过度经济增长所导致的“失衡” 隐含的恰恰是环境容量资源的产权界定不清。论文参考网。在产权关系不清的情况下利用资源，结果总会有某个人或某些人因这些外部效应而得益或受损。因此构造经济增长和环境保护兼顾的机制，其核心就是环境容量产权的合理界定。环境容量资源的初始使用权则应界定给地方政府。因为地方政府应是当地环境保护的主体，只有让它拥有环境容量资源的使用权并能从中获得使用权收益，它才会有动力去监督排污企业。
明确地方政府环境容量资源使用权的方式是中央政府出面建立新的考核制度，其过程为：以县作为一个区域单位，每个单位都具有一定的环境容量，并且可以用排污的种类和数量表示，超过该容量将引起环境质量恶化。虽然，环境容量的计量是以县为单位的，但中央政府不是去考核全国为数众多的县政府，而是考核省级地方政府，方式是任意抽查某省某条河流，某个湖泊中某小块区域的环境质量，看该小块区域的环境质量是否符合该区域所在县环境容量的许可，如不符合或者说该区域污染程度超出了容量许可，中央惩罚的不是该区域所在的县政府而是省政府。在中央政府对省政府考核的压力下，在各级地方政府之间就会自发地形成一个省政府——县(市)政府——乡（镇)政府的层层考核机制。这种考核机制保证了环境容量资源产权在地方政府层面上界定清晰。
在界定明晰后，地方政府无论是出于地方公众整体利益还是地方政府自身利益，都会努力提高其使用效率，那些污染严重的企业由于环境容量占用大、环境容量使用效率低而失去地方政府的支持，相反污染少即环境容量占用少的企业将会优先发展。
环境容量资源产权在地方政府层面的界定，只是构建经济增长和环境保护兼顾机制的第一步。第二步是使它在企业层面上界定清晰，在企业层面上界定容量产权的方式就是地方政府以许可证的形式将其拥有的环境容量使用权出售给排污企业，排污企业只能在其购得的许可证允许的范围内排污。环境容量使用权初始界定后，还必须可交易，在容量使用权可交易的情况下，企业有了减少污染排放的动机，因为这时企业可将节省下来的使用权在市场上出售获利。这就促使企业不断采用先进技术来减少污染排放。
但是，如何保证企业在其购得的使用权许可范围内排污呢?这要充分发挥地方环境监测部门的作用。论文参考网。监测部门可定期或不定期地对企业抽样检测，如查出企业超量排污，则对其进行处罚。这就构成了对超量排污企业的有效制约。
当然，从较为长远的观点看，还应加快政冶、经济体制改革，在市场机制不断完善的进程中及时转变各级地方政府的职能，实行政企分开，使各级地方政府逐步地从微观经济领域中退出，弱化地方政府与企业的直接经济联系，使政府职能转向产权保护、宏观调控、公共产品的供给等方面，从而为经济和环境的协调发展奠定更为坚实的基础。
参考文献
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2.袁持平. 政府失灵的经济分析，社会主义研究，2001.05
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论文摘要：加快实现农村剩余劳动力合理有效的转移是我国农业和农村经济发展、农民收入不断增加的重要途径，也是我国实现和谐社会的需要。但由于户籍制度、劳动力市场制度、农民自身文化素质、等因素的影响，制约了农村剩余劳动力的有效转移。为此，应采取积极措施，加快农村剩余劳动力转移的速度，提高转移质量，实现中国经济社会的可持续发展。
随着生产力的发展和农业生产率的提高，我国农村劳动力剩余的状况越来越突出。据统计，2004年底，我国农村总人口达75705万人，占全国人口的58．24％，其中农村有2亿左右的剩余劳动力，而且呈现出逐年递增的趋势。滞留在农村大量剩余劳动力问题无法解决，就会形成农村经济整体上低效运行的客观状况。及时有效地解决农村剩余劳动力转移就业，既是经济发展理论的一个核心问题，也是我国当前最现实、最辣手和最迫切的重大课题。加快我国农村劳动力向非农产业转移，是新时期按照科学发展观要求解决“三农”问题的关键举措，对于统筹城乡经济社会发展、增加农民收入具有十分重要的意义。
一、促进我国农村剩余劳动力转移的意义
(一)农村剩余劳动力转移扩大了人类的生存空间，缓解了农民对土地的压力
从工业化国家走过的历程来看，一般是伴随着工业化的进程，在资金、人才等物质要素向非农产业转移的同时，大量农业人口向非农业转移，农村人口向城市人口转移，从而减轻了农村人口对耕地的压力，使得耕地有可能由分散到相对集中，为农业生产率的提高和农村经济的发展提供条件。1978年到1995年，全国耕地面积净减少441．9万公顷。农业剩余劳动力问题日益严重，以致众多的农业人口被束缚在早已超“饱和”的土地上，极大地阻碍了农村地区和农业的发展。在这种情况下，必须充分发挥城市吸纳人口的作用，通过人口的转移，将农业剩余劳动力转移出来，以减轻人口的压力，缓解农村就业的矛盾，也消除隔绝城乡的鸿沟。这是国外经济发达国家的经验，从我国东南部经济发达地区的实践来看也是如此。
(二)农村剩余劳动力转移是控制人口增长和提高农民素质的途径
据有关资料表明：只要人口增加1％；经济速度会被抵消1％，而物质生活资料要增加4％，才能使原有人口的生活水平不至下降。如果城乡长期分割，将难以有效地控制农村人口的增长。如果我们不能有效控制人口的增长，那么一旦经济增长进入低速期，就有可能陷入“马尔萨斯陷阱”，导致国民经济的低水平均衡，人均收入增长缓慢，国民经济的增长也因此受到限制。通过合理转移农村剩余劳动力来改变农民的身份和生育的成本一收益结构，由于在城市生育与培养孩子所需成本高、投资大，城市妇女的生育欲望受到抑制，农民进城后，考虑到生育与孩子所需成本与投资，会主动推迟婚龄，接受计划生育政策，从而更好地抑制农村人口增长的势头。另外，农村人口进城后，其后代会接受城市良好的教育，有利于整体国民素质的提高，进而有利于经济持续稳定发展。因此，农村剩余劳动力的合理转移对于抑制农村人VI的增长，提高人口素质有着重要的影响。
(三)农村剩余劳动力转移不但促进了城镇化和工业化的发展，调整了农村就业结构和经济结构农民工为我国城市建设与发展做出了巨大的贡献，一方面将带动城镇公共设施的建设，另一方面带动了劳动密集型产业和第三产业快速发展，从而促进城镇化发展。2004年我国城镇化率上升到41．8％，基本上平均年增长l％。目前，全国约2．1亿农民进城务工，不仅加快农村城镇化进程，也为二、三产业发展提供了充足的劳动力。全国第二产业从业人员中，农民工占57．6％，农民工在加工制造业占68％，建筑业中80％；全国第三产业从业人员中，农民工占52％。2004年，第一产业占国民生产总值的比例仅为15．2％，第二产业和第三产业占国民生产总值的比例分别为52．％和31．9％。
(四)农村剩余劳动力转移是增加农民收入的重要途径
农村剩余劳动力的转移发展了农村“劳务经济”，增加了农民收入，为城镇经济发展增强了实力，注入了新的生机和活力，同时带动了农民的第二次创业，培育了农村经济发展新的增长点。现今农民工已成为农民增收的主要渠道。据统计，2040年，农民工人均收人为398元，占农民人均纯收入的13．6％，比上年增加52元，对当年农民增收的贡献率为16．6％。同时，进城务工也开阔了眼界，经受磨练，增长见识，更新观念，树立市场经济意识，提高了技术水平和管理能力，就业机会也就增加了。如安徽省蒙城县的2．1万个乡镇企业中，由返乡的外出农民创办的达1．2万个，占总数的57％。与此同时，其社会地位也逐渐得到改变，如2003年1月浙江省义乌市人大代表选举，有12名来自河北、江西的务工经商人员当选。所以，农业剩余劳动力的转移输出，大幅度地增加了农民的经济收入，成为一部分贫困地区脱贫致富的重要途径，真正实现了“流出一人，脱贫一户，致富一家”。
二、我国农村剩余劳动力转移的制约因素
(一)现行的户籍制度和土地制度对农村剩余劳动力转移的制约
现行的户籍制度，主要包括户籍登记管理制度、户口迁移政策及管理体制，以及与户籍相关的粮食购销、住房、劳动用工、人事、教育和社会保障等项制度，这些制度使农民与市民在身份、地位、就业、教育、培训、福利、劳保等方面仍存在着明显的不平等，而这些不平等限制了农村人口进城就业和定居生活，制约了农村剩余劳动力的合理、有序转移，不利于农村经济发展和社会稳定。同时，现行的土地制度也影响和制约农村剩余劳动力的转移。现实中由于土地流转制度不完善，缺乏对转让或放弃土地承包使用权者进行合理经济补偿的成熟规定，导致从事第二、三产业或兼业问题与农业小规模经营势必长期存在，农村土地制度的表现形式是集体所有基础上的，土地基本上是按人头平均分配，并且人均耕地面积较少，这使得农村劳动力既不能完全脱离土地转移到其他行业，也不能充分就业，获得较高得收入。
(二)农民自身文化素质是制约农村剩余劳动力转移的构建因素
文化素质不高是我国农村劳动力结构的重要特征。在不同年龄的从业人员中，青、壮年农民受教育程度高一些，但平均达不到九年义务教育水平。农村人口受教育年限的缩短直接导致了就业年龄提前，从而增加了劳动供给，加剧了劳动力过剩。另外，农村劳动力的综合素质和劳动技能低下，不能满足城市发展对高素质劳动力的需求，加之缺乏教育培训，许多农民工不仅缺乏保护自己的法律知识和在城市中生活的相关常识，只能在城市从事最脏、最累等较为低级的劳动，从而很难进入一些较高层次的产业。据国务院研究室编写的《中国农民工调研报告》一书调查显示，农民工工作的显著特征是劳动时间长，强度大，危险性高。每天工作8小时以内的仅占13．70％，8~9小时之问的达到40．30％。9—10小时的占23．48％，10小时以上的占22．50％。可见文化素质低已愈来愈成为决定农村剩余劳动力转移的规模和速度的重要制约因素。
(三)劳动力市场制度不健全将制约着农村剩余劳动力转移的效率和效果
在劳动力市场上，农民工发现和获取劳动力市场的需求信息是弱势的，劳动力市场上出现“有人没活干”“有活没人干”的供需脱节、信息不灵现象。来自农村的剩余劳动力主要是依靠传统的血缘、地缘人际关系网络，通过“资深”农民工介绍，一轮带一轮地以滚动方式进城。据调查显示：通过熟人或亲戚介绍的占60．37％；通过中介机构介绍的占14．20％；自己应聘的占12．10％。这种“乡土性劳动力市场”提供的就业信息很小，而且缺乏连续性、稳定性。加之农民工的基本权益也得不到保障，劳动力市场信息不灵不准造就了农民工就业信息的取得是高成本的，导致许多地方出现“民工盲流”现象。这些都制约着农村剩余劳动力转移的效率和效果。
(四)乡镇企业对农村剩余劳动力的吸纳能力不断减弱
20世纪80年代我国乡镇企业是农村剩余劳动力转移就业的主要渠道。截至1998年我国乡镇企业共转移农村剩余劳动力1．25亿人，为我国的农村剩余劳动力转移作出了巨大的贡献。然而自1998年后我国乡镇企业对农村剩余劳动力的吸收出现逐年下降趋势。目前已几乎停滞，依靠乡镇企业转移农村剩余劳动力已难以为继。据统计资料显示，我国乡镇企业1997年新增转移农村剩余劳动力400万人，1999年新增转移农村剩余劳动力200余万人，2000年新增转移农村剩余劳动力100万人，2001年新增转移农村剩余劳动力为零。这种现象的出现主要是因为乡镇企业缺乏现代企业应该具备的基本素质，随着国企改革的推进，乡镇企业原有的灵活机动的市场优势逐步丧失，而其本身固有的缺陷，如生产管理粗放、产品档次低等问题也逐步暴露出来，从而直接导致乡镇企业发展的竞争力大大下降，对农村剩余劳动力的吸纳能力也不断下降。
三、促进农村剩余劳动力的对策建议
(一)加强市场化、社会化、信息化的资源配置机制，提高网络的专业化服务
一方面要在城市建立农民工劳务超市。农民工之所以愿意自发到劳务超市找工作，其重要原因是廉价、简易、直接的职业介绍服务更适合于农民工。另一方面要在城市构建劳动力供需信息公共网络。用人单位只需在一家职业介绍机构信息，就可在全省范围内招工。农民工只要到一家职业介绍机构求职，就能了解到全省的招聘信息。并要严厉打击虚假信息骗取农民工钱财的非法中介组织，这样就为农村剩余劳动力转移就业提供了可靠的保证。
(二)关爱农民工的心理健康，大力发展住宅产业，改善进城农民居住条件
应为农民工提供健康娱乐活动场所，为夫妻分居农民工提供配偶探亲便利条件，形成尊重农民工的社会氛围等等，减轻其心理压力；要重视农民工的文化权利，建议国家通过强有力的政策和措施，将社会保障、子女上学、文化权利三大核心问题纳入国家立法轨道，过渡期内可考虑先出台一些条例或地方性的法规。目前，农民市民化卡在了住的问题上，居民消费结构升级也卡在了住的问题上，大力发展住宅产业，降低商品房价格，可以减少农民进城安居成本。发展住宅产业，顺应了消费结构升级的需要，还将带动50多个行业的发展，其创造的就业岗位是相当可观的。政府要鼓励城市基础建设和居民住宅建设，大量建设政府廉租房，以劳动寿命40年为住宅回收期、定月房租，使城市广大工薪阶层和进城农民都能租住得起，吸引农民进城、建城、打工、定居。
(三)大力发展生态产业，开拓吸收容纳农村剩余劳动力的新渠道
21世纪，生态产业是一个充满生机和活力的产业。生态产业大发展，不仅对于环境保护和人类可持续发展具有非同寻常的重要意义，更重要的是生态产业本身能够创造价值和财富，为我国经济持续增长和发展作出贡献。根据产业周期理论，产业一般要经历导入期、成长期、成熟期和衰退期，但生态产业并不完全与产业生命周期理论相符，原因在于生态产业的成长期较长，目前生态产业的产业增长向成长期的过渡期间，这就意味着在生态产业的成长期内，生态产业生态产业的增长率和产业利润率将一直保持上升的势头。这种情况也就意味着在生态产业对自身最重要的投入要素——劳动力的需求增加。生态产业的快速发展，将会成为吸收容纳农村剩余劳动力的新渠道。为了加快生态产业的发展，应从以下几个方面着手：一是着力发展生态产业，提高其技术含量和附加值。二是着力发展生态林业和经济林，尤其是在中西部地区和土地气候条件适宜的地区，要加快发展生态林和经济林。
(四)加快乡镇企业发展，增大就地转移农村劳动力的载体
改革开放以来，乡镇企业累计吸纳了约1亿左右的农村劳动力就业，年均吸收近600万人，是转移农剩余劳动力的主渠道。但1998年以来，乡镇企业吸纳就业的能力明显下降。目前，农村大量剩余劳动力的就业压力本身提出了在农村中创造更多的非农产业就业机会的要求，乡镇企业应当而且可能有更大的发展。乡镇企业对农业的支持不仅表现在它吸纳农村剩余劳动力，还表现在它对农业的“反哺”上。乡镇企业与农业有着天然的联系。首先是资金支持。其次是增加农民收入。再次是减轻农民负担，并且在一定程度上起到了治本的作用。乡镇企业的发展还带动了农村产业的结构性变化，提高了农村工业化水平。乡镇企业立足农村，服务农业，充分利用农村资源，以国家产业政策和市场需求为导向，促进城乡经济社会全面协调发展。
(一)变量选取说明以及数据来源1、指标选择考虑到相关统计数据资料的可获得性,并借鉴国内学者研究文献的已有研究成果,农村金融发展水平指标包括农村金融规模指标和农村金融支农程度指标。农村金融的规模通过河北省农村信用社贷款余额占金融机构各项贷款余额的比重(x1)及农村信用社存款余额占金融机构各项存款余额的比重(x2)来衡量。农村金融支农程度通过河北省农村信用社农业贷款余额占金融机构各项贷款余额的比重(x3)和农村信用社乡镇企业贷款余额占金融机构各项贷款余额的比重(x4)来衡量;根据论文分析需要,鉴于环比增长率数据时效性强,可以真实反映当年变动情况的特点,本文选取指标农民人均纯收入环比增长率(x0)来反映河北省农村居民的收入水平变动。2、数据来源河北省农村金融机构各项存款余额和金融机构各项贷款余额历年数据来自于《河北经济年鉴》和《河北农村经济年鉴》;河北省乡镇企业贷款余额历年数据来源于《中国乡镇企业及农产品加工业年鉴》和《中国农村金融统计年鉴》;河北省农村居民人均纯收入历年数据来自于《河北农村经济年鉴》,数据区间为2003-2011年。(二)方法说明灰色关联分析以现有的信息为前提,以参考序列和比较序列之间的距离为基础,根据序列曲线几何形状的相似程度来对需要研究的比较序列进行分析,判断参考序列和比较序列之间联系是否紧密,从距离中找出各序列的差异性和接近性,确定比较序列对参考系列的贡献测度。由于灰色关联分析具有动态性、系统性、联系性的优良特点,所以该方法已广泛应用于社会科学分支的各个领域,在研究解决系统分析、结构优化、项目决策等方面是一种非常有效的方法。灰色关联分析的基本步骤如下:(1)选择参考数列和比较数列;参考数列记为x00(t)={x00(1),x00(2),……x00(k)},比较序列记为x0i(t)={x0i(1),x0i(2),……x0i(k)};(2)建立比较序列后,对数据进行无量纲化和初值化处理;经数据变换后的参考序列为x10(t)={x10(1),x10(2),……x10(k)},比较序列为x1i(t)={x1i(1),x1i(2),……x1i(k)};(3)计算比较数列与参考数列的绝对差值;计算公式i=(三)灰色关联度计算本文力图通过灰色关联方法来客观分析河北省农村金融发展具体细分指标与农村居民人均纯收入增长率的关联程度大小,以便客观了解河北农村金融发展在促进农民收入增加方面所发挥的积极作用,具体计算方法和步骤如下:2、计算各比较数列与参考数列在对应时刻的绝对值差值,同时从绝对值差值序列中找出最大值和最小值,通过计算可以看出:在01中,min=0,max=0.10;在02中,min=0,max=0.33;在03中,min=0,max=0.49;在04中,min=0,max=4.21;4、最后根据以上计算出来的关联系数,进行汇总平均计算,得到河北省农村金融具体发展指标与农民人均纯收入的关联度及排名,
实证分析
分析表明河北省农村金融部门所吸收的存款是否用于发放乡镇企业贷款以及农业贷款发放比例的大小是影响河北省农村居民人均纯收入增加的重要因素,一方面,农村农信社增加对乡镇企业发放贷款后,乡镇企业会扩大规模进行投资生产建设,积极吸收农村富余劳动力,提高农民的工资性收入水平,进而增加农民的人均纯收入;另一方面,农村信用社增加农业贷款规模和水平,极大地满足农民用于农业生产生活的资金需求,降低了信贷资金使用的交易成本,缓解了改革之前农村信用社信贷资金大量流入城市的不利局面,间接的提高了农民的人均纯收入水平;河北省农村信用社各项存款余额所占比重与农民人均纯收入水平的关联程度较低,说明随着金融领域改革的深入推进,城市大型金融机构显现出来的服务高效、产品多样、功能完善、结算便利的诸多优点,已经开始大量吸收农民群体的闲散资金存款,进而很大程度影响了农村信用社吸收农户资金的规模水平;河北省农村信用社各项贷款余额所占比重与农村居民人均纯收入关联程度最低,说明农村信用社对于关系农民切身利益的直接贷款规模总体水平严重不足,信贷资金转化为用于农村经济社会发展和改善人民生活生产的有效投资仍然十分有限,以至于严重制约了河北省农村居民人均纯收入的较快增长。
关键词：农村剩余劳动力；劳动力转移；推拉理论；影响因素
中图分类号：F304.6文献标志码：A文章编号：1673-291X(2008)09-0029-02
劳动力从传统的农业部门转移到新兴的非农产业部门，是解决农村剩余劳动力的一个有效途径[1]，也是实现经济增长和农村致富的重要手段。
对于陕西省农村剩余劳动力转移的研究，已有一些学者开始关注。如：苌花荣[2]、李仙娥[3]、于斌[4]、史明霞[5]。但是，深入分析转移影响因素区域性差异的相关文献较为鲜见。
一、农村剩余劳动力转移区域性差异现状
陕西省地处西北，经济发展相对滞后，农业人口众多，地区经济差异较大，相对发达的关中地区与极端落后的陕南陕北的贫困地区形成鲜明的对比，其中陕南、陕北贫困地区农村劳动力占全省40％左右, 这些地区交通不便, 经济发展极其缓慢, 农民收入极低, 乡镇企业比较分散, 难以形成集聚效应。相关研究表明，经济差异必然导致劳动力转移的区域差异[6]，因此，陕西省农村剩余劳动力转移必然呈现出区域性特征。选取分别处于陕北、关中和陕南的榆林、渭南和安康三个地级市（含城乡）2000―2006年相关统计数据来分析陕西农村剩余劳动力转移的地区性差异。
2000年～2006年，三地区农村剩余劳动力转移数量增长显著，渭南市的年末输出劳动力人数从2000年的5.9万人，增长到2006年的71.8万，增长约12倍；榆林市2006年已增至50.1万，增长1.7倍；安康市2006年达到46.7万，增长2.5倍。但从转移总量来看，榆林市七年间共转移劳动力245.37万人，高于安康市和渭南市。
二、转移影响因素的数据描述分析
（一）农村状况
如表1所示，2000年～2006年，渭南市、榆林市和安康市的机械总动力及农民人均收入都呈上升趋势。具体来说，渭南市机械总动力数量最大，约是榆林市的2倍，安康市的4.5倍。就增长速度而言，榆林市的机械总动力增速最大，达44.25%；渭南市和安康市次之，分别为28.35%、27.97%。这一趋势恰好与三地区农村剩余劳动力的转移总量趋势相吻合。这说明，农业机械化的发展和劳均耕地面积的减少必然导致农村经济对农村劳动力吸收能力的减弱，从而促使剩余劳动力向非农产业转移。
（二）农民自身素质
2000―2006年，三地区小学及以下文化人口比重最高，均占总人数一半以上；而高中及以上文化人口比重相对较小。但从受教育时间来看，整体教育水平处于持续改善的过程中。其表现是小学及以下文化人口比重持续、显著的降低，与此同时，初、高中及以上文化人口比重明显上升。其中，渭南的初、高中以上文化比重已从2000年的34.48%上升至53.88%，二者之和已占到所有受教育人数的一半以上，是三个地区中初、高中及以上教育程度最高的地区。这一点与渭南市七年间农村剩余劳动力转移增幅最为显著一致。从而得出以下结论：受教育时间越长者，劳动力的转移量越大，换句话说，城镇拉力对劳动转移的影响越大。
（三）乡镇企业状况
三地区乡镇企业的发展规模逐年扩大，2000―2006年企业个数和固定资产总值都增长显著，企业个数的增加率分别为4.89%、17.61%和14.41%；从业人员占农村劳动力的比重也相应地增加0.20%、3.75%和2.27%。其中，渭南市的三项指标远远高于其他两市，说明渭南市乡镇企业的发展基础最佳；2000―2006年，安康市的乡镇企业平均个数高于榆林市63.63个百分点，但其固定资产总值的平均值却仅是榆林市的54.60%，说明安康市乡镇企业的规模较小，导致其吸收的乡村从业人员比重低于榆林市平均2.64个百分点，从而降低了安康地区对劳动力的吸纳能力，促使农村剩余劳动力向外转移。
（四）迁出地各产业状况
2000―2006年，三地区第二产业比重总体呈上升趋势，其中，榆林市的发展最为显著，至2006年第二产业比重已达68.18%，占三产业比重的一半以上，但是，其吸收乡村劳动力的比重仅为13.92%。究其原因，笔者发现，现代工业技术的进步，新技术在工业的采用需要大量有文化、高劳动技能、能够适应技术密集型产业发展结构趋势的新型人才，但是榆林市具有高中及以上文化程度人数比重七年间平均为10.5%，这就不难解释榆林市乡村从业人数与其第二产业比重不成比例的原因。
总体来看，三地区第二、三产业的发展对农村从业人员吸收力度不够，七年间平均吸收从业人员比重分别为10.7%、14%、17.4%，而吸收能力的不足推动了三地区农村剩余劳动力的向外转移。
（五）迁入地城市状况
根据陕西省社会和劳动保障厅统计，陕西劳务输出主要流向长江三角洲、珠江三角洲、华北、西北等省、市，因此本文选择西安市、北京市、上海市、广州市四个市作为陕西劳动力的迁入地城市，并选取这四个城市以下六个指标的平均值来反映城市“拉力”对农村劳动力转移的影响。
从表2可知，三地区与迁入地城市间的城乡居民收入差距在2000―2006年日益扩大，与此对应，三地区农民迁移量随之增加，这印证了城乡收入差距是农民向城镇转移的主要原因的论点，而这也是托达罗绝对收入差距假说的基本观点。进一步分析可以得出，农民向城镇转移的目的性根据不同地区的经济差异而有所差别。总体来看，三地区的城乡居民收入差距大，也就是说城乡二元经济特征明显，因而对于这些地区的农民而言，他们外出的主要目的是生活型动机，即提高家庭生活质量，维持生活及生存的需要，这是三地区农民向外转移的共同特点。
三、结论及政策性建议
综上分析得出，城乡之间巨大的收入差距是导致三地区农村剩余人口向城镇转移的重要原因，而要缩小差距，就必须做出适当的调整与改革。由此得出如下建议：
1.从渭南市提高农民教育水平的显著影响来看，在推进农村劳动力转移的进程中，加强农村基础文化教育是根本。实证分析发现，较低的文化水平和职业技能，以及盲目的流动性使农民的非农就业具有暂时性、多以体力劳动为主的特点。因此，仍需加大三地区农民的文化素质教育，加强对成年农民的职业技术培训，提高农民的劳动技能以适应就业转移的需要。
2.现代技术的发展与应用是农村劳动力转移的首要动因。榆林市机械总动力的增速与其劳动力转移量成正比这一实证显示，新技术在农业的采用必然推动农民从原始的低效率的农业劳作中解放出来，从而有利于农村剩余劳动力的转移；同理，工业技术进步必然促进城镇经济的迅速发展,而发展的城镇经济必然对乡村剩余劳动力形成更大的需求,从而促进劳动力向城镇转移。因而要加大科研投入,加快科技转换和应用,完善技术交易市场,以促进经济的进步。
3.从另一角度分析得出，解决农村劳动力流动，缓解城市就业压力的重点应放在本地区城镇的发展上来，即大力提高乡镇企业的发展数量和规模，因地制宜地建立本地区的优势产业，提升产业发展对农村从业人员的吸收力度，促进本地区经济的发展和农民人均收入水平的提高，从根本上消除城乡差距的日益扩大，加快社会主义新农村建设的步伐。
参考文献：
[1] 费景汉,拉尼斯.劳动剩余经济的发展[M]中译本.北京:华夏出版社,1989.
[2] 苌花荣,杜小军,罗亚萍. 陕西省农村剩余劳动力转移障碍因素分析[J].西安政治学院学报，2004,(8）:77-80.
[3] 李仙娥,杨勇.农村剩余劳动力迁移与城乡收入差距的相关关系分析――以陕西为例[J].生产力研究，2006,(12)：28-49.
[4] 于斌. 陕西农村贫困问题的统计研究[J].统计观察，2006,(10):86-87.
[论文关键词]耕地管护；法律制度；缺陷；完善
管护好耕地关乎到粮食安全，生态环境，农业和农村经济发展以及社会稳定等一系列重大国计民生问题。因此我国非常重视加强耕地管护工作。我国《土地管理法》第四章规定了“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”、“耕地占补平衡”、“鼓励依法开发未利用土地”以及“土地整治”等措施加强耕地管护。经过十多年艰苦努力，我国耕地管护工作取得了创造了粮食“八连增”和数十年促进经济持续快速增长的骄人成绩。然而在看到这些成绩同时，我们也应该清醒地认识到：我国当前在耕地管护方面还存在许多问题亟待解决，比如耕地面积还在不断减少、质量在急剧下降、集约化节约化利用程度不高等。分析耕地管护中存在的问题及产生原因，探究其完善对策对于进一步完善我国耕地管护法律制度，确保粮食安全，促进农村经济健康可持续发展具有重要意义。
一、我国耕地管护中现存的问题
（一） 耕地管护法律制度存在不足
1.耕地产权关系界定不明晰
我国《土地管理法》规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，由本集体经济组织的成员承包经营；在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的或转由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”这种模糊的耕地产权关系和限制流转的规定一方面造成了耕地管护责任主体缺失，不利于耕地管护；另一方造成耕地流转程序复杂，不利于耕地流转和集约化经营；同时还造成征地补偿中农民受益最低，使得农民对耕地缺乏归属感，失去管护耕地的积极性。
2.耕地占补平衡制度欠完善
《土地管理法》第三十一条规定“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设用地经批准占用耕地的按‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”但是本法并没有制定严格、具体的开垦耕地质量验收标准，结果导致验收开垦耕地无标准可依。现实情况是一部分开垦出来的耕地质量跟不上被占用耕地的质量，另一部分被占用耕地以缴纳开垦费的方式解决，从而造成我国耕地面积不断减少，质量不断下降，并且已经对我国粮食安全造成影响。据海关统计数据显示：2012年我国进口大米231.6万吨，同比增3.1倍，为2000年以来最高值。国务院发展研究中心副主任韩俊明确指出：中国粮食自给率已经跌破90%。如果按一人一年吃800斤粮食，2012年相当于进口粮食养活了1.9亿中国人。
3.村民住宅及乡镇企业建设规定欠科学
《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”然而本法也没有对乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设做出详细规定。
4.违法成本低、执法不严
虽然《土地管理法》第七十四条规定“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但现实中上述违法违规行为极为常见，尤其是占用耕地建房、建坟。现实中较为普遍的做法是对违法占用耕地建房的“以罚代拆”，对于占用耕地建坟的则只能不了了之。这种处罚对违法者毫无威慑力，还会给农民造成一种错觉：只要有钱就可以违法。
（二）耕地违法督查力度不够
根据我国《土地管理法》规定，目前只有县级以上人民政府土地行政主管部门对土地违法行为具有监督检查的权利，乡（镇）、村一级还没有专门的土地违法监督检查机构。
（三）耕地管护法律意识淡薄
由于缺乏对耕地管护紧迫性及相关法律知识的大力宣传，一些农民甚至是乡（镇）、村干部对我国耕地面临的严峻形势不太了解，对耕地管护的法律知识不知晓，还总以为我国地大物博，占用一些耕地没关系。一些违法占用耕地建房、建坟、建厂的农民根本不知道自己的行为是违法行为，有的认为只要有钱、违法也没关系；一些乡村干部认为“兴办乡镇企业和建设公共设施占用耕地不是违法”；一些乡（镇）村土地管理人员认为“罚款就是执法”等等。所有这些都最终促成了目前违法占用耕地现象屡禁不止。
二、加强耕地管护的措施
鉴于上述耕地管护中存在的法律制度方面的问题，笔者建议应该采取如下措施进行完善：
（一）明晰耕地产权关系
大量的实践证明，设计良好的土地产权制度可以促使人们更加合理有效地利用和管护土地资源。我国许多地方农村土地管理制度的创新实践也已经证明：通过“确权赋能”、“承包地换股权、社保”等股份制或股份合作制的方式明晰耕地产权关系，使农民真正享受到耕地保护金、养老保险补贴和公平的征地补偿金以及自由流转土地权利等，既可以调动农民管护耕地的积极性和责任心，又有利于耕地流转、促进集约化和节约化经营。
（二）完善耕地占补法律制度
建议相关部门应该尽快制定有关“土地复垦质量评价标准”的法律法规，土地复垦验收部门必须严格按照国家制定的统一标准验收复垦土地；同时进一步加大耕地占补中耕地开垦费征收标准，严格实行专款专用，切实加强补充耕地项目立项和实施管理，切实保障被占用耕地及时、等数量、等质量地复垦。
（三）完善村民住宅及乡镇企业建设用地的法律规定
严格按照乡镇土地利用规划总体规划和城乡建设规划的统一要求规范农民住宅和乡镇企业建设用地。引导农民集中建设新居，并严格执行一户一处宅基地和按规定标准建房的原则。对于超标准面积按照国家规定标准收取土地复垦费，对于不再居用的宅基地，必须限期自行复垦或者按照标准缴纳复垦费。乡镇企业建设必须符合规划要求，并尽量选址在废弃地，对于必须占用耕地部分，按照国家规定标准缴纳耕地复垦费。
（四）健全耕地违法督察机构，提升耕地违法查处权力和力度
在国家已经建立的土地督察制度的基础上进一步完善土地违法督察机构设置和职能。具体建议是：1.将土地违法督察机构归并到土地行政主管部门中，以避免制度和机构重叠而造成冲突，不利于开展工作；2.在乡镇一级设置有编制、有专业人员的土地行政主管部门；3.切实实现土地行政主管部门在干部人事、物力和财力等方面的垂直领导关系；4.提升土地违法督察机构权力，在原有调查权、审核权、纠正权、建议权的基础上增加独立办案权、查处权和行政问责权；5.完善土地违法督察工作机制，实行例行督察与专项督察相结合，国家督察与社会监督相结合，从而形成全国上下贯通、效力充足的土地违法督察体系。
（五）加大耕地违法成本和执法力度
有研究表明：当行为人认为预期违法效益低于违法成本时，有可能放弃该违法行为。因此，加大惩处力度，使得违法占用耕地成本的最低水平保持在高于违法效益的水平之上是惩处和预防违法占用耕地行为的有效途径之一。此外在加大耕地违法成本的同时，还必须加强执法力度：对任何个人、任何集体或政府违法占用耕地，都必须一视同仁，严格执法；坚决维护法律的尊严、公平、正义以及法律面前人人平等的原则，坚决贯彻依法治国的方针政策。
关键词：农民工；社会养老保险；城镇化
一、引言
农民工是从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收入为基本生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员，是我国城镇化进程中形成的特殊社会群体。从人员构成来看，目前我国的农民工主要包括进城农民工和乡镇企业职工。其中，进城农民工约8600万人，乡镇企业职工约12800万人。
二、建立适合农民工特点的社会养老保险制度的必要性
（一）建立和谐社会的重要举措
建立农民工社会养老保险制度，是提高城镇化水平，转移农村人口，优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要制度保证，是推进城乡先进生产力发展的重大举措。以现代社会保险制度代替传统的土地保障，解决农民工的后顾之忧，有助于城乡精神文明建设和城乡社会稳定，是先进文化发展的必然方向。根据农民工亦工亦农、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点，创造性的建立适合农民工特点的社会保险制度，将农民工纳入社会保障体系，是最大限度的维护农民工合法权益，满足农民工利益要求的具体体现。与此同时，建立农民工社会保险制度，也是建立公平市场竞争环境的内在要求。
（二）推进城镇化的需要
在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具备从事农业劳动的意识和技能。
据王奋宇等人对北京、珠海、无锡三个城市农村流动人口即农民工的典型调查显示：已经有19％的农民工没有土地，完全放弃了对土地的依存；有46.8％的农民工即使没有失去土地承包权也会继续在外务工，也准备放弃对土地的依存；16.5％的农民工处于不确定状态，只有17.7％的农民工会选择回家务农。这就说明，有近70％的农民工已经做出了城镇化选择，若为其提供社会保障或提供一定的经济补偿，做出城镇化选择的比例还会大幅度提高。
正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临失业、工伤、疾病、年老丧失劳工能力等问题时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产，加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，将土地保障作为农民工的最后避难所，已面临各方面挑战，而建立农民工社会养老保险制度，则是推进城镇化最重要的制度保证，也是顺应城镇化发展趋势的战略举措。
（三）从根本上解决“三农问题”的需要
从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱问题。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过度，解决农民工的后顾之忧，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境。
（四）经济条件基本成熟
农民工一般有相对稳定和高于农业人口的工薪收入，具备了建立社会养老保险制度的经济可能性。而且，进城农民工与其建立劳动关系的企事业单位一般都已经纳入城镇社会保障体系，对社会保险有较高的认识。
从乡镇企业看，经过二十多年的发展，乡镇企业已经是“三分天下有其一”，许多乡镇企业在具备了一定实力后，也已着手考虑职工福利与保障问题，根据本地、本企业的实际制定了一些具体的保障措施，如对本企业职工建房、看病、子女上学等给予了一定数额的补助；对于在本企业工作达到一定年限，进入退休年龄的职工一次性或分月发放一定数额的退休金，或由企业出资为职工购买一定标准的商业养老保险，等等。这些措施对于保障本企业职工及其家庭的生活起到了较好的作用，然而由于其主要是在企业的范围内，因而只能称为企业福利，而非社会保险。但这些现象说明，许多乡镇企业已经具备建立社会保险制度的基本条件和愿望。缺少的是社会保险的制度安排，而将乡镇企业职工纳入社会保险体系，将给乡镇企业建立社会保险制度提供一个历史性的机遇，也可以为其实施产权制度等改革创造宽松的环境。
（五）政府的基本职责
目前，我国政府的工作重点已经开始由经济建设转向以社会保障制度为核心的制度建设。制度建设，特别是我国的社会保障制度建设，受到党和国家的高度重视，引起社会各个层面的密切关注，仅财政投入每年就达到数百亿元（2001年为508亿元）。但这是政府没有及时承担起社会保障制度建设责任而不得不承担财政责任的必然结果。农民工处于城镇化的最前沿，为农民工建立社会保险制度成本越早越低，若等到农民工成为我国城镇人口主体再建立社会保险（2012年农民工可能达到1.6亿人），其社会保险制度成本将更高。三、完善农民工社会养老保险制度的安排
（一）出台有关强制农民工社会养老保险的法律法规
把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。同时，还应出台相关限制或取消农民工退保的政策。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险的，账户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。
（三）改革户籍制度，放松对户口的管制
长期以来我国的城乡二元结构的存在，按照户籍来划分人与人之间界限，造成了进城务工人员在城市里务工而不能享有同城镇职工一样的养老保险制度。这不利于保护农民工的合法权益。另一方面，长期的户籍制度不利于劳动力的流动，不能实现劳动力资源的优化配置，阻碍经济发展。要实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，进入城市的门槛应该降低，只要进城务工人员在所在城市具备一定的物业等资产，就可以申请加入所在城区。
（三）实施土地换保障，适当扶持农民工就业和参加社会养老保险
转让农村土地使用权的农民工，可直接参加养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到养老保险的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进入农民工的个人账户，既可增加农民工养老保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大、加快城镇化进程。
（四）优先发展医疗和工伤保险
城市农民工目前最害怕的是生病和受伤。看病贵、住院贵、工伤没有医疗保障是困扰城市农民工的大问题。因此，目前城市农民工最需要的是医疗和工伤保险。
建立和完善城市农民工社会保障制度，应立足现实需要，分清轻重缓急，优先发展医疗和工伤保险。要结合城市农民工特点，综合考虑需要和可能，适当调整现行保障制度，要避免不切实际的大而全，要减轻缴费负担，简化办理手续，适当降低医保起付线标准。论文之日前通过的《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》就受到了城市农民工和用人单位的普遍欢迎。该《办法》规定，劳务工只要每月缴纳4元钱，就可既保门诊费用，又保住院费用。这种“低交费，广覆盖，保基本”的“深圳模式”无疑值得各地借鉴。
（五）逐步推进，将社会养老保险费改为社会养老保险税
开征养老保险税替代现行的缴费制度，把养老保险费以法定税赋形式固定下来。征税的筹集方式是养老保险制度走向法制化的表现，现行的征缴社会养老保险费的办法是行政化工作方式的体现，不是依法治理。
采取征税的方式筹资，更具有强制性和规范性，可以减低管理成本，提高效率。这样一方面可以增加征收的力度，为社会养老保险全国统筹打下基础；另一方面社会养老保险费以国税形式征收，便于全国统一管理，有利于实现社会养老保险全国统筹；同时能够保证企业主组织广大农民工参加社会养老保险，按企业规模和招收农民工数量征收养老保险税，能促使企业主无条件为农民工缴纳养老保险费，并且做到企业公平负担，有利于公平竞争，有利于市场经济健康发展。
四、结论
养老保险是社会保障中的核心内容和生命工程，21世纪我国社会保障的重点就是要解决养老问题。转型期分析构建我国农村社会养老保险模式的途径是完善社会保障体系、维护农民合法权益的重要内容，也是促进社会主义市场经济发展、保持社会稳定的重要措施。农民工是一个权益容易受到侵害的弱势群体。只有给农民工以稳定的、可预期的社会养老保险制度才能有利于和谐社会的构建。如何具体又彻底解决广大农民的养老问题，对我国社会保障体系建设来说还是一个未解的重大课题，还需要继续进行研究、探索和指导。还需依靠全社会的力量共同努力，为建设社会主义现代化强国而发挥应有的作用，建成具有中国特色的农村社会养老保险体系。
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