时间：2022-06-18 18:17:47
导语：在基本养老保险制度的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
目前已有多个省份完成了城乡居民养老保险并轨，合并后各地缴费档次有所调整，有些地方还提高了基础养老金水平。江西省新余市作为试点市，在2012年实施城市居民养老保险制度时，就开始将其与新农保并轨，实现了城乡居民养老保险全履盖。2012年参保率为全省最高，达到98.8%，由于缴费标准较低，特别是对较高档次的缴费,政府补贴力度不够，2013年参合率有所下降，但仍然保持在95%以上。2014年11月24日起，江西省在国务院《意见》的指导下，新农保和城居保两项制度并轨，统一为城乡居民基本养老保险，省人保厅开始印制并下发城乡居民养老保险卡。对城乡居民养老保险实行一卡通。个人缴费在新农保、城居保原来分别设置的每年缴费5个档次和10个档次的基础上，统一归并为100元至2000元12个档次，增设了1500元、2000元两个档次，让城乡居民拥有更多选择权。
二、江西省城乡居民社会养老保险制度合一的意义
1.是实现城乡统筹发展的重要举措。实现城乡统筹,加快农村经济社会的发展，还农民一个平等的社会地位、解决农民“国民待遇”问题，是解决“三农”问题的关键所在。江西是农民工等劳务输出大省，面对农村青壮年劳动力不断向城市转移，农村老龄化现象加剧的情况下，只有实现城乡统筹，才能应对这些挑战。要实现城乡统筹发展，就要求建立起城乡合一的社会保障制度。而已经建立起来的城乡居民合一的社会养老保险制度，就是使农村居民和城市居民一样享受同等待遇，最终实现全民统一的社会养老保险制度，实现基本公共服务均等化。它的建立不仅是解决农村居民老有所养的问题，也不仅仅是应对农村人口老龄化和我国快速发展城镇化的挑战，更为重要的是为建立起城市反哺农村、工业反哺农业的投入机制，真正实现统筹城乡和经济社会发展。
2.切实实现养老公平，推进社会公平化进程。新农保与城居保的并轨，使得城乡居民皆可一视同仁地参加同一种养老保险制度，而不再受户籍限制，这一举措无疑消除了城乡之间的歧视性标签，也取消了附在户籍上象征身份与利益的观念，从而真正体现出养老保险制度的公平性。使农村居民和城市居民享受一致的养老保险待遇，切实维护了人民平等参与、平等发展的权力，践行了十提出的倡导“自由、平等、公正、法治”的社会主义核心价值观，大力推进了社会公平化进程。
3.有利于打破城乡二元结构,实现城乡劳动力自由流动。城乡居民基本养老保险制度的合一意味着加速消除户籍和“身份”带来的养老保障差异的进程，有利于城乡劳动力自由流动，据人社部统计，2012年全国农民工总量达到2.62亿人，同期参加城镇职工养老保险的农民工人数仅为4543万。换言之，绝大部分农民工都游离在这一制度之外。其原因之一是之前的新农保和城居保给在城农民工养老保险带来制度上的不便。因此，城乡居民养老保险制度合并，使广大农民工和城镇非从业居民进可在城镇职工养老保险参保缴费并享受相应的待遇，退可由城乡居民养老保险制度“兜底”，以此达到可进可退，三方共赢的局面，并不断深化和完善城镇化的发展进程，打破城乡二元结构，实现跨地区流动就业、往返城乡就业便捷。
三、江西省城乡居民养老保险制度存在的问题及原因分析
1.保障水平偏低，难以真正起到养老保障的作用。第一，江西经济发展水平决定政府了政府补贴水平低。江西是一个经济欠发达的中部省份，经济水平决定了社会保障的水平，由于江西经济总量不大，政府可用财力有限，在对城乡居民养老保险的补贴上，也就决定了只能按照国家规定的最低补贴标准进行补贴。而一些发达省份则可以拿出更多的资金对城乡居民养老保险或在基础养老金上给予补贴，或是参保农民给予更高补贴。如浙江省2013年基础养老金为80元，2014年提高到100元.而江西只能按中央政府设定的100至2000元12个档次，政府补贴基础为30元，每缴费上一个档次则政府多补贴5元。政府的补贴标准低，就决定了保障水平低。第二，农村居民按最低档次缴费视为首选。由于城乡居民养老保险采取自愿参保，参保人自愿选择保障档次，加上农民收入增长不快，个人缴费每上一个档次才增加5元钱的补贴，而缴费多上一个档次，所得政府补贴少，导致今后所得的待遇也只不过一个月多领取不到1元钱，因此，觉得还是按最低档次缴费划算。如此低的保障水平显然无法保障老年人的基本生活需要。即使中央政府基础养老金从现在的标准提高到100元，其保障水平也远低于最低生活保障，无法满足10几年以后的基本生活需要。故而农民选择最低缴费档次的原因之一是政府补贴少。
2.统筹层次过低，难以保证基金的监管及保值增值，易造成基金的安全风险。目前城乡居民养老保险实行的是县级统筹，一方面造成资金分散，投资渠道少，保值增值困难；另一方面会造成监管分散，江西省有100余个县级单位，这种分散管理社保基金的情况，势必造成监管上的困难，容易导致基金的安全性受到威胁，江西省J市老农保基金就曾被违规挪用，造成2000万农保基金损失，后来虽然相关责任人受到责任追究，但2000万元的资金损失已经造成,其缺口只能由政府买单。其次以县级为单位管理这些基金，由于管理层级低，为了保证基金的安全性，目前只允许将基金存银行或者购买国债以获取利息。由于银行利息较低，一旦遇上经济周期性波动，银行利息会低于物价上涨指数，必然会造成基金的贬值；国债利息相应较高，但是数量有限，据峡江县人保局长介绍，每年分给县的国债指标只有不到百万元，这对于一个拥有10多个亿养老保险基金的县来说，只能是杯水车薪，根本起不到什么作用。
3.机构人员工作经费紧缺、编制偏紧，致使服务水平不高。在调查中，县乡社保机构工作人员普遍反映人员编制偏紧，在实行城乡居民养老保险前，县乡社保机构人员编制与实行城乡居民养老保险之后基本没有增加。据新余市反映，机构与人员编制还是1993年的编制，但工作量却大大增加。省政府也在口头承诺要增加城乡居民社会养老保险的编制和人员，但至今没有能够落实。人员编制少，工作量大，其结果势必造成服务质量与服务效率不高。一项新的社会保障项目的实施，必然要求要有相应的工作经费为保障，由于工作经费主要由县级财政解决，，每一个新的社会保障项目都要有相应的工作经费作保障，但是在现行财政体制下，县乡财政大都是吃饭财政，使得县级财政所能给予实施新的社会保障项目的工作经费十分有限。据调研得到的情况，每一个参保农民的工作经费不到0.3元，这样低的工作经费如何保证这一项目的宣传到位、工作到位，乡镇从事农村社会养老保险的工作人员不固定。参保人员基本信息的录入、比对时断时续，基本材料的上报无法按时完成，且错误较多，这将会给现今的管理工作和今后的待遇支付造成严重问题。
四、江西省城乡居民基本养老保险可持续发展的建议
1.加大政府补贴力度，提高缴费标准，使其真正起到养老保障的作用。从目前农村居民实际缴费档次来看，大多农村居民都是选择最低档次100元缴费。据测算这样的缴费标准根本起不到养老保险的作用。养老保险政府补贴按最低档补贴只有个人缴费的30%，缴费档次越高，政府补贴的比例越低，基础养老金要到60岁以后才能享受，对于农村居民来说吸引力也不大。不少从事农村社会保障工作的部门、经办人员和村民，普遍认为政府应该加大养老保险的补贴力度，同时随经济发展逐年取消100元、200元、300元的缴费档次，使城乡居民养老保险真正起到养老保障的作用，以应对我国快速老龄化的趋势。为此，建议江西省每年提高一个档次的最低缴费标准，并加大政府财政补贴力度，每年增加10元的财政补贴，同时建议中央政府基础养老金也能同步增长，这样才能使城乡居民社会养老保险制度真正起到养老保险的作用。
2.实行省级统筹，确保城乡居民社会养老保险基金的保值增值。为了确保城乡居民社会养老保险基金的安全和保值增值，建议将现有的县级统筹提高至省级统筹。第一，实行省级统筹在技术上有其可行性。在这方面江西省是有条件的，社会养老保险的”金保工程”一期建设已经完成，二期建设正在进行之中。所有信息都要通过这一信息平台上报到省级，而且城乡居民的缴费档次和财政补贴标准是全省统一的，将统筹层次提高至省级在技术上是可行的。第二，实行省级统筹有其必要性。实行省级统筹可以确保基金的保值增值，江西省有100多个县(区、市、开发区等)，将县级统筹提高到省级统筹。发挥基金的规模经济作用，实现保值增值的可能性会比县级统筹要高得多。第三，有利于强化基金的监管。现在的县级统筹存在着基金管理和监管不到位的情况。实行省级统筹，一方面监管对象大幅减少，可以极大降低监管成本；另一方面也可以强化监管力度，监管部门可以按照相关规定及时、准确、有效地进行监管，确保基金的安全运行。
3.落实人员编制和工作经费，提高服务水平。城乡居民养老保险工作的展开，是一项极为复杂的工作，不仅工作量大，而且是一个长期的工作，从事这一工作的基层人员直接面对广大城乡居民，其服务质量的高低、态度的好坏，直接影响到政府的声誉。因此，提高基层工作人员的积极性，提高服务水平，将好事办好是一项十分重要的事情。为此提出如下建议：
3.1在乡镇、街办设立统一的城乡居民社会保障专门机构，建议由省政府统一规定，进行定编、定员、定工作经费，其职责就是专门从事城乡居民社会保障工作，每一个社会保障项目的工作由1-2个人主办，其它人协办，使其工作既分工明确，又相互配合，既能做到彼此工作相对独立，又能做到基本信息共享。同时要规定每一个岗位工作人员必须工作满3年后才能调动，以确保工作人员稳定，其工作态度、服务水平，定期由乡镇、街办组织考核，实行绩效管理。
3.2在村（居）设立社会保障公益性岗位，提高村(居)委会工作人员的工作积极性。设立公益性工作岗位，给予一定的报酬，是对这些基层工作的一种认可方式，在一定程度上可以提高其工作的责任感。同时，也要加强对这些人员的培训工作，提高其工作技能，解决现在基本信息失真的问题。
《实施意见》明确，到今年末，全省将实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接；到2020年前，将全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，充分发挥家庭养老等传统保障方式的积极作用，更好地保障参保城乡居民的老年基本生活。
我省在新农保、城居保制度试点及全覆盖的基础上，依法将这两项制度合并实施，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新农保和城居保制度保持基本一致，并进一步提高保障水平，采取更加惠民的政策措施，增强制度的科学性和吸引力。主要体现在以下方面。
增设缴费档次，鼓励多缴多得
城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成。个人缴费标准设为13个档次，分别是：100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元、3000元。与以前政策相比，既保留了原100元至1000元10个档次，又增设了1500元、2000元和3000元三个较高档次，为有条件有意愿多缴费的人员提供了政策渠道。
各市（州）可根据实际情况增设缴费档次，但最高缴费档次不超过我省灵活就业人员参加职工基本养老保险的年缴费额。省人社厅和省财政厅将依据国家统一规定和全省城乡居民收入增长等情况适时调整缴费档次标准。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。
提高政府补贴标准，最高补贴标准达到160元。全省各级人民政府应对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于40元/年・人。对选择100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元、3000元档次缴费的，政府补贴分别对应为每人每年40元、40元、45元、50元、60元、60元、65元，70元、75元、80元、100元、120元、160元。与以前的新农保和城居保制度相比，选择1500元、2000元、3000元缴费档次的，政府补贴分别明确为100元、120元和160元。
根据国务院相关文件精神，有条件的村集体经济组织应当对参保人缴费予以补助，补助标准由村委会召开村民会议民主确定，同时鼓励有条件的社区将集体补助纳入社会公益事业资金筹资范围。鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费提供资助。补助、资助金额不超过当地设定的最高缴费档次标准。
对重度残疾人、独生子女伤残死亡家庭（指独生子女三级以上残疾或死亡且未再生育或收养子女的家庭）夫妻，各市（州）县（市、区）政府按每人每年100元的标准，为其代缴养老保险费。
明确建立基础养老金正常调整机制
城乡居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，支付终身。目前国家规定的基础养老金标准为每人每月55元。我省在中央确定基础养老金标准的基础上，积极筹措资金，从今年1月起，每人每月再增加5元基础养老金，增加部分由省级财政全额负担。此项工作已列入2014年度省政府重点民生事项。
建立城乡居民基础养老金正常调整机制一直为广大群众所期盼。统一后的城乡居民养老保险制度，明确提出中央确定基础养老金最低标准，建立基础养老金最低标准正常调整机制，根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国基础养老金最低标准。
与原新农保和城居保制度相比，统一后的城乡居民养老保险制度更好地体现了多缴多得的激励机制。为鼓励广大城乡居民早参保勤续费，制度规定参保缴费人员达到待遇领取年龄时，正常缴费年限超过15年的，每超过1年，基础养老金每月增加2元。
城乡居民养老保险关系可异地转移
参加城乡居民养老保险的人员，在缴费期间户籍迁移、需要跨地区转移城乡居民养老保险关系的，可以在迁入地申请转移养老保险关系，一次性转移个人账户全部储存额，并按迁入地规定继续参保缴费，缴费年限累计计算。已经按规定领取城乡居民养老保险待遇的，无论户籍是否迁移，其养老保险关系都不转移。
统一基金管理，强化经办服务
统一的城乡居民养老保险制度将新农保基金和城居保基金合并为城乡居民养老保险基金。城乡居民养老保险基金纳入社保基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、独立核算，任何地区、部门、单位和个人均不得挤占挪用、虚报冒领。全省将在整合城乡居民养老保险制度的基础上，逐步推进城乡居民养老保险基金省级管理。
在基金监督方面，我省将制定完善城乡居民养老保险业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核监督制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放、储存、管理等进行监督和检查，并按规定披露信息，接受社会监督。对虚报冒领、挤占挪用、贪污浪费等违纪违法行为，有关部门按国家有关法律法规严肃处理。我省还将探索有村（居）民代表参加的社会监督的有效方式，做到基金公开透明，制度在阳光下运行。
社保机构为参保人建立终身记录的参保档案，记录参保人缴费和领取待遇情况，并按规定妥善保存。大力推行全国统一的社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。
（作者系四川省人力资源和社会保障厅厅长）
延伸阅读新农保
2009年10月，国务院新农保试点工作领导小组正式批准我省首批21个县（市、区）开展新农保试点，包括：金堂县、富顺县、米易县、泸县、德阳市旌阳区、江油市、苍溪县、遂宁市安居区、资中县、乐山市市中区、南部县、珙县、广安市广安区、宣汉县、通江县、雅安市雨城区、仁寿县、简阳市、汶川县、九龙县和西昌市。
2010年7月，我省藏区县全部启动实施新农保试点工作。同年，国务院批复我省扩大新农保试点县名单，广元市元坝区等16个县（市、区）被列入2010年新农保试点县。全省试点县总数达67个。
2011年7月，经国务院批准，全省新增新农保试点县60个，全省试点县总数达到127个。
2012年7月1日，全省实现新农保制度全覆盖。
城居保
2011年9月，《四川省城镇居民社会养老保险试点实施办法》出台，经国务院批准，全省首批试点县数量达到125个。
2012年7月1日，全省实现城居保制度全覆盖。
在新型农村社会养老保险制度等作用下，城乡居民基本养老保险制度不断完善，符合我国统筹城乡发展的客观要求。由于受到多方面主客观因素影响，城乡居民基本养老保险制度实施中存在一些不足，急需要进一步优化完善，确保城乡居民基本养老保险工作有序开展。
关键词：
城乡居民；基本养老保险制度；实施；不足；对策
一、城乡居民基本养老保险制度实施中的不足
(一)城乡居民参保积极性不高
在新形势下，我国人口老龄化速度日渐加快。但在多方面因素影响下，城乡居民参加养老保险的积极性、主动性并不高。究其原因，一是城乡居民养老保险政策的宣传工作并不到位，部分农民对这方面缺乏全面、深入的了解，尤其是对享受的优惠和到龄后待遇等方面缺乏正确的认识。二是由于长期受到传统思想观念影响，一贯以子女为其养老送终为传统，而不注重自身积累。三是部分农民特别是年纪轻的居民更加注重眼前利益，对未来的风险认识不足，对养老保险需求并不迫切，导致城乡居民参保率较低。
(二)城居保与企业保制度衔接不畅
随着城乡居民流动的日益频繁，外出务工的人员参加企业保和离职后返乡务农的现象在所难免，然而两种保险制度的经办机构、缴费标准、待遇计发办法不尽相同，使其相互之间转移缺乏可行的实施原则。
(三)养老保险资金筹集难度较大
城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，但由于目前村集体创收能力极为有限，尤其是某些贫困村，更是根本没有所谓的集体补助，这些都使得集体补助成为空话，使得城乡居保的基金来源仅限于财政补贴和个人缴费。对于那些以农业经营为主的农村居民来说，增收困难，在缴费方面有着较大的压力，使其参保的程度也不高，就是参保了的也是按最低标准缴费。另一方面，目前基金为县级统筹，在资金运营政策方面有严格的限定，只能通过银行存款的方式实现保值、增值，投资渠道单一，增值极为有限，从长远来看将影响到基金的支付能力，从而导致城乡居民基本养老保险制度的可持续发展。
(四)养老保险制度法律法规有待完善
目前城乡居民养老保险还存在较多问题，尤其是基金的管理方面，相关法律法规还需要进一步细化，缺乏科学的规范细则，导致城乡居民养老保险在资金筹集、管理等方面不合理，影响了其工作的顺利开展。同时，在基层的乡镇政府，从事城乡居民养老保险工作的均为兼职人员，不具有较高的综合素质，个别地方还存在违规操作现象，出现一系列问题，比如，直接收取保费，私自挪用、滥用资金，政府补贴形式化，影响城乡居民基本养老保险制度地顺利实施。
二、解决对策
(一)强化农民参保意识
在实施城乡居民基本养老保险制度过程中，做好宣传工作至关重要，要利用多样化的宣传形式，比如电视广告、广播、短信，确保农村地区居民全方位正确认识城乡居民基本养老保险的一系列惠农政策，逐渐强化他们的参保意识，有效转变传统观念，积极、主动参与到投保中，促使村民更好地了解这一制度。经办部门也要多下村入户向当地村民讲解参保相关政策等，发放宣传资料，使其全方位正确认识参保，消除他们心中的疑问，大力营造良好的参保环境氛围，潜移默化地强化农村居民参保意识。
(二)完善养老保险衔接机制
若想保证城居保与企业保衔接工作的顺利进行，政府制定相应衔接政策是必要条件。具体而言，政府应根据两种制度之间存在的不同，制定出相应的年限折算和保费补差办法。目前的规定是，只有企业保转入城居保的，参加企业保的缴费年限可合并计算为城居保的缴费年限。这样对城居保对象有失公平，虽然存在城居保十几年的缴费额可能还不足企业保一年的缴费额的现象，但也可探索缴费年限的互认制度。即城居保参保对象可依个人经济能力，按其在城居保的参保年份，按企业保各当年的缴费标准进行补缴差额后，对缴费年限给予认可；不补缴的，则只转移个人账户储存额，不予折算缴费年限。只有在城居保与企业保衔接时妥善处理两种制度之间的缴费金额差和年限的认可，才能更为有效地推进衔接工作的顺畅实施，为我国城乡一体化建设奠定坚实基础。
(三)注重保险资金筹集
城乡居民基本养老保险制度的实施离不开充足的资金，必须做好资金筹集工作，确保其更顺畅地实施。目前为基金县级统辞。我国要根据资金筹集方面存在的问题，强化由县级统筹向全国统筹过渡，构建专门的基金管理机构，对全国养老基金进行统一化管理，要充分发挥地方政府部门多方面职能，将资金筹集工作落到实处，借助养老基金管理法规，科学约束政府行为，规范使用养老保险基金。我国要坚持具体问题具体分析的原则，出台相关的政策，科学权衡资金筹集方面的收益、风险，科学选择资金筹集途径，不断拓展养老保险资金筹集、增值渠道，探索委托专业管理机构进行入市操作管控与投资运作模式，参考社保基金入市经验做法，加快城乡养老保险基金的保值增值，确保城乡居民基本养老保险各项工作的开展有充足的资金。
(四)健全相关法律法规体系和城乡居民缴费激励机制
我国要全方位客观分析城乡居民基本养老保险制度实施过程中存在的一系列问题，出台相关的政策，优化完善对应的法律法规体系，明确养老保险主体的“权、责、利”，科学管理养老保险基金。在此基础上，我国要明确基层政府部门在这方面的职责，具备较强的服务意识，构建服务型政府，定期对从业人员进行全方位系统培训，不断提高其综合素质，科学开展养老保险制度实施工作。农村基层政府部门要构建科学的监督机制，借助全新的监督渠道，比如，上下级监督、社会大众监督，加大监督力度，随时“检举、控告”违纪行为，避免滥用资金等现象频繁出现，科学实施养老保险制度。此外，我国要优化已构建的城乡居民缴费保障机制，科学减少对1500元、2000元缴费档次补贴，避免城乡养老金存在较大差距，合理拉大15年缴费年限以上的基础养老金补贴标准或增加对缴费超过15年的对象进行每增加一年缴费增加一定养老金来鼓励城乡居民长期缴费，尤其是农村居民。
三、结语
总而言之，在新形势下，我国必须全方位正确认识城乡居民基本养老保险制度，客观分析存在的问题，城居保与企业保制度衔接不畅，养老保险资金筹集难度较大等，采用多样化方法，强化农民参保意识，优化法律法规体系，不断拓展资金筹集渠道，优化城乡居民缴费激励机制等。以此，进一步完善我国社会养老保险制度，加快我国统筹城乡发展步伐。
参考文献：
[1]李春根，包叠.新形势下基本养老保险城乡一体化路径初探[J].社会保障研究，2013，03：29-35.
按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，统筹考虑当前和长远的关系，坚持覆盖广泛、水平适当、结构合理、基金平衡的原则，建立可持续发展的养老保险制度；确保基本养老金按时足额发放和离退休人员基本生活；在中央财政支持下，逐步做实个人账户；统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，扩大覆盖范围；改革基本养老金计发办法，建立参保缴费的激励与约束机制；建立多层次的养老保险体系，积极发展企业年金；加强基本养老保险基金征缴和监管，完善多渠道筹资机制；进一步做好退休人员社会化管理工作，提高综合服务水平。
二、确保基本养老金按时足额发放
继续把确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放作为首要任务，进一步落实和完善分级负责、财政支持的保发放机制，健全基本养老金发放定期通报制度、重点监控制度和重大事项报告制度，采取有力措施，确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，不得发生新的拖欠。
三、扩大基本养老保险覆盖范围
凡本市基本养老保险范围内的国有企业、城镇集体企业、股份制企业、股份合作制企业、外商及港澳台投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工，城镇个体工商户及其雇工、灵活就业人员都应参加企业基本养老保险。当前及今后一个时期，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保为工作重点，进一步扩大基本养老保险覆盖范围。市人民政府继续实行扩面、征缴目标责任制，纳入市、区政府一级绩效管理，建立养老保险基金征缴目标奖惩机制和养老保险基金缺口市、区分担机制。各区要切实加强养老保险扩面工作的领导，要根据社会保险扩面工作需要，安排一定的扩面征缴工作专项经费，用于社会保险扩面工作。要严格执行国家有关法律、法规，任何地方都不得以不参保、不缴费或减免社会保险费作为招商引资、改善投资环境的条件。
四、统一缴费基数和缴费比例，调整个人账户规模，逐步做实个人账户
全市参保企业与单位分别以本企业、本单位上年度职工月平均工资总额为缴费基数，从2007年7月1日起，企业与单位为职工（包括外来务工人员）缴费比例统一为20%。参保企业与单位职工个人以本人上年度月平均工资为缴费基数，缴费比例为8%。职工上年度月平均工资超过上年度全市在岗职工月平均工资300%以上的部分，不记入缴费基数；低于上年度全市在岗职工月平均工资60%的，按60%计算缴费基数。
全市城镇个体工商户和灵活就业人员（以下简称“个体灵活就业人员”）缴纳基本养老保险的缴费基数为全市上年度在岗职工平均工资。对缴费确有困难的个体灵活就业参保人员，2006年、2007年分别可以按全市上年度在岗职工月平均工资的60%为本人当年缴费基数。2008年至2010年分别可以按全市上年度在岗职工月平均工资的70%、80%、90%为本人当年缴费基数。从2011年起，个体灵活就业参保人员缴费基数统一为全市上年度在岗职工平均工资。
个体灵活就业人员的缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，其余部分划入社会统筹基金，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。
从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。
按照国家及省统一部署，在中央财政支持下，逐步做实个人账户。2006年个人账户按3%的规模做实，以后按照省统一部署逐步提高做实规模。
五、加强基本养老保险基金征缴与监管
认真落实《国务院社会保险费征缴暂行条例》的各项规定，严格执行社会保险登记、申报和征缴制度，凡是参加企业职工基本养老保险的单位和个人，都必须按照规定的缴费基数、缴费比例，按时足额缴纳基本养老保险费。劳动和社会保障部门要加强社会保险稽核，加大劳动保障监察力度，把用人单位参保缴费作为重要监察内容，对拒不参保缴费、瞒报参保人数和缴费基数、恶意欠费的企业，要依法处理；要加大欠费的督查、追缴和处罚力度，确保基本养老保险基金应收尽收。
基本养老保险基金纳入财政专户，严格实行收支两条线管理，严禁挤占挪用。劳动和社会保障、地方税务和财政部门等要相互配合，共同做好基本养老保险费征缴、扩面、管理和监督检查工作。要继续发挥审计监督、社会监督和舆论监督作用，共同维护基金安全。
六、改革基本养老金计发办法
按照国家及省人民政府文件规定，为逐步实现全市企业职工基本养老保险制度与省统一制度并轨，促进我市企业和单位及职工按时足额缴纳养老保险费，建立参保缴费的激励与约束机制，进一步改革和完善基本养老金计发办法。
（一）凡按照我市城镇企业职工基本养老保险有关政策规定参加基本养老保险的各类企业和单位及其职工，实施社会统筹与个人账户相结合制度的时间统一规定为1996年1月1日。
（二）2005年12月31日以前已经退休（退职）的人员，仍按原规定计发基本养老金，并执行基本养老金调整办法。
（三）1996年1月1日以后参加工作、缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金月标准以本人退休时上年度全市在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费年限每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数按国家规定执行（详见附表）。
（四）1995年12月31日以前参加工作，2006年1月1日以后退休、退职，缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金和调节金。
过渡性养老金标准为：参保人员退休、退职时本人指数化月平均缴费工资、视同缴费年限、过渡系数1.2%的乘积。
过渡性养老金=本人退休、退职时上年度全市在岗职工月平均工资×本人退休、退职前历年的平均缴费工资指数×视同缴费年限×1.2%。
调节金标准为：2006年度退休人员为100元/月；2007年度至2015年度退休人员逐年降低10元；2016年1月1日以后的退休人员不再发给调节金。2006年度退职人员调节金标准为50元/月；2007年度至2015年度退职人员逐年降低5元；2016年1月1日以后的退职人员不再发给调节金。
（五）2006年1月1日至2010年12月31日期间退休、退职人员基本养老金待遇水平，实行本实施意见规定的新计发办法（以下简称“新办法”）与原计发办法（以下简称“原办法”）对比。新办法计发的待遇低于原办法的待遇标准，按照原办法的待遇标准予以补齐；新办法计发的待遇高于原办法的待遇标准，在按照原办法计发的待遇标准基础上，再按一定比例发给高出的差额部分，2006年度至2010年度分别发给高出的差额部分的30%、50%、70%、80%、90%。2011年1月1日以后的退休、退职人员待遇计发不再实行新办法与原办法对比的规定，统一按照国家及省有关政策和本实施意见规定的新办法执行。
（六）参保人员在本办法实施以后达到法定退休年龄，缴费年限累计不满15年的，不享受按月领取基本养老金待遇。如本人自愿，可以向后延长缴费时间，延长缴费时间最长不得超过5年。累计缴费满15年的，可办理退休手续，享受按月领取基本养老金待遇。
七、严格执行国家退休审批政策
各部门、各单位要严格执行国家及省有关退休审批政策，切实加强对退休审批工作的管理，严格审批权限，规范审批程序，主动接受社会与职工的监督，杜绝违规审批现象的发生。劳动和社会保障部门要进一步加强对参保企业职工退休审批工作的管理及监督检查，完善退休审批管理政策和管理办法，严格执行退休审批条件及程序，严格控制提前退休。凡是符合提前退休条件的参保人员，须经本人申请，用人单位申报、公示，经市劳动和社会保障部门审批后方可退休。
八、建立基本养老金正常调整机制
为保障退休人员的基本生活，根据国家及省调整基本养老金的政策规定，适时适当调整企业退休人员的基本养老金待遇水平。
九、加快提高统筹层次
抓紧做好市级统筹的相关工作，为参加省级统筹创造条件。要以实施本意见为契机，将*经济技术开发区（*出口加工区）社会保险先行纳入市级统筹，进一步加强对各远城区完善企业职工养老保险制度的政策业务指导，加快金保工程实施步伐，逐步实现全市养老保险政策和管理办法的统一，进一步明确各级政府在扩面和确保发放工作中的责任，严格考核，建立激励与约束机制。财政、劳动和社会保障部门要进一步加强养老保险基金预算管理，科学合理地编制养老保险基金收支预算，强化收支预算执行的监管力度，进一步调整财政支出结构，加大财政投入，确保养老保险基金收支平衡。
十、发展企业年金
发展企业年金，对于提高退休人员养老待遇水平、增强企业凝聚力和竞争力、建立多层次的养老保险体系等方面发挥着重要作用。要按照国家有关规定，大力推进我市企业年金。企业年金基金实行完全积累，并按照国家和省人民政府有关规定进行管理和运营。劳动和社会保障部门要加强对企业年金的政策宣传及实施指导，会同有关方面制订和完善管理办法，切实做好企业年金方案报备和基金监管工作，实现规范运作，确保基金安全。
十一、做好退休人员社会化管理服务工作
按照建立独立于企事业单位之外社会保障体系的要求，继续做好企业退休人员社会化管理工作。要依托街道、社区劳动保障工作平台，加快公共老年服务设施和服务网络建设。要落实社会保险经办机构及社会化管理服务人员经费和工作经费。劳动和社会保障、财政、民政、卫生、文化、城建、国土和房产管理等部门要相互配合，制定完善为退休人员服务的优惠政策。具备条件的，可开展老年护理服务，兴建退休人员公寓，为退休人员提供综合系列服务。
十二、不断提高社会保险管理服务水平
要不断加强社会保险经办能力建设，加快我市社会保障信息服务网络建设步伐，建立高效运转的经办管理服务体系。各社会保险经办机构要完善管理制度，规范业务流程，实现规范化、信息化和专业化管理。同时，要加强人员培训，提高政治和业务素质，不断提高工作效率和服务质量。
党的十七大报告中明确提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。是加快推进以改善民生、促进公平为重点的社会建设的重要举措。河北省现行的社会养老保险制度是在城乡二元经济结构背景下建立的，城镇社会养老保险制度尚存不少问题，居保制度才刚刚起步在制度设计与实施上均存在不同程度的问题。随着城镇化的加速，大批农民工在城乡间的流动更加频繁。现行政策规定，农民工在城镇就业，可以参加城镇职工养老保险，而回到农村，需要参加居保。但目前我国尚缺乏城乡养老跨制度的转移接续办法，没有城镇职工养老和居保制度间的通道，城乡间流动人员的养老权益缺乏制度保障。随着越来越多的人员在城乡间流动，解决城乡基本养老保险制度间的转移衔接问题，已经成为河北省养老保障体系建设的重要瓶颈。通过分析两种基本养老保险制度间存在的差异和衔接的体制性鸿沟；找出存在的主要问题并简要分析产生的原因；提出城乡基本养老保险制度衔接与转化的思路；着重分析城乡基本养老保险制度衔接转化的内在机理，设计出制度间账户转换的路径、引入养老保险费的折算及缴费年限的确定方法；最后提出城乡基本养老保险制度衔接与转化的对策及建议。
一、河北省城乡基本养老保险制度差异性分析
目前河北省的基本养老保险制度体系主要由城镇职工基本养老和城乡居民社会养老制度组成。在城镇主要是城镇企业职工基本养老保险制度（以下简称“城保”），2009年3月11日，河北省根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号），依据原劳动和社会保障部、财政部制订的企业职工基本养老保险省级统筹标准，结合河北省实际，下发了（冀政[2009]55号）文件《关于河北省企业基本养老保险省级统筹的实施意见》结合河北省人民政府办公厅办字[2006]77号《河北省企业职工基本养老金计发办法》对职工养老保险的具体内容进行了规范和完善。在农村则是实施新农保制度。河北省于2009年启动首批新农保试点，并在2011年7月同步启动城镇居民养老保险试点。2012年5月22日，根据国家有关要求和河北省实际，河北省决定合并实施河北省新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度。下发冀政函〔2012〕68号文件，自2012年7月1日起，河北省合并实施新农保和城镇居民养老保险统称为“居保”。城保和居保主要内容概括对比分析见表1，差异性分析如下：
（一）性质及管理体制上的差异
城保制度的建立和实施主要有强制性原则作保障，在养老保险制度上，用人单位和企业必须为本单位人员缴纳社会养老保险。这与社会保险的特征是相符合的。而在居保制度中，不管是城镇还是农村居民都是以自愿参保为首要原则，并且规定在原新农保制度实施时，符合领取条件的老年人领取待遇与其子女参保缴费挂钩的有关规定不再执行。在社保基金管理上，“城保”统筹层次已经上升到省级统筹，基金管理比农村严格规范，“居保”在统筹层次上较低，管理制度不完备，目前暂以县（市）、区为单位管理。
（二）养老基金筹集设计上的差异
1、城保设有缴费基数并且按比例缴费。（1）职工个人以本人上年度月平均工资收入为缴费基数，按8%缴纳基本养老保险费。并设有个人缴费基数的上下限以避免缴费差距过大：其中下限为全省上一年度在岗职工月平均工资的60%，上限为全省上一年度在岗职工月平均工资的300%。（2）参保单位（企业）以上年度职工工资总额为缴费基数，按20%的比例缴纳。单位缴费工资低于全省上一年度在岗职工月平均工资的60%或无法核定职工工资总额的，以职工个人缴费基数之和做为企业的计算基数缴费。（3）另据冀人社发〔2011〕72号文件，参加城保的个体户、自由职业者以及其他灵活就业人员，可根据自己的收入状况，选择按全省上年度职工月平均工资的40%至300%为缴费基数，按20%的比例缴纳基本养老保险费。城镇个体户的雇工按8%缴纳基本养老保险费，其余部分由雇主缴纳。
2、居保制度的养老基金由个人缴费、集体补助以及各级政府补贴构成。（1）个人缴费。参加居保制度的城乡居民（以下简称参保人）应按规定缴纳养老保险费。目前河北省缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10个档次，城乡居民可以自主选择缴费档次。（2）集体补助。鼓励经济条件好的集体经济组织、其他经济组织及社会公益组织对参保人缴费给予补助，资助标准由这些经济组织自主确定。（3）政府补贴。中央财政对符合领取条件的参保人支付城乡居民养老保险基础养老金。各级地方政府对城乡居民缴费给予补贴，补贴标准最低为每人每年30元。由省、市、县（市、区）按照1：1：1的比例分担。
（三）养老金账户及领取待遇安排上的差异
1、居保养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。（1）基础养老金。中央政府确定的居保或新农保基础养老金补助标准为每人每月55元，由中央财政全额补助（2）居民个人账户养老金。个人缴费，集体补助及其他社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，各级地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入居民的个人账户。（3）个人账户储存额的利息收益。由省人社厅参考央行公布的金融机构一年期存款利率计算个人账户利息，按年度定期公布计息标准。居民个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以计发系数（139）。若参保人死亡的，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于支付其他参保人的养老金。
2、城保养老金待遇由统筹账户的基础养老金和个人账户养老金组成。（1）基础养老金。基础养老金=（参保人员退休时全省上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×缴费年限×1%。（2）个人账户养老金。个人账户养老金=个人账户累计储存额÷本人退休年龄相对应的计发月数。计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素，由国务院统一确定。基础养老金由统筹账户支付；个人账户养老金从个人账户储存额中支付，个人账户储存额不足支付个人账户养老金时，由统筹账户基金继续支付。
二、城乡基本养老保险制度衔接与转化的体制障碍和存在问题
（一）城乡基本养老保险制度衔接与转化的必要性和体制障碍
从制度设计和实施看，河北省城乡基本养老保险制度在账户模式、筹资方式、缴费标准、待遇享受水平及政府责任程度等方面存在着较大差异，城保在社会保障中的主导地位和居保制度的社会保险性质不明确，也形成鲜明对比。这些差异直接影响和阻碍着河北省城乡居民和劳动力的流动，限制了城乡一体化劳动力市场的形成，同时也不利于河北省农村工业化和城市化的发展。因此，消除两种制度之间的诸多差异，努力促进城乡基本养老保险制度的衔接与转化，实现基本养老保险制度的城乡协调与均衡，是统筹城乡经济社会发展的必然要求。然而城乡基本养老保险制度衔接与转化受诸多体制条件的限制，城乡基本养老保险制度有着不同的形成历史，其制度的性质、制度模式和制度内容具有很大不同，这些将成为城乡基本养老保险制度衔接与转化的体制内障碍因素。除此之外，还受诸如户籍制度、土地制度、劳动就业制度、财政体制等外部制度因素的阻碍[2]。
（二）河北省城乡基本养老保险制度存在的问题
1、基本养老保险制度碎片化。河北省事业单位养老保险制度、城保制度、居保制度适用于不同的参保对象，因此制度之间有很强的独立性，在制度的设计上城乡体制差异大，仍是典型的二元结构。从保险业务管理方面看多元化制度供给是保障资源的一种浪费。从参保对象流动与转保方面看，由于各种制度模式差异大、待遇标准和计发办法不同，保险关系转移存在严重的制度壁垒。这种制度上的分割导致了各种基本养老保险制度之间衔接不顺畅，也不利于人力资源在社会各个领域之间的自由流动。2009年，人力资源和社会保障部会同财政部出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，规定了参加城保制度的参保人员跨省流动并在城镇就业时其基本养老保险关系可以顺畅转移接续。但是，我国目前缺乏制度与制度之间的基本养老保险关系转移接续办法，比如：由城保制度转入居保制度以及由居保转入城保制度的衔接办法目前存在空白。随着河北省城市化的加速发展，大量农民工进入城市就业，参加了当地的城保制度，但是其之前在农村参加居保的个人账户缴费额由于没有衔接机制只能封存。部分进城的农民工因工作原因返乡后，同样由于没有转移接续办法，之前缴纳的城保保险费不能转移到居保养老制度中，这损害了农民工的基本权益[2]。
2、河北省现行养老保险制度覆盖面不足。从城乡基本养老保险制度的实施和覆盖面看，农村养老制度的稳定性和保险关系的持续性差以及大量农村剩余劳动力就业困难等问题，造成了大量适保人群未能参保，城乡基本养老保险制度覆盖面的不足。根据2011年河北省人力资源和社会保障事业发展统计公报的数据显示：河北省参加机关事业养老保险、城保、新农保以及城镇居民保险制度共计3524.1万人，而2011年末全省常住人口7240.51万人。基本养老保险制度覆盖率为48.67%。具体数据如下图1所示。
符合参保条件但没有纳入现行城乡基本养老保险制度的覆盖范围的人群主要包括：参保意识差的纯农民、一些私营企业的从业人员、个体户、灵活就业人员等。农村大量年轻力壮的农民可能只看到短期内只缴费的义务，得不到可见的利益，而采取等待观望态度而未参保；一些年龄大的农民受中国传统观念影响，认为养儿防老、储蓄防老更为可靠，造成参保意识不强；还有部分农村的弱势群体由于自身经济条件差，无暇顾及养老保障的安排既使想参保也经济拮据；同时可能当地政府对居保制度宣传工作不到位也是重要的原因。私营企业本身所具有经营稳定性差、季节差异性强、用工流动性大、用工人员变动频繁等特点，再加上相关的法律监管不到位，雇佣工人迫于就业压力不敢伸张自己的养老保障权益，导致部分私营企业主不愿意为其雇员参保缴费。河北省存在的这种制度内不参保的问题危害性是很大的，它损害了社会保障制度的公平性，导致了劳动者收入分配和社会地位的不公平 [2]。
3、城乡基本养老保险制度间缴费负担和待遇计发差距大。河北省在制度设计上，居保与城保的缴费水平和待遇标准计发办法等方面存在很大不同。在缴费方面，居保实行年缴，个人按档次缴费；集体补助及其他经济组织、社会公益组织资助记入个人账户，但实际上河北省各地的集体补助缴费部分缺失严重，此项政策形同虚设；地方政府补贴部分绝大部分地市县按最低标准执行，财政支出投入不够；而且没有社会统筹账户。城保制度实行按月按比例缴费，个人缴费全部进入个人账户（ 灵活就业人员按8%进入），企业缴费以及政府补贴进入社会统筹账户，而且个人和企业的缴费基数相对居保档次缴费制度要高很多。从2011年河北省各种城乡基本养老保险制度的个人养老保险缴费率来看差异较大，城保几乎是居保缴费率的4倍（具体数据见下表2）。目前河北省城保缴费率已经达到比较高的水平19.32%，远远高于世界平均缴费水平（为10%），甚至很快就要达到国际警界线（20%）。
数据来源：2011年河北省人力资源和社会保障事业发展统计公报（附注：养老保险缴费率=人均养老保险缴费额/职工平均工资）。
待遇领取条件上，居保制度要求年满60周岁累计缴费不少于15年可领取基础养老金待遇，城保职工达到国家规定的退休年龄（男满60岁，女干部满55岁，女工人满50岁）退休后可按月领取基本养老金。在待遇计发方面，两者都由基础养老金和个人账户养老金组成，但居保制度基础养老金全部由中央或地方财政发放，带有普惠性（ 每人每月55 元）；城保制度基础养老金与参保人缴费年限和平均缴费工资水平挂钩，由社会统筹账户发放。55元的居保基础养老金待遇水平远远低于20%的城保基础养老金替代率[3]。因此，城乡基本养老保险制度衔接主要应解决制度之间账户资金转移以及缴费年限折算这两大关键问题。
三、城乡基本养老保险制度衔接与转化的思路及内在机理
（一）城乡基本养老保险制度衔接与转化的总体思路
尽管河北省社会经济发展较快，但目前达不到社会养老保险制度实现城乡一体化的条件，因此现阶段首先要从优化养老资源、简化操作办法、提高管理效率的角度，对现行居保制度、被征地农民基本养老保障制度（简称“土保”）、农民工养老保险制度（简称“工保”）进行规范和完善，形成统一的农村基本养老保险制度框架；同时，对城市养老保险制度进行改革，促进事业单位养老保险与城保的融合与统一，形成统一的城市基本养老保险制度框架。河北省统筹城乡基本养老保险基本路径是：首先从“城乡分割”到“统一筹划、制度有别”，然后到“制度统一、标准有别”。分阶段渐进式进行，等待条件和时机成熟后，逐渐实现二者的衔接与转化，最终实现养老保险制度的城乡一体化目标（参见图2）。
对居保的要求是要既能适应农村及城镇居民的情况，又能有利于与城市职工基本养老保险制度衔接，初步设想的方案是部分积累制城乡基本养老保险制度。
对城市基本养老保险制度进行改革的重点是：完善城保制度、优化和整合城市养老保险制度和项目、调整和控制城市养老金水平的增长、将城市农民工直接纳入城保制度等，改革的目标是增强城市基本养老保险制度的包容性、开放性以及与居保衔接的亲合性。
（二）河北省城乡基本养老保险制度衔接与转化的内在机理
城乡基本养老保险制度的衔接与转化，从制度层面看，主要包括：账户的转换、缴费年限的确定、养老金待遇的调整及其他要素的调整与统一等。其中账户的转换和缴费年限的确定是关键。
1、城乡基本养老保险账户转移的条件
参加职保和居保人员，达到职保法定退休年龄（含待遇领取年龄）后，职保缴费年限满15年（含依据有关规定延长缴费）的，可以申请从居保转入职保，按照职保办法计发相应待遇；职保缴费年限不足15年的，可以申请从职保转入居保，待达到居保规定的领取条件时，按照居保办法计发相应待遇。由于职保、居保制度都规定缴费年限满十五年为按月享受基本养老金的条件，而职保的待遇水平相对较高。因此，规定只要满足参加职保的缴费年限，无论在新农保或城居保缴费多长时间，都可以转入职保合并计算待遇，有利于最大限度地保障参保人员的权益，同时引导参保人员长期参保、持续缴费；而对由于各种原因在职保缴费不足十五年的，按照社会保险法的规定从职保转入居保，由后者发挥“兜底”功能，也避免因职保缴费年限不足而造成参保人员的权益损失。
2、城乡养老保险个人账户转移及缴费年限的确定
参保人员从居保转入职保的，居保个人账户全部储存额并入职保个人账户，居保缴费年限不累计计算或折算为职保缴费年限。参保人员从职保转入居保的，职保个人账户全部储存额并入居保个人账户，参加职保的缴费年限合并累加计算为居保的缴费年限。对职保向居保转移的，不转移职保统筹基金。考虑到统筹基金是政府对职保制度的专门安排，基本功能是保障职保退休人员的基本生活；而居保制度中没有这一安排，而另外安排了政府全额支付的基础养老金。如果职保向居保单向转移统筹基金，会导致各项制度资金安排上的不平衡。同时统筹基金与个人账户性质不同，不属于个人所有。参保人员从职保转入居保，不转移统筹基金，也不影响其个人权益。
3、城乡基本养老保险金待遇的调整
参保人员若在同一年度内重复参加职保和居保的，其重复时段（按月计算）只计算职保缴费年限，清退居保重复时段缴费，并将居保重复时段相应个人缴费（含集体补助）金额退还本人。参保人员不得同时领取职保和居保待遇。已经同时领取职保和居保待遇的，终止并解除居保养老保险关系，除政府补贴外的个人账户余额退还本人，已领取的居保基础养老金待遇应予以退还；本人不予退还的，由社会保险经办机构负责从居保个人账户余额或者职保基本养老金中抵扣。必须遵循养老保险关系唯一性的原则，既优先保留养老金水平较高的职保待遇，又防止重复领取待遇给其他参保人员权益带来损害。
四、河北省城乡基本养老保险制度衔接与转化的对策及建议
城乡基本养老保险制度衔接与转化是新时代的新生事物，这项工作没有现成的理论和经验可借鉴，操作和实施起来难度相当大，为此建议从以下几个方面加以完善：
（一）先行试点，总结经验渐进式推广
城乡基本养老保险关系衔接与转化是中国国情的特有情况，没有现成的理论和经验可借鉴，因此必须经过深入试点，总结经验和完善理论后，进行推广。河北省城乡之间、不同地区间的经济发展水平差异较大，养老保险政策在一些具体细节上也存在地区差异，因此转移办法的完善需要一个探索试点的过程。其次，办法的实施需要统一规范、操作简便的经办流程，否则再好的办法也难以落实。建议试点地选择经济条件较好、城镇化相对发达、有一定的新农保工作基础和经验的地区，如河北省的秦皇岛市。试点的重点任务是要对参保对象、保险费折算、账户转化、养老金计发标准和待遇等基本要素进行规范和不断地调整，对衔接与转化办法进行完善，以适于向全省推广。
（二）重视立法保障，及时制定转移接续办法
要根据试点情况，及时出台城乡基本养老保险衔接与转化的有关条例和管理办法，使该项工作有法可依。从统一管理角度，出台一个省级的《城乡基本养老保险制度衔接与转化的方案》，以及和其配套的实施细则，非常必要。该方案和实施细则，是全省基本养老保险业务统一管理的纲领性文件，也是各地市进行接转保险关系的重要法律依据。以便解决城乡流动人员的养老关系转移问题。农民工频繁在城乡间流动，是我国城镇化过程中的必然现象，将在很长时期内存在，研究解决他们的跨城乡养老关系转移接续问题恰逢其时。一方面，目前由于新农保和城镇居民养老保险刚刚试点实施不久，城乡养老关系转移无论从总量，还是诉求方面矛盾并不突出，农民工大多年龄在 30 周岁以下，离领取养老待遇还有较长的时间。早做筹划，尽快出台办法，避免问题和矛盾的堆积。另一方面，各类养老保障制度正在逐步完善，如果这一问题还仍然没有解决办法，势必影响养老保险制度城乡统筹的实现[8]。
（三）加快社保机构信息化管理服务平台建设
加快城乡基本养老保险制度的信息化建设是支撑社会保障系统的重要技术保障，对实现城乡居民养老保险信息的动态监控、传递互通、有序衔接具有重要的意义。充分利用国家“金保工程”建设，依托政务网络技术平台，形成统一集中、分层互联和安全高效的社会保障网络体系，为社会保障管理提供一个信息共享交换平台，为公众提供一种方便快捷的信息查询服务平台。目前除了加强各地“城保”制度的完善外，同时，也要加强与兄弟省份的沟通与合作，为保险关系的衔接与转移提供方便。要加大各地社会保险信息服务设施的软硬件平台建设和网络化管理，提高管理效率，增强准确性；有条件的地方，最好与各地社会保险的开户银行建立网络关系，对参保对象建立社会保障卡，实现动态迁转，减少人工程序，节约成本。
（四）消除体制障碍，创造衔接的宽松制度环境
城乡基本养老保险制度的衔接与转化，会涉及到许多相关制度，如劳动就业制度、户籍制度、土地制度、社会福利制度等，它们的开放程度直接决定着城乡社会保险制度的接轨进程。因此，必须加强对劳动就业制度、户籍制度等的改革力度，为城乡基本养老保险制度创造良好的体制环境。城乡劳动力就业机会均等、公平竞争的就业环境，是城乡基本养老保险制度衔接与转化的真正动力；继续放开城乡户口的限制和束缚，实行户口属地管理原则，促进劳动力的流动和保险关系的转移；将现行城镇的社会福利制度向农村延伸，形成城乡一体的社会福利制度体系，促进流向城镇的农村劳动力除了养老保险关系与城镇衔接外，也能同时享受城镇其他的福利待遇。
（作者单位：河北科技师范学院 财经学院）
关键词：城乡居民养老保险；缴费档次；统筹层次；政府责任
一、引言
安徽某县地处安徽省东部，是安徽的东大门、南京江北的重要门户。全县总面积1481平方公里，辖12个乡镇，130个行政村，8个社区，总人口49万人，其中16周岁以上应参保城乡居民29.95万人（不包括机关事业单位职员和在校学生）。该县是第四批城乡居民养老保险试点县，2012年开始启动，并代表安徽省，接受国务院城乡居民养老保险工作督导调研组视察。从2012年到2015年8月该县城乡居民养老保险工作在政府的推动和领导下已经取得了显著的工作成效，每年都提前完成省市下达的目标任务。
表1 2012年-2015年某县城乡居民养老保险目标任务完成统计表
年度覆盖面参保缴费人数（万人）参保缴费金额（万元）养老金发放人数（万人）养老金发放金额（万元）缴费方式基础养老金地方投入（万元）领取养老金水平（元）目标任务完成
2012100%22.7448876.62140机构自收055113%
2013100%23.03413074500机构自收055102%
2014100%22.7239937.54802机构自收055（2014年7月是70元）102%
20158100%20.2934147.84508银行代扣460（预计全年）75109%
数据来源：安徽某县人力资源与社会保障局
然而，在与当地人社部门负责人以及相关工作经办人的交谈之后我们发现，在完成任务，取得成绩的同时，城乡居民养老保险工作还存在许多困难和问题，这些困难和问题不仅给地方政府带来很大的工作难度，使他们常常陷入两难的困境，而且也制约了城乡居民基本养老保险制度的完善和发展。
二、城乡居民养老保险制度实施过程中面临的实际问题
（一）政策的吸引力有所下降。城乡居民养老保险基础养老金虽已由55元调整到70元，但和城镇职工养老保险待遇调整相比，调整幅度较小，城乡居民养老保险参保人员满意度有所下降，参保积极性不高。在2012年新农保政策刚开始实施时，老百姓特别是年满60周岁的农民对于每月都能领到55元的基础养老金感到非常满足。所以当时地方政府的工作开展比较顺利，基本实现了养老保险的全覆盖。然而随着时间的推移，基础养老金水平并没有随着物价上涨和人民生活水平的提高而提高，始终维持在55元的水平，直到2014年7月份才调整到70元。此项政策虽然让百姓受益，但吸引力有所下降，甚至连地方政府的工作人员都在质疑，这样的标准怎么能保证百姓老年的生活需要吗？这似乎更像是老年津贴。
（二）地方政府难以承受巨大的财政压力，陷入两难境地。城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。参加城乡居民养老保险的人员应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元等13个档次。市、县人民政府应当对参保人缴费给予补贴。缴费标准越高的补贴标准也越高。而对于缴费补贴，省财政目前承担20元，其余部分由县（市、区）承担。鼓励多缴多得，长缴多得，有条件的县（市、区）还可以适当提高补贴标准。对于该县这样一个欠发达的地区，地方财政收入是很有限的，所以对于这样的补贴政策，一方面要宣传政策，另一方面，考虑地方财政的实际情况和承受力，地方政府并不希望百姓选择较高的缴费标准。所以这样的政策设计虽然初衷是好的，但是并没有考虑到很多欠发达地区的实际情况，使得地方政府陷入了两难境地。
（三）存在居民重复参保的现象。以该县为例，外出务工人员有13万多人，流动性较大，有的在外地已参加城镇职工养老保险，为完成省市下达的目标任务，乡镇干部又动员他们参加了城乡居民养老保险。由于城乡居民养老保险与城镇职工养老保险之间缺乏信息沟通渠道，重复参保现象难以规避，已是共性问题。这不仅导致社会保障资源的浪费，还损害了其他参保人享受社会改革与发展成果的公平性。
（四）居民生存状况认证困难，冒领养老金现象普遍存在。农村居民人口众多、居住分散，要及时、准确掌握居民生存认证状况存在一定难度。死亡申报不及时，公安、民政、司法、财政等相关部门无法及时地进行信息比对，造成死后领取养老金的现象比较普遍。
（五）老百姓家庭养老传统观念根深蒂固，缴费档次低。大部分百姓的目光不够长远，特别是中青年人，会把有限的财力更多地投入到当前的生活需求中，特别是投入到下一代的成长教育中，对未来的养老问题并没有过多考虑。所以虽然城乡居民养老保险实现了全覆盖，但百分之九十以上的参保人选择了最低的缴费档次。很多百姓缴费参保完全是为了敷衍经常上门做工作的村镇干部，并没有从心里认可社会养老保险的作用，更不可能愿意将自己的养老问题交给国家来解决，而是更倾向于自己的孩子来承担自己的养老责任，这往往也涉及到百姓所谓的“面子问题”。
三、完善城乡居民养老保险制度的政策建议
面对上文所列的实际问题，当地政府正在积极地探索解决途径，希望能够最大限度发挥地方政府的作用，能够切实帮助百姓共同解决养老问题。我们认为应从以下方面进行完善。
（一）加大政府财政投入力度、建立基础养老金正常调整机制。政府加大财政投入对提高城乡居民社会养老保险水平具有重要作用，在基础养老金方面，北京市、浙江省分别建立了基础养老金随经济社会发展水平正常调整机制，从2009年到2013年，北京市、浙江省分别将基础养老金金额由280元、60元，上调至390元、90元，北京市累计提高幅度达近40%，浙江省各地市累计提高幅度达50%，今后各地都应加大政府财政投入，要根据经济的发展和社会生活水平的提高建立基础养老金正常调整机制，同时加大对贫困地区的转移支付力度，鼓励百姓多缴费。
（二）提高城乡居民养老保险的统筹层次，由县级统筹提高到省级统筹。提高城乡居民养老保险的统筹层次，将实现在更高的统筹范围内对城乡保基金进行统一收缴和拨付，对城乡保制度实施统一管理，实施统一的待遇水平和计发标准等，不再受地方的经济、政策、养老负担等因素的影响，养老金在全省的范围内实现自由调剂，城乡居民能在同样的缴费前提下获得同样的养老待遇。
（三）提高服务质量，强化基金监督。要加强城乡居民养老保险工作人员专业培训，开展全员培训，不断提高公共服务水平。加强城乡居民养老保险经办能力建设，科学整合现有公共服务资源和社会保险经办管理资源，充实加强基层经办力量，实行精细管理、便捷服务。另外要严格落实城乡居民养老保险基金管理制度，保证基金发放率达100%，联合财政、民政、公安、司法等部门，建立多部门参与的信息比对工作协调机构，防止重领、冒领养老金加大居民生存状况认证力度，防止基金流失。
（四）加强宣传引导，营造良好的舆论氛围，引导居民积极踊跃参保。地方政府需要在总结前期宣传工作做法经验的基础上，积极创新宣传方式，提高宣传实效，营造良好的舆论氛围，引导居民积极踊跃参保。
一、保障范围和对象
本意见所称被征地农民参加养老保险对象，主要是指本意见实施后，因政府依法统一征收农村集体土地而失地，且在征地时享有农村集体土地承包权的16周岁以上在册人口。
被征地农民养老保险对象的名单由村集体经济组织或村（居）民委员会依法提出，报乡镇政府或街道办事处初审、公示、确认，经征地机构、国土资源、农业部门审核后，予以公示无意见的，报当地人民政府审定。以有农用地转用和土地征收审批权限的人民政府依法批准征地之日为基准日，确定被征地农民的年龄是否符合养老保险对象条件。
二、补贴办法
征地所在地人民政府应多渠道筹集被征地农民养老保险补贴。被征地农民养老保险补贴资金在征地成本中单列，不得纳入征地统一年产值补偿标准。
被征地农民养老保险补贴资金按征地涉及人数、征地次数和征地规模进行提取。每次征地的最低补贴标准为：征地时上年度全区城镇单位在岗职工平均工资的60%×被征地农户人均征地亩数。
一次或多次征地后，被征地农户人均征地面积累计超过8亩的，超过部分不再计发养老保险补贴。土地完全征收，被征地农户人均征地面积累计不足1亩的，按1亩计发缴费补贴。
三、参保办法
各级政府应依法将被征地农民纳入基本养老保险，保障其基本养老保险权益。被征地农民选择参加城乡居民基本养老保险或企业职工基本养老保险，可享受被征地农民养老保险补贴，不参加基本养老保险的，不得享受被征地农民养老保险补贴。
被征地农民缴纳的基本养老保险费先从养老保险补贴资金中列支，养老保险补贴使用完后，由个人负担。已领取基本养老保险养老金的被征地农民，养老保险补贴一次性发放给其本人。
四、补贴资金的筹集管理
（一）足额落实被征地农民养老保险补贴资金。征收土地方案批准后，申请用地单位（含单独选址用地业主）应根据征地涉及的被征地农民养老保险对象名单、征地面积、养老保险补贴标准，提请征地机构、国土资源、人力资源社会保障部门测算被征地农民养老保险补贴资金，供地前一次性足额划入政府指定账户。地方政府收储土地的，由当地政府及时将被征地农民养老保险补贴资金划入政府指定账户。
（二）对新征土地坚持“先保后供”原则，申请用地单位或当地政府应划拨的养老保险补贴资金未到账的，国土资源部门不得办理供地手续。
（三）被征地农民养老保险补贴资金实行专款专用，任何地区、部门、单位和个人均不得挤占、挪用。
五、实施方案核批
（一）征地报批前的被征地农民养老保险实施方案，在征地所在县（市、区）人民政府统一领导下，由人力资源社会保障部门商国土资源、财政等部门拟定，报同级人民政府审核。
[关键词]日本;农村养老保险;新农保;借鉴
[中图分类号] F840.67 [文献标识码] A [文章编号] 1673-0461(2010)10-0091-06
日本的社会保障体系中,农村养老保险制度独具特色、构建科学、保障有效,基本解决了农民的养老问题。当前,我国正在积极推进新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点,日本与我国同为东亚国家,文化相近,其农村养老保险的发展路径、内容构成、改革经历等对我国新农保的制度建设具有重要的借鉴意义。
一、日本农村养老保险制度的发展路径
1.家庭养老保障阶段(二战以前)
日本的农村养老保险不是横空出现的,而是随着经济社会环境的发展,在日本政府的规划下,经历了从无到有,从不够完善到逐步完善的过程。二战前,日本农村处于传统的家庭养老保障阶段,对老人的抚养都是以家庭为主。日本农户多为直系家庭,老年后生活依靠长子抚养、照顾,“家”制度在日本起主导作用。当时,农村只有国民健康保险,制度型的养老保险尚未实施。例如,20世纪50年代末日本有1,368万人能享受到养老保险,仅占总就业人口4,284万的1/3,当时包括农民、个体经营者和无业者等共4,700多万人未能加入养老保险体系[1]。
2.农村养老保险建立、发展阶段(20世纪50年代末至60年代)
20世纪50年代,日本从二战中恢复元气,工业化快速发展,大量农村年轻劳动力涌入城市。60年代,日本经济步入黄金发展时期,从事农林渔牧业的人数约为总劳动力的30%[2]。农村人口开始出现老龄化、兼业化和城市化,具有抚养能力的人数逐渐减少,家庭自我保障的作用大为减弱,社会逐渐成为了抚养老人的主角。传统的以家庭为主体的生活保障体系已无法满足家庭成员的养老需求,进入城市和留在农村的劳动者迫切希望享受到社会保险的保障。从1958年起,日本政府开始着手酝酿建立面向农林牧渔业的劳动者、个体经营者的国民养老保险。1959年日本首次颁布了“国民年金法”,将排除在工薪阶层之外的广大农民、个体经营者依法强制纳入社会养老保险体系中。到20世纪60年代,凭着农村公共医疗和养老保险两大支柱,农村社会保障制度初具规模并开始得到迅速普及,日本进入了“国民皆保险”、“国民均年金”的福利时代。
3.农村养老保险的充实、扩展阶段(20世纪70年代至90年代)
日本的养老保险具有灵活性,随着社会经济环境的变化不断进行调整和修正。自20世纪70年代开始,随着经济社会发展形势的变化,包括农村社会保障体系在内的日本整个社会保障体系不断得到补充、改革和完善。日本政府于1970年制定了“农民养老金基金法”,并于1971年1月开始实施。农民养老金基金同国民年金相辅相成,合力保障农民晚年生活,提高福利水平。参加农民养老金计划的被保险人数在1975年达到顶点,为116万人,占农业总就业人口791万人的15%,该制度成为农民参加国民养老保险的重要补充,具有灵活自愿的性质[3]。20世纪80年代初,国民年金的发展也迈上了新台阶,1985年日本政府修改了“国民年金法”,对公共年金进行了全面改革,使得国民养老保险成为一元化的全体国民共同的“基础养老保险”。这一时期保险内容的充实,缓解了农民与其他社会成员之间负担不平等、国民养老金财政负担沉重等问题,推动了日本农民养老保险的进步。
4.农村养老保险的转换期阶段(20世纪90年代至今)
从20世纪90年代起,日本的社会保障进入了一个重大的转折时期,农村的养老保险也面临着深刻的变化。主要表现在:第一,从经济发展看,日本已经进入了经济的低速增长期,财源严重不足,养老保险交纳额度不断上升,支付额度呈现下降趋势。第二,从人口方面看,农村青壮年劳动力大量流失,生活改善及医疗水平的先进使得人的寿命越来越长,加上少子化,农村人口的老龄化(65岁以上)比率由1960年的8.2%上升到1990年的20%。比同期城市高出8个百分点,领先城市20年步入了超老龄化的时代。第三,从保障水平看,面对农民养老保障需求的增加,农村的养老保障水平相对较低,仍满足不了农业发展的特殊要求[4]。
二、日本农村养老保险制度的主要内容
日本农村社会的养老保险是按照公平性和多层次性两个方面来安排的,实行的是双层结构年金制。第一层次为国民年金,是全体国民强制性加入的与收入无关的基础养老金,它为老年人提供基本收入保障,保证了“国民皆年金”。第二层次的农民养老保险基本上采用基金制,强调自愿原则,但政府给予税制优惠,是国民年金的重要补充。两个层次包含四种养老保险项目,即国民年金、农民年金、国民养老金基金、共济年金,其结构体系如表1所示。
1.国民年金(国民基础养老金)
日本政府在1959年颁布的“国民年金法”,标志国民年金制度正式实施,后来国家在1985年又对养老保险进行重要改革,这两项措施将全部农民纳入公共养老保险体系中。国民年金成为全体国民共同享有的基础养老金。其中规定凡满20周岁以上、60周岁以下的日本农民必须加入国民养老保险。农民、自雇者和其他非雇佣人员首先要参加国民年金(即国民基础养老保险),国民年金制度采取现收现付模式,平均缴付,平均给付,保费固定,参保农民每月定额缴纳1.33万日元,2008年度月缴费额涨至1.45万日元,凡加入时间在25年以上、65岁以下的参保者均可领取基础养老金,加入该制度40年的参保者,退休后每月可领取最高6.7万日元的养老金[5]。基础养老金执行责任共担原则,资金来源主要构成是,国家负担1/3,列入政府预算,其余部分由个人缴费。目前,国民养老金事业由政府掌管,社会保险事务所和市町村公所直接面向国民提供窗口服务。
2.农民年金(农民养老基金)
1970年,日本公布《农民养老基金法》,农民养老金从1971年1月开始实施。该项目围绕土地经营权转让及老龄两个因素运行,旨在提高农民年老后的生活水平,是国民年金的重要补充。实行自愿原则。加入资格是拥有或正在使用50公亩(7.5亩)以上耕地的农业经营者。保险费由被保险人本人承担20,440日元(1999年),其他由国库承担。保险费缴纳时间超过20年并在65岁前转让经营权,则65岁以后领取的经营转让养老金额为1,400日元乘以保险费已缴纳月数后的金额;保险费已缴纳时间超过20年但未进行经营转让,从65岁开始支付的农民老龄养老金额为900日元乘以保险费已缴纳月数后的金额;保险费已缴纳时间超过3年,在取得养老金领取资格前死亡或退出,根据保险费的已缴纳时间支付相应的余额。农民养老金制度曾经一度使日本农业经营者保持年轻化,经营规模扩大化。
3.国民养老金基金
日本政府为使不能加入农民年金的农民和个体经营者(如小店店主、医生、律师等)能同工薪族一样过上比较充裕的老年生活,除国民养老金外可以获得另外一部分附加养老金,同时日本政府也为不满足于国民年金的农民提供更多方式的养老保险,决定在上个世纪80年代实行养老保险的改革,于1991年开始实行国民养老金基金制。规定凡满20周岁以上60周岁以下的农民均可自愿加入,每月需缴纳“附加保险费”,满65岁后,除可获得基础养老金外,还可获得“附加养老金”。凡不需要缴纳国民养老金保险费及申请加入“农民年金”者,则不得再申请加入国民养老基金,已加入的中途不得退出。2001年6月,日本出台缴费确定型养老办法,从2002年4月开始实施。国民养老基金有企业型和个人型两种,农民可以加入个人型的养老保险,通过向国民养老基金联合会提出申请,加入者可以选择资金运营机构和运营方式,月缴费在68,000日元以内免税,基金运营收入不纳税,运营机构只收取佣金,领取时根据缴费金额和运营收益确定支付标准。
4.共济年金
在日本,民间的团结互助传统源远流长。日本农村存在一种叫农业协同组合的组织,成员主要是农民,也包括其他个人。为了让成员老有所养,保障一生,农业协同组合举办了人身共济保险,对农民养老及其他社会保障发挥了重要作用。这种共济保险组织属于民间团体,不以营利为目的,通常以市、町、村为单位组织建立,得到了政府的大力支持。在管理上,基层农协、县级共济联合会、全国共济联合会相互分工,各司其职,形成了有效的三个不同的风险分散机构。20世纪90年代末,日本有农业协同组合4,000多个,每个农业协同组合成员平均参加共济保险项目4.55项,保障金额每户平均为3.688万日元[6]。共济年金发展至今,已演变成JA(非营利)人寿保险互助制度。JA人寿互助,不仅提供死亡保险,而且还为防备住院、手术、日常就诊的功能需要,在医疗保障、晚年生活保障和护理保障等方面提供帮助。参加JA人寿保险互助,缴费完全由农民个人负担,政府不提供补贴,基金投入市场运营。截至2007年度,181万农户、764万农民参加了该制度,支付养老互助金5,860亿日元[7]。
三、日本农村养老保险制度的特点
1.立法先行,社保法律法规体系完备
日本是一个发达的资本主义国家,经济发达,社会管理有序,各项法律制度也十分健全。纵观日本农村养老保险的整个发展历程,始终有相应的法律保驾护航。日本早在1959年4月16日就颁布了《国民年金法》,保证了每个日本国民都能享受到国民年金。1966年12月,农林水产省将农业劳动者年金问题列入日程,在1969年12月由日本国民年金审议会审定了制度框架。1970年5月13日,国会通过了《农业劳动者年金基金法》,并于1971年1月1日起正式实施,该法颁布10年之内不断进行完善补充,共经历了6次修改。1985年,修改了《国民年金法》,创建基础养老金制度,国民年金覆盖了全体国民。1989年日本制定《高龄者保健福祉推进十年战略》,并从1993年开始在全国制定地域保健福祉计划,要求地方政府积极建设与完善供老年人使用的各种设施,等等。诸如此类的法律法规保障了日本农村养老保险的稳定持续发展。
2.政府主导,养老保险体系架构完整,保障全面
在农村养老保险的构建过程中,日本政府积极主动,运筹帷幄,尽心尽责地扮演着主角角色。以国民年金的建立为例,1955年,日本政府在厚生省内设置了国民年金规划办公室,在1956年的施政方针中将实施国民年金保险作为经济发展5年计划的一个重要目标,1957年设置国民年金保险预算,1958年成立国民年金委员会,同年12月推出《国民年金制度要纲》,并以此为基础起草国民年金法案。1959年,该法案在国会通过并于该年4月颁布实施。国民年金开始覆盖农村的广大农民。国民年金由日本中央政府厚生省的年金局及社会保险厅进行统一管理。年金局负责协调调研年金制度,拟定国民年金计划,计算统计国民年金。社会保险厅负责年金制度的实施,如年金的管理、被保险者的记录管理、年金支给的裁定、发放年金的咨询等业务;地方的都道府县厅下属的国民年金课也承担相应的实施责任,并对国民年金基金、都道府县内的市町村进行指导监督;社会保险厅的派出机构社会保险事务所负责保险金的征收和支付业。日本的农民年金和国民养老金基金的建立过程、实施程序大体如此。
日本在建设农村养老保险时,既立足当时,又着眼长远;既注重公平性,又追求多层次性,使整个养老保险制度架构清晰,项目多样,内容充实,及时适应形势变化。20世纪50年代末,日本农民养老问题凸现,政府不久就出台“国民年金法”,将广大农民纳入公共养老保险体系中;1970年,顺应工业化、城市化的要求,设立农民年金制,提高了农民年老后的生活水平;为了让养老保险覆盖所有国民及提高养老水平,日本政府于1991年实行国民养老金基金制;大力支持民间的农业协同组合举办的人身共济保险。上述四种养老保险项目层层叠加、保障紧密,基本满足了广大农民的养老需求。
3.农民养老金是农业政策选择中的重要因素
日本的农民养老金制度在调节农村与城市平衡发展方面起了很大的杠杆作用。(1)鼓励离农政策。在战后初期,为了保障农业得到高效率发展,并实现西方的农业现代化、机械化生产经营方式,日本政府大力推行城市化的进程,鼓励农民离开农村、离开土地,进入城市工作。日本政府在《农业劳动者年金基金法》中鼓励农民离开土地,并对土地经营权进行转让后丧失生活来源的农民给予政策补偿,这在农民的国民年金中表现突出。(2)推行返农政策。进入20世纪90年代以后,日本农业人口急剧下降,当年的农业劳动力逐渐进入高龄,而年轻人纷纷进入大城市谋生(日语称之为“上京”),农业人口高龄化严重,影响了日本农业的发展。因此,日本的农业政策从鼓励“离农”转向“返农”,养老金政策也随之调整。2001年,由于农民急剧减少,人口快速老龄化,日本建立了新的农业者年金制度。农业者年金基金事业管理费由国库承担。农业者年金基金为任意加入,只要全年务农时间超过60天,国民养老金第一类被保险人(企业工薪人员及配偶、公务员、个体工商户、农民)中未满60岁的农民都可加入,没有农田的农民或其配偶、以及继承人等也可加入。加入者可申请退出,批准后一次性支付退出款项。
4.别具特色的农协组织发挥了重要作用
在日本,经办农民年金的机构是农业协同组合(农协)。日本农协的组织结构别具一格,面对农民是供销联合体(县以下),面对政府是行政、贸易和金融的多功能组织(县以上),其经济职能的主要特点如下:(1)具有三级组织结构。农协共济主要采取三段制方式进行经营,即“共济”、“再共济”和“再再共济”;将参保人的风险加以分散,以维持共济事业的稳定性。(2)具有保险功能。农协共济可以提供人身保险,包括疾病保险、伤害保险、养老保险(年金)和死亡保险。(3)具有成本优势。农协组织提供保险的费用较商业保险少,成本低;农协组织不需要花费营销费用;另外农协保险的保全性强,解约率低,农协组织可以兼业经营寿险和财险。
四、日本农村养老保险制度对我国新农保的借鉴
2009年9月1日,国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32号),决定2009年在全国选择10%的县(市、区、旗)开展新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点,以后逐步扩大试点,2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。新农保制度是一个规模十分宏大的社会系统工程,其在推行过程中会遇到各种难题,借鉴日本农村养老保险制度的经验,完善我国的新农保制度具有十分重要的现实意义。
1.新农保的推行需要社会保险法的保驾护航
日本针对农民建立的国民年金制酝酿于1958年,至1961年即实现全民皆养老金,效率之高,成就之大,令世界各国佩服。这种结果除得益于日本发达的经济和有序高效的社会运作,事先建立的法律也发挥了保护监督的作用。日本是一个法治严格的国家,《国民年金法》和《农业劳动者年金基金法》等法律时刻鞭策着政府,从而保持了养老保险政策的稳定性和持续性。
新农保的施行也需要法律的保障。当前我国酝酿出台《社会保险法》,如果成功,它将是我国社会保障发展史上最重要的里程碑,也将为新农保提供保护。但令笔者失望的是,《社会保险法》(草案)的内容非常不均衡,依然是以城镇人口为绝对重点,涉及农民权利的只有一两句指导性的条文。如“为了规范社会保险关系,维护社会保险参加人的合法权益,使公民共享发展成果,促进社会和谐稳定,根据宪法,制定本法”,“国家逐步建立和完善城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度,具体办法由国务院规定”。
因此,笔者建议增加一章特别规定,包括“国家应当适时建立健全针对农民的基本养老保险制度”,“县级以上人民政府应当将农村社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划”,“农村人口可以依法参加基本养老保险,由个人缴纳基本养老保险费。各级政府必须落实相关资助或补贴政策”,“农村人口依法享受基本养老保险待遇”等实质性的条文。或者探索出台《农村社会保险法》、《农民养老保险法》等针对性更强的法律,明确规定新农保的参保范围、基金构成、保障标准和收支程序等。这样,新农保就有了清晰有力的法律依据,能够保证相关政策的到位执行。
2.政府应成为新农保建设的最主要组织者
日本农村养老保险的发展,始终伴随着政府的大力支持。从国民年金到农民年金,再到国民养老金基金和共济互助,日本政府表现活跃,十分积极。在财政支持方面做得尤其出色,如对国民年金,日本国家财政一开始负担基本养老金费用的1/3,2004年在财政日益紧张的情况下,日本政府还是决定到2009年使国库负担基础养老金的比例从1/3逐渐上升到1/2[8]。
要建设好我国的新农保,政府需要提供有力持续的财政支持。国发〔2009〕32号文件对这一点作了强调,要求政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金,其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予50%的补助;地方政府应当对参保人缴费给予补贴,为缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费,新农保工作经费纳入同级财政预算。但令人担忧的是,国发〔2009〕32号文件只是国务院制定的指导性行政文件,约束性不够强,政府尤其是地方政府难免会执行不到位,必然大大影响新农保的发展。总理在2010政府工作报告中提出“要继续推进财税体制改革。健全公共财政体系。完善财政转移支付制度,加大一般性转移支付”。笔者期待社会保障支出能被纳入政府财政预算,同时农村社会保障支出所占份额能合理,如此,新农保才有长效的财政保障。
地方政府是新农保建设的关键主体。在组织方面,地方各级政府要执行中央确定的新农保政策,结合本地实际,制定具体办法。要充分认识建设新农保的重大意义,将其列入当地经济社会发展规划和年度目标管理考核体系,切实加强组织领导。各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保工作行政主管部门的职责,会同有关部门做好新农保的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调等工作;在经办服务方面,要认真记录农村居民参保缴费和领取待遇情况,建立参保档案,长期妥善保存;建立全国统一的新农保信息管理系统,纳入社会保障信息管理系统(“金保工程”)建设,并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享;要大力推行社会保障卡,方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。按照精简效能原则,整合现有农村社会服务资源,加强新农保经办能力建设,运用现代管理方式和政府购买服务方式,降低行政成本,提高工作效率。
3.推崇公平,分类引导帮助农民加入新农保
鉴于我国农民人口庞大,国家经济尚不够发达,财力还不够雄厚,农民缴费能力强弱不一,我们不能像日本一样强制每个农民加入新农保。但是,我们可以制定灵活多样的政策,引导有入保能力且有入保意愿的农民加入新农保,扶助困难农民参保,逐步使新农保覆盖全体农民。
笔者认为,对于东部发达地区的农村,集体经济较发达,农民收入较高,应该大力鼓励他们参保,缴费标准达到较高档次(每年缴费400元、500元以上)缴费的,可以在计算缴费年限时增加一定的时间额度,或给予个人所得税减额,这样可激励东部富裕的农民长期缴费,增加新农保基金收入。 对于中西部地区的农村,尽力执行国发〔2009〕32号文件中“地方政府应当对参保人缴费给予补贴,补贴标准不低于每人每年30元”的政策。改革开放以来,中西部地区的农民通过外出务工、土地经营及在家自谋职业,年人均收入已经较多,他们应该能自己拿出100元参保②,这样就达到130元/人・年的标准。对其他农民,如农村重度残疾人、无收入的被征地农民等缴费困难群体,地方政府应为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。
4.注重发挥村民委员会的作用
日本民间的农业协同组合对农村社会保障发挥了重要作用,如组织建立共济年金,提供医疗保险和护理保险等。在中国农村,也存在多种民间自治组织,其中影响力最大的是村民委员会,要发挥它对新农保建设的重要作用。村民委员会为我国大陆地区乡(镇)所辖的行政村的村民选举产生的群众性自治组织(以下简称村委会)。在东部发达农村地区,集体经济发达,村委会除了响应新农保政策外,还可以尝试组织像企业年金一样的农民补充养老保险,为新农保添砖加瓦。在中西部地区,农村村委会应做好宣传动员工作,向农民讲清政策,积极引导适龄农民参保。
5.新农保基金应该在适当情况下进行市场化投资运营
日本的国民年金基本上采取现收现付模式,积累不够,加上少子化、老龄化导致缴费减少和支付增加,财务收不抵支,严重影响了制度的运行。我国目前的新农保基金实行的是基础养老金加个人账户模式,基础养老金全部由国家财政出钱,个人账户养老金则属于个人产权。为了防止未来新农保基金收不抵支,应对个人账户养老金在适当情况下进行市场化投资运营,以实现保值增值。可以尝试将农民个人账户养老金总额的一部分交由投资运营经验丰富的全国社会保障基金理事会投资运营。如果收益良好的话,再效仿城镇职工基本养老保险基金,在保证当前养老支付需要的前提下,将余下的大部分的农民个人账户养老基金委托给全国社会保障基金理事会管理运营并无不妥。
结束语
日本的农村养老保险制度是建立在国家经济发达,农业现代化程度高,农村人口少的基础上的。而我国目前大部分农村仍处于不够发达状态,农民普遍不富裕,农民人数是日本的几十倍③。所以在建设新农保过程中,借鉴日本农村养老保险之余,要坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则。新农保的初衷就是改革之前农民纯粹的“自我储蓄式个人养老保险”的不正常的“老”农村社会养老保险,让政府切实承担财政责任,让制度型的养老保险真正惠及农民,虽然它规定免费为60岁以上的农民发放养老金,但这只代表国家改善民生的政治方向,所以不能强求新农保像日本的国民年金制一样,一开始就覆盖全部农民。但毕竟,新农保起步了,在党和政府的领导支持下,它必将在国民福利的道路上健步前进。
[注 释]
①1942年日本建立了只针对公司职员和公务员的年金制,1959年
的“国民年金法”使年金制覆盖农民及其他国民,1961年两种年
金制统一,国民年金成为全体日本国民的基础养老保险。
②根据中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经
济调查司、社会科学文献出版社联合的《农村经济绿皮书:
中国农村经济形势分析与预测(2009-2010)》指出:中部地区农
民人均纯收入2009年为48,64.8元,西部地区农民人均纯收入
为3,685.6元。
③中央财经领导小组办公室副主任陈锡文:按照户籍统计,中国的
农村人口现在有9.4亿(2006年); 根据《日本统计年鉴(1966)》,
1965年日本农村人口为3,400多万。
[参考文献]
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Japan's Rural Endowment Insurance System and Its Use
for Reference to China
Wang Cuiqin1, Huang Qingtang2
(1. School of Literature and Law of Hua Zhong Agricultural University, Wuhan 430070, China;2. School of Historic Culture and Social Development of Shandong Normal University, Jinan 250014, China)
第一条为确保*市企业职工基本养老保险市级统筹的顺利实施，促进全市基本养老保险工作目标任务的全面完成，根据《安徽省人民政府办公厅转发省劳动保障厅、财政厅关于加快实施全省基本养老保险市级统筹意见的通知》》（皖政办〔*4〕29号）、《*市人民政府转发市劳动和社会保障局、市财政局关于完善全市企业职工基本养老保险市级统筹的意见的通知》（滁政〔*6〕57号）及有关规定制定本办法。
第二条本办法适用于各县（市、区）政府及市直相关部门实施企业职工基本养老保险市级统筹工作的目标考核。
第三条基本养老保险市级统筹考核工作，在市政府的统一领导下，由市级统筹工作领导小组办公室（设在市劳动保障局，以下简称市统筹办）组织实施。
第二章考核办法
第四条市统筹办每年初提出当年具体考核目标，经市政府批准后执行。市劳动保障局、市财政局、市地税局及养老保险经办机构分别向县（市、区）相应部门下达考核目标，制定具体工作计划。
第五条市养老保险经办机构具体负责全市每月企业职工基本养老保险基金收支计划执行情况、基金支出缺口以及各县（市、区）完成各项考核工作指标的收集、整理、审核、汇总等工作，同时建立相应管理台账，并负责定期将有关情况报送市统筹办。
第六条市劳动保障局、市财政局、市地税局按各自的工作职责进行年度初评，初评结果报市统筹办。
第七条市统筹办对全市基本养老保险目标任务完成情况按年度组织综合考核并通报。
第八条年度综合考核实行百分制。
1.覆盖率（10分）。各类企业职工及个体经济组织从业人员参加基本养老保险人数完成年初任务100%及以上得10分，每降低一个百分点扣一分，扣完为止。
2.征缴率（55分）。当年基本养老保险实际缴费人数达到参保人数90%及以上得20分，每降低一个百分点扣1分，扣完为止；当年实际征缴额达到应征缴额的90%及以上得15分，每降低一个百分点扣一分，扣完为止；人均缴费基数达到省下达的指标要求得10分，每降低一个百分点扣一分，扣完为止；当年基本养老保险清欠率达30%及以上得10分，清欠率每降低一个百分点扣一分，扣完为止。
3.及时上划养老保险金（10分）。各县（市、区）财政按旬前上划征收的养老保险金得10分，每迟一天扣一分，扣完为止。
4.基本养老金按时足额发放（10分）。确保基本养老金按时发放、足额发放、社会化发放达100%得10分，达不到每项扣2分。
5.业务台账、报表（10分）。业务台账及报表的记录全面、完整、真实、准确、及时上报得10分，达不到标准每项扣2分。
6.社会化管理率（5分）。退休人员纳入社区管理率达到规定要求的得5分，每降低一个百分点扣一分，扣完为止。
第三章考核结果运用
第九条县（市、区）当年完成基本养老保险基金征收任务，收支出现赤字时，由该县（市、区）用市级统筹前的结余弥补；没有完成征收任务，收支出现赤字时，由该县（市、区）用市级统筹前结余和同级财政按7：3的比例分担。
县（市、区）统筹前结余用完后，完成征收任务，出现收支赤字时，由市、县（市、区）按7：3的比例分担；没有完成征收任务，出现收支赤字时，由市、县（市、区）按5：5的比例分担，市级承担部分从市级统筹后结余资金中支出，县（市、区）由同级财政承担。
第十条对年度综合考核得分95分以上的县（市、区）给予通报表扬，对年度综合考核得分85分以下的县（市、区），给予通报批评，差距较大的，经调查核实，分清主客观情况，追究有关部门的责任。被考核单位要如实提供考核资料，所有资料必须真实可靠，有据可查，如发现弄虚作假的，扣除相应考核项目的全部分值并通报。
第十一条对完成年度工作任务的市、县（市、区）养老保险经办机构，由同级财政按当年征收基金总额的2‰拨给工作经费。
第四章附则
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