时间：2022-11-07 15:25:22
导语：在社会养老保险制度的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
一、建立农村社会养老保险的条件是否成熟
在这一问题上，理论界多数学者均认为中国目前还不具备全面推行这一制度的条件，但也有少数学者持不同意见。
第一种观点：建立农村社会养老保险条件尚不具备。有代表性的观点出自何文炯等(20__)。他们认为，一个国家的社会养老保险制度覆盖于农民，都是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高，工业化由中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期。这时，国家综合实力增强，农民收入大大提高，农民人口相对一国人口总数已不占绝对多数。而目前，中国农村多数地区仍处于相对封闭的小农经济阶段，且地区之间发展水平差距过大，因而，在全国范围内实施农村社会养老保险的社会经济条件尚不具备。他们认为，农村社会养老保险就全国而言，发达地区应积极推进，欠发达地区应暂缓推行，然后逐步扩大其实施范围。不管是发达的农村地区还是欠发达的农村地区都应建立综合性、多渠道的养老保障体系，以对付农民的老龄化风险。梁鸿(1999)在对建立农村社会保障的约束因素进行分析后指出，由于中国政府财力有限，而城市又处于经济改革的中心，根据“发展优先和效率优先”的发展战略，必定在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境——“福利病”对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多；再加上中国农村区域经济发展不平衡又已达到相当程度，因此，现阶段中国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。
第二种观点：建立农村社会养老保险条件已经具备。卢海元(20__；20__)认为：①建立农村社会养老保险制度的经济条件基本成熟。20__年，以美元计价，中国人均国内生产总值(10185元)已经超过欧洲国家建立农村社会养老保险制度时的最高水平(爱尔兰，1998年为9580元)。即使按照购买力平价计算，20__年，中国人均国内生产总值也已经达到5774美元，也超过了发达国家建立农村社会养老保险制度的平均水平(5226美元)时。20__年，中国农业GDP比重已经下降到15。可以说，中国逐步推进农村社会养老保险的经济条件目前已经基本具备。②建立农村社会养老保险制度的战略条件基本具备。首先，中国GDP将突破10万亿元，财政收入也突破1.7万亿元，经济发展已经上了一个大台阶，进行国民收入再分配的能力和手段都已具备。其次，由于农村工业化、城镇化和现代化进程加快，发达地区农村、城镇近郊农村和中西部一些经济发展水平比较高的农村，已经具备建立农村社会养老保险制度的条件。再次，计划生育国策的实施，一方面打破了农村“养儿防老”的传统方式，另一方面加速了农村人口的老龄化，这些都要求中国建立农村养老保险制度。最后，加入世贸组织要求严格限制使用农产品价格保护等与之相抵触的农业政策。为避免农业受到重大打击，为避免农民利益受到严重损害，中国应该充分利用“绿箱”政策，对农民实施更有效的保护。不失时机地为农民建立社会养老保险制度。郭秀亮、范作雄(1997)认为，农村能否顺利推行社会保障，归根到底取决于两个方面：其一，有可靠而稳定的资金来源作保障；其二，农民有较为强烈和广泛的社会保障参与意识。前者是推行农村社会保障制度的“硬件”，是物质基础，后者则是一种软件，是顺利实施社会保障制度而必须具备的一种社会氛围。基于此，他们指出，农村经济体制改革使得中国农业产生了巨大的质的飞跃，已初步具备实施农村社会保障制度的物质基础和社会条件：首先，乡镇企业的迅速崛起为集体经济组织缴纳农村社会养老保障基金提供了可能；其次，农业劳动者收入的提高使得农民具有了较为强烈的社会保障参与意识；再次，存在通过国家政策性调节措施(向高收入阶层征税和在国家财政中设立社会保障支出项目直接拨款)来筹集社会保障基金的可能。
二、政府责任
不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度(郑功成，20__)。陆解芬(20__)认为，政府必须在农村社会养老保险制度建立和运营中起主导作用。具体而言，政府的责任主要可分为：第一，政策责任。在农村社会养老保险制度建立的过程中，政府应起主导作用，政府的重视和支持是建立农村社会养老保险制度的根本和前提。第二，财政责任。一项社会政策的执行，需要人力、物力、财力等的支持，其中，财力支持是最重要的。第三，法律责任。农村社会养老保险制度是中国整个社会保障制度的重要组成部分，应具有一定的强制性，而这种强制性必须通过国家立法来保证。李迎生(20__)认为，政府担负着构建和经济发展水平相适应的农村社会保障制度的基本框架，建立健全农村社会保障的管理体制，兑现国家对农村社会保障的财政责任并推动多渠道筹集农村社会保障资金，确保农村社会保障基金的保值增殖，建立健全农村社会保障事业的监管机制，推动农村社会保障的立法建设，以及创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境等重要职责。当前，为保证政府切实地履行在农村社会保障制度建设中的职责，需要纠正认识上的偏差——对土地保障功能的弱化趋势应
有正确的认识和合理的估计，以及实践上的偏差——在社会保障制度建设上长期存在的重城市、轻农村的做法。
三、模式选择
建立和完善以农民养老保障和医疗保障为重点的农村社会保障体系，促进农村经济和社会协调、可持续发展。适应各地农村的经济社会发展状况，坚持发展农村养老保险。农村养老保险是中国改革开放条件下解决养老保障问题的新创造(赵瑞政、王爱玲、任伶，20__)。
第一个观点：分类分层。郑功成等(20__)认为，一个较为合理的政策取向是，对农村居民的社会养老问题进行分类处置，优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者，优先考虑响应国家号召的农村计划生育夫妇，优先在发达地区推进农村社会养老保险制度的建设和发展。东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步。郑秉文等(20__)认为，按照《县级农村社会养老保险基本方案》模式，要做到突出重点、区别对待、分类指导、有序发展。还有人认为，中国应该改变目前农村既定的社会养老保险制度模式，在经济较发达的农村地区，农民社会养老保险制度可实施与城镇社会养老保险制度接近的制度形式；在农村中等收入地区，农民的个人账户养老金可通过购买商业保险养老金产品来实现。总而言之，在一种渐进的动态整合中，逐步实现农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度的整合统一(陈志国，20__)。
第二个观点：“三结合保障”。杨翠迎(20__)认为，面对庞大的农村人口群，单纯地靠哪一种养老方式都难以担此重任。在中国社会经济转型的特殊时期，需要发挥家庭养老、社会养老保险、社区养老三种主流保障方式的合力作用，方能解决中国农村社会养老保障的需要。中国农村养老保障的出路在于根据不同地区的经济水平建立不同的养老保障模式，而且重点在于解决养老资金来源的问题。从长远来看，要从根本上解决农民养老问题，必须建立与社会主义市场经济体制相适应的农村社会养老保险制度。袁春瑛等(20__)认为，在中国目前的社会经济条件下，多管齐下，提高土地的保障能力，使传统的家庭养老保障功能得以发挥，并在此基础上立足各地实际，分类推进农村社会养老保险制度建设，将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。有学者认为，在相当长的时期内，建立农村社会养老保险制度仍然要采取以家庭养老为主、社会供养为辅的模式(阎昆，20__)。
第三个观点：创新制度。卢海元(20__)在《实物换保障：农村社会养老保险制度的创新之路》中指出，“实物换保障”是根据不同的对象，以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度方案。年轻农民实行“产品换保障”；老年农民和被征地农民实行“土地换保障”；进城农民工实行“产品换保障” “土地换保障”的“双轨制”；乡镇企业职工实行“股权换保障” “产品换保障” “土地换保障”。闫艾茹(20__)和孙洁(20__)认为，根据中国国情，政府目前不可能为农村社会养老保障提供巨额的财政补贴。建立个人账户储备积累、缴费确定型的农村社会养老保险制度，是在总结试点经验的基础上，根据中国国情和农村实际做出的现实选择，也符合国际养老保险的发展方向。
四、筹资模式
目前，对于农村社会养老保险筹集模式的探讨较少。农村社会养老保险应采取怎样的基金筹集模式?多数学者(例如郑秉文等，20__；杨东乐，20__；刘翔，20__；等等)赞成《县级农村社会养老保险基本方案》中提出的“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的资金筹集模式，认为它比较符合中国农村现阶段的实际情况，有利于中国社会经济协调发展，能够在一定程度上避免福利国家养老保障的弊端。相反的观点(例如高和荣，20__；赵建国，20__；等等)则认为，这种筹资模式下，国家和集体所体现的社会责任过小，不仅会造成资金来源不足，降低其保障水平，而且会影响农民参与社会养老保险的积极性，加大农村社会养老保险工作的难度。
五、基金管理
农村社会养老保险基金委托保险公司管理是一趋势。刘贵平(1999)认为：①由于政府垄断经营农村社会养老保险容易出现官僚作风、效率低下、服务质量差的后果，所以，不应放弃和排斥依托于保险公司的农村社会养老保险。②实行按季节或按年度缴费符合农村实际，而按年度缴费更符合农村实际情况，但养老金按月领取比较好。所以，农村社会养老保险应该是“按年缴费，按月领取”；另外，农村社会养老保险基金应实行封闭运行，将其归集在财政专户。即一方面将农村社会养老保险基金集中在省级管理；另一方面委托专业管理机构进行多元化组合投资运营。在农村社会养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营的转变过程中，政府承诺的最终担保所起到的稳定作用是无法替代的。实际上，专家理财也有风险，为此，政府应承担最终担保(牟放，20__)。目前，以县为中心的农村社会养老保险管理体制中，县级农村社会养老保险经办机构实际上担当了农村社会养老保险基金受托管理人的角色，却不具备资本市场的投资主体资格。对此，可行的办法是在中长期内，一是建立全国农村社会养老保险基金受托管理机构，集中管理农村社会养老保险基金。在有条件的地方建立省一级农村社会养老保险基金受托管理机构，集中管理一个省的农村社会养老保险基金。二是建立农村社会养老保险基金受托管理机构的省份，应当是农村社会养老保险制度全面开展、基金积累规模较大，同时具备相应的基金管理人才和技术的省份。三是县级农村社会养老保险经办机构负责基金的归集、支付和基金收益的分配(赵殿国，20__)。
但是，也有学者认为，商业保险公司有助于农村养老保险的推行。罗世瑞(20__)指出，农民的养老问题关键在于经济保障，农民的养老问题可以采取让农民参加商业保险的办法来解决，不依赖于国家财政支持。商业人寿保险具有很强的灵活性和适应性。农民可根据缴费能力、保障需要和其他具体情况选择最适合自己的险种。但是，中国农村寿险市场存在有效供给不足、经营主体单一、费率不合理等问题，解决这些问题的有效途径是引入相互保险形式，增加保险市场供给主体，降低费率，激活农村保险市场，推动中国农民养老问题的妥善解决。郑功成等(20__)对此持否定意见，认为不能对商业保险公司寄予过高的期望，更不能指望依靠商业保险来替代政府承担的责任。
六、失地农民社会养老保险
对于为失地农民建立社会养老保险的问题，国内专家学者基本达成一致，认为现阶段应该采取“以土地换保障”的方法，建立以就业为支撑的政府主导型的失地农民社会保障体系(涂文明，20__)。但是，至于社会养老保险的制度设计，专家学者又持有不同的意见。
第一个观点：土地使用权置换保险金。张时飞、唐钧(20__)和楼喻刚、金皓(20__)提出了“以土地换保障”的政策建议，即从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本社会养老保险制度。他们认为，土地征用款是农民失去土地后维持生计的唯一资本，政府利用这一“历史性时刻”积极弓[导失地农民投资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措。只有切实解决了失地农民的后顾之忧，才能降低企业吸纳失地农民的成本，增强失地农民的就业竞争力，从而为他们的长远发展拓宽空间，进而形成“以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展”的良性循环。闫艾茹(20__)认为，国家在征用土地时，对转让农村土地使用权的农民，可让其直接参加社会养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民从传统土地保障到社会养老保险的平稳过渡。土地使用权置换出的保障资金直接进入农民个人账户，增加了失地农民养老保险的积累；同时，还可以借鉴这种方法促进农村土地的规模经营，加快农民城市化进程。常进雄(20__)认可“土地换保障”的理论，认为上海市“小城镇
保险模式”具有积极意义，值得推广。
第二个观点：建立“国家失地农民保障基金”。党国英(20__)提出，现阶段应该建立“国家失地农民账户”，让农民能够陆续使用出售土地所获得的资金和这部分资金所产生的利息；将这两部分资金与地方社会保障基金的使用统一起来，使农民获得与城市居民一致的社会保障水平或者比城市居民略高的社会保障水平。
此外，设计一种替代耕地占用补偿金的新税种(例如叫“农地交易特别税”)，实行累进制，将高出一定水平的货币化的级差收益集中到国家手里，建立“国家失地农民保障基金”。就是说，对于一些大中城市的郊区和一些发达的对外开放地区，在土地交易总收入中扣除了必要的部分(主要是农民的安置费和“国家失地农民账户”资金这两个部分)以后，对其余部分实行累进税，将相当一部分资金集中到国家手里，形成全国统筹使用的“国家失地农民保障基金”。
“国家失地农民保障基金”的主要用途是：第一，对一部分失去耕地以后所获得的补偿收入不能满足生活保障需要的农民进行援助。特别在一些落后地区，由于公用事业发展需要而导致的土地征用中，农民有可能不能获得足够的补偿(因为土地的市场价格很低)，需要“国家失地农民保障基金”进行转移支付，以帮助这里的农民。第二，开垦或复垦一部分土地，安置因公用事业征地而丧失土地的农民。第三，补充“国家失地农民账户”资金的不足。
第三个观点：实行“三方”付费制。宋斌文、荆玮(20__)倾向于给失地农民建立的社会基本养老保险模式应是个人账户式的完全积累制，采取“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”。其中，政府出资部分不低于社会保障资金总额的30，从土地出让金中支出，直接进入社会统筹账户以备调剂使用；集体承担部分不低于社会保障资金总额的40，从土地补偿费中支出；个人负担部分从征地安置补偿费中抵交，集体和个人所缴资金进入个人账户。他们认为，对失地农民社会保险的支出标准要低于城镇职工，并且从土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对将来养老保险的支付风险。鉴于政府为失地农民建立社会保险个人账户难以一次性拿出全部资金，可借鉴台湾地区的做法，以向失地农民发放债券的形式支付，等以后土地有收益再分阶段向农民个人账户注入资金。同时，鼓励失地农民积极参加商业保险。
第四个观点：“农转工”。成得礼、董克用(20__)提出，吸收失地农民参加城镇养老保险。对于“农转工”人员，要按照将其农龄按一定的比例折算为工龄的办法，使农龄与工龄接轨，从而将这部分人纳入城镇养老保险体系；对于自谋职业人员，要为其开辟参加养老保险的渠道，对达不到基本养老保险缴费年限的，允许一次性补缴，使他们享受与城镇职工同等的养老保险待遇。失地农民由于失去了土地，在无业或失业期间不再有任何收入来源，也不再有退回农村的可能，因此，政府应该尽快拓宽享受最低生活保障的范围，将失地农民纳入城市最低生活保障制度内，以解决失地农民的后顾之忧。
七、农民工社会养老保险
鉴于农民工数目庞大和短期内其转移潮流不可能停下来的事实，农民工社会养老保险也成为学者们关心的焦点。农村劳动力转移就业对他们在农村的父母的养老保障造成了极大影响，但同时，经济因素、文化认同、权益意识的觉醒等，对他们自身未来参加农村社会养老保险又有着积极的推动作用。因而，政府应该因势利导，在政策、立法和管理上推动农村社会养老保险制度的建立，而不应该重城镇、轻农村(戴卫东，20__)。
(一)第一个视角，总体原则
第一个观点：分类参加。郑功成(20__)认为，对于农民工养老保险，有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工(有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位)和无稳定职业的农民工(经常处于流动状态)自主选择，并作为全国性的政策出台；否则，养老保险可能演变成一种不确定的强制储蓄，从而失去这项政策的本源意义。政府在实施此类政策之前，还可以先对农民工进行适当分类，对达到规定居住年限及有相对固定住所和单位的农民工，给予享受本市居民权益的资格条件，并正式纳入当地的社会养老保险体系；而对不符合条件的农民工，则另提方案加以解决，并视情形逐步纳入。
第二个观点：城乡逐步统一。李迎生(20__)主张将进城农民逐步纳入城市职工统一的社会养老保险制度，原因在于改革以来，相当一部分农民实际已在城市和小城镇居住多年，职业、生活都已有了相当的基础，和城镇企业职工已无二致。他们实际已和农村脱离了联系，再让他们向家乡农村社会保障机构缴纳社会保险金，已不现实，只会给当事双方造成困难和不便。从农民工收入来源、农民工养老保险具体操作、农民工养老保险的管理和监督角度来考虑，也有学者认为，在现阶段把农民工社会养老保险纳入城镇职工社会养老保险体系为宜(曹信邦，20__)。
第三个观点：回乡参保。杨立雄(20__)认为，中国由于历史原因形成的二元体制不可能在短时间内打破，目前把农民工纳入城镇社会保障体系中来既不现实也不可行。可行的方案是把农民工纳入农村社会保障制度，加快改革、完善农村社会保障制度，并在适当时机，将农村社会保障制度与城镇社会保障制度接轨。在资金筹集和缴纳方式上应实行差别对待：东部地区，采取强制保险，以农民个人交纳保险费为主，集体补贴为辅的方式；中部地区，采取自愿参加为主，个人缴纳与政府补贴相结合的方式；西部地区，采取自愿参加为主，个人缴纳为辅，实行中央、省(区)、市(地区)三级政府补贴的方式。
(二)第二个视角，账户设计
第一个观点：个人账户比例化。由于农民工流动性大，工资水平低，多数农民工是“离土不离乡”，简单地把农民工纳入城镇职工社会养老保险制度，当前既无条件也无必要。有土地的农民工，可按“土地换保障”的方法换算出积累额，计入个人账户。当前主要的工作是为农民工建立与城镇企业职工规模相同的个人账户。农民工社会养老保险实行完全积累的个人账户模式，其中，雇主按员工个人缴费工资的10缴纳，员工按本人缴费工资的5缴纳。对雇用农民工的企事业单位，除缴纳保险费享受税前列支政策外，还可按其缴纳的保险费额度，确定给企业减免一定期限(例如5—8年)和比例(例如缴费额的5)的税收，这实际上是对农民工的个人账户进行间接补贴，可使企业和农民工直接感受到国家财政税收政策的扶持，提高企业和农民工缴费的积极性。同时，通过间接的财政支持，政府作为农民工社会养老保险责任主体的作用也得以体现了。农民工在转换工作时，养老金个人账户可随同转移，退休后按规定领取养老金(闫艾茹，20__)。
第二个观点：“混合型”养老保险制度。徐赛嫦(20__)认为，应该建立“混合型”农民工社会养老保险制度。其一，企业按大、中、小等级缴费建立社会统筹账户，并采用现收现付方式支付给老年农民工。国家养老保险机构将所有企业缴纳的农民工养老保险基金汇合统筹，从中抽取一定比例的保险金，平均注入当前本地区的每一按时缴费的农民工养老保险个人账户，不妨称个人账户中的这部分基金为基本养老保险金。另一部分基金采用现收现付的支付方式，平均打入当前已经领取养老保险金的农民工的统筹账户。两部分基金的比例由地方立法机关根据老年农民工的生活保障需求而定。当地区差异逐渐减少时，企业缴费标准和企业缴费分配比例将逐渐实现全国统一，并最终达到现收现付部分的全国统筹。其二，以自愿原则为前提吸引农民工建立个人永久性账户，采用完全积累模式管理基金。农民工可以凭借身份证和工作证明在务工城市建立个人永久性帐户(帐号与身份证一致)，并可随时查询。其三，进行规则和信息的全国统一。制度只有被法律的形式确定后，其实施才有合法依据，地方立法才有约束，规则才能全国统一。只有规则统一了，才能符合农民工的需求实现社会养老保险关系的跨地域转移。另外，只有建立以地市一级为基础的社会保险关系信息库，实现全国范围内地方
之间的信息互联互换，才能及时无误地处理养老保险关系的地区之间转移和接续事务。
第三个观点：弹性养老保险制度。卢海元(20__)提出了制定适合农民工特点、缴费门槛较低、缴费方式灵活、可随人转移的弹性社会养老保险制度的设想。“弹性”主要涉及个人账户的缴费、政府对个人账户的补贴、待遇调整、覆盖对象。改变现行制度设计中参加社会保险农民工只有到达领取养老金年龄才能动用基金的传统规定，允许农民工通过保险证质押借款的方式，解决其生产、生活面临的资金困难。
八、简要评论
由于农村社会养老保险制度是摆在政府面前的一个新课题，整个制度还未定型，因此，学术界的研究呈现出这样一些特点：
第一，农村社会养老保险模式仍处在争论之中。在认可中国农村有条件建立社会养老保险以及政府应该承担该责任的基础上，学者提出要具体问题具体分析地对待农村社会养老保险制度的建立：不同的对象和不同的地区应该有不同的政策。例如，有学者(卢海元，20__)在借鉴欧洲及东南亚国家经验的基础上，提出了“实物换保障”的理论；还有学者提出“土地换保障”(陈颐，20__；常进雄，20__；于淼，20__)、“住房换保障”(潘岳，20__；袁友文，20__)等理论。究竟孰优孰劣，莫衷一是。
第二，对整体农村社会养老保险制度研究相对较少。鉴于中国农村社会保障制度的历史特殊性，学者对农村社会养老保险制度的整体设计显得冷落，更多关注的是对失地农民、农民工社会养老保险问题的研究。笔者认为，从长远城乡社会养老保险制度一体化的角度看，如果对农民工等特殊群体先制定社会养老保险制度，就必须在制度设计上考虑到这一点，不能抱着“头痛医头，脚痛医脚”的态度。
关键词：农民工社会养老保险以土地换社保分类分层管理和谐社会
一、我国农民工社会养老保险的现状
（一）农民工与社会养老保险
在中国现代社会学辞典上，“农民工”是指拥有农业户口、被人雇佣从事非农活动的农村人口。其特征是持农村户口但在城市、乡镇企业工作，同时还没有放弃农村土地承包经营权，但以务工所得为主要谋生手段。据劳动和社会保障部调查分析，每3个产业工人中就有2个来自农村，大量进城农民工是推动中国经济发展的新兴力量。同时进城农民工的劳动保障问题成为建设和谐社会的不和谐之音。
有些农民工比较集中的地区率先对此进行了桕关探索，形成了上海和广东两个模式。上海模式最大特点是设专门机构管理，农民工不实行社会养老保险，只做养老补贴。农民工连续缴主费满1年可获得1份老年补贴凭证。广东模式是将农民工直接纳入现行城市职工社会养老保险体系。这两种模式因地制宜，有力地保证了当地农民工的社会保障权益。但这两种模式也都各自存在着一定的缺陷，上海模式的养老补贴待遇偏低，其额度现为本人实际缴费基数的74%，难以有效防范老年风险，广东模式的农民工社会养老保险制度的费率高、转移困难等制度设计也不尽合理。研究相应对策，探索适应农民工特点的农民工社会养老保险新模式势在必行。
（二）农民工社会养老保险存在“一低一高”现象
从全国来看，这一制度在实际运行中发展缓慢，主要体现为“一低—高”现象且农民工的社会养老保险参保率低、退保率高。从参保到退保，亿万农民工在社会养老保险面前表现出的无奈与矛盾，为中国年轻而庞大的社会保障体制出了—道难题。
（三）农民工社会养老保险“一低一高”问题的负面影响
社会养老保险的目的是保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。参保率低、退保率高现象使农民工社会养老保险制度的发展进程严重滞后，使占城市劳动力三分之二的农民工不能被社会养老保险体系所覆盖，造成很多负面影响。首先，农民工绝大部分从事的是城市人不肯干或不屑干的工作，没有相应的社会养老保险，只能靠自己的力量为未来养老生活积蓄，这样容易使农民工的生活陷入困境。其次，由于农民工“又穷又脏”和缺少文化得不到社会保障的市民待遇，他们普遍受城里人歧视，这就使一些农民工产生一种反城市、的心理，从而积蕴社会不安定因素。不利于我国和谐社会的构建。再次，由于城市没有为农民工提供社会养老保险，所以当他们年老失去劳动能力时，他们只能选择回乡靠土地养老，城市化由此缓慢。第四，城市社会保障的安全网不能惠及农民工，而农村的土地又具有一定的社会保障功能，因此，农民工不愿将土地的承包经营权转让，不利于实现土地的集约化经营，从而不利于农业经营方式的改善和农业劳动生产率的提高。
二、农民工社会养老保险“一低一高”的原因
农民工在城镇用人单位参加社会养老保险从制度上讲是没有障碍的。但“一低一高”现象在各地都比较严重，大量农民工还没有被纳入到社会养老保险体系中。分析原因，主要包括以下几个方面：
（一）农民工自身的原因
1、农民工就业不稳定、流动性大。调查表明每4位农民工中每年大约会有l位转换打工地区，由于国家尚未实现社会养老保险的全国统筹，农民工调换工作岗位后没有办法转移、保持社会养老保险关系，这就意味着农民工即使在辗转各地务工期间按规定缴费，晚年却还是与养老保险无缘。因此，少数参保的农民工在离开打工城市时也纷纷选择退保。
2、农民工工资较低、经济拮据。工资低、收入少，使得农民工“望保兴叹”。大量农民工只能从事劳动密集型的简单劳动，从而工资收入大大低于流入地区的社会平均工资水平。维持城市生活己捉襟见肘，缴纳社会养老保险费更是难以承受的负担。90%以上农民工根本就没能力购买社会养老保险。
3、农民工文化素质不高，对养老保险认识不足。据广州地区的调查显示，农民工对社会养老保险有所了解的不到20%，即使是这部分人也普遍感到社会养老保险离他们很遥远，可望而不可及。因此，当调查中要求农民工在“企业为自己每月增发100元工资”和“企业为自己每月多缴纳200元社会养老保险费”中进行选择时，7396的农民工选择了增发100元工资。可见农民工普遍怀有“天边的凤凰不如到手的麻雀”以及入袋为安的短视心理，从而在主观上忽视社会养老保险。
（二）一些企业拒绝为农民工办理参保
企业经营者认为，为农民工参加社会养老保险会加重企业负担，往往违反规定不予参保。近年来，农民工退保率不断升高，企业经营者普遍认为，如果农民工“退保”，可以得到个人帐户中的11%作为一次性给付，而剩下的15%并不退还给企业，而是变成社会统筹基金。因此，企业干脆拒绝为农民工办理社会养老保险关系，这也是农民工参保率低的一个原因。
（三）户籍制度
户籍制度是“一低一高”现象的一个制度层面的原因。现有的户籍制度一直是阻碍农民工真正融入所在城市的根本所在，使得农民工无法享受到和城市居民平等的社会养老保障，农民工的回流反映出他们在城市处于漂泊状态，其身在城市而户口在农村，他们随时可以回乡务农，伴随着回乡的是拒绝参保或退保，直接导致了农民工社会养老保险出现“一低一高”现象。
（四）土地具有社会保障功能
土地的社会保障功能是“一低一高”现象的另一个制度层面的原因。土地具有两种基本功能：一是其生产功能；二是土地作为不动产的财富功能。在我国现阶段，土地除了上述两种功能外，还承担着农村的社会保障功能。为此，当农民工所在企业不为他们办理社会养老保险时，他们不愿冒失去工作的风险而提出合理的社会养老保险要求。当农民工失去城市工作的时候，承包的土地可以作为农民从事非农就业的退路，参加社会养老保险对农民工的吸引力因此而减弱。
（五）现行农民工社会养老保险制度设计不合理
社会养老保险之所以不能激起农民工的兴趣，关键是现行制度与农民工特点不相适应。这种不适应体现在以下几个方面：
1、现行的社会养老保险基金区域统筹政策与农民工跨省区流动存在着尖锐的矛盾。农民工即使参加社会养老保险也很难享受老有所养的待遇。势必使农民工社会养老保险基金陷入困难。
2、对社会养老保险缴费率偏高的有关规定也给农民工参加社会养老保险带来较大的困难。所以相对于农民工的低收入来说，较高的费率也造成了农民工社会养老保险的参保率低下。
3、累计缴费15年的门槛难以逾越。累计缴费年限满15年的，可按规定领取基本养老金。由于农民工普遍从事的工作一般属于劳动密集型，常常是以体力劳动为主。当他们到了一定的年龄，他们在城市里再找工作就非常困难，所以他们的实际缴费年限很难达到15年，所谓享受社会养老保险待遇只能是望梅止渴、画饼充饥。
三、完善农民工社会养老保险制度的安排
（一）出台有关强制农民工社会养老保险的法律法规
把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。同时，还应出台相关限制或取消农民工退保的政策。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人帐户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险的，帐户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人帐户余额一次性退还本人。
（二）改革户籍管理制度
要加快户籍制度改革，使农民工能够突破户籍制度障碍，实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，理所当然的将他们纳入城市社会保障体系，享受社会养老保险待遇。
（三）以土地换社保
对转让农村土地使用权的农民工，可直接参加农民工社会养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为一定年限的个人帐户积累额，促进农民工从传统土地保障到社会养老保障的平稳过渡。对土地使用权置换出的保障资金，直接进入农民工的个人帐户，增加农民工社会养老保险个人帐户的积累。促进农村剩余劳动力向城市非农产业转移，加快城市化进程。
（四）合理设计农民工社会养老保险制度
1、对农民工的社会养老保险实行分类分层管理。将农民工的社会养老保险和农村社会养老保险以及城镇职工的社会养老保险区分开，寻找出一条有别于二者的适合农民工的社会养老保险体制。（1）将在正规部门就业、建立劳动关系，或事实劳动关系5年以上的稳定就业的农民工纳入城市养老保险，同时改革和完善现行的养老保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇。（2）对签订短期合同的农民工，则可以设计一种过渡性的方案。①社会养老保险先建个人账户、不建社会统筹，帐户权益可累积计算，便于跨地区转移，适应农民工频繁流动需要不断转移和接续社会养老保险关系的情况。②兼顾农民工对社会养老保险的需求，采取与城市职工有别的，与他们的低缴费年限桕应的“低年限低保障”的低保政策。③合理调整费率和缴费基数，但也注意不能太低，因为会因收益少而降低农民工参保的热情。
2、未来建立全国统筹社会养老保险制度的设想。全国按统一的政策搞社会养老保险，建立方便合理的社会养老保险跨省区转移机制，办理随身流动养老保险卡，卡号可以为其身份证号码。对于农民工来说，只需随身携带一张如银行卡般的保险卡，农民工不论转移到什么地方，其个人账户都跟随他一起流动。
（五）加大社会养老保险宣传力度
要在农民工中开展普法宣传教育，唤醒农民工的社会养老保险意识，引导他们增强法制观念，学会利用法律、通过合法渠道维护自身权益。也要教育雇主明确对农民工的保险责任。只有农民工自己觉醒了，雇主的责任明确了，加上国家的积极扶持与引导，农民工的社会养老保险事业才有可能真正健康地发展。
关键词：先进国家 养老保险制度 国际启示 中国特色
一、引言
养老保险是根据国家法律规定，对达到退休年龄的老年人，由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保障制度。近年来，随着我国人口老龄化趋势的不断加快，社会养老保险制度的建设与发展已经成为事关事个社会稳定的重大问题，被社会各界所广泛关注和极度重视。虽然经过社会养老保险改革的不断深入，我国社会养老保险制度得到了极大的完善，但同国际先进国家相比依然还存在不少差距。下面，本文在分析国外先进国家社会养老保险制度的现状和特点的基础上，对如何构建有中国特色的新型社会养老保险制进行一番简要的探讨。
二、 国际先进国家社会养老保险制度现状
2.1 国际先进国家社会养老保险制度发展趋势
国际先进国家的社会养老保险制度， 自上世纪八十年代以一直在不断改革和发展，经过几十年的改革，目前先进国家社会养老保险制度正以多渠道养老保险体系代替单一养老保险制度，以自愿性年金计划、企业养老金计划来补充养老保险计划提高社会保障水平。如美国，目前就有70%以上的职工参与补充性养老保险计划，有效的解决了基本社会保险仅只能满足基本社会保障需求的现状。
2.2 日本养老保险制度
老龄化的到来使老年人在日本全国人口中所占的比例不断提高，再加上日本超低利率政策、股市低迷现状，使得日本养老基金运作极为困难，连年出现巨额亏损。为此，日本自2004年起，对养老保险制度进行了大幅度的改革，包括提高保险费、降低向被保险者支付保险金数额、调整养老金发放方法等，虽然有效的减轻了养老基金的运作困难现状，但使日本国民对保险制度失去信任，加剧了国民对失去劳动力后的不安心理，很多年轻人甚至拒交养老保险费，成为日本养老金制度又一不稳定因素，为此日本政府不得不采取强制手段促使国民交纳养老保险金。
2.3 德国养老保险制度现状
德国是最早颁布《养老保险法》的国家，采用个人、企业、国家共同负担制，实行代际协调制由当前工作人员承担退休人员养老金。据现有资料现示，德国平均三个左右劳动者负担一个退休者，但随着人口老龄化，2020年左右这一比例将会降到平均1.3个劳动力负担一个退休者，届时整个德国养老金制度将面临全面崩溃的结局。德国政府为了补贴养老金的亏空，已经不断提高补贴支出比例，使德国财政难以承受。为此，德国政府在2002年推出了“里斯特改革方案”，鼓励公民参加法定养老保险以外的其它养老保险计划，以实现政府、企业和个人三者间的平衡；并针对老龄化问题创造就业机会增加就业人口、鼓励生育等来增加未来养老金支付群体的基数；同时提高退休年龄和工龄标准，控制提前退休现象，并鼓励退休者参加部分工作。
2.4 美国社会养老保险制度现状
老龄化给全球各国养老保险制度带来严峻考验的同时，也给世界经济强国美国带来巨大压力。据估计，在2018年美国养老金年支出数额就将超出年收入数额，而在2040年左右美国整个养老金制度也将完全崩溃。目前，美国养老金制度主要依靠公民强制性社会保险、企业年金、个人资金收益三部分支持。为了解决养老金制度所面临的众多问题，美国政府展开了对养老保险制度的改革，包括从社会保险税中抽出一定比例纳入企业年金中，并增加企业和个人交纳比例，使企业年金成为养老金最大的组成部分，同时通过法律以税收优惠等方式鼓励企业和员工建立企业年金计划，在为美国经济发展提供资金来源的同时强化养老金基础。
三、国际先进国家社会养老保险制度对我国的启示
3.1 我国社会养老保险制度的特点
我国还处于社会主义初级阶段，人口众多、经济水平较低、人口结构差异巨大、各地区经济发展极不平衡，因此我国的养老保险制度同其它国家相比有着很多独有的特点，目前我国养老保险制度为社会统筹与个人帐户相结合的方式，这种方式存在不少问题，如养老保险覆盖范围不广，难以适应人口老龄化所带来的新需求；计发方法不合理，缺乏相应的激励约束机制；调整机制不够健全，养老保险制度总体水平还不够高；企业年金制度发展较慢，还缺乏多层次养老保险体系；养老金领取年龄过轻等。
3.2 我国养老保险制度改革方向
人口老龄化问题是全球大多数国家社会养老保险制度共同面临着的严峻问题，针对我国经济和民生现状，从国际先进国家社会养老保险制度的经验和教训来看，要使我国养老保险制度健康发展，抵挡即将到来的人口老龄化问题所带来的冲击，还需要进一步构建多元化养老体系，如社会统筹、企业补充、个人储蓄相结合的养老体系，加紧大个人账户在整个养老保险制茺中所起的作用，提高社会贡献度对养老金发放的影响程度以刺激劳动者的积极性；同时加快养老保险制度改革，采取立法强制加入养老保险体系的方法以抵御人口老龄化所带来的诸多问题。
四、结束语
社会养老保险制度是事关国家经济发展和社会和谐的重要制度，当前全球各国社会养老保险制度都或多或少的面临着各类问题，相对来说我国社会养老保险制度还处于起步阶段，还有很多不健全和不完善的地方。要提高我国社会养老保险水平，就必须从国际先进国家社会养老保险制度发展进程中吸取经验和教训，以为我国社会养老保险制度建设的借鉴，保障我国社会养老保险制度的健康发展。
参考文献：
[1] 钟仁耀.养老保险改革国际比较研究[M].上海财经大学出版社，2004
关键词:农村社会养老保险;制度供给;分类保障
2007年8月,劳动保障部联合民政部、审计署《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》,要求对农村社会养老保险(以下简称“农保”)工作进行清理,理顺管理体制;对农保基金进行全面审计,摸清底数,并研究提出推进农保工作的意见。这标志着自1998年以来停摆十年的农村社会养老保险有“复苏”的迹象,探索低参保率的制约机制必将有利于农保的“复苏”。
一、农保低参保率的直接原因:制度供给不力
以什么样的制度规范农民参保会有不同的效果。以“新农合”和“农保”相比,前者得到了农民的普遍拥护,参合率达到90%以上,基本实现了全覆盖;而后者却始终在低水平徘徊。制约农民低参保率的原因是复杂的,但制度供给的匮乏无疑首当其冲。
第一,《基本方案》未充分体现政府的经济责任,制约了农民参保。当前我国农保实施的根据依然是1992年由民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》),其规定“资金筹集坚持以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则。个人交纳要占一定比例,集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付,国家予以政策扶持,主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现”。也就是说农保缴费主体是农民、集体与国家,不过后两者作用的发挥都依赖于强大的乡镇企业经济体。但自市场经济体制改革以来,乡镇企业大多改制为民营企业,这就导致农保中“集体补助为辅”在许多地方成为空话,“国家予以政策扶持”也没了载体,结果农保成为农民的自我养老保障。这严重地阻碍了农保的发展。从现存5 000多万参保农民大多具有集体补助也可反证,仅靠农民自身不可能真正实现农保的发展。
第二,《基本方案》未及时修订,制约农民参保。《基本方案》颁布之初具有可行性:当时高利息率可以保证在低交费、低物价的情况下确保资金的保值增值,乡镇企业等集体经济也可以适当交费,因此可以预见未来农民依靠养老保险金一定程度上弥补生活所需。但此后不久,我国的存款利息率不断下降,物价上涨,原有的乡镇企业也大多私有化,加之管理中的漏洞,资金难以保值,更遑论增值。在这种情况下制度未能与时俱进,最终导致绝大多数农民被排斥在了制度保障之外。
也许有人会说,制度一旦颁布不能随意修改。这无疑是正确的,但同时也要强调,当制度已不适应需要时就必须修订。这一点从政府对国有企业职工社会养老保险制度的不断完善上可见一斑,相对于8年内国有企业职工养老保险制度的两度调整,农村社会养老保险制度在农村发生较大变化的情况下17年却未见修改,不能不说是一种遗憾。
二、农保制度的新选择:分类保障
当前,农民已分化为纯农户、农民工和失地农民。正是基于农民分化的实际,《基本方案》已不能适应其变化的需求,根据农民的不同特点进行分类保障是较为可行的制度选择。
第一,“基础养老保险”+“附加养老保险”——纯农户社会养老保险模式。在我国,纯农户的收入水平总体上仍呈现出东、中、西部三大地区由高到低的趋势。假定农民收入构成中剔除工资性收入即为纯农户的收入,则东、中、西部纯农户收入分别为2 522.2元、1 903.96元、1 704.39元,东部地区分别是中部和西部地区的1.32倍和1.48倍(国家统计局,2006)。这种差距就要求形成适合不同纯农户的保险模式:即在保障所有纯农户最低生活水平的基础上,鼓励经济条件较好的农民参加附加养老保险,这一模式可表示为:“基础养老保险”+“附加养老保险”。
“基础养老保险”的基本特点是广覆盖、低保障、强制性。保险资金的筹集由纯农户、地方政府、中央政府共同负担。在地方政府与中央政府的出资比例上,应是经济发达地区的地方政府多出资,中央政府少出资,甚至不出资;而经济欠发达,特别是落后地区的地方政府应该少出资,甚至不出资,完全由中央政府补贴。这种制度设计充分体现了各级政府在社会养老保险中的责任,也符合“国际惯例”,因为据对131个实施农村社会养老保险国家的统计,有129个国家由政府出大头,农民出小头,政府在其中的责任不可或缺。
“附加养老保险”的基本特点是不平衡性、自愿性。由于各地纯农户收入,以及集体经济发展状况不同,对于农民收入较高,或集体经济发展较好的富裕地区可设计出不同的缴费与享受水平档次的“附加养老保险”,以吸引不同收入水平的农民参保。与“基础养老保险”的强制性不同,“附加养老保险”的参保是自愿的,其筹资主体主要是农民自身,以及(或)集体经济较好的集体经济组织,且这种保险采取完全积累的个人账户,谁参保,谁受益。
第二,“个人账户”+“社会统筹账户”——农民工社会养老保险模式。由于农民工在收入、职业、居住方式等方面与城镇职工有相似之处,而目前,我国城镇职工社会养老保险(简称“城保”)采取的是“个人账户”+“社会统筹账户”相结合的模式,所以对于农民工,特别是进城农民工的社会养老保险模式的选择,可依然借鉴这种模式,但又有区别,其差异主要体现在缴费主体与社会统筹账户的层次上。
1.缴费主体的具体安排。事实上,随着就业的复杂化,农民工本身具体分化为业主层、个体劳动者层和雇工层。所以,与城保相比,农民工的“个人账户”与“社会统筹账户”的出资主体显得相对复杂。
农民工的“个人账户”可完全由个人(个体劳动者、业主)出资,或由个人(雇工)与雇佣者(无论是单位,还是个人)共同出资构成。之所以个体劳动者与业主的“个人账户”完全由其个人缴纳,是因为他们自身占有了全部剩余劳动成果;而雇工的“个人账户”由其本人与雇佣者共同出资,是因为雇工得到的仅仅是劳动力价值,其剩余劳动由雇佣者占有,因而雇佣者有必要以剩余劳动的一部分贴补雇工的“个人账户”。农民工的“社会统筹账户”则由政府出资(针对个体劳动者,因为他们已合法纳税),或政府与个人(针对业主,因为他们除纳税外,又占有了由工人创造的剩余价值)共同出资,或政府与雇佣者(针对雇工,因为雇佣者占有了雇工创造的剩余价值)共同出资。
关键词：农村社会养老;发展历程;政府责任
中图分类号：F840.67 文献标识码：A
收录日期：2015年9月11日
一、我国农村社会养老保险制度的特点
我国农村的所占比例比较大，集体经济水平比较低，农村人口复杂没有固定收入，由于集体和国家的财力有限，不能给农民养老更多的支持，农民的养老问题最后归根结底到自己身上，说明了建立农村养老保险制度只能寻求新的模式。经过多年的探索和论证，确定我国农村养老保险制度应该是：建立农村社会养老机构，建立以个人缴费为主，集体补贴和国家补助为辅的政策，这种保险制度有以下几个特点：第一，不会增加国家的负担，完全是个人保障为基础，资金方面秉持个人缴费为主，国家给予政策支持。其中，个人缴费要占60%以上，然后参保人会得到集体的适当补助，国家也会进行免收增值税;第二，资金的关系明确，实行个人透明的管理模式，使农民完全理解参加养老保险是为了自己的未来做准备，避免思想上的顾虑。“个人账户积累，按总额确定发放标准”，采取个人账户的办法，将所有的积累补贴都记在个人名下，农民能领到多少钱，取决于账户积累资金;第三，缴费标准根据个人情况综合选择，适应农民收入，可以按年交也可以按季度交;第四，实行务工、务农的人员养老保险一体化，实行统一管理，有利于劳动岗位的自由流动。
二、我国农村社会养老保险制度发展历程
农村人口作为我国人口比例大块，老龄化问题更应该值得关注，农村人口老龄化给经济发展带来了负担，一定程度上制约着我国农村经济的发展。因此，要推进农村改革，维护稳定，农村社会养老保险是我国社保体系中的重要内容。
全世界范围，农村社会养老保险是农村社会养老保障体系的主要内容，但是在农村养老保险比较落后，农村比城镇晚的原因是：社会养老是经济发展的产物，农村的生产和经济相对城镇是落后很多的，因此农村还要经历一个很漫长的发展阶段。以后，为了调动农民的积极性，农村实行联产承包制度，农村生产力得到很好的发展，生活质量得到提高，这些都为农村社会养老保险制度的建立确定了基础。而且“八五计划”也指出，在农村采取积极引导，建立不同的保障制度，当统一全国养老保险制度后，农村的养老保险进入整顿规范阶段。我国农村社会养老保险的发展一般认为分为五个阶段：
第一阶段：探索阶段。1980年以后，我国富裕的农村建立退休养老制度，并给予一定的补贴。1986年，我国正式提出在农村实行发展社区养老模式，到了1988年，部分农村进入保险制度，1990年8，000多个乡村开始实行养老保险制度，国务院明确民政部负责养老保险职能。
第二个阶段：试点阶段。20世纪90年代以后，国务院首先选择合适乡县进行养老保险的试行，确立了建立农村养老保险制度的原则，并由民政部下发保险基本方案，强调个人为主，国家支持的政策，实行个人账户模式，截至1992年年底，全国共有6，000万农村人口参加，基金达到60亿元。
第三个阶段：发展阶段。到1993年，民政部门在张家港召开工作会议，商讨全面推广养老保险工作;同时，国务院批准建立农村养老机构，再加上各种政策陆续出台，引导我国农村社会养老工作不断前进。
第四个阶段：分类管理阶段。工作进行到1995年，国务院下发关于做好农村社会养老的工作意见，文件指出：养老基金不得挪用，想办法如何增值。同时指出发展期间存在的管理问题，提出加强管理的方针。要求积极稳定的发展农村社会养老保险，农村目前还没有条件达到商业保险，要逐步过渡。
第五个阶段：整顿阶段。1999年，国务院文件强调，保险工作的整顿方案，新业务都被勒令停止。劳动部门决定，研究适合进城务工人员的养老保险制度，直到2005年，全国的管理体制才基本理顺，但目前的工作还处于一个不稳定的状态，农保工作还有很长的路要走。
三、我国农村社会养老保险制度发展方向
农村养老保险制度应该从农村的实际情况为出发点，我国农村占地面积大，地区差异大，经济水平又很低，农民没有固定收入，政府财力有限，不能包揽，主要还得靠农民自己，农村的养老模式不能参照城市的，需要新的模式。我国农村养老保险制度发展速度快，取得一定成就，但是受到其他方面原因的影响，农保举步维艰，我们今后将重点加强规划，规范管理制度。同时，政府部门要树立正确的观念，提高对农村养老保险的重视度，推进农村养老保险制度的发展。
主要参考文献：
[1]苑梅.我国农村社会养老保险制度研究[D].东北财经大学，2011.
[2]冯兰.新型农村社会养老保险的供需研究[D].华中农业大学，2013.
农民工社会养老保险诉求
农民工以中青年为主，其养老目前还没有成为社会问题。但若没有制度安排，在不久的将来，这一群体的养老事务将出现十分尴尬的局面。退休的农民工将在哪里养老，城市还是农村？谁将承担养老义务，退休农民工自身、其子女还是国家和社会？如果他们的养老依靠青年时期的非强制性存款或老年时期的农业劳动，那么这批为中国的现代化做出了巨大贡献的农民工，大部分将在老年时期成为社会最贫穷的弱势群体。如果依靠子女养老，那么在人口老龄化的冲击下，老人和年轻一辈都难以保证良好的生活质量，将给社会带来不稳定因素。养老风险的社会化转向是社会发展的必然，农民工也将必然走上社会化养老模式，这是由以下三个社会现实决定的。
1.农民工自我养老困难
首先，农村土地保障功能下降。据统计，2001年我国农业产值已缩小到全国国内生产总值的15％左右（仲大军，2002）。农业生产成本不断提高，而农民难以实现增收。随着国际农产晶对我国市场冲击力的增大，农民个体的收入将更加不稳定。土地提供生活保障的可靠性早已今非昔比。对广东农村的一项抽样调查表明，g7％的家庭有人在外打工（张林秀），而且当前许多农民工将土地无偿转让给他人耕种甚至不惜抛荒。事实表明，纯粹来自土地的收入已经越来越难以维持生计。而退休农民工年老体衰，且已离开农业生产多年，技术落后，更难以在竞争激烈的市场中立足。何况约有15％左右的农民工，因现行承包政策和婚嫁等原因已经失去或放弃土地承包经营权（劳动和社会保障部社会保障研究所，2002）。
其次，农民工务工收入有限。农民工的劳动所得往往既要抚养子女又要赡养父母。生活消费的剩余还要用于发展需求，即使较富裕者其养老储蓄也不充足，买得起商业养老保险的人更是少数。让农民工自觉控制消费欲望，储蓄养老金防老是不可能得到普遍的效果的。因为一方面，人作为生产要素必须要满足发展需求才能实现价值或提高价值，自我发展欲望是难以控制的，也是不宜抑制的，所以在收入极其有限的情况下，大部分人在积累与发展的选择中难以自觉地坚持储蓄养老金。另一方面，储蓄养老虽然保守，但储蓄汇率低，难以实现增值，即使农民工坚持储蓄，也不能保证当前估计可以保障生活的存款能抵御未来的养老风险。
2.农民工依靠家庭养老困难
社会的变迁已经使得我们传统的家庭养老模式走向了衰落。在计划生育政策要求下，农民工家庭纵向结构日益趋向“4—2”、“4—2—1”格局；在市场经济及其价值观念的作用下，农民工家庭横向结构也同城市家庭一样日趋小型化、核心化。农民工的小辈可能大部分实现城市化，那么，家庭成员因城乡异地将使得家庭关系更加疏远，老农民工将在经济生活和感情生活方面都无比被动。即使退休农民工与子女同住城市或农村，其老年生活也难以保障。加之年老农民工法律意识较淡薄，其下辈农民工流动性强，在没有约束的情况下，赡养老人完全依赖于农民工子女个人素质和家庭关系，不孝的比例难免上升。加之老人的生活状况也必然存在很大的差异，使社会不公现象必然存在。
3.农民工参加社会养老保险是理性的选择
农民工自我养老与家庭养老的困境是社会变迁的结果，所以如何公平、有效地解决农民工养老问题还必须回升到社会的层面上来研究。
首先，实现农民工的社会化养老应该是国家政策的理性选择。我国已把社会保障写入了宪法，政府就应该改变非平衡发展战略，改变事实上存在的等级制度，改变以往把农民工作为不安定因素来管治、限制、防范的政策。我国政府“不能以对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度”（郑功成，2002）。农民工养老社会化还能促进农村土地社会保障功能的替代从而推动土地产权制度改革，促进农村劳动力的有序转移，加快城市化步伐。
其次，农民工不仅产生了强烈的参与社会化养老的需求，而且表现出了积极的权利追求。据调查，85.4％的农民工表示即使处于失业状态也不愿意回到乡下去（李强，2001），足见农民工城市化的自觉性之高，同时，这必将带来农民工养老问题的社会化。因此实现农民工养老与城镇居民社会养老体系的衔接便成了城市化的客观需求。职业工作、生活方式的现代化使农民工的平等意识、合作意识不断增长。越来越多的农民工在无助的时候开始质问政府的政策，寻求法律的保护。农民工社会化养老秩序必须赶在农民群体老龄化高峰的到来之前，否则社会制度需求与政策供给的矛盾、权利与权力、权利与权利的矛盾将愈加尖锐。
再者，我国建立社会养老保险制度的财力条件已经基本具备。我国财政收入持续增长，已从1990年的2937亿元增长到了2001年的15700亿元（郑功成，2002），政府的承受能力在增强，这离不开农民工杰出的贡献，政府应该允诺和着手建立农民工社会养老保险制度，安顿老年农民工，回报农民工，维护的社会安全稳定。而且政府不需要对农民工的养老负无限责任，通过制度安排，政府只要为农民工群体制定普遍的养老秩序，而对现在为中老年农民工的一代人给予一定救济，就基本能够实现农民工社会养老保险制度的建构了。
农民工社会养老保险现状分析
鉴于建立农民工社会养老保险制度的社会需求日益增强，各省市为了规范市场、保护弱势群体，都逐步地在为农民工争取《劳动法》赋予的基本权利，其中很多地方已经着手为农民工的社会养老保险问题寻求对策。实践中，我国当前进入社会养老保险系统的农民工的人数非常有限，主要有以下4个途径：1.购买商业保险；2.加入农村社会养老保险；3.被纳入城市社会养老保险；4.获得农民工社会养老保险。后两者就是对一些先进省市的做法的概括；前两者虽是农民工的自愿选择，却只是在个体诉求社会化养老的时候受到现有条件限制而可能找到的出路，不可能对农民工的养老起到合适的普遍的保障功能。第一个是少数相对富裕者的选择；第二条途径虽然是国家为农民设计的，但其发展进退两难，操作中也存在许多违规现象（万克德，2002）。一些学者已经认为这一制度还完全不具备经济可行性，政府也不具备财政补贴能力，必须等待时机成熟时方可推行（王国军，2002）。所以，只有后两者是真正意义上的为农民工解决社会养老保险问题的方案，对其进行比较讨论可以再现当前我国农民工社会养老保险的状况，有助于为其制度化建构找到社会基础和可行性方向。
当前农民工平等地获得与城镇居民一样的社会养老保险是很困难的。一来农民工收入相对不稳定，经济承受能力低，难以按时交纳与城镇职工同额的个人缴费；农民工流动性强，劳动力市场竞争强，企业缴费难处理。另一方面，城镇居民养老保险制度具有对长期实行低工资国有企业职工的补偿性质，是保证体制顺利转型的过渡性制度，要实现国家对农民工实现“三高”（高基数、高效率、高待遇）颇有难度。同时，随着社会的发展，城镇居民养老保险制度存在的诸多弊端已影响了社会公平的实现和资源配置效率的提高。“统帐结合”的个人帐户制度，帐户公私不分，不能体现参保个人独立的经济法人地位，不能反映企业欠缴多缴与个人帐户的关系造成了吃社会统筹“大锅饭”的现象；费率、社会平均工资确定不统一、不科学；垂直管理体系未建立；养老保险制度不能充分体现公平和效率的目标（黄贻芳，2002）。据有关部门统计，全国社保基金的缺口已经达到1000亿元（陈式龙，2002），如果让农民工承担历史原因形成的转制成本是很不公平的。因此，实践中只有少数富裕省市有条件地将很少部分农民工纳入现行城市养老保险体系。如广州要求企业为工龄达到5年的农民工购买“三金”，个人缴费部分在当月工资中扣除。这在一定程度上满足了农民工群体的权利要求，缓解了农民工与城市社会的矛盾，但是这种制度的实施缺乏公平性，且缺乏保障。第一，不同的企业、单位保障标准不一，同一企业中也存在不同工种和岗位不同的保障待遇，这就人为地将企业和劳动者划分了等级（同上）。第二，一些民工为了获得保障牺牲利益驻守同一单位，而一些企业为了逃避责任第四年以各种理由与农民工解除签约，这势必将造成更大的不公平和矛盾。
第四项途径的实现一般需要地方立法，以及地方政府、企事业单位等多方面的支持和倡导。北京市2001年制定了《北京市农民工养老保险暂行办法》，规定了用人单位必须每月为农民工上缴数额为上年职工月最低标准19％的养老保险金，农民工的缴费率为北京市上年职工月工资标准的7％（以后逐步升为8％），社会保险经办机构为农民工按缴费工资基数的11％建立养老保险个人账户。这是我国首次出现的以法律的形式赋予农民工社会养老保险权利的尝试，在消除城乡差别方面起到了积极的表率作用。但是即使该法规已经考虑到了农民工的流动性而对其转换工作或者回农村导致的保险关系的变更或终止都作了规定，但是“企事业单位消极对待”，“部分农民工宁愿多要工资也不愿意缴付养老保险费”，该制度将来可能出现保富不保贫（效益差的企业和收入低的农民工投保积极性低）、难以兑现承诺（流入异地工作和回乡的农民工可能由于路途遥远、保险费数额较小等原因而放弃）的局面，这是办法本身及其环境导致的。首先，缴费一刀切可能超过某些企业和农民工能够和愿意承受的程度，而制度带来的利益不足以吸引劳资双方。其次，国家相关部门与机构管理不完善，制度在农民工心中信誉不高，对企事业单位约束力不够强。第三，在目前其他地区没有相应的制度与其衔接，不适应农民工的流动性。实行类似政策的地方，如东莞、深圳往往也是“有始无终”，每年都有大量的外来农民工在春节前后办理退保手续，致使早在1987年就实施社会保险的深圳这样的城市，虽然目前已经有4万多人符合退休条件，但实际缴纳保险费年限累计满15年、享受按月领取养老金的外来农民工至今还没有一个（劳动和社会保障部社会保险研究所，2002）。所以，农民工养老保险制度的建立还需要激励和倡导，需要全国统一的步调。
农民工社会养老保险制度建构对策
建立平等、统一的社会养老保险制度的社会发展目标和当前的城乡差异现实，决定了农民工社会养老保险制度必须具备与城镇职工养老保险、农村养老保险的可衔接性，才能有助于逐渐消除人身差异，建立城乡统一的劳动力市场，才能提高国家、社会在老龄化高峰来临时承受风险的能力。从农民工社会养老保险的诉求和现状中可以看出，适应企业和农民工的经济能力，适应农民工的流动性，实现从自愿投保到强制性缴费的过渡，实现不同地域之间规则的统一和关系的顺利转移。在当前已经出现的地方农民工养老保险制度和理论发展的基础上，建立社会统筹和个人投保相结合、基金积累模式和现收现付模式相结合的“混合型”制度是可行的。
（一）建立农民工社会养老保险制度的对策内容。
1.企业按等级缴费建立社会统筹账户，采用现收现付方式支付给老年农民工。
各地方立法机关依据当地企业的经济状况制定一定时期内农民工社会养老保险实施办法，根据企业规模和招收农民工的数量将企业所要交的农民工社会养老保险金总额分为若干级别，强制企业对照级别标准按季度及时缴费，以税前缴纳为优惠。企业的状况由其法定代表人或其授权人到养老保险机构缴费时登记，登记结果公开，任何组织和公民都可以查阅。不如实登记而少交或者拒绝登记与缴费的企业，一经查出，不仅要按当时情况补交，而且要负法律责任。同时，赋予养老保险机构和工会监督权，赋予它们对企业所登记的情况的季度间差异及其他情况提出怀疑、申请法律执行部门调查的权利，允许它们在证据充分时可以直接向人民法院无正当理由而少交、漏交农民工养老金的企业。
国家养老保险机构将所有企业缴纳的农民工养老保险基金汇合统筹，从中抽取一定比例的保险金，平均注入当前本地区的每一按时缴费的农民工养老保险个人账户，不妨称个人账户中的这部分基金为基本养老保险金。另一部分基金采用先收现付的支付方式，平均打人当前已经领取养老保险金的农民工的统筹账户。两部分基金的比例由地方立法机关根据老年农民工的社会生活保障需求而定。当地区差异逐渐减少时，企业缴费标准和企业缴费分配比例将逐渐实现全国的统一，并最终达到现收现付部分的全国统筹。当前因为不存在普遍的农民工养老问题，所以现收现付部分可以用来救济当前城市中的少数中老年农民工，如煤矿、建筑等高强度职业的40岁或45岁以上的农民工。有关部门宣传救济条件后对符合条件的人员进行登记，设立农民工养老救济账户，按时发给救济金。这符合现收现付模式实现代际统筹的目标，也有利于农民工养老保险制度的建设获得更普遍的支持。从当前参加农民工社会养老保险的人员开始领取养老金时开始，新缴纳的统筹基金停止救济功能，为可以领养老金的农民工建立社会统筹账户，平均发放。农民工中途停交养老保险费不影响其获得统筹账户，回农村或者又进城务工的人员，可以根据其务工时间和缴费年限的比例获得相同比例的社会统筹养老金。
2.以自愿原则为前提吸引民工建立个人永久性账户，采用完全积累模式管理基金。
农民工可以凭借身份证和工作证明在务工城市建立个人永久性（与身份证一致）账户，并可随时查询。由于劳动合同的签订事实上阻碍了农民工获得保险的权利，所以应该放宽条件，只要农民工能证明其工作状态即可。个人账户纪录农民工的个人缴费和每一季度的（农民工养老保险社会统筹基金中的）基本保险金的总和，以及全部积累基金的增值部分。个人账户信息实现全国联网，农民工可以在联网上更改住所等信息，可以依据工作转换证明实现养老保险关系的地区间转接，获得新工作所在地区该季度的社会统筹基本养老保险基金。积累基金逐步实现全国统一管理，由社保基金理事会负责存储与投资。个人账户的最后地域归属决定该账户所有者获得社会统筹账户的地方。社会养老保险机构有义务通知账户所有人到其最近的机构或银行领取社会统筹账户。
农民工的缴费标准和比例应当根据公平与效率的原则，在法律精神指导下确定与更改，标准是根据平均工资、最低工资还是最低生活保障由地方立法机关决定，并由其授权机关提供科学的数据。农民工个人投保采取自愿原则，缴费由其自行到保险机构缴纳，不参加的视为自动放弃来自社会统筹的基本养老金和社会统筹账户。这将极大地提高农民工参与投保的积极性。农民工和企业分开交纳，若规定一个季度交纳一次，那么农民工第一个月末交，企业第二个月末交。这样，农民工的投保资料可以帮助保险机构核对企业的缴费状况，而且保险机构可以因此申请有关部门调查漏交、少交企业。农民工个人缴纳保险金无上限，滞交后可以在规定时间内补交。农转非或者回农村的农民工都不需要结束或者更改帐户信息。前者和企业之间在缴纳金数量上的争议可以在相关法律框架内协商解决。后者仍然可以自行缴纳继续参加保险，如果连续两个季度不能出示工作证明或不再按规定缴费（滞交超过一定期限），将不能再分摊基本养老金，但若不退保则可以获得社会统筹帐户和一定比例的基金；如果退保，农民工可以一次性取回个人帐户所有积累资金及其增值部分，不过也就因此不能获得社会统筹账号，重新申请参加时防止一人多个账户，仍然采取与身份证挂钩策略，实为延续，但保险年限从最近一次申请时算起，这样可以一定程度上防止农民工无故退保取出基金；同时允许部分农民工在能出示灾难、疾病、特困等情况的证据或相关机关的证明时，不退保而取出账户中的大部分基金急用。养老金可以在任一社会养老保险机构或其点分期领取。
3.进行规则和信息的全国统一。
制度只有被法律的形式确定后，其实施才有合法依据，地方立法才有约束，规则才能得到全国的统一。只有规则统一了，才能符合农民工的需求实现养老保险关系的跨地域转移。将制度用法规的形式确定或者将其内容纳入现有法律、法规都能指导地方立法，颁布规章也能起到很大的引导作用。另外，只有建立以地市一级为基础的社会保险关系信息库，实现全国范围内地方之间的信息互联互换，才能及时无误地处理养老保险关系的地区之间转移和接续事务。
（二）“混合型”农民工养老保险制度的可行性。
1.统帐分开制度和积极的社会统筹将推动制度的信誉建设。
农民工个人永久性账户，让农民工看到了基本养老金的注入及养老金的增值状况，为农民工社会养老保险制度从自愿性走向强制性奠定了基础。个人账户缴费灵活，关系变更简便清楚，充分考虑到了农民工就业流动性大的特点。基本养老金因地方差异和养老保险关系的地区间可转移性实现了一定程度的地域平衡。社会统筹制度账户的建立及其过渡中的救济功能体现了社会共济性和国家对公民的保障，普及对农民工的社会关怀，很大程度上实现了社会公平，大大提高了农民工参加社会养老保险制度的兴趣和信心。统帐分开有助于资金管理，有助于推进企业缴费和地方统筹的规范化。该模式还考虑到了地方企业的承受能力和地方自治，适应社会的发展和效率要求；考虑到了制度的运转所需的利于协作与监督的体系设计，实现了立法、司法、行政机关和企业、农民工之间的权力与权力、权力与权利及权利与权利的平衡。这不仅提高了政府和企业的信誉，而且有助于农民工、企业和政府之间建立相互的信任，将推动农民工社会养老保险制度深入人心。
2.基金积累模式和现收现付模式的结合具有可行性。
首先，完全基金积累制度的设计能适应人口老龄化，增强农民工防御养老风险的意识和能力。当前城镇职工难以建立积累制度是因为从现收现付模式向基金积累模式转换的成本过大无法承受，而农民工养老保险不存在这个问题，所以应该抓住机会尽早开始农民工的养老金积累，否则老龄化时代来临时，社会难以承受，农民工的养老状况将严重引起社会的不稳定。
第二，现收现付制度的存在缓解了当前发展经济的背景下公平与效率的矛盾。我国企业和农民工的承受能力现在都还有限，所以农民工投保的低起点、无上限规定是必须的，企业统筹养老金的也只能低起点，只能逐步提高和逐步纳入社会养老保险体系。现收现付式制度等于让未来的企业借钱给现在的企业发展经济，并且满足了当前人们对社会公平的需求也保证了未来农民工公平地获得养老保险待遇，这是由发展中国家的国情决定的。
第三，积累模式和现收现付模式的结合有利于促进未来我国养老保险制度的统一发展。一方面随着企业和农民工收入的增加，个人账户和社会统筹的养老金都将与城镇居民越来越靠近，并最终可以实现社会统筹的合二为一，为农村户口工人和城镇户口工人的待遇差异的消失开具证明。另一方面，转回农业部门的农民工保持民工社会养老保险帐户，为农民积累模式社会养老制度的建立提供了参照。同时，当农业现代化逐渐实现、国家逐渐富裕时，农民退休制度和农民养老保险金的现收现付式社会统筹制度也将逐步建立，到一定阶段便可以实现两种养老保险制度的结合，为城乡劳动力一体化彻底扫清障碍。
当农民工群体和社会舆论有如此高的需求而各方面也都具备了相当条件时，国家职能部门应及时因势利导，着手农民工社会养老保险制度的建构，并最终通过立法确定制度目标和框架，规范各地农民工社会保险办法，建立管理信息网络，完善监督，建成适合农民工特点的社会养老保险制度。统帐分开、基金积累模式和现收现付模式相结合的“混合型”农民工社会养老保险制度，能灵活地适应农民工的特点和社会的发展，具有地区间的可接续性和宏观上与其他养老保险制度的“可衔接性”。农民工是城市化的积极分子，是建立城乡统一的劳动力市场的关键群体：“混合型”农民工社会养老保险的实现也将是推进国家社会养老保险模式一体化建设的开端和中坚力量。
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关键词：新型农村养老保险；农村养老保险；问题；建议
据2008年人口变动抽样调查结果推算，2008年我国65岁及以上人口已占总人口的8．3％，与2000年第五次人口普查相比，又上升了1．3个百分点，表明我国的人口老龄化仍在进一步发展，并有加速趋势，而其中农村老龄人口占75％左右。这就意味着解决了农村养老问题，就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题。养老保险制度是化解老年经济生活风险的重要管理方法，是保障老年经济生活安全的有效约束机制，也是社会经济保障制度的重要组成部分。
一、我国现行农村养老现状分析
我国农村居民长期以来实行的是以“家庭+土地”为主的养老保障模式，农村老人的养老生活方式主要有多代同堂型、分居赡养型和独立生活型三种。但是，自上世纪80年代中期以来，城市化和工业化进程加快，大批农村剩余劳动力向城市工业部门转移，这在很大程度上使农村人口加速老龄化；大量农用土地被国家和集体强制征收用于城镇建设，耕地减少，农民难以增收，土地养老模式被打破，失地农民亟待养老保障；加之计划生育政策的实施使农村家庭规模加速小型化，农村家庭人口已经实现了由多子女家庭结构向“421”家庭结构的转变，目前逐渐出现“621”乃至“821”家庭结构，这种家庭结构的变化客观上使得子女养老的比例在下降，传统的养老观念受到冲击。这些给农村传统养老保障模式带来巨大的冲击。
我国原有的农村社会养老保险是在上世纪80年代末90年代初开始进行试点的，主要依据民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案》以及各级主管部门下发的业务指导性文件，基本运作方式是：建立农村社会养老保险事业管理机构，为农民设立个人养老保险账户；保险费以个人交纳为主，集体给予适当的补贴，个人缴费和集体补贴全部记在个人名下；以县级为基本核算单位，逐步分级负责保险基金的运营和保值增值；参加保险者达到规定的领取年龄时，根据其个人账户基金的积累总数确定领取标准。由社会保险机构定期计发养老金。但是，“老农保”在执行过程中存在着很多问题，由于大部分地区的集体经济处于非常薄弱状态，各地集体补助标准千差万别，甚至很多地方根本得不到落实，没有体现出社会养老保险的社会性、互以及公平性原则；税务系统并没有相关的税收减免政策规定可以执行；国家财政、地方政府均没有给予应有的财政支持和政策支持；投保金额基本上都集中在低档次的投保水平上，所以保障基本生活的原则很难实现；缺乏有效的基金监督机制，以致造成过多的行政干预和违反政策，强行拆借、挪用农村社会养老保险基金的现象比较普遍，有些基金已被挪用多年，至今难以收回。这样，参保农民的养老问题并没有得到彻底解决。
二、新型农村社会养老保险制度
深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、推进社会主义新农村建设，是“十七大”报告提出的重要任务。我国是人口大国，并且80％人口在农村，因此，农民问题的解决便成了完成这一任务的关键，而农民问题中养老保险又是重中之重。鉴于旧农保制度由于种种原因出现停滞和落后，所以亟需探索建立新型农村养老保险制度。
2009年9月1日国务院颁布的国发(2009)32号文件《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中指出，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，逐步解决农村居民老有所养问题。这一政策的出台和试点实施，意味着中国农民自古以来依赖土地和家庭养老的模式即将发生改变，对于农村居民而言可谓是一件大事。
关键词：退休年龄 养老保险 农村养老保险问题对策
1农村社会养老保险的基本内容
一个国家的养老保险制度一般包括:覆盖范围、基金筹集、管理，养老金享受的条件和待遇标准等。
年龄条件。在各国的养老保险制度中，享受领取养老金权益的年龄条件通常是法定的退休年龄，不过，人均预期寿命存在着差异，发达国家的退休年龄多为65岁甚至更高，且男女退休年龄相同，而在中国，不仅退休年龄偏小，而且男女退休年龄也不等同，这其中就存在着人力资源的浪费和性别的歧视，而且现行法定退休年龄导致高退休人口赡养率。有些国家规定了退休年龄的上限，如瑞典为70岁。有的规定从事艰苦的、有害的、危险的、不利于健康的工作的劳动者也可在65岁法定退休年龄前退休。
缴费条件。缴费条件是指参加养老保险的年限和缴纳养老保险费的年限。如德国规定享受养老金的条件社会年满63岁且投保35年，而像意大利则规定只要已缴纳保险费满35年均可领取养老金。
政府监督下的资质机构管理。采用这种管理模式的代表性国家有新加坡、瑞典等，政府承担主要的监督责任。中国则主要是通过专门的机制进行管理。这与我国的实际情况有很大关系，人口众多就必须要有专门的机构分类处理此类事务。
2社会养老保险和农村人口老龄化
(1)社会养老保险Social Pension Insurance是指劳动者为预防年老不能再从事劳动时的生活有保障，在法律规定的劳动时间内缴纳部分保险金在他们年老丧失劳动能力离开工作岗位后，有权向国家或有关保险机构申请领取养老，费用开支最大的项目。
随着我国工业化的发展，社会主义市场经济体制的形成，家庭的生产功能和保障功能随之弱化，同时，人口平均寿命的延长，农村人口进城务工经商的年轻人不断增加，农村中老龄人口比重不断上升，家庭养老不能满足老年人口养老的需要，社会养老保险就成了农村养老的现实问题。它对我国构建社会主义和谐社会具有重要意义。
国家应该在经济发展的前提下，有计划、分阶段地在全体公民中，逐步实现普遍、平等的社会保障。在城镇企业职工和国家机关、事业单位职员的社会养老保险制度已经基本建立的今天，社会养老保险制度建设应该扩大其覆盖面，及时将重点转移到农村社会保障制度的建立和完善上来，尤其是农村社会养老保险制度的建立和完善，这是时展的必然要求和趋势。
(2)农村社会养老保险是应对农村人口老龄化、老年人口贫困化的客观需要农村老年人绝对数量和老龄化程度高于城市。
家庭养老功能严重弱化随着工业化、城镇化和现代化的快速推进，我国农村社会结构也进人了快速转型期。随着农村劳动力转移就业，造 成家庭空巢化的现象较为普遍。目前，我国农民虽然还是以家庭养老为 主，但其家庭养老功能明显弱化。主要表现为:第一，市场经济的发展和传统小农经济的萎缩、分化和瓦解，动摇了家庭养老的思想、道德和经济基础。第二，家庭规模的小型化和居住方式的变革，减少了家庭对老人的照料。第三，城镇化和农村劳动力转移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成员互助功能。第四，农民收人提高缓慢，农村家庭养老难以满足农民的养老需求，使农民的养老问题可能面临既缺乏经济支撑，又缺乏家庭保障的“双重困难”。第五，土地养老保障功能难以实现。家庭保障功能的持续弱化要求以新型农村社会养老保险制度
化解农民养老的群体性风险。
3养老保险模式划分
养老风险的复杂性、普遍性以及各国的具体国情存在着很大的差异，尤其是我国人口众多，老龄化的群体较大，就决定了养老保险模式的多样性。
3.1政府责任型
政府负责型是由政府负责的一种养老保险制度，在此种模式下，企业与个人共同承担纳税义务，政府通过养老保险事务来为国民提供养老金，并且进行管理，监督等。它主要规定了是否到达法定退休年龄，是否属于本国公民，对于上班年限、是否参与社会劳动、是否缴付养老保险费并无限制。此种制度通常在福利制度较好的国家才能得以实施。此种制度一般是国家的财政作为经济基础，依据立法让每一个退休公民都能“老有所养”，但是此种机制也有很大的缺陷，首先是在人口基数较大的国家难以实施。众多人口会增加政府的负担，财政的开支用于养老占了太大比重，致使国防、教育等其他使国家国富民强的机构缺乏资金。
3.2责任分担型
责任分担型是社会养老保险制度的主要形式，主要由政府、单位、企业、个人等多方共同分担，此种模式有利于养老风险的分散和财务的稳定。在中国以国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担为主，并实现广泛的社会互济。
3. 3混合责任型
现实中，许多国家在构建适合国情的养老保险制度时，在肯定责任分担机制的前提下，更鼓励让个人责任适当回归。此种多层次结构的养老保险体系为养老保险制度的发展提供了更新的发展方向。在中国则以国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担为主。
4我国农村养老保险存在的问题和采取的措施
尽管中国的养老保险制度改革取得了相当成就，但就这一制度亦面临着许多困难和问题。例如，人口老龄化是一种世界性趋势，中国虽然还是一个发展中国家，但以60岁及以上人口占总人口比重达到10%的标准计，已干2000年进人老年型国家行列，不仅如此，老龄化趋势的发展速度还非常之快。在人口老龄化加剧的条件下，随着社会的发展尤其是计划生育政策的推行，中国家庭的人口结构模式也已经发生了巨大变化，小家庭或核心家庭取代传统的大家庭格局，家庭的老年生活保障功能在持续弱化。而经济发展水平不高与地区发展差距很大也增加了基本养老保险制度改革的困难。此外基本养老基金的保值增值压力也在持续扩大。因此，中国的基本养老保险制度还面临着一些严峻的挑战。
4.1现行农村养老保险存在的主要问题
4， 1. 1以家庭养老为主要方式的传统养老模式的供给能力弱化
在历史上，农村的养老保障是以家庭保障和土地保障为主。但随着我国社会经济结构的急剧变迁、人们养老观念的转变以及劳动人口的流动，家庭养老的保障能力日趋弱化。一是农民人均收人整体水平不高，弱化了农民家庭养老保障的供给能力。同时，由于广大农村人多地少、农业比较收益低、以及相关的体制和政策等原因，阻碍了农村经济发展的速度，农民家庭收人增长缓慢，甚至在个别地区有下降的情况。二是老年人口决速增长，加重了家庭养老的压力。据统计，2000年我国60岁以上人口占人口总数的比重已经达到了10%以上，到目前为止，中国已进人老龄化社会。而由于我国长期推行的计划生育政策，更加速了未来几十年人口老龄化的速度。再加上劳动力由农村向城市迁移流量流向的顺势外推，使农村人口老龄化的水平和增长速度均高于城镇。三是农村老年空巢家庭的出现，进一步弱化了家庭养老能力。据统计，在农村有20%左右的老人生活在空巢家庭之中，而且这一比例还会随人口老龄化速度的加快不断上升。老年空巢家庭的出现和增加，加重了空巢老人的劳动负担和家务负担;增加了其情感上和心理上的孤独与寂寞感;加大了空巢老人与子女之间的代沟，空巢老人处于“照料真空”之中。
4.1.2农村集体经济整体实力不强，且有下滑趋势，导致了集体养老功能弱化
集体养老是一种借助明显大于家庭范围的集体力量养老的方式，通常指在较小的区域范围内，集体组织为区域内具备条件的老年人发放养老金或提供养老服务。根据《基本方案》，农村养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的原则。集体补助主要从乡镇或村企业利润和集体积累中获得。然而由于广大农村地区乡镇企业的发展极不平衡
，集体经济的整体实力不强，尤其是欠发达地区农村，发展公共福利事业的基金很难提取。
4. 1 .3缺乏法律保障，管理效率低下
一方面，由于没有建立农村养老保险的专门法规，地方政府在制定具体的实施办法时，难以找到有力的法律依据，现在的农保部门大都依据1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》。但由于社会状况发生了很大的变化，此法规已经落后于实践，各地方政府只好各自为政，确定暂行办法，大大降低了地方立法的规范性、长期性和稳定性。另一方面，农村养老保险从业人员整体素质偏低，许多中高层管理人员只能进行一些简单的重复性的工作，缺乏作为领导者的统筹能力和策划能力，而且由于经费不足等原因，缺少对职工进行业务知识的培训，团队的素质不能满足工作的需要，导致管理效率低下，不利于农村养老保险的正常运行。此外农村养老保险信息化系统建设滞后，没有建立完善的管理信息系统，不能利用现代网络技术高效管理养老保险业务
4.2农村养老保险应采取的措施:
(1)中央政府应尽快出台《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，使全国各地试点工作在统一的指导意见下开展目前，各地进行的“新农保”的试点，都是按照自己制定的试行或哲行办法等相关规定展开的，各自的规定都不相同，有的规定相差较大，这为将来建立统一的农村社会养老保险制度和城乡统一的养老保险制度增加了困难。例如，各地方不同类型的养老保险制度、同类型新老制度的衔接和社会保险关系转移方式的不同，对参加了“原农保”农民，有的地方规定根据参保者自己意愿，可以继续参加“原农保”，也可以按照规定折算转人“新农保”，有的地方规定必须把“原农保”转人“新农保”。这样会出现“一保两制”不统一的现象。
(2)要明确各级政府在新型农村养老保险中的责任分配，特别是财政投人责任的分配，有条件的地方可以提高农村养老保险统筹层次目前各地试点中明确了政府在农村养老保险中的责任，要加大政府财政投人，进行政府补贴，但对各级政府的财政责任分配并不明确，这样会出现各级政府相互推卸责任的现象。大多数试点是县(区)级统筹，财政责任主要由县(区)镇政府承担，对中央政府怎样予以财政补贴没有相关规定。
(3)加强农村社会养老保险立法应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。国家关于农村社会养老保险的政策变化无常，不利于这项工作的开展。要尽快制定《农村养老保障法》，在《社会保险法》立法中加强新型农村社会养老保险的地位，通过立法达到政策稳定。
【关键词】社会养老保险 农村
一、我国农村社会养老保险存在问题的原因分析
1.国家的政策和立法滞后
我国农村养老社会保险起步晚，农村社会养老保险法制不健全，管理体制没有完全理顺。1992年，民政部《县级农村养老保险基本方案(试行)》，这是第一部关于农村养老保险的部颁规章，可见整个农村社会养老保险制度的立法层次很低。农村社会养老保险比城镇居民，以及城镇企业职工的养老保险晚，在政策立法以及财政的支持上也远远落后。这就造成了农村社会养老保险发展的缓慢，以及相关管理事业的不规范。到目前为止我国农民社会养老保险只是依据民政部门制定的《基本方案》和国务院转发民政部门制定的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》两个不具法律性的文件在运行。个人的缴费和集体的配套缴费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。
2.资金筹集渠道单一
稳定、低成本的长效筹资机制是社会养老持续发展的前提条件，但目前在政府筹资和农民筹资两方面均存在着问题。对于政府筹资，在政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制。我国农村社会养老资金筹集“坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持的原则”，具有一定合理性。但没有建立相应的有利于方案施行的操作机制。事实上，这一原则已在各地的实际执行中不同程度的被打破。当集体经济实力不强时，有些地区甚至出现了“个人全部交纳”的情况，基金的筹集实际上成为了个人的完全责任，在这种情况下，农民更愿意选择他们所认为的比较可靠的养老方式。如自我储蓄养老和家庭养老等，社会养老受到了很大程度的阻碍。
3.缺乏国家的财政支持和集体单位的配套缴费
农村社会养老保险基金筹资规定为：“个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。”显然，此规定对政府财政（国家财政）在农村社会养老保险的经济支持未作任何硬性约束。而据国际惯例，农民养老保险基金的全部是由政府拨款或由政府和雇主出大头，受保人出小头，这样才构成社会保险，而我国的做法不符合社会保险的特征。至于集体补助方面，由于集体经济呈急剧衰落的趋势，很多地方的集体经济已名存实亡。因此，准确地讲，我国现行的农村社会养老保险完全是农民个人积累制，是农民个人的“自我储蓄保险”，缺乏政府财政支持是造成农村社会养老保险现状的最主要原因。
4.投保门槛高，社会保障水平低，可持续性差
我国农村养老保险是一种以预筹积累为特征的储蓄型保险制度，不具有共济性。因此，个人未来养老金来源主要是缴存积累和有限的增值效益。考虑到银行利率下调或通货上涨等因素，显然这点钱根本不能有效保障农民老年生活。另外，农村社会养老保险在一些地方只能持续几年时间，时隔不久却已经解体了。一些地方基层部门在并无立法的情况下采取行政措施来强力推行养老保险，对不参加者给予各种各样的处罚，这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，就自然而然地会中途废掉，农民的钱无法收回，最终造成了相当恶劣的影响。
5.投资管理政策不完善，基金管理不规范，基金保值增值难
在基金的投资运营方面，实行完全积累制的农村社会养老保险的投资手段单一，现行的政策规定主要以购买国家财政发行的高利率债券和存银行以实现其保值增值，只有少量基金参与股票或直接投资。这样在银行利率的不断下调，物价的上涨等多种因素的影响下，农村社会养老保险基金的保值增值压力进一步加大，时时面临贬值的风险。另一方面管理资源短缺，管理能力亟待加强。有关工作管理体制至今没有理顺，造成不少地方管理工作断档。同时，信息网络化管理系统建设滞后、管理技术力量薄弱，多数基层养老保险管理人员只能承担最简单的、重复性的日常管理工作。在方案设计、对提供行为的及时监督、信息分析等方面的能力较差，这不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。
6.农民自身对养老保险制度运行的影响
其一，我国农村人口众多，老年人比重过大。根据我国第五次人口普查的结果：全国65岁以上的老年人口为8811万人，占全国老龄总人口的67.4％万，占全国老龄总人口的67.4%。随着人民生活水平的提高，老年人的寿命不断延长。这就导致了农村社会养老保险支出日益加大，如果政府对农民的养老保险补贴过多，就会给政府财政带来一定的难题。
其二，个人参保意识不高，“土地防老”、“养儿防老”观念根深蒂固。家庭养老一直是中国农村养老的主体，受传统养老观念的制约，农民对农村养老保险工作认识上有差距，部分群众对农村社会养老保险的性质、意义和作用并不十分了解，以至于认识不到位，工作上不支持，行动上不积极。
其三，农民收入水平低，缴费压力大。虽然社会经济的发展使农民的收入水平提高很快，但同时也伴随着消费水平提高和城乡收入差距的加大，使农民实际的购买能力下降。另外，我国目前许多经济不发达的农村地区，农民收入相对较低。还没有产生参加养老保险的需求。在这种情况下，原有商业化的农村养老保险制度就很难推行也不会收到很好的效果。
二、建设与完善我国农村社会养老保险制度的政策建议
1.从政策和立法上加强制度建设
制度通过法律来规范，是国际通行的做法。法律规范是农村社会保险制度有序进行的前提条件。我们必须要通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度，并把相关的事项通过法律予以规定，利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续性地进行。坚持“公平与效率结合”的立法原则，在农村建立独具特色的农村养老保险法律制度。农村独生子女以及双女户家庭应当作为养老保险制度的首要目标，因地制宜发展强制的、个人储蓄账户的、由独立非营利基金组织管理的、政府最低担保的制度。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。
2.建立适合中国国情的农村社会养老保险制度
党的十六大报告指出：“要发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”十六届三中全会进一步指出，“农村养老保险以家庭为主，同社区保障，国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”。以上两个重要的文件都强调了“有条件的地方”，这表明在当前情况下，由于中国农村地区经济发展水平差别较大，农村社会养老保险在体制问题、基金来源问题、管理问题应该有差异。同时，对于不同层次、不同身份的农村劳动力养老保险，也应该实行分层分类解决的办法；在制度没计时，既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性，也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度将来接轨问题。
3.监督管理，加大财政投入力度
农村社会保障工作是一项社会系统工程，涉及到千家万户和社会的许多方面。要求政府牵头，统一政令，加大推力，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。在财政允许的情况下，政府应投入资金作为农村养老保险基金的补充，以改变目前政府财政对农村社会养老扶持微乎其微的现状，保障农村社会养老保险事业的顺利发展。具体资金来源可以考虑在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出和以减免的部分农业税税金转换为农村社会养老保险基金，这样可以减少农民参保的负担，促进社会稳定。
4.创新农村社会养老保险基金筹资渠道
从农村养老保险的发展现状可以看出，养老基金的筹集靠集体、靠政府是很不现实的。靠农民自身更是与农村社会养老保险制度的初衷相违背的。因此，要积极寻找其他合适的基金筹集渠道。通过缴税的方式筹集基金是社会保障制度的通行做法，通过法律的形式规范农村社会养老保险的筹资来源。这样可以增强筹资的刚性和强制力，扩大制度的覆盖面，提高了社会养老保险抵抗风险的能力，还有利于平衡城乡之间和各地区之间的负担，从而使农村社会养老保险资金有稳定可靠的来源。当前，如果考虑实行缴税方式，可利用农村费税改革的契机，征收农村社会养老保险税，税收直接划入财政专户，农民年老后按月领取养老金。
5.健全基金管理制度
加强农村社会养老保险的基金管理，要健全基金管理制度，以规避物价上涨和利率下调带来的基金贬值风险和政府信任风险。完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增殖，否则将变成历史包袱。同时，在银行利率不断调整的情况下，不能再承诺一个固定利率，要实行分段计息。据统计，农村养老保险基金滚存100多亿元，分散于2000多个县市，就目前而言，不存在统一运作、使用的可能。因此，努力提高资金的管理和运作能力，避免基金贬值风险，也就成了各级养老保险资金管理机构的一大重任。其基本要求是既要保证资金的安全性，又可以进行适当的投资组合，拓宽投资领域，还可以在保证安全性的前提下进行投资，以提高资金增值率。
6.提高保障机构的组织效率和制度效率
提高保障机构的组织效率和制度效率，如有条件，建立专门的农民养老保险管理机构。我国可以借鉴国外的经验，建立由财政、劳动、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责规划政策实施办法的制定和资金征收、管理、经营，使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划。明确各部门在资金筹措和管理等方面的责任分工。要建立一支素质较高、人员精干的专职干部队伍。对不同层次、不同岗位的农保干部，可以通过举办财务、业务培训班，学习交流，提高农保干部的工作能力，提高实施农村社会养老保险制度的信息化、网络化和管理服务现代化水平。
7.增加农民的收入
农民收入的提高是农村社会养老保险参保率提高的基础。可以考虑从以下方面增加农民收入：优化农业经济结构、农业经营产业化、农村人口城镇化、农业基础设施现代化、农业生产科教化、搞城乡统筹发展等。另外还要大力发展壮大村级集体经济。村级集体经济的有无和多少，对于集体能否为农民的养老保障提供经济支持，有着举足轻重的地位和作用。农村实行以后，农村集体经济实力大大削弱，乡村企业的发展壮大，让村级集体企业富裕起来，从而使村级集体具备了为村民提供包括各种保障在内的公共产品的能力，这样为进一步提高农民收入提供的保证。
8.加强对农民参保意识的宣传教育
中国农村养老保险只是刚刚起步，只有政府和群众双方相互配合，才能把这项工作搞好。农村社会保障制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化、接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。要提高各级领导对农村养老保险工作重要意义的认识，充分利用广播、电视、报纸等媒体，采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障的意义，讲清形势、算清经济帐，实现群众的广泛参与。
参考文献
[1]孙合珍.农村养老保险制度存在的问题和措施[J].中国乡镇企业会计，2008，8.
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